从公平正义的视角探析我国社会保障制度
摘要 社会保障制度与公平正义原则有着密不可分的联系。分别
从社会保障的存在是否符合公平正义、强制性要求是否公平正义、
采用政府主导是否公平正义等角度，辨析社会保障的理念、制度规
则及实施机制是否违背了公平正义的要求。然后从保障范围中存在
的“应保不保”及“不应保而保”、保障待遇中的城乡差距、保障
管理机制中的多元主体参与的角度提出了社会保障中公平正义的
缺失及改进措施。
关键词 社会保障 公平正义 医疗保险
《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景规划目标纲要》
中提出“初步形成社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社
会互助、个人储蓄积累保障相结合的多层次社会保障制度”。2005
年2月19日，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会
主义和谐社会专题研讨班上的讲话中提出，“把维护社会公平放到
更加突出的位置，综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公平、
机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系”。
自改革开放以来，我国已经初步建立起较为完善的社会保障体系，
社会保障制度通过改善和增进国民的福利，维护了社会稳定。公平
正义原则与社会保障制度有着天然的联系，其理念、制度规则及实
施机制都与公平正义的精神密不可分。
一、社会正义及公平理论
罗尔斯对公平正义进行了深入的阐述，提出两个正义原则第一为
平等自由原则，第二为机会的公正平等原则和差异原则相结合，这
两个正义原则是在“无知之幕”的假定下得出的，并非具体针对某
种制度或某种现实社会条件。“无知之幕”假设在原初状态，每个
选择主体都不知道其他方的具体个别情况，为了避免自己选择到最
坏结果而提供部分现有利益给最少受惠者，所有人只有通过给最少
受惠者带来补偿利益的方式才能够获得比其他人更好的生活，“社
会契约”因此而达成。(约翰·罗尔斯著，何怀宏，何包钢，廖申
白译，1988)罗尔斯成功的假定了一个场景，诱使其他人站在弱势
群体的立场上，利用人自私自利的本性激发了人们提高弱势群体生
活状况的动机，维护了社会公平。
社会公平是一个复杂的系统，包括起点公平、机会公平、结果公
平三个方面的内容。(曹庆庆，2009)起点公平最普通的例证是“法
律面前人人平等”，不因身份、地位、金钱等因素的影响而享受不
同的待遇。机会公平也称为过程公平，如果所有受到影响的公民在
决定形成过程中有真正说话的机会，那么该程序就是公平的(乔治
‘弗雷德里克森著，张成福，刘霞，张璋，孟庆存等译，2003)。
结果公平则更加关注产生的结果，通过最终获得的奖励和报酬来体
现付出的劳动和努力。
二、社会保障制度中体现的公平与正义
制度一般包括理念、规则和实施机制，理念阐述了制度的制定初
衷和整个体系中贯穿的原则，规则将理念具体化，成为可以遵循操
作的规范体系，实施机制则是将理念和规则转化为实际行动的过
程。社会保障制度作为制度的一种，也由理念、规则和实施机制构
成。就我国目前情况而言，社会保险是社会保障体系中最为基础的
部分，起到社会保障的主干作用，而医疗保险作为关系到人民健康
水平和生活状况的重要保障力量，在社会保险各个分支中占据着举
足轻重的地位。因此，医疗保险中体现的公平正义，将是社会保障
中体现公平正义的一个缩影，代表了社会保障中的公平正义。
1.社会保障理念中的公平正义之争
社会保障理念是关于社会保障制度的目的、宗旨和价值，它主要
回答“应该建立什么样的社会保障”的问题，理念是社会保障制度
的灵魂。(崔凤，2005)社会保障理念实际上是建立社会保障要达到
的目标和价值。社会保障制度以公平的社会财富为手段，以正义的
社会行为为目标，以保护社会成员的权益为出发点和归宿点。(张
科，2009)社会保障制度调节了收入之间的差距，为生活在底层的
弱势群体提供了生活保障，平衡了人们之间的福利需求，减缓了社
会的不平等。
作为社会财富二次分配的一种重要途径，社会保障天然地追求公
平，从单纯的平均主义到效率优先、兼顾公平，再到公平、正义、
共享价值理念的倡导，充分体现了社会保障价值理念的理性回归。
(刘振杰，2010)表面上看来，社会保障将某些人的财富进行了转移，
依靠劳动和智慧所的的财富被剥夺，从而使遭受贫困、疾病、失业、
灾害等困难的人得到救助，是不符合市场分配体制中的“多劳多得”
