城市水土保持立法的必要性与重点_姜德文

第12卷第5期中国水土保持科学ScienceofSoilandWaterConservation

Vol．12No．5

2014年10月Oct．2014

城市水土保持立法的必要性与重点

姜

德

文

（水利部水土保持监测中心，100053，北京）

摘要：城镇化要坚持生态文明的理念和原则，中央要求加强生态文明制度建设，依靠制度保护生态环境。城镇化进程的加快和社会发展急需加快城市水土保持立法。城市水土保持法规应重点落实城市各功能区的政府水土保持目标责任，建立相关规划的水土保持协调机制，结合城市特点明确重点预防区和治理区，实行最严格的生产建设项目水土保持管理制度，加强城市雨洪和土石方管理，加快水土流失治理与生态修复，实行水土保持监测、公示、公报制度，建立社会监督机制，明确法律责任，增加处罚条款。关键词：城市；城镇化；水土保持；法规；要点中图分类号：S157

文献标志码：A

3007（2014）05-0110-04文章编号：1672-

Necessityandkeypointsoflegislationforsoilandwaterconservationinurbanareas

JiangDewen

（MonitoringCenterofSoilandWaterConservation，MinistryofWaterＲesources，100053，Beijing，China）

Abstract：Theideaandprincipleofecologicalcivilizationmustbeinsistedduringurbanizationprocess．Thecentralgovernmenthasdemandedtostrengthenthesystembuildingforecologicalcivilization，andprotectecologicalenvironmentrelyingonacompletelegalsystem．Ｒapidprocessofurbanizationandsocialdevelopmenturgentlyrequireslegislationinurbansoilandwaterconservation．Thegovernmentshouldfocusontheimplementationofgoalsandresponsibilitiesformulatedinsoilandwaterconservationlawsineachfunctionalurbanarea，andestablishcoordinationmechanismsforsoilandwaterconservationinrelevantplans．Thegovernmentshoulddeterminethekeypreventionandcontrolareasbasedonthecharacteristicsofcities，andimplementthestrictestsoilandwaterconservationmanagementprocessinallconstructionprojects．Controllingurbanrainfloodandearthworkconstructionshouldbereinforced，inordertospeedupthegovernanceandecologicalrestorationofsoilandwaterloss．Besides，amonitoring，announcing，reporting，andpublicsupervisingsystemshouldbeestablishedwithclearlegalresponsibilitiesandprecisepenaltyclauses．

Keywords：city；urbanization；soilandwaterconservation；lawsandregulations；keypoints中国正处在加快城镇化、迈向现代化的重要发

展阶段。党的“十八大”将城镇化纳入中国“新四化”中全面推进，作为全面实现小康社会的重要内。“十八大”“三中全会”容及中央城镇化工作会议都明确中国城镇化要坚持生态文明，指出保护生态

03-12修回日期：2014-07-12收稿日期：2014-mail：jiangdw888@sina．作者简介：姜德文（1959—），教授级高级工程师。主要研究方向：生态保护与技术咨询。E-男，博士，

com

环境必须依靠制度，建设生态文明必须建立系统完整的生态文明制度体系。水土保持作为生态文明建设的重要内容，应加快建立城镇化的水土保持法规，促进城市生态文明建设。

第5期姜德文：城市水土保持立法的必要性与重点111

1

1.1

城镇化进程中生态文明制度建设总要求

城镇化生态文明建设的核心内容

、党的“十八大”中央经济工作会议和中央城

［1］

2

2.1

城市水土保持的法制基础和社会发展需求

水土保持法的法律支持

2010年12月修订的《中华人民共和国水土保

［4］

明确提出走新型城镇化的道路，

核心是以人为本，关键是提升质量。在推进以人镇化工作会议

为核心的城镇化方面，中央要求坚持生态文明，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源等资源。在提高城镇化发展质量方面，中央要求高度重视生态安全，扩大森林、湖泊、湿地等绿色生态空间比例，增强水源涵养能力和环境容量；不断改善环境质量，减少主要污染物排放总量，控制开发强度，增强抵御和减缓自然灾害能力。在推进城镇化的主要任务方面，中央提出了促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构，划定生态红线。在提高城市建设水平方面，中央提出要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。中央要求努力改善城市生态环境质量，在具体工作中，要科学规划实施，加强相关法规、标准和制度建设。孙家驹伟民

