浙江大学远程教育学院
本科生毕业论文（设计）
题 目 浅谈我国农村土地法律制度及完善
专 业
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指导教师
200x 年 xx 月 xx 日 学 号 法学
毕业论文（设计）初稿考核
一、导师评语：
你自己看看你的第三个标题，只有四行多字，就能列一个大标题啊？文章总体结构失衡。
文章内容并不是你发明的，而是在引用别人的研究成果。那就老老实实地把人家的哪里说的都注明出处。这是对人家劳动成果的尊重。
格式已经调整。你与我联系，把调整后的文本传给你。你就在调整文本上修改，然后再上传。
指导教师
年 月 日
内 容 摘 要
近来年，不尊重农民土地自主经营权，强迫农民流转土地，农村土地流失现象十分严重，从其原因上发现现行的土地法律制度还存在着一定的缺陷。就此我对当前制度存在的缺陷，浅谈自己观点并如何其完善。
[关键词] 农村土地法律制度 现状与缺陷 完善
目 录
引 言 ................................................................................................... 1
一、 农村土地法律制度的历史与现状 ................................................... 1
二、 土地法律制度的目的及意义 .......................................................... 2
三、 土地法律制度的缺陷 ..................................................................... 2
1、 关于农村集体土地所有制度 ..............................................................................2 2、 关于农地承包经营制度 ......................................................................................3
四、 完善集体土地所有制的对策 .......................................................... 5
五、 结 论 ........................................................................................ 7
参考文献.................................................................................................. 7
引 言
土地法律制度的根本目的是土地资源的保护和有效利用；土地法律制度的调整对象是土地的归属关系、利用关系、流转关系和管理关系。土地法要确定土地的各项权属，并尽可能地将土地的一些权属界定给农民，权利不仅要界定清楚，还必须能够有效地保护。然而，中国的土地法律框架是由宪法、基本法律和土地法构成的。现阶段，我国农村土地主要实行农地集体所有，以家庭联产承包责任制为主要的经营方式。实践表明，以农村土地集体所有为基础的家庭联产承包制度，优越于历史上任何一种土地经营制度，代表了中国特色的先进生产关系，适应先进生产力的发展要求，具有很强的生命力。只要我国的基本国情不变，只要农业的基础地位不变，以土地为核心的农村双层经营体制就要长期坚持下去。
土地是人类赖以生存的重要资源，是一切生产和生活的源泉。我们一直在探索着符合中国国情的土地法律制度，这其中有成功也有失败。在经济快速发展的今天，被中国农民视为命根子的土地正进行着一场潜移默化的革命。因土地所引发的纠纷大量涌现，已经成为一个不容忽视的新问题，因此我们必须继续要完善农村土地集体所有制和农村土地的家庭联产承包责任制，对于其法律的某些规定有不甚合理的地方，需要不断发展与完善。
一、农村土地法律制度的历史与现状
农村是一个地域性的范畴，是指以从事农业生产为主的劳动者聚居的地方，1从严格意义上来讲，农村土地应将地域上属于农村范围内的土地都包括进去，才不至于造成外延的不周延。因此，农村中的农业用地及一般所说的宅基地和建设用地都应属于农村用地的范畴。从古至今，经历了土地私人所有制和劳动群众集体所有制度两个阶段。在中国历史上农业在经济中一直居于主导地位。中国的社会问题和政治问题基本上就是农民问题和农业问题。土地私人所有制所体现的主要特征是土地赋税制度和租佃制度。1952年完成土地改革后，紧接着进行了合作化道路的探索，历经互助组、初级社和高级社的过渡，最终在农村确立了高度集体化的人民公社制度。1958年人民公社制度建立，彻底实现了农村土地制1 汉语大词典编辑委员会，汉语大词典编纂处编纂：《汉语大词典》（第10卷）