和“自负盈亏”的，市场经济条件下生活水平较好的人没有义务和
责任为其他人提供帮助，即使是进行帮助也只是出于道德认识。表
面上看来社会保障进行财富的转移是违背公平正义的。
实际上，首先，社会保障所进行的二次分配没有对原来的分配秩
序起到重大的影响，只是在不影响其生活总体质量下的进行小小的
调整，维持底层社会群体的最根本的生活需要，没有实现社会财富
整体的不公平倒置。其次，按照经济学中的“边际效用递减”规律，
一定的财富对于需要的人来说效用是很大的，但对于生活充裕的富
人来说只能带来很少的效用，社会财富的二次分配带来了社会总体
效益的提升。第三，社会保障在追求社会效益的同时，也提高了经
济效率。社会公平的实现利于社会的稳定，而稳定的社会将会为市
场提供良好的社会秩序，为经济效率的追求塑造良好的经济环境，
从而使社会的人有条件创造更多的社会财富。
2.社会保障规则中的公平正义之争
社会保障制度规则是指调整社会关系的规范总和，是社会保障理
念的体现，它主要回答“社会保障是什么样”的问题。(崔凤，2005)
社会保障制度规则将社会保障理念具体化，以更具可操作性的方
式，体现了理念中的公平正义。社会保障规则中的某些规定存在着
一定的公平正义之争。
就医疗保险来说，城镇居民医疗保险和城镇职工医疗保险有着社
会保险的强制性特征，新型农村合作医疗作为针对农民的医疗保
障，本着自愿参加的原则，更大程度上属于互助共济。诺奇克在《无
政府、国家和乌托邦》一书中，提出正义意味着权利，而权利是神
圣不可侵犯的。这就引起人们的思考：医疗保险的强制性是否侵犯
了个人权利，违背部分保险对象的意愿而强迫其放弃不参保的权
利，也就是说，强制性原则是否非正义。
社会保险作为保险的一种，存在着“大数法则定律”，即在一定人
群中患病的概率是一定的，参保人数的基数越高，制度运行的风险
就越小，医疗保障功能就越强。医疗的供方和需方存在着信息不对
称，如果不实行强制原则，患病风险大的人更倾向于参保，而身体
健康程度高、患病风险小的人则会拒绝参加，从而增加了医疗保险
运行的风险性。自愿性容易导致部分保障对象在身体状况比较好的
时候拒绝履行保障义务，而在年老多病的时候享受社会保障带来的
福利，这对于一直履行保障义务的人是不公平的。强制性的原则表
面上看违背了个人对于接受保障进行自由选择的权利，实际上是更
大程度上维护了社会的公平正义，在自己身体水平好的时候帮助患
病的人减轻的负担，当自己患病的时候才有条件得到其他人的帮
助。当将患病的概率乘以众多的人群基数时，整体的患病可能性将
呈现稳定的状态，人的健康水平存在一定的周期性，不可能一直履
行保障义务而享受不到被保障的好处。因此，医疗保险的强制性将
潜在的风险和未来的成本进行分摊，使长短期的利益进行平衡分
配，在更长远的时间范围内和更宽广的覆盖范围内实现了社会的公
平正义。
3.社会保障实施机制中的公平正义之争
社会保障实施机制是社会保障制度发挥功能作用的过程，是将社
会保障制度变为实践活动的过程。(崔凤，2005)实施机制将理念和
规则转化为实际行动，实施机制的效果决定了社会保障初始目标能
否实现。目前我国的社会保障如社会保险、社会救助、社会福利、
优抚安置等基本上是以政府为主导的，在政府的主导作用下社区、
企业、市场等不同程度的参与。社会保障实施过程中政府起到绝对
的领导作用，不仅推动着社会保障的发展方向，也决定了其他主体
的参与程度及参与形式。随着市场经济的优势不断体现，政府为主
导甚至政府全权操控的形式是否能体现社会公平，减少社会资源的
浪费成为争议的话题，也就是说，采取政府主导的形式是否符合社
会公平与正义的要求。
就医疗保险来说，新型农村合作医疗明确指出“由政府组织、引
导、支持”，2010年10月颁布的《中华人民共和国社会保险法》第
二十四条、二十五条提出“国家建立和完善新型农村合作医疗制
度”，“国家建立和完善城镇居民医疗保险制度”，体现了政府的组
织、引导、支持责任等。
政府在社会保障中的实施过程中起到主导作用主要体现为三个优
势：(1)政府在社会特别是中国社会长期管理社会公共事务，具有
非营利性的特点，由其作为社会公益的代言人，有着天然的正义本
质，政府在社会保障中承担主要的责任，防止社会保障向营利性和
投机性方向转变，保持社会保障政策的稳定性；(2)私人市场的逐
利性本质，不符合社会保障长期性的特征。社会保障的周期长，如
养老保险要缴费几十年后才能享受到养老待遇，没有足够的经济实
力和稳定的制度规划是难以起到保障的作用的。私人市场与政府相
比，难以保证长期的稳定性，虽然在处理一定事务时有很高的效率，
但是完全由市场主导容易使社会保障这一公益事业成为营利的工