［3］

［2］

持法》

城镇化过程中的水土考虑了中国工业化、

流失防治新问题，在生产建设项目的管理区域范围

（山区、上从原“三区”丘陵区、风沙区）扩展到“四

，区”增加了其他容易发生水土流失的区域，为城市、平原等地区开展水土保持管理提供了法律支持；在管理对象上从原法举例式的铁路、公路、水工程、矿山、电力和其他大中型工业项目扩展到可能造成水土流失的生产建设项目，实现了可能造成水土流失项目的全覆盖管理；在预防保护上增加了建设项目选线选址的避让规定和无法避让的补救要求，弃土弃石综合利用要求；在防治措施上规定了保护表土资源、拦蓄利用雨水资源；在水土保持设施管护运行上规定了水土保持设施的所有权人或者使用权人应当加强对水土保持设施的管理与维护，落实管护责任，保障其功能正常发挥；在管理措施上增加了水土保持方案实施情况跟踪检查制度、水土保持监测制度、水土保持设施验收制度；在处罚措施上增加了查封、扣压手段、强制执行措施等；在管理接口上增加了规划阶段的管理程序，有关基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等方面的规划中应当提出水土流失预防和治理的对策和措施，并在规划报请审批前征求水行政主管部门的意见；在政府责任上规定在水土流失重点预防区和重点治理区，实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。这些规定为建立、完善城市水土保持法规提供了法律保障。2.2

城市水土保持立法的社会发展需求

，“十当前，我国经济社会发展进入了关键阶段

指出城市化须走生态模式之路，杨

指出把生态文明的理念全面融入城市化全

要尽可能减少对自然生态系统的干扰、损过程，

害、破坏。

1.2城镇化生态文明制度建设

“十八大”报告明确指出保护生态环境必须依靠制度，要加强生态文明制度建设，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制；建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度；加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。十八届三中全会决定再次明确指出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。

八大”报告明确指出，我们面临着资源约束趋紧、环

境污染严重、生态系统退化的严峻形势。主要表现为土地、水、能源等资源约束更加趋紧，生态环境恶化的趋势还没有从源头上得到遏制，生态环境的承。“十八大”载力更加脆弱首次把生态文明建设列入

“五位一体”中国特色社会主义建设的总体布局，即生态文明建设要为经济、政治、文化、社会建设创造

良好环境条件和基础，经济、政治、文化、社会建设要促进和保障生态文明建设。十八大报告明确要求必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。明确指出保

112中国水土保持科学2014年

护生态环境必须依靠制度，要完善3个最严格的制度，即耕地保护制度、水资源管理制度和环境保护制度。

城市的水、土资源更加紧缺，环境容量更加趋紧。随着城镇化进程的加快，未来中国将有10亿多PM2.5雾霾、人生活在城市中。而城市内涝、环境污染、热岛效应等危害日益严重，对城市居民的日常工作与生活、身体健康和财产安全产生直接影响和威胁，社会各界、公共媒体、广大民众愈来愈关注城市水土保持和生态保护，对生活环境质量的要求也愈来愈高，他们都迫切要求政府、有关部门能制订规章，加强管理，同时也愈来愈愿意行使知情权、参与权、监督权。这些都为城市水土保持立法创造了愈

［5］来愈好的社会条件。

过去，国内一些大中城市如北京、天津、大连、青

水土保持协调机制，从规划源头阶段预防、控制可能

造成的水土流失和生态环境影响。城镇建设规划、交通等基础设施建设规划、公共服务设施建设规划、矿产资源开发、土地资源开发、产业园规划、旅游规划等应进行水、土资源承载力、生态环境承载力论证和评价，结合水土保持规划的定位和要求，提出保持水土资源、保护生态环境、防治水土流失的对策和措施，根据水土保持法的规定，这些规划在审批前征求水行政主管部门的意见，建议以规划同意书的方式进行落实。

3）要根据城市特点划分水土保持重点防治区，分类指导和管理。根据水土保持法的规定，县级以上人民政府应划分并公告本辖区的水土流失重点预防区和重点治理区。各地应结合城市资源环境条件和特点，可将城市的生态保留区、饮用水源区、河网水系区、江河滨海区、城区及其规划区、湿地、各类公园与绿道、基本农田保护区等划分为重点预防区，并在各区中划定生态保护红线，禁止占用和扰动；将现有中度以上侵蚀土地、平原风沙地、坡地集中区等划分为重点治理区。

