论村民自治权保障运行中存在的问题及对策
作者：陈霰
摘要：村民自治权是村民依法行使的对村内公共事务进行民主参与、管理、决策和监督等一系列排除公权力非法干涉的自治权利，是村民自治的法律制度形态。然而在农村，涉及村民自治的各种权利经常受到侵犯，如乡镇政府对村民选举权和被选举权的侵犯、村民委员会对村民权利的侵犯等等。但是，由于法律救济制度的不完善，村民自治过程中的权利冲突随处可见。本文概述了村民自治权的概念其内容以及村民自治权利受侵害的主要表现。分析了当前我国村民自治运行保障方面中存在的问题和原因，提出了完善和提高我国村民自治权保障对策建议。
关键词：我国；村民自治；保障；问题；建议
一、当前我国村民自治权利受侵害的主要表现
村民自治权利是指村民群众、村民自治组织排除政府机构、社团组织等外部力量干预村民自治事项的法律权利。村民的自治权是最基础性、最根本性的权利，没有村民的自治权就不会有村民自治，当然也就不会产生村民会议和村民委员会。
根据我国《村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）及相关法律的规定，村民的自治权主要包括：1）参与权，有权参与村民会议等群众性自治组织；2）选举权和被选举权，有权推选和被推选为村民选举委员会成员，有权选举和被选举为村民委员会成员；3）监督权，有权监督村民选举委员会和村民委员会的工作；4）举报权，对于以不正当手段妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，有权向有关部门举报；5）罢免权，法定人数的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员；6）法定基本权利不受侵犯权，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。然而，在村民自治的实践过程中，村民自治权利常常受到行政权的不当干预和侵害。主要表现在：1）干预村委会的民主选举。2）干预村委会的民主决策。3）干涉村民的生产经营权和财产权。4）行政不作为等方面。
二、当前我国村民自治权保障运行中存在的问题
（一）村“两委”关系不协调
以安顺为例：据安顺市民政局截止2012年7月31日的统计，安顺市“两委关系不协调的村有151个，占全市村委会总数的3.8％。下面是在今年调查中村“两委”关系统计表，表中显示“两委”关系不协调的百分比远远高于我们的预期。
表1您村实行村民自治以后，您认为村党支部与村委会的关系
选择项
人数
百分比 能协调工作 44 13.4% 基本能协调工作 164 50% 互相争权 36 10.9% 说不清楚 76 23.2% 其他 5 1.5%
从表1看出，村民自治以后，村“两委”在工作中关系不协调现象仍普遍存在。据反映，在一些地方的村务管理和决策中，“两委”班子各说各的，各做各的，有的地方“两委”班子面和心不和。“两委”之间的矛盾，直接表现为村党支部书记和村委会主任在工作中的不协调关系，如表4.3所示，严重影响
了对村务工作的推动。村党支部和村委会的关系难以协调的问题一直是困扰村民自治发展的问题。 表2您村党支部书记和村委会主任在工作中的关系
选择项
人数
百分比 党支部书一人说了算 43 13．1% 村委主任人说了算 39 11．9% 村委会主任属于村党各说各的，关系紧支部书记 146 44．5% 张 49 14．5% 其他 48 14．6% 在今年的调查中，村民们认为“两委”关系矛盾较多，主要存在于以下几种形式：
1）村支部受计划经济时代思维定式的影响，仍包揽村中一切事务，认为放弃管理村中事务就是放弃党的领导，村中大小事务仍由村支部书记一人说了算，村民选举的村委会基本起不了作用。
2）村委会主任认为自己是村民选出来的，是本村的法人代表，而村支部书记只是几个党员选出来的，自己不必听命于村支部书记，应该自己说了算。
3）村党支部书记和村民委员会主任互不卖帐，各自为政。在今年的调查中，认为“两委”能协调工作的占13.4％，基本能协调工作的占50％，互相争权的占10.9％，23.2％的人回答“不清楚”，1.5％的人选择“其他”。这些数据基本反映了“两委”关系的现状。在调查村党支部书记和村委会主任在工作中的关系时，13.1％的人认为党支部书记一人说了算，认为村委会主任一人说了算的占11.9％，认为村委会主任从属于村党支部书记的占44.5％，认为各说各的、关系紧张的占14.9%，选择“其他”的占14.6％。 长期以来，村党支部由于长期在村里的影响，村支书对村级事务的影响较大。