度的劳动群众集体所有制并一直持续到1978年。这种制度安排的主要特征是生产集体所有，共同劳动，按劳分配，以土地为核心的生产资料集体所有使产权缺乏人格化主体，边界模糊，农民失去了建立在产权基础上的生产资料占有、使用、收益，处分等基本的经济权利。这一系列的制度安排的结果是集体经济劳动的效率低下，中国农业陷入了在曲折中徘徊的局面。现阶段，我国农村土地主要实行农地集体所有，以家庭联产承包责任制为主要的经营方式。家庭联产承包责任制是在继土地改革，集体化运动之后我国农村土地制度的又一次大变迁，所不同的是前两次制度变迁属政府强制行为，而这一次则源于集体农业的失效，农业剩余难以维持简单再生产条件下的生存诱导。根据这种制度在农村实行过程中不断出现的新问题，中共中央又相继制定法律和政策对其进行完善。
二、土地法律制度的目的及意义
土地法律制度的根本目的是土地资源的保护和有效利用。在我国，农民的问题始终是革命和建设的根本问题。农民问题的核心又是土地问题，因此，认真分析研究我国农村土地制度变化与发展的过程，对于正确理解党的现行土地制度，切实维护农民群众的根本利益，有着重要的意义。
三、土地法律制度的缺陷
根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等有关规定，我国农村现行的土地制度基本框架可以概括为：在农地的归属上，除由法律规定属于国家所有的以外，农地所有权归农民集体所有；在农地的使用方面，实行农村家庭联产承包责任制。就此分析，我国农地法律制度在这两个层面存在明显的缺陷。
1、关于农村集体土地所有制度
1、所有权主体关系模糊、存在虚位的现象。2根据我国现行法律的规定,农村集体土地所有权的主体主要有如下三种：村农民集体、乡镇农民集体、以及村内两个以上的集体经济组织中的农民集体。但是,如此含糊的“农民集体”概念并不能有效保护农民的土地权利。因为农民集体是一个看不见、摸不着的抽象集合2 王逐、许滨：〈〈中国农村土地产权制度〉〉
体，其发挥的作用是极其有限的。法律规定这种集合体为集体土地的所有权人，而所有权是私权，是一种基本的民事权利，那么它就该符合民法的规定，适用民法的规定。然而，严格说来，我国的集体土地所有权并不是民事法律概念，因为它的主体既不是自然人，也不是法人。其他民事法律法规中也没有明确这种集合体的民事主体性，所以它作为民事主体欠缺法律上的依据。随着我国农村改革的推行，原来的集体经济组织已经失去共同劳动、共同分配的经济功能和政治功能，但这种所有权形式却被保留下来。由于“农民集体”缺乏确切的内涵，集体与成员的关系没有清楚的界定，以致在农村的许多土地权利纠纷案件中，农民起诉法院，常常因主体不合格而被驳回，从而失去了得到法律救济的机会。由于缺乏对集体的明确界定，在具体执行过程中，通常的做法是由村民委员会或村民小组掌握实际的土地所有权，代表所有“农民集体”的意志，而“农民集体”中的每一个农民却失去了直接参与权和决策权。法理上来说，村民委员会和村民小组不过是农民集体的执行人，是代表农民集体来行使管理土地的权利，但实际上却造成了这一权力的垄断，而且很有可能转化为村民委员会中个别村干部的个人支配权。可见相关法律对主体的规定并不统一，进而导致实践操作上的混乱。大量的调查表明，多数农民对土地所有权的具体归属模糊不清，对土地集体所有权的概念非常淡薄。3
2、所有权内容权能不全。我国集体土地所有权的规定具有特殊性，但本质而言，其仍是一种财产所有权，具有财产所有权的基本特征，即具有占有、使用、收益、处分的四项权能。但是，目前，集体土地所有权的处分权受到了一定的限制，其最终处置权利属于国家。依据我国现行法律，集体土地所有权人只能对本集体成员分配集体土地承包经营权，既不能擅自出卖、转让集体土地所有权，也不能擅自出让集体土地使用权以供集体土地使用权再行转让。如果仅从土地所有权的处分权看，我国目前的集体土地所有权实际上也是国家控制的土地使用权。4
2、关于农地承包经营制度
家庭联产承包责任制是中国经济体制改革下，实行土地集体所有与农户使用3 王守军：〈〈我国农地制度变迁研究〉〉
4 蔡守秋：〈〈环境资源法学教程〉〉
所采取的法律形式。不可否认，以家庭承包为核心的农村土地制度，使农民获得了独立经营集体所有土地的权利，曾经大大地促进了生产力的发展。但是随着改革的深入及我国经济的不断发展，现行农地承包经营制度无力充分保护农民的权利，以致土地资源的浪费与流失，同时也严重地影响了农村规模经济的发展。主要的问题有以下的几个：