4）要实行最严格的生产建设项目水土保持管理制度，实现全覆盖。城市建设项目数量多、分布密、对地表破坏强度大、扰动频率高，对城市生态和环境有很大影响，造成的水土流失危害具有突发性、灾难性的特点；因此必须建立全方位、全过程的监管制度。在项目立项阶段，凡是动土石方的工程（包括土地一级开发、规模化的农业开发、经济林开发等）均应报批水土保持方案，作为办理土地、环境影响、立项的必备依据；工程开工前实行初步设计备案、开工报告制度；在项目实施过程中实行水土保持进度报告制度、汛期度汛方案报告制度、全程监测监控与公示制度；在工程完工后实行水土保持验收制度，作为项目竣工和投入运行的必备要件，使建成的水土保持设施长期发挥作用。根据城市建设项目小而集中的特点，为科学管理，提高行政效率，水土保持方案可分为报告书、报告表、登记表3种方式。5）要建立雨洪和土石方管理制度，预防和减轻

PM2.5危害。城市施工工地风蚀扬尘是城市内涝、

PM2.5的重要来源之一，地表大量硬化急剧增加雨洪，含沙泥水外排堵塞城市管网，导致和加剧城市内［10］

涝灾害；因此，城市施工场地必须全面落实洒水、苫盖、拦挡、沉沙、排水等防护措施，减少裸地施工，不得将泥浆排入城市排水管网。城市建设中要采取雨水下渗、透水铺装、下凹式绿地、河湖水系调节等

岛、厦门、深圳等制定了水土保持条例或水土保持法

实施办法，对防治城市水土流失起到积极作用。一些专家学者也对城市水土保持做过各方面的研［6］

究。随着城镇化的快速发展和全国覆盖，各地应根据新的水土保持法、结合城市特点，修订和建立水土保持新法规。除北京、上海、广州、深圳等传统一，“新一线”线城市外城市成都、杭州、南京、武汉、天津、西安、重庆、青岛、沈阳、长沙、大连、厦门、无锡、福州、济南等大城市应率先制订城市水土保持法规，较大的二、三线城市也应积极开展水土保持法制建设，依靠法制推进城市水土保持工作

［8］

［7］

。

3城市水土保持立法的重点内容

城市水土保持法规应重点从以下8方面进行深

［9］

入研究和落实。

1）要确定城市国土空间各功能区的水土保持主攻方向，落实政府的水土保持目标责任。城市各个区域的发展方向、功能定位应科学论证、合理布局。根据国务院主体功能区划分的决定和精神，各省均划分了本辖区的主体功能定位，如北京市将全市划分为首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区、生态涵养发展区4个主体功能定位，每个功能区的发展方向均有不同，与之相应的水土流失防治也要明确各功能区的水土保持目标、任务，提出预防、保护、治理、监测的具体任务和要求，服务于城市主体功能，促进和保障城市科学发展，纳入政府目标考核的重要内容，形成政府换届、水土保持目标任务不停歇的机制。

2）要前移宏观调控手段，建立城市相关规划的

第5期姜德文：城市水土保持立法的必要性与重点113

措施，拦、蓄、渗、用雨洪资源，防止雨洪灾害，遏制城市缺水趋势。城市水土流失防治的量化指标应在国家标准的基础上增加，可通过地方标准制订或由水行政主管部门发布。由于城市建设以及造成环境影响的特殊性，应建立土石方管制制度，保护城市及城郊的生态环境。由地方政府划定专门取土（石、料）场、弃渣场，禁止乱挖滥弃，建立城市土石方流转服务机制，共享需求信息，减少盲目挖弃。城市建设占地愈来愈多，土地资源特别是表土资源愈来愈紧缺，因此应规定建设项目必须剥离、保护表土资源，为城市农业、绿化等提供保障。