如何使村民自治后农村出现的两套领导班子－村委会和村支部（以下简称“两委”）协调工作，既发挥党在农村的领导核心作用，巩固党在农村的执政地位，促进村民自治的发展，协调“两委”关系是一项十分重要的工作。
（二）乡（镇）政府对村治侵犯和侵权行为
乡村关系存在的问题主要是乡政对村治侵犯和侵权问题。在我国现阶段，农村社会管理体制中有两种相对独立的权力：乡（镇）政府的行政管理权和村民自治权，这两种权利的相互作用构成了我国农村社会“乡政村治”的总格局。在现行的乡村关系中，乡镇的行政管理权占主导方面，乡镇对村民自治权的侵权仍是村民自治中存在的问题。从理论上讲，村民委员会离不开乡镇政府的支持与帮助；村民自治也有利于乡镇的行政管理，乡镇的行政管理权与村民自治权，在最终归属和运作目的上是一致的，法律在处理这一问题上的规定也是清楚、明确的。但在实际工作中，二者又经常发生矛盾，其主要表现是：乡镇政府不断扩张、加强对村庄的控制，表现在从干部的目标考核到资金的使用等方面。
（三）村民自治权利救济的相关法律缺失
村民自治权利要得到落实和保证就必须有适当的救济手段。在现代民主法治国家，权利救济最主要和最重要方式是法律救济。法律救济的途径有多种，根据我国宪法和相关法律的规定，村民自治权利的法律救济途径主要包括以下几种：（1）权力机关的救济，如妨害村民行使选举权、被选举权的，村民有权向乡镇人大或者县级人大常委会举报；（2）行政机关的救济，当有关主体的自治权利受到侵犯时，可以向政府有关部门举报，请求处理，也可以通过行政复议的方式请求准司法救济；（3）司法机关的救济，当有关主体的法定权利受到侵犯时，可以依法向人民法院起诉，请求司法救济；⑷其他机关的救济，如党在农村的基层组织，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。英国法谚“无救济即无权利”，救济不足或救济存在缺陷的权利同样难以得到充分保障。在我国现有的法律中，由于缺少对村民自治权利救济的规定，导致救济途径缺失，司法实践困难。主要表现在以下两个方面：
（1）立法的缺陷。《村组法》是规范村民自治制度的最重要法律，但该法没有规定任何司法救济措施。在各省、直辖市和自治区制定的实施办法中也没有关于司法救济措施的相关规定。在村民自治权利相关规定中，除涉及村民的财产权、人身权的事项可以通过司法途径如通过行政复议、行政诉讼、民事诉讼等予以救济外，其它的并没有纳入司法救济途径。
（2）救济途径的缺失。在村民自治权利救济途径中，权力机关和行政机关的救济介入属于被动式的，对能否主动进行调查法律没有规定。而且对于权力机关和行政机关应当调查而不调查或没有依法处理时，权力机关和行政机关要承担什么责任及村民能否向上一级机关提起申诉等都没有规定，这就直接导致了权力机关和行政机关的救济难。
三、村民自治权运行中现存问题的根源分析
（一）制度原因
如果说村民自治权已经是一种制度或者说已经有了制度体系的话，无疑《村委会组织法》即是这种制度的集中体现，也是这种制度的核心规范体系。然而，在深入分析了村民自治权的现实运行之后，我们不难发现，这个规范体系却很难与村民自治的制度设计或立法预期完全吻合。换句话说，法律本身的某些缺陷和不完备是引发村民自治权在运行中出现种种问题和难题的重要原因之一。这是我们不可回避，也是没有必要回避的客观现实。论及至此，我们需要对《村委会组织法》及其相关的法律、法规进行全面分析，以探析引发种种现实问题和难题的制度性根源。
（二）公权力强势原因
从一般意义上讲，人是具有理性判断与决定能力的个体，也是自身利益最大化的最佳判断者和决策者。村民个人所具有的独立的人决定了村民自治权的正当性；村民的自主决定的能力及其理性也决定了村民自治权的合理性和可能性。姚建宗教授在论述法治的土壤时说：“自治，对于现代民主、法治和宪政而言，既是一个最基础的因素，又是一个核心的因素。”
实质上，自治权所表达的是权利主体对国家公权的传统防御心理和防止国家公权侵害的本能的警觉。自治权与国家公权及其强制性是直接相对的。政治国家的权力往往总是以一种不易为人所察觉的、温婉的方式表现出对已有的控制权力和政治权威的眷恋，使得村民的民主选举、民主决策、民主监督在村民自治实践中总要受到来自于诸多方面的限制和束缚。其中我们可以肯定地说，公权力的泛化是导致村民自治权在现实中出现问题的重要根源之一。