具。而且私人市场的实力较为薄弱，一旦出现基金监管和运行风险，
或者入不敷出，则容易推脱责任，使社会保障事业中断；(3)我国
ngo、npo组织及社区的发展现状难以承担起社会保障的任务。国外
如泰国即实行社区范围内的医疗保险，以社区为筹资单位，通过群
众集资建立医疗基金，从而支付社区内部的医疗、保健等服务。在
我国，ngo、npo的力量较为薄弱，影响范围也较小，政府对其也存
在着不信任感，而社区作为主导力量的话统筹范围又过小，筹集的
资金和覆盖的人群限制了抗击大病风险的能力。所以，政府可以充
分调动市场、社区等的力量，发挥其在某些方面特有的优势，但是，
政府的主导作用有利于控制社会保障的运行方向，具有更强的合理
性。
三、社会保障制度中公平正义的欠缺及改进措施
社会保障制度是以保障社会公民的基本生活为目的的，但是任何
制度的运行都会有违背制度设计初衷的行为出现，社会保障制度运
行中公平正义的欠缺主要体现在制度实施方面，具体体现为保障范
围、保障待遇、保障管理机制等方面，值得采取更为科学的方式进
行阻止和修正。
1.社会保障范围内的公平正义缺失及改进
社会保障范围内的公平正义既包括覆盖范围的公平正义，也包括
对保障对象的界定。就覆盖范围来讲，“应保不保”的问题影响了
保障对象的公平性。随着社会经济结构的不断调整和变迁，出现了
更多的边缘群体和弱势群体，这是在原有的社会保障覆盖范围内所
没有涉及的。如原有的医疗保险划分为新型农村合作医疗、城镇职
工医疗保险和城镇居民医疗保险，三个保障体系相对独立，却没有
包含日益增多的长期生活在城市中的农民以及在农村谋生的城市
人，通过户籍制度的区分使得部分人成为社会保障范围的漏洞，对
于没法参与任何一个社会保障体系分支的人是不公平的。这就需要
在修订相应制度政策的时候考虑到保障衔接，克服传统判定方法的
局限性，体现覆盖范围的公平。
就保障对象的界定来讲，“不应保而保”的问题浪费了社会保障资
源，影响了社会保障覆盖范围的公平。社会保障的公平正义要求对
待所有符合条件的社会保障对象不论其身份、地位、历史背景等其
他限制条件，只要符合社会保障范围的规定即可享受社会保障待
遇。但是目前由于社会保障的运行存在一定的“道德风险”，有些
人通过伪造证明、瞒报、虚报等方式骗取社会保障待遇，而实际的
实施过程却难以有效的甄别出来。对于“不应保而保”现象，如果
能够制定科学的预防机制是可以进行规制的，如大连市采取“社区
公共服务社”的方式，集中使享受城市最低生活保障的有劳动能力
的人群参与到社会服务中，从而将有隐形收入和隐性就业者甄别出
来，起到很好的效果。这给社会保障中其他方面的监督与规制提供
了借鉴意义，借助制度的约束及各方面的监督力量，提高违反规定
的“机会成本”，维护社会保障的公平。
2.社会保障待遇的公平正义缺失及改进
社会保障为国民提供的待遇不应因社会成员的不同行业、职业、
地域而有所偏颇。然而，实际的社会保障待遇存在着多种差距，城
乡差距表现的最为明显，同一种社会保障制度在不同经济发展水平
的地区享受到的待遇也不尽相同。表1中表示了山东省青岛市参加
新型农村合作医疗和城镇居民医疗保险的不同待遇。
由表可以推算出，如果一个农民和城镇居民因病住院同时花费了2
万元，参合农民获得的补偿将是9325元，城镇居民获得的补偿将
是13250元，且在任何一个住院花费的层次上，城镇居民医疗保险
都比新型农村合作医疗高15％～20％的报销比例。虽然参合农民比
城镇居民缴纳少一些的参保筹资额，但是患病的概率是类似的甚至
更高，患大病也需要到更高层次的医院中进行治疗，报销比例的差
距对于低收入的农民来说是更大的负担和不公平。当然，长期的城
乡二元制对现行的社会保障制度带来了很大的影响，消除社会保障
待遇的不公平也不可能是一蹴而就的，而且实现城乡间待遇的均等
化不仅不可能，更是另外一种形式的不公平。但是，正是需要一种
公平意识作为指导，才能够逐步缩减这个差距，缓解农民一直付出
而生活困苦的局面，实现权利与义务的对等。
3.社会保障实施中的管理机制的公平正义缺失及改进
提高社会保障管理效率，减少社会资源的浪费，是维护社会保障
实施中社会公平的最大保证。目前有的政府作为唯一的参与主体，
参与到社会保障的管理中，存在着专业化不够、人浮于事，财政投
入难以保证等效率低下的现象。政府的主导作用不代表政府作为参
与主体的一元性，可以通过发挥市场、社区、npo、ngo等的作用，
既调动多元主体的积极性，提高社会保障的效率，又通过引入各方
面的监督，促使整个管理机制更加透明和高效。
多元主体引入社会保障的管理体系中取得了良好的效果。新乡市
新型农村合作医疗引入商业保险后，财政供养人员从519人减少到