6）要建立水土流失治理与生态修复机制，积极治理和改善城市生态环境。政府应加大江河上游、河网水系、城市周边的治理和生态修复，大中城市应做到5～10年基本治理，生态环境向良好发展。采取财政转移支付方式，对保护生态做出贡献的地区给予生态补偿，发展与保护生态相适应的特色产业。土地使用权人（包括农户、开发商、经营商等）均应有保护表土、保护土地资源的义务，有保护生态的责任。对做出贡献的土地使用权人，政府应给予补贴。对损坏、降低、丧失原土地水土保持功能的生产建设项目，均应依法缴纳水土保持补偿费，并应按缴费标准的上限征缴，专项用于水土流失预防、治理和监测等。

7）要建立监测、公示、公报制度，形成全社会共同参与机制。地方政府应建立和完善监测站、网体系，全面、连续实施水土流失与生态状况的动态监测，发布年度公报。生产建设项目应实行全过程监测制度，政府监测机构审核认定后向社会发布监测数据。对造成水土流失危害事件的鉴定，由政府设立的水土保持监测机构进行鉴定。广泛开展全民、全社会的水土保持宣传教育，将水土保持生态保护纳入各级党校的教程、干部学院的年度教育课程、建设单位与施工单位的岗前培训内容，接受保护水土

资源和生态环境的教育，树立责任意识。建立并鼓

励舆论监督、公众监督，促进全社会形成保护生态的氛围。

8）要落实法律责任，建立严格的违法处罚制度。建立政府任期届满考核评价制度，对造成严重水土流失和生态灾害事件的责任追究制度，对违法违规行为的经济处罚制度。加大违法行为处罚力度，对长期不守法的单位和个人建立社会信誉制度、公示机制。

4参考文献

08］．http：∥news．xinhuanet．com/politics/2013-12/14/c_125859827．htm

［1］中央城镇化工作会议［EB/OL］．（2013-12-14）［2014-03-

［2］孙家驹．城市化须走生态模式之路［N］．学习时报，

2011-08-08

［3］杨伟民．推进生态文明的城市化［J］．中国投资，2013

（1）：30-33

M］．北京：中国法制出［4］中华人民共和国．水土保持法［

2011版社，

［5］姜德文．城市化进程中的水土保持生态保护战略对策

［C］．深圳：中国首届城市水土保持学术会研讨会论文2013：17-21集，

［6］曾祥坤，王仰麟，李贵才．中国城市水土保持研究综述

［J］．地理科学进展，2010（5）：586-592

［7］中国城市最新分级［EB/OL］．［2014-03-08］．http：∥

www．yicai．com/news/2013/12/3236894．html

［8］刘震．努力探索城市水土保持的成功经验［J］．中国水

2000（1）：1-3土保持，

［9］姜德文．城市水土保持的新机遇新对策新措施［J］．中

2014（1）：1-3国水土保持，

．中国水利，［10］姜德文．建设生态城市根治城市内涝［J］

2013（17）：20-24

（责任编辑：程云）

第12卷第5期中国水土保持科学ScienceofSoilandWaterConservation

Vol．12No．5

2014年10月Oct．2014

城市水土保持立法的必要性与重点

姜

德

文

（水利部水土保持监测中心，100053，北京）

摘要：城镇化要坚持生态文明的理念和原则，中央要求加强生态文明制度建设，依靠制度保护生态环境。城镇化进程的加快和社会发展急需加快城市水土保持立法。城市水土保持法规应重点落实城市各功能区的政府水土保持目标责任，建立相关规划的水土保持协调机制，结合城市特点明确重点预防区和治理区，实行最严格的生产建设项目水土保持管理制度，加强城市雨洪和土石方管理，加快水土流失治理与生态修复，实行水土保持监测、公示、公报制度，建立社会监督机制，明确法律责任，增加处罚条款。关键词：城市；城镇化；水土保持；法规；要点中图分类号：S157

文献标志码：A

3007（2014）05-0110-04文章编号：1672-

Necessityandkeypointsoflegislationforsoilandwaterconservationinurbanareas

JiangDewen

（MonitoringCenterofSoilandWaterConservation，MinistryofWaterＲesources，100053，Beijing，China）