1、在现行的土地制度框架内，由于集体土地所有权的主体模糊不清，导致土地承包合同的当事人各种各样，没有统一的法律标准，造成了现实中的混乱。
2、农民的土地承包权不稳定。为稳定土地承包关系，中共中央、国务院1993年《关于当前农村和农村经济发展的若干政策措施》中指出：“在原定的承包期到期之后再延长30年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的承包期可以更长。” 但这只在一小部分地区得到了执行。此外，在绝大多数地区，根据人口的变化，周期性地进行土地的调整是司空见惯的事。5土地的频繁调整与过短的承包期限，使得农民在现实中缺乏充分行使自己土地权利的能力。同时也产生土地细碎化加剧、农业机械化难以实施等恶果。
3、土地承包经营权性质不清。6土地承包经营权是一种债权的观点，主要出于以下理由：农户与土地所有人签订承包合同，并承担向土地所有人缴纳一定金额的义务，由此取得承包农地的使用权。这种土地使用权是依据承包合同产生的权利，在性质上应属于债权。当然，将土地承包经营权界定为物权还是债权，在一定程度上意味着对农民权利保护力度的不同。完善农村土地制度，土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心，要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包经营的各项权利。我们在中国物权法的制定过程中要贯彻这些原则，树立以人为本的民法理念，坚持尊重群众的首创精神。协调好改革进程中的各种利益关系。处理好改革的力度，发展的速度和社会的可承受度之间的关系。弥和城乡二元造成社会分裂，推动市民社会的形成。
4、土地流转困难，受到诸多限制。尽管我国法律规定，土地的使用权可以依法转让，但对于转让的范围、程序、形式、价格等缺乏专门的法律规定，对于5 金瑞林：〈〈环境法学〉〉
6 袁方等：〈〈中国社会结构转型〉〉
流转的其他形式，如抵押，则作了较多的限制。农地流转程序不规范，手续不健全，流转的意性大。目前还缺乏指导承包经营权流转的政策法规，各地都在“摸着石头过河”，对农地流转中产生的矛盾与纠纷，处理起来缺乏明确的法律依据。农地流转双方（或三方）的权利、义务怎么明确，其利益补偿关系如何协调，转包、转让价格根据什么确定，都存在较大的随意性。农地流转合同的鉴证，以及仲裁主体均不明确，不便于农地流转的规范运作。调查中发现不少村镇在成片农地流转中，出现了绝大多数农户同意流转而极少数农户不同意流转的情况，维护少数农户合法权益不受侵犯与推进效益农业发展之间发生冲突。7可见，我国农地流转的操作在法律上缺乏具体的规范且约束较多，也进而现实中的混乱现象。
四、完善集体土地所有制的对策
（一）明确集体土地所有权主体。《宪法》第10条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有：宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。” 民法通则第74条第1款也作了类似规定：“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有，包括：法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草地、荒地、滩涂等”。正在审议中的物权法草案第59条
第1款也规定：“集体所有的不动产和动产包括：法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂”。《民法通则》第74条第2款将《宪法》中的“集体所有”具体规定为：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织的，可以属于乡（镇）农民集体所有。” 其实，自90年代以来，理论界对集体土地归村农民集体所有已经基本达成了共识。8因此，针对相关法律对所有权主体规定不一致的问题，可考虑进行统一规定。将目前的乡（镇）、村和村内的三种农民集体所有改为一种，由村农民集体所有，即由村民委员会范围内的全体农民共同所有。这样不涉及土地制度的改变，可以稳定社会，也符合当前的现实情况。
（二）对土地承包经营权进行物权化建构。在实行家庭联产承包责任制的成7中国物权法研究课题组编：《中国物权法草案建议稿——条文、说明、理由与参考立法例》
8 王利明、梅夏英：〈〈物权法·所有权>>