（三）权利实现的途径因素
无救济即无权利；救济不足或救济存在缺陷的权利同样难以得到充分实现和保障。就村民自治权的救济方面来看，除了法律规定不完善引发的村民自治权不能很好实现的原因以外，救济途径不畅通和救济方法不完善也是导致村民自治权现实问题出现的重要原因之一。
四、完善和提高我国村民自治权保障对策
（一）加强和改善党的领导，实现“两委”关系的协调
村党组织与村民自治组织的关系是否协调和规范，直接影响着村民自治能否正常有效地运作。正确处理村党支部与村民自治组织的关系，加强和改善党对农村工作的领导，解决基层党组织不适当地干预村民自治以及村民自治组织动摇党的领导权威问题，是推进村民自治工作的重要举措。
（二）协调乡村关系，避免乡政侵权
中国农村村民自治是在政府推动下不断发展起来的，村民自治由自发兴起到规范发展，政府始终是主要的推动力量，这也是我国农村村民自治发展的一个重要特点。村民自治进程中的乡村关系，与村民自治的这一发展特点有必然的联系。从法理上讲，乡村关系主要有以下三种情形：一是乡镇党委与村党支部之间的领导与被领导的关系；二是乡镇政府与村委会之间在村民自治事务范围内的指导与被指导的关系；三是乡村之间在行政事务上的管理与被管理的关系。
（三）构建权利救济机制和司法救济机制
村民自治权属于法律赋予村民的重要权利，除去那些纯属村民个人之间，或村民个人与村委会之间某些民事纠纷可以按照民事诉讼程序解决外，村民自治冲突的诉讼救济实际上无法落实在我国现有的诉讼法体系中。司法救济的缺失使村民自治权失去了最为重要的保障途径。因此，必须建立有效的自治权利救济保障机制，才能保障村民的自治权。另一方面要时行构建完善的司法救济机制。在现代法治社会，司
法救济是解决社会冲突中具有终极效力的权威机制，是维护社会公平正义的最后一道防线。从国外一些基层自治制度来看，大部分的国家在基层自治范畴内设立自治法官，裁判自治权运行中出现的纠纷和矛盾。所谓村民自治的司法救济主要是指在村民自治权受到侵害时，通过司法介入，由司法机关最终做出裁判解决纠纷、矛盾或冲突，最终使得合法权利得到保护的救济方式。
论村民自治权保障运行中存在的问题及对策
作者：陈霰
摘要：村民自治权是村民依法行使的对村内公共事务进行民主参与、管理、决策和监督等一系列排除公权力非法干涉的自治权利，是村民自治的法律制度形态。然而在农村，涉及村民自治的各种权利经常受到侵犯，如乡镇政府对村民选举权和被选举权的侵犯、村民委员会对村民权利的侵犯等等。但是，由于法律救济制度的不完善，村民自治过程中的权利冲突随处可见。本文概述了村民自治权的概念其内容以及村民自治权利受侵害的主要表现。分析了当前我国村民自治运行保障方面中存在的问题和原因，提出了完善和提高我国村民自治权保障对策建议。
关键词：我国；村民自治；保障；问题；建议
一、当前我国村民自治权利受侵害的主要表现
村民自治权利是指村民群众、村民自治组织排除政府机构、社团组织等外部力量干预村民自治事项的法律权利。村民的自治权是最基础性、最根本性的权利，没有村民的自治权就不会有村民自治，当然也就不会产生村民会议和村民委员会。
根据我国《村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）及相关法律的规定，村民的自治权主要包括：1）参与权，有权参与村民会议等群众性自治组织；2）选举权和被选举权，有权推选和被推选为村民选举委员会成员，有权选举和被选举为村民委员会成员；3）监督权，有权监督村民选举委员会和村民委员会的工作；4）举报权，对于以不正当手段妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，有权向有关部门举报；5）罢免权，法定人数的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员；6）法定基本权利不受侵犯权，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。然而，在村民自治的实践过程中，村民自治权利常常受到行政权的不当干预和侵害。主要表现在：1）干预村委会的民主选举。2）干预村委会的民主决策。3）干涉村民的生产经营权和财产权。4）行政不作为等方面。
二、当前我国村民自治权保障运行中存在的问题