Abstract：Theideaandprincipleofecologicalcivilizationmustbeinsistedduringurbanizationprocess．Thecentralgovernmenthasdemandedtostrengthenthesystembuildingforecologicalcivilization，andprotectecologicalenvironmentrelyingonacompletelegalsystem．Ｒapidprocessofurbanizationandsocialdevelopmenturgentlyrequireslegislationinurbansoilandwaterconservation．Thegovernmentshouldfocusontheimplementationofgoalsandresponsibilitiesformulatedinsoilandwaterconservationlawsineachfunctionalurbanarea，andestablishcoordinationmechanismsforsoilandwaterconservationinrelevantplans．Thegovernmentshoulddeterminethekeypreventionandcontrolareasbasedonthecharacteristicsofcities，andimplementthestrictestsoilandwaterconservationmanagementprocessinallconstructionprojects．Controllingurbanrainfloodandearthworkconstructionshouldbereinforced，inordertospeedupthegovernanceandecologicalrestorationofsoilandwaterloss．Besides，amonitoring，announcing，reporting，andpublicsupervisingsystemshouldbeestablishedwithclearlegalresponsibilitiesandprecisepenaltyclauses．

Keywords：city；urbanization；soilandwaterconservation；lawsandregulations；keypoints中国正处在加快城镇化、迈向现代化的重要发

展阶段。党的“十八大”将城镇化纳入中国“新四化”中全面推进，作为全面实现小康社会的重要内。“十八大”“三中全会”容及中央城镇化工作会议都明确中国城镇化要坚持生态文明，指出保护生态

03-12修回日期：2014-07-12收稿日期：2014-mail：jiangdw888@sina．作者简介：姜德文（1959—），教授级高级工程师。主要研究方向：生态保护与技术咨询。E-男，博士，

com

环境必须依靠制度，建设生态文明必须建立系统完整的生态文明制度体系。水土保持作为生态文明建设的重要内容，应加快建立城镇化的水土保持法规，促进城市生态文明建设。

第5期姜德文：城市水土保持立法的必要性与重点111

1

1.1

城镇化进程中生态文明制度建设总要求

城镇化生态文明建设的核心内容

、党的“十八大”中央经济工作会议和中央城

［1］

2

2.1

城市水土保持的法制基础和社会发展需求

水土保持法的法律支持

2010年12月修订的《中华人民共和国水土保

［4］

明确提出走新型城镇化的道路，

核心是以人为本，关键是提升质量。在推进以人镇化工作会议

为核心的城镇化方面，中央要求坚持生态文明，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源等资源。在提高城镇化发展质量方面，中央要求高度重视生态安全，扩大森林、湖泊、湿地等绿色生态空间比例，增强水源涵养能力和环境容量；不断改善环境质量，减少主要污染物排放总量，控制开发强度，增强抵御和减缓自然灾害能力。在推进城镇化的主要任务方面，中央提出了促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构，划定生态红线。在提高城市建设水平方面，中央提出要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。中央要求努力改善城市生态环境质量，在具体工作中，要科学规划实施，加强相关法规、标准和制度建设。孙家驹伟民

［3］

［2］

持法》

城镇化过程中的水土考虑了中国工业化、

流失防治新问题，在生产建设项目的管理区域范围

（山区、上从原“三区”丘陵区、风沙区）扩展到“四

，区”增加了其他容易发生水土流失的区域，为城市、平原等地区开展水土保持管理提供了法律支持；在管理对象上从原法举例式的铁路、公路、水工程、矿山、电力和其他大中型工业项目扩展到可能造成水土流失的生产建设项目，实现了可能造成水土流失项目的全覆盖管理；在预防保护上增加了建设项目选线选址的避让规定和无法避让的补救要求，弃土弃石综合利用要求；在防治措施上规定了保护表土资源、拦蓄利用雨水资源；在水土保持设施管护运行上规定了水土保持设施的所有权人或者使用权人应当加强对水土保持设施的管理与维护，落实管护责任，保障其功能正常发挥；在管理措施上增加了水土保持方案实施情况跟踪检查制度、水土保持监测制度、水土保持设施验收制度；在处罚措施上增加了查封、扣压手段、强制执行措施等；在管理接口上增加了规划阶段的管理程序，有关基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等方面的规划中应当提出水土流失预防和治理的对策和措施，并在规划报请审批前征求水行政主管部门的意见；在政府责任上规定在水土流失重点预防区和重点治理区，实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。这些规定为建立、完善城市水土保持法规提供了法律保障。2.2