功经验基础上，将目前的农地使用关系物权化。即，将农户对承包土地的使用权转变为物权性的使用权，使土地所有权与土地使用权的分离方式，由签订承包合同形式转变为设定物权形式，从而使改革开放以来实行的家庭联产承包责任制度，平稳过渡到用益物权制度。这样，可以赋予农民充分的自主权，弥补现行制度中所有权内容权能不全的不足，在一定程度上加强了对农民权益的保护。对于，农地使用权的期限问题，考虑我国的现实情况，农地使用权仍应有一定的期限限制，但可以适当再予延长，一则增强农民的安全感并有利于调动其生产的积极性，二则有利于促进土地规模经营，实现农业机械化。
（三）物权化构造后的农地使用权可依法流转。关于农地使用权的流转，我国《宪法》第十条规定，“土地的使用权可以依照法律的规定转让”；《土地管理法》第二条规定，“土地使用权可以依法转让”，因此可见，土地使用权人是否能够和如何转让其土地使用权，全需由法律规定。然而，我国现行《担保法》、《农业法》及制定中的《物权法》均对农地使用权的转让、抵押等流转方式作了禁止性的规定。这并不利于解决我国当前农业发展面临的新问题，也不利于实现土地规模经营以及促进土地市场化、股份化发展。考虑实际情况，应放开对农地使用权流转的管制。2002年8月，九届人大常委会第29次会议通过的《土地承包法》对此已作出了新的突破性规定。该法第十条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”第三十二条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。” 对农地使用权的抵押问题，《土地承包法》仅仅内含了“其他方式流转”的弹性空间，并没有明确提及，似乎采取了回避的态度。具体而言，作为流转当然方式之一的抵押，不应全然禁止。在我国农村，土地使用权是农民拥有的最大宗财产之一。禁止农地使用权抵押，将使农民失去了融资担保的主要来源，堵塞了农民的资金来源，这对于农业投资无疑是十分不利的，将于无形之中对农业的可持续发展造成负面影响。同时，借鉴1994年12月关于《稳定完善土地承包关系的意见》的规定，“土地承包经营权转让的方式包括集体经济组织内部之间承包转包、转让、互换、入股、抵押等”，可以推及，现行《土地承包法》是允许农地使用权进行抵押的，也应该允许农地使用权进行抵押。考虑土地在社会生活中的重要意义，
因此，实现农地使用权流转应予以一定的限制。9相关内容不妨规定如下：1、平等协商、自愿、有偿、任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权的流转。2、不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。3、流转的期限不得超过承包期的剩合期限。4、受让方须有农业经营能力。5、在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。
五、结 论
土地是人类赖以生存和繁衍的首要资源，是一切社会生产、生活活动的载体。新中国成立以来，国家在土地资源开发、利用、保护、治理、管理等方面做了大量的工作，我国的土地法律制度和措施在实践中得以建立和完善。随着我国社会、经济的发展，特别是我国可持续发展战略的确立以及社会主义市场经济体制的建立，我国土地法律制度建设面临着新的挑战。我们应该将农村土地制度放在中国社会转型的大背景下思考，并充分考虑8亿多农民的切身需要。只有这样，我们才能设计出合乎理性，有利于中国广大农民，有利于中国社会发展的法律制度。
参考文献
1、汉语大词典编辑委员会、汉语大词典编纂处编纂：〈〈汉语大词典〉〉第10卷
2、王逐、许滨：〈中国农村土地产权制度〉〉 经营管理出版社 1996年
3、周林彬著：《物权法新论——一种法律经济分析的观点》，法学论丛民商法系
列之一，北京大学出版社2002年3月第1版
4、王利明审定，梅夏英著：《物权法·所有权》，中国法制出版社2005年7月第1
版
5、王守军：《我国农地制度变迁研究》，上海财经大学，2001年12月
6、蔡守秋：《环境资源法学教程》，武汉大学出版社，2000年版。
7、金瑞林：《环境法学》，北京大学出版社，1999年版
8、袁方等：《中国社会结构转型》，中国社会出版社，1998年版
9、中国物权法研究课题组编：《中国物权法草案建议稿——条文、说明、理由与
参考立法例》，社会科学文献出版社，2000年版。 9 中华人民共和国农村土地承包法第33条
10、中华人民共和国农村土地承包法 中国法制出版社 2005年
11、王胜明：中华人民共和国物权法解读全国人大常委会法制工作委员会民法室
编著 中国法制出版社 2007年