（一）村“两委”关系不协调
以安顺为例：据安顺市民政局截止2012年7月31日的统计，安顺市“两委关系不协调的村有151个，占全市村委会总数的3.8％。下面是在今年调查中村“两委”关系统计表，表中显示“两委”关系不协调的百分比远远高于我们的预期。
表1您村实行村民自治以后，您认为村党支部与村委会的关系
选择项
人数
百分比 能协调工作 44 13.4% 基本能协调工作 164 50% 互相争权 36 10.9% 说不清楚 76 23.2% 其他 5 1.5%
从表1看出，村民自治以后，村“两委”在工作中关系不协调现象仍普遍存在。据反映，在一些地方的村务管理和决策中，“两委”班子各说各的，各做各的，有的地方“两委”班子面和心不和。“两委”之间的矛盾，直接表现为村党支部书记和村委会主任在工作中的不协调关系，如表4.3所示，严重影响
了对村务工作的推动。村党支部和村委会的关系难以协调的问题一直是困扰村民自治发展的问题。 表2您村党支部书记和村委会主任在工作中的关系
选择项
人数
百分比 党支部书一人说了算 43 13．1% 村委主任人说了算 39 11．9% 村委会主任属于村党各说各的，关系紧支部书记 146 44．5% 张 49 14．5% 其他 48 14．6% 在今年的调查中，村民们认为“两委”关系矛盾较多，主要存在于以下几种形式：
1）村支部受计划经济时代思维定式的影响，仍包揽村中一切事务，认为放弃管理村中事务就是放弃党的领导，村中大小事务仍由村支部书记一人说了算，村民选举的村委会基本起不了作用。
2）村委会主任认为自己是村民选出来的，是本村的法人代表，而村支部书记只是几个党员选出来的，自己不必听命于村支部书记，应该自己说了算。
3）村党支部书记和村民委员会主任互不卖帐，各自为政。在今年的调查中，认为“两委”能协调工作的占13.4％，基本能协调工作的占50％，互相争权的占10.9％，23.2％的人回答“不清楚”，1.5％的人选择“其他”。这些数据基本反映了“两委”关系的现状。在调查村党支部书记和村委会主任在工作中的关系时，13.1％的人认为党支部书记一人说了算，认为村委会主任一人说了算的占11.9％，认为村委会主任从属于村党支部书记的占44.5％，认为各说各的、关系紧张的占14.9%，选择“其他”的占14.6％。 长期以来，村党支部由于长期在村里的影响，村支书对村级事务的影响较大。
如何使村民自治后农村出现的两套领导班子－村委会和村支部（以下简称“两委”）协调工作，既发挥党在农村的领导核心作用，巩固党在农村的执政地位，促进村民自治的发展，协调“两委”关系是一项十分重要的工作。
（二）乡（镇）政府对村治侵犯和侵权行为
乡村关系存在的问题主要是乡政对村治侵犯和侵权问题。在我国现阶段，农村社会管理体制中有两种相对独立的权力：乡（镇）政府的行政管理权和村民自治权，这两种权利的相互作用构成了我国农村社会“乡政村治”的总格局。在现行的乡村关系中，乡镇的行政管理权占主导方面，乡镇对村民自治权的侵权仍是村民自治中存在的问题。从理论上讲，村民委员会离不开乡镇政府的支持与帮助；村民自治也有利于乡镇的行政管理，乡镇的行政管理权与村民自治权，在最终归属和运作目的上是一致的，法律在处理这一问题上的规定也是清楚、明确的。但在实际工作中，二者又经常发生矛盾，其主要表现是：乡镇政府不断扩张、加强对村庄的控制，表现在从干部的目标考核到资金的使用等方面。
（三）村民自治权利救济的相关法律缺失
村民自治权利要得到落实和保证就必须有适当的救济手段。在现代民主法治国家，权利救济最主要和最重要方式是法律救济。法律救济的途径有多种，根据我国宪法和相关法律的规定，村民自治权利的法律救济途径主要包括以下几种：（1）权力机关的救济，如妨害村民行使选举权、被选举权的，村民有权向乡镇人大或者县级人大常委会举报；（2）行政机关的救济，当有关主体的自治权利受到侵犯时，可以向政府有关部门举报，请求处理，也可以通过行政复议的方式请求准司法救济；（3）司法机关的救济，当有关主体的法定权利受到侵犯时，可以依法向人民法院起诉，请求司法救济；⑷其他机关的救济，如党在农村的基层组织，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。英国法谚“无救济即无权利”，救济不足或救济存在缺陷的权利同样难以得到充分保障。在我国现有的法律中，由于缺少对村民自治权利救济的规定，导致救济途径缺失，司法实践困难。主要表现在以下两个方面：