城市水土保持立法的社会发展需求

，“十当前，我国经济社会发展进入了关键阶段

指出城市化须走生态模式之路，杨

指出把生态文明的理念全面融入城市化全

要尽可能减少对自然生态系统的干扰、损过程，

害、破坏。

1.2城镇化生态文明制度建设

“十八大”报告明确指出保护生态环境必须依靠制度，要加强生态文明制度建设，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制；建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度；加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。十八届三中全会决定再次明确指出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。

八大”报告明确指出，我们面临着资源约束趋紧、环

境污染严重、生态系统退化的严峻形势。主要表现为土地、水、能源等资源约束更加趋紧，生态环境恶化的趋势还没有从源头上得到遏制，生态环境的承。“十八大”载力更加脆弱首次把生态文明建设列入

“五位一体”中国特色社会主义建设的总体布局，即生态文明建设要为经济、政治、文化、社会建设创造

良好环境条件和基础，经济、政治、文化、社会建设要促进和保障生态文明建设。十八大报告明确要求必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。明确指出保

112中国水土保持科学2014年

护生态环境必须依靠制度，要完善3个最严格的制度，即耕地保护制度、水资源管理制度和环境保护制度。

城市的水、土资源更加紧缺，环境容量更加趋紧。随着城镇化进程的加快，未来中国将有10亿多PM2.5雾霾、人生活在城市中。而城市内涝、环境污染、热岛效应等危害日益严重，对城市居民的日常工作与生活、身体健康和财产安全产生直接影响和威胁，社会各界、公共媒体、广大民众愈来愈关注城市水土保持和生态保护，对生活环境质量的要求也愈来愈高，他们都迫切要求政府、有关部门能制订规章，加强管理，同时也愈来愈愿意行使知情权、参与权、监督权。这些都为城市水土保持立法创造了愈

［5］来愈好的社会条件。

过去，国内一些大中城市如北京、天津、大连、青

水土保持协调机制，从规划源头阶段预防、控制可能

造成的水土流失和生态环境影响。城镇建设规划、交通等基础设施建设规划、公共服务设施建设规划、矿产资源开发、土地资源开发、产业园规划、旅游规划等应进行水、土资源承载力、生态环境承载力论证和评价，结合水土保持规划的定位和要求，提出保持水土资源、保护生态环境、防治水土流失的对策和措施，根据水土保持法的规定，这些规划在审批前征求水行政主管部门的意见，建议以规划同意书的方式进行落实。

3）要根据城市特点划分水土保持重点防治区，分类指导和管理。根据水土保持法的规定，县级以上人民政府应划分并公告本辖区的水土流失重点预防区和重点治理区。各地应结合城市资源环境条件和特点，可将城市的生态保留区、饮用水源区、河网水系区、江河滨海区、城区及其规划区、湿地、各类公园与绿道、基本农田保护区等划分为重点预防区，并在各区中划定生态保护红线，禁止占用和扰动；将现有中度以上侵蚀土地、平原风沙地、坡地集中区等划分为重点治理区。

4）要实行最严格的生产建设项目水土保持管理制度，实现全覆盖。城市建设项目数量多、分布密、对地表破坏强度大、扰动频率高，对城市生态和环境有很大影响，造成的水土流失危害具有突发性、灾难性的特点；因此必须建立全方位、全过程的监管制度。在项目立项阶段，凡是动土石方的工程（包括土地一级开发、规模化的农业开发、经济林开发等）均应报批水土保持方案，作为办理土地、环境影响、立项的必备依据；工程开工前实行初步设计备案、开工报告制度；在项目实施过程中实行水土保持进度报告制度、汛期度汛方案报告制度、全程监测监控与公示制度；在工程完工后实行水土保持验收制度，作为项目竣工和投入运行的必备要件，使建成的水土保持设施长期发挥作用。根据城市建设项目小而集中的特点，为科学管理，提高行政效率，水土保持方案可分为报告书、报告表、登记表3种方式。5）要建立雨洪和土石方管理制度，预防和减轻

PM2.5危害。城市施工工地风蚀扬尘是城市内涝、

PM2.5的重要来源之一，地表大量硬化急剧增加雨洪，含沙泥水外排堵塞城市管网，导致和加剧城市内［10］

涝灾害；因此，城市施工场地必须全面落实洒水、苫盖、拦挡、沉沙、排水等防护措施，减少裸地施工，不得将泥浆排入城市排水管网。城市建设中要采取雨水下渗、透水铺装、下凹式绿地、河湖水系调节等