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一、导师评语：
你自己看看你的第三个标题，只有四行多字，就能列一个大标题啊？文章总体结构失衡。
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格式已经调整。你与我联系，把调整后的文本传给你。你就在调整文本上修改，然后再上传。
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近来年，不尊重农民土地自主经营权，强迫农民流转土地，农村土地流失现象十分严重，从其原因上发现现行的土地法律制度还存在着一定的缺陷。就此我对当前制度存在的缺陷，浅谈自己观点并如何其完善。
[关键词] 农村土地法律制度 现状与缺陷 完善
目 录
引 言 ................................................................................................... 1
一、 农村土地法律制度的历史与现状 ................................................... 1
二、 土地法律制度的目的及意义 .......................................................... 2
三、 土地法律制度的缺陷 ..................................................................... 2
1、 关于农村集体土地所有制度 ..............................................................................2 2、 关于农地承包经营制度 ......................................................................................3
四、 完善集体土地所有制的对策 .......................................................... 5
五、 结 论 ........................................................................................ 7
参考文献.................................................................................................. 7
引 言
土地法律制度的根本目的是土地资源的保护和有效利用；土地法律制度的调整对象是土地的归属关系、利用关系、流转关系和管理关系。土地法要确定土地的各项权属，并尽可能地将土地的一些权属界定给农民，权利不仅要界定清楚，还必须能够有效地保护。然而，中国的土地法律框架是由宪法、基本法律和土地法构成的。现阶段，我国农村土地主要实行农地集体所有，以家庭联产承包责任制为主要的经营方式。实践表明，以农村土地集体所有为基础的家庭联产承包制度，优越于历史上任何一种土地经营制度，代表了中国特色的先进生产关系，适应先进生产力的发展要求，具有很强的生命力。只要我国的基本国情不变，只要农业的基础地位不变，以土地为核心的农村双层经营体制就要长期坚持下去。
土地是人类赖以生存的重要资源，是一切生产和生活的源泉。我们一直在探索着符合中国国情的土地法律制度，这其中有成功也有失败。在经济快速发展的今天，被中国农民视为命根子的土地正进行着一场潜移默化的革命。因土地所引发的纠纷大量涌现，已经成为一个不容忽视的新问题，因此我们必须继续要完善农村土地集体所有制和农村土地的家庭联产承包责任制，对于其法律的某些规定有不甚合理的地方，需要不断发展与完善。
一、农村土地法律制度的历史与现状
农村是一个地域性的范畴，是指以从事农业生产为主的劳动者聚居的地方，1从严格意义上来讲，农村土地应将地域上属于农村范围内的土地都包括进去，才不至于造成外延的不周延。因此，农村中的农业用地及一般所说的宅基地和建设用地都应属于农村用地的范畴。从古至今，经历了土地私人所有制和劳动群众集体所有制度两个阶段。在中国历史上农业在经济中一直居于主导地位。中国的社会问题和政治问题基本上就是农民问题和农业问题。土地私人所有制所体现的主要特征是土地赋税制度和租佃制度。1952年完成土地改革后，紧接着进行了合作化道路的探索，历经互助组、初级社和高级社的过渡，最终在农村确立了高度集体化的人民公社制度。1958年人民公社制度建立，彻底实现了农村土地制1 汉语大词典编辑委员会，汉语大词典编纂处编纂：《汉语大词典》（第10卷）