（1）立法的缺陷。《村组法》是规范村民自治制度的最重要法律，但该法没有规定任何司法救济措施。在各省、直辖市和自治区制定的实施办法中也没有关于司法救济措施的相关规定。在村民自治权利相关规定中，除涉及村民的财产权、人身权的事项可以通过司法途径如通过行政复议、行政诉讼、民事诉讼等予以救济外，其它的并没有纳入司法救济途径。
（2）救济途径的缺失。在村民自治权利救济途径中，权力机关和行政机关的救济介入属于被动式的，对能否主动进行调查法律没有规定。而且对于权力机关和行政机关应当调查而不调查或没有依法处理时，权力机关和行政机关要承担什么责任及村民能否向上一级机关提起申诉等都没有规定，这就直接导致了权力机关和行政机关的救济难。
三、村民自治权运行中现存问题的根源分析
（一）制度原因
如果说村民自治权已经是一种制度或者说已经有了制度体系的话，无疑《村委会组织法》即是这种制度的集中体现，也是这种制度的核心规范体系。然而，在深入分析了村民自治权的现实运行之后，我们不难发现，这个规范体系却很难与村民自治的制度设计或立法预期完全吻合。换句话说，法律本身的某些缺陷和不完备是引发村民自治权在运行中出现种种问题和难题的重要原因之一。这是我们不可回避，也是没有必要回避的客观现实。论及至此，我们需要对《村委会组织法》及其相关的法律、法规进行全面分析，以探析引发种种现实问题和难题的制度性根源。
（二）公权力强势原因
从一般意义上讲，人是具有理性判断与决定能力的个体，也是自身利益最大化的最佳判断者和决策者。村民个人所具有的独立的人决定了村民自治权的正当性；村民的自主决定的能力及其理性也决定了村民自治权的合理性和可能性。姚建宗教授在论述法治的土壤时说：“自治，对于现代民主、法治和宪政而言，既是一个最基础的因素，又是一个核心的因素。”
实质上，自治权所表达的是权利主体对国家公权的传统防御心理和防止国家公权侵害的本能的警觉。自治权与国家公权及其强制性是直接相对的。政治国家的权力往往总是以一种不易为人所察觉的、温婉的方式表现出对已有的控制权力和政治权威的眷恋，使得村民的民主选举、民主决策、民主监督在村民自治实践中总要受到来自于诸多方面的限制和束缚。其中我们可以肯定地说，公权力的泛化是导致村民自治权在现实中出现问题的重要根源之一。
（三）权利实现的途径因素
无救济即无权利；救济不足或救济存在缺陷的权利同样难以得到充分实现和保障。就村民自治权的救济方面来看，除了法律规定不完善引发的村民自治权不能很好实现的原因以外，救济途径不畅通和救济方法不完善也是导致村民自治权现实问题出现的重要原因之一。
四、完善和提高我国村民自治权保障对策
（一）加强和改善党的领导，实现“两委”关系的协调
村党组织与村民自治组织的关系是否协调和规范，直接影响着村民自治能否正常有效地运作。正确处理村党支部与村民自治组织的关系，加强和改善党对农村工作的领导，解决基层党组织不适当地干预村民自治以及村民自治组织动摇党的领导权威问题，是推进村民自治工作的重要举措。
（二）协调乡村关系，避免乡政侵权
中国农村村民自治是在政府推动下不断发展起来的，村民自治由自发兴起到规范发展，政府始终是主要的推动力量，这也是我国农村村民自治发展的一个重要特点。村民自治进程中的乡村关系，与村民自治的这一发展特点有必然的联系。从法理上讲，乡村关系主要有以下三种情形：一是乡镇党委与村党支部之间的领导与被领导的关系；二是乡镇政府与村委会之间在村民自治事务范围内的指导与被指导的关系；三是乡村之间在行政事务上的管理与被管理的关系。
（三）构建权利救济机制和司法救济机制
村民自治权属于法律赋予村民的重要权利，除去那些纯属村民个人之间，或村民个人与村委会之间某些民事纠纷可以按照民事诉讼程序解决外，村民自治冲突的诉讼救济实际上无法落实在我国现有的诉讼法体系中。司法救济的缺失使村民自治权失去了最为重要的保障途径。因此，必须建立有效的自治权利救济保障机制，才能保障村民的自治权。另一方面要时行构建完善的司法救济机制。在现代法治社会，司
法救济是解决社会冲突中具有终极效力的权威机制，是维护社会公平正义的最后一道防线。从国外一些基层自治制度来看，大部分的国家在基层自治范畴内设立自治法官，裁判自治权运行中出现的纠纷和矛盾。所谓村民自治的司法救济主要是指在村民自治权受到侵害时，通过司法介入，由司法机关最终做出裁判解决纠纷、矛盾或冲突，最终使得合法权利得到保护的救济方式。