岛、厦门、深圳等制定了水土保持条例或水土保持法

实施办法，对防治城市水土流失起到积极作用。一些专家学者也对城市水土保持做过各方面的研［6］

究。随着城镇化的快速发展和全国覆盖，各地应根据新的水土保持法、结合城市特点，修订和建立水土保持新法规。除北京、上海、广州、深圳等传统一，“新一线”线城市外城市成都、杭州、南京、武汉、天津、西安、重庆、青岛、沈阳、长沙、大连、厦门、无锡、福州、济南等大城市应率先制订城市水土保持法规，较大的二、三线城市也应积极开展水土保持法制建设，依靠法制推进城市水土保持工作

［8］

［7］

。

3城市水土保持立法的重点内容

城市水土保持法规应重点从以下8方面进行深

［9］

入研究和落实。

1）要确定城市国土空间各功能区的水土保持主攻方向，落实政府的水土保持目标责任。城市各个区域的发展方向、功能定位应科学论证、合理布局。根据国务院主体功能区划分的决定和精神，各省均划分了本辖区的主体功能定位，如北京市将全市划分为首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区、生态涵养发展区4个主体功能定位，每个功能区的发展方向均有不同，与之相应的水土流失防治也要明确各功能区的水土保持目标、任务，提出预防、保护、治理、监测的具体任务和要求，服务于城市主体功能，促进和保障城市科学发展，纳入政府目标考核的重要内容，形成政府换届、水土保持目标任务不停歇的机制。

2）要前移宏观调控手段，建立城市相关规划的

第5期姜德文：城市水土保持立法的必要性与重点113

措施，拦、蓄、渗、用雨洪资源，防止雨洪灾害，遏制城市缺水趋势。城市水土流失防治的量化指标应在国家标准的基础上增加，可通过地方标准制订或由水行政主管部门发布。由于城市建设以及造成环境影响的特殊性，应建立土石方管制制度，保护城市及城郊的生态环境。由地方政府划定专门取土（石、料）场、弃渣场，禁止乱挖滥弃，建立城市土石方流转服务机制，共享需求信息，减少盲目挖弃。城市建设占地愈来愈多，土地资源特别是表土资源愈来愈紧缺，因此应规定建设项目必须剥离、保护表土资源，为城市农业、绿化等提供保障。

6）要建立水土流失治理与生态修复机制，积极治理和改善城市生态环境。政府应加大江河上游、河网水系、城市周边的治理和生态修复，大中城市应做到5～10年基本治理，生态环境向良好发展。采取财政转移支付方式，对保护生态做出贡献的地区给予生态补偿，发展与保护生态相适应的特色产业。土地使用权人（包括农户、开发商、经营商等）均应有保护表土、保护土地资源的义务，有保护生态的责任。对做出贡献的土地使用权人，政府应给予补贴。对损坏、降低、丧失原土地水土保持功能的生产建设项目，均应依法缴纳水土保持补偿费，并应按缴费标准的上限征缴，专项用于水土流失预防、治理和监测等。

7）要建立监测、公示、公报制度，形成全社会共同参与机制。地方政府应建立和完善监测站、网体系，全面、连续实施水土流失与生态状况的动态监测，发布年度公报。生产建设项目应实行全过程监测制度，政府监测机构审核认定后向社会发布监测数据。对造成水土流失危害事件的鉴定，由政府设立的水土保持监测机构进行鉴定。广泛开展全民、全社会的水土保持宣传教育，将水土保持生态保护纳入各级党校的教程、干部学院的年度教育课程、建设单位与施工单位的岗前培训内容，接受保护水土

资源和生态环境的教育，树立责任意识。建立并鼓

励舆论监督、公众监督，促进全社会形成保护生态的氛围。

8）要落实法律责任，建立严格的违法处罚制度。建立政府任期届满考核评价制度，对造成严重水土流失和生态灾害事件的责任追究制度，对违法违规行为的经济处罚制度。加大违法行为处罚力度，对长期不守法的单位和个人建立社会信誉制度、公示机制。

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（责任编辑：程云）