度的劳动群众集体所有制并一直持续到1978年。这种制度安排的主要特征是生产集体所有，共同劳动，按劳分配，以土地为核心的生产资料集体所有使产权缺乏人格化主体，边界模糊，农民失去了建立在产权基础上的生产资料占有、使用、收益，处分等基本的经济权利。这一系列的制度安排的结果是集体经济劳动的效率低下，中国农业陷入了在曲折中徘徊的局面。现阶段，我国农村土地主要实行农地集体所有，以家庭联产承包责任制为主要的经营方式。家庭联产承包责任制是在继土地改革，集体化运动之后我国农村土地制度的又一次大变迁，所不同的是前两次制度变迁属政府强制行为，而这一次则源于集体农业的失效，农业剩余难以维持简单再生产条件下的生存诱导。根据这种制度在农村实行过程中不断出现的新问题，中共中央又相继制定法律和政策对其进行完善。
二、土地法律制度的目的及意义
土地法律制度的根本目的是土地资源的保护和有效利用。在我国，农民的问题始终是革命和建设的根本问题。农民问题的核心又是土地问题，因此，认真分析研究我国农村土地制度变化与发展的过程，对于正确理解党的现行土地制度，切实维护农民群众的根本利益，有着重要的意义。
三、土地法律制度的缺陷
根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等有关规定，我国农村现行的土地制度基本框架可以概括为：在农地的归属上，除由法律规定属于国家所有的以外，农地所有权归农民集体所有；在农地的使用方面，实行农村家庭联产承包责任制。就此分析，我国农地法律制度在这两个层面存在明显的缺陷。
1、关于农村集体土地所有制度
1、所有权主体关系模糊、存在虚位的现象。2根据我国现行法律的规定,农村集体土地所有权的主体主要有如下三种：村农民集体、乡镇农民集体、以及村内两个以上的集体经济组织中的农民集体。但是,如此含糊的“农民集体”概念并不能有效保护农民的土地权利。因为农民集体是一个看不见、摸不着的抽象集合2 王逐、许滨：〈〈中国农村土地产权制度〉〉
体，其发挥的作用是极其有限的。法律规定这种集合体为集体土地的所有权人，而所有权是私权，是一种基本的民事权利，那么它就该符合民法的规定，适用民法的规定。然而，严格说来，我国的集体土地所有权并不是民事法律概念，因为它的主体既不是自然人，也不是法人。其他民事法律法规中也没有明确这种集合体的民事主体性，所以它作为民事主体欠缺法律上的依据。随着我国农村改革的推行，原来的集体经济组织已经失去共同劳动、共同分配的经济功能和政治功能，但这种所有权形式却被保留下来。由于“农民集体”缺乏确切的内涵，集体与成员的关系没有清楚的界定，以致在农村的许多土地权利纠纷案件中，农民起诉法院，常常因主体不合格而被驳回，从而失去了得到法律救济的机会。由于缺乏对集体的明确界定，在具体执行过程中，通常的做法是由村民委员会或村民小组掌握实际的土地所有权，代表所有“农民集体”的意志，而“农民集体”中的每一个农民却失去了直接参与权和决策权。法理上来说，村民委员会和村民小组不过是农民集体的执行人，是代表农民集体来行使管理土地的权利，但实际上却造成了这一权力的垄断，而且很有可能转化为村民委员会中个别村干部的个人支配权。可见相关法律对主体的规定并不统一，进而导致实践操作上的混乱。大量的调查表明，多数农民对土地所有权的具体归属模糊不清，对土地集体所有权的概念非常淡薄。3
2、所有权内容权能不全。我国集体土地所有权的规定具有特殊性，但本质而言，其仍是一种财产所有权，具有财产所有权的基本特征，即具有占有、使用、收益、处分的四项权能。但是，目前，集体土地所有权的处分权受到了一定的限制，其最终处置权利属于国家。依据我国现行法律，集体土地所有权人只能对本集体成员分配集体土地承包经营权，既不能擅自出卖、转让集体土地所有权，也不能擅自出让集体土地使用权以供集体土地使用权再行转让。如果仅从土地所有权的处分权看，我国目前的集体土地所有权实际上也是国家控制的土地使用权。4
2、关于农地承包经营制度
家庭联产承包责任制是中国经济体制改革下，实行土地集体所有与农户使用3 王守军：〈〈我国农地制度变迁研究〉〉
4 蔡守秋：〈〈环境资源法学教程〉〉
所采取的法律形式。不可否认，以家庭承包为核心的农村土地制度，使农民获得了独立经营集体所有土地的权利，曾经大大地促进了生产力的发展。但是随着改革的深入及我国经济的不断发展，现行农地承包经营制度无力充分保护农民的权利，以致土地资源的浪费与流失，同时也严重地影响了农村规模经济的发展。主要的问题有以下的几个：
1、在现行的土地制度框架内，由于集体土地所有权的主体模糊不清，导致土地承包合同的当事人各种各样，没有统一的法律标准，造成了现实中的混乱。
2、农民的土地承包权不稳定。为稳定土地承包关系，中共中央、国务院1993年《关于当前农村和农村经济发展的若干政策措施》中指出：“在原定的承包期到期之后再延长30年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的承包期可以更长。” 但这只在一小部分地区得到了执行。此外，在绝大多数地区，根据人口的变化，周期性地进行土地的调整是司空见惯的事。5土地的频繁调整与过短的承包期限，使得农民在现实中缺乏充分行使自己土地权利的能力。同时也产生土地细碎化加剧、农业机械化难以实施等恶果。
3、土地承包经营权性质不清。6土地承包经营权是一种债权的观点，主要出于以下理由：农户与土地所有人签订承包合同，并承担向土地所有人缴纳一定金额的义务，由此取得承包农地的使用权。这种土地使用权是依据承包合同产生的权利，在性质上应属于债权。当然，将土地承包经营权界定为物权还是债权，在一定程度上意味着对农民权利保护力度的不同。完善农村土地制度，土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心，要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包经营的各项权利。我们在中国物权法的制定过程中要贯彻这些原则，树立以人为本的民法理念，坚持尊重群众的首创精神。协调好改革进程中的各种利益关系。处理好改革的力度，发展的速度和社会的可承受度之间的关系。弥和城乡二元造成社会分裂，推动市民社会的形成。
4、土地流转困难，受到诸多限制。尽管我国法律规定，土地的使用权可以依法转让，但对于转让的范围、程序、形式、价格等缺乏专门的法律规定，对于5 金瑞林：〈〈环境法学〉〉
6 袁方等：〈〈中国社会结构转型〉〉
流转的其他形式，如抵押，则作了较多的限制。农地流转程序不规范，手续不健全，流转的意性大。目前还缺乏指导承包经营权流转的政策法规，各地都在“摸着石头过河”，对农地流转中产生的矛盾与纠纷，处理起来缺乏明确的法律依据。农地流转双方（或三方）的权利、义务怎么明确，其利益补偿关系如何协调，转包、转让价格根据什么确定，都存在较大的随意性。农地流转合同的鉴证，以及仲裁主体均不明确，不便于农地流转的规范运作。调查中发现不少村镇在成片农地流转中，出现了绝大多数农户同意流转而极少数农户不同意流转的情况，维护少数农户合法权益不受侵犯与推进效益农业发展之间发生冲突。7可见，我国农地流转的操作在法律上缺乏具体的规范且约束较多，也进而现实中的混乱现象。
四、完善集体土地所有制的对策
（一）明确集体土地所有权主体。《宪法》第10条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有：宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。” 民法通则第74条第1款也作了类似规定：“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有，包括：法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草地、荒地、滩涂等”。正在审议中的物权法草案第59条
第1款也规定：“集体所有的不动产和动产包括：法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂”。《民法通则》第74条第2款将《宪法》中的“集体所有”具体规定为：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织的，可以属于乡（镇）农民集体所有。” 其实，自90年代以来，理论界对集体土地归村农民集体所有已经基本达成了共识。8因此，针对相关法律对所有权主体规定不一致的问题，可考虑进行统一规定。将目前的乡（镇）、村和村内的三种农民集体所有改为一种，由村农民集体所有，即由村民委员会范围内的全体农民共同所有。这样不涉及土地制度的改变，可以稳定社会，也符合当前的现实情况。
（二）对土地承包经营权进行物权化建构。在实行家庭联产承包责任制的成7中国物权法研究课题组编：《中国物权法草案建议稿——条文、说明、理由与参考立法例》
8 王利明、梅夏英：〈〈物权法·所有权>>
功经验基础上，将目前的农地使用关系物权化。即，将农户对承包土地的使用权转变为物权性的使用权，使土地所有权与土地使用权的分离方式，由签订承包合同形式转变为设定物权形式，从而使改革开放以来实行的家庭联产承包责任制度，平稳过渡到用益物权制度。这样，可以赋予农民充分的自主权，弥补现行制度中所有权内容权能不全的不足，在一定程度上加强了对农民权益的保护。对于，农地使用权的期限问题，考虑我国的现实情况，农地使用权仍应有一定的期限限制，但可以适当再予延长，一则增强农民的安全感并有利于调动其生产的积极性，二则有利于促进土地规模经营，实现农业机械化。
（三）物权化构造后的农地使用权可依法流转。关于农地使用权的流转，我国《宪法》第十条规定，“土地的使用权可以依照法律的规定转让”；《土地管理法》第二条规定，“土地使用权可以依法转让”，因此可见，土地使用权人是否能够和如何转让其土地使用权，全需由法律规定。然而，我国现行《担保法》、《农业法》及制定中的《物权法》均对农地使用权的转让、抵押等流转方式作了禁止性的规定。这并不利于解决我国当前农业发展面临的新问题，也不利于实现土地规模经营以及促进土地市场化、股份化发展。考虑实际情况，应放开对农地使用权流转的管制。2002年8月，九届人大常委会第29次会议通过的《土地承包法》对此已作出了新的突破性规定。该法第十条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”第三十二条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。” 对农地使用权的抵押问题，《土地承包法》仅仅内含了“其他方式流转”的弹性空间，并没有明确提及，似乎采取了回避的态度。具体而言，作为流转当然方式之一的抵押，不应全然禁止。在我国农村，土地使用权是农民拥有的最大宗财产之一。禁止农地使用权抵押，将使农民失去了融资担保的主要来源，堵塞了农民的资金来源，这对于农业投资无疑是十分不利的，将于无形之中对农业的可持续发展造成负面影响。同时，借鉴1994年12月关于《稳定完善土地承包关系的意见》的规定，“土地承包经营权转让的方式包括集体经济组织内部之间承包转包、转让、互换、入股、抵押等”，可以推及，现行《土地承包法》是允许农地使用权进行抵押的，也应该允许农地使用权进行抵押。考虑土地在社会生活中的重要意义，
因此，实现农地使用权流转应予以一定的限制。9相关内容不妨规定如下：1、平等协商、自愿、有偿、任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权的流转。2、不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。3、流转的期限不得超过承包期的剩合期限。4、受让方须有农业经营能力。5、在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。
五、结 论
土地是人类赖以生存和繁衍的首要资源，是一切社会生产、生活活动的载体。新中国成立以来，国家在土地资源开发、利用、保护、治理、管理等方面做了大量的工作，我国的土地法律制度和措施在实践中得以建立和完善。随着我国社会、经济的发展，特别是我国可持续发展战略的确立以及社会主义市场经济体制的建立，我国土地法律制度建设面临着新的挑战。我们应该将农村土地制度放在中国社会转型的大背景下思考，并充分考虑8亿多农民的切身需要。只有这样，我们才能设计出合乎理性，有利于中国广大农民，有利于中国社会发展的法律制度。
参考文献
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3、周林彬著：《物权法新论——一种法律经济分析的观点》，法学论丛民商法系
列之一，北京大学出版社2002年3月第1版
4、王利明审定，梅夏英著：《物权法·所有权》，中国法制出版社2005年7月第1
版
5、王守军：《我国农地制度变迁研究》，上海财经大学，2001年12月
6、蔡守秋：《环境资源法学教程》，武汉大学出版社，2000年版。
7、金瑞林：《环境法学》，北京大学出版社，1999年版
8、袁方等：《中国社会结构转型》，中国社会出版社，1998年版
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参考立法例》，社会科学文献出版社，2000年版。 9 中华人民共和国农村土地承包法第33条
10、中华人民共和国农村土地承包法 中国法制出版社 2005年
11、王胜明：中华人民共和国物权法解读全国人大常委会法制工作委员会民法室
编著 中国法制出版社 2007年
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