56人，管理费用从每年1000万减少到300万元。(李华，杨中浩
2009)通过将多元主体引入社会保障的管理机制中，提高了管理效
率，提供更高效率的社会保障体系是体现政府执政为民、维护社会
公平正义的最好方式。
四、结语
社会保障作为保障国民基本生活的制度或社会政策，能够增进社
会福利，稳定社会秩序，促进经济增长。在建立“多层次、广覆盖”
的社会保障体系中，只有树立公平正义的价值观，用公平正义的精
神指导行政行为及政策法规，才能够将社会保障更加切合人民所
需，为边缘群体和弱势群体的提供利益维护机制，为社会成员提供
福利机制，为全体公民提供稳定的后方保障。提升公平意识，强化
正义理念，切实为全体公民提供合适的保障体系将是社会保障工作
努力的方向。
[参考文献]
1.(美)约翰·罗尔斯著，何怀宏，何包钢，廖申白译，正义论[m].
北京：中国社会科学出版社，1988
2.曹庆庆，从社会公平的角度反思我国社会保障的缺失[j].公共
管理，2009，(5)下
3.崔凤，社会保障进社区的过程与影响——对大连的个案研究
[m]，青岛：中国海洋大学出版社，2005
4.乔治·弗雷德里克森著，张成福，刘霞，张璋，孟庆存等译，
公共行政的精神[m]，北京：中国人民大学出版社，2003
5.李华，杨中浩，商业保险参与新型农村合作医疗的效果分析[j]，
学术交流，2009,(10)
6.刘振杰，社会保障中的公平及其实现途径[j]，长自学刊，2010，
(2)
7.张科，论公平正义与社会保障制度的完善[j]，十堰职业技术学
院学报，2009，22(5)
8.即墨市新型农村合作医疗管理办法
9.青岛市城镇居民基本医疗保险暂行办法(青岛市人民政府令第
191号)
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则及实施机制是否违背了公平正义的要求。然后从保障范围中存在
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管理机制中的多元主体参与的角度提出了社会保障中公平正义的
缺失及改进措施。
关键词 社会保障 公平正义 医疗保险
《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景规划目标纲要》
中提出“初步形成社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社
会互助、个人储蓄积累保障相结合的多层次社会保障制度”。2005
年2月19日，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会
主义和谐社会专题研讨班上的讲话中提出，“把维护社会公平放到
更加突出的位置，综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公平、
机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系”。
自改革开放以来，我国已经初步建立起较为完善的社会保障体系，
社会保障制度通过改善和增进国民的福利，维护了社会稳定。公平
正义原则与社会保障制度有着天然的联系，其理念、制度规则及实
施机制都与公平正义的精神密不可分。
一、社会正义及公平理论
罗尔斯对公平正义进行了深入的阐述，提出两个正义原则第一为
平等自由原则，第二为机会的公正平等原则和差异原则相结合，这
两个正义原则是在“无知之幕”的假定下得出的，并非具体针对某
种制度或某种现实社会条件。“无知之幕”假设在原初状态，每个
选择主体都不知道其他方的具体个别情况，为了避免自己选择到最
坏结果而提供部分现有利益给最少受惠者，所有人只有通过给最少
受惠者带来补偿利益的方式才能够获得比其他人更好的生活，“社
会契约”因此而达成。(约翰·罗尔斯著，何怀宏，何包钢，廖申
白译，1988)罗尔斯成功的假定了一个场景，诱使其他人站在弱势
群体的立场上，利用人自私自利的本性激发了人们提高弱势群体生
活状况的动机，维护了社会公平。
社会公平是一个复杂的系统，包括起点公平、机会公平、结果公
平三个方面的内容。(曹庆庆，2009)起点公平最普通的例证是“法
律面前人人平等”，不因身份、地位、金钱等因素的影响而享受不
同的待遇。机会公平也称为过程公平，如果所有受到影响的公民在
决定形成过程中有真正说话的机会，那么该程序就是公平的(乔治
‘弗雷德里克森著，张成福，刘霞，张璋，孟庆存等译，2003)。
结果公平则更加关注产生的结果，通过最终获得的奖励和报酬来体
现付出的劳动和努力。
二、社会保障制度中体现的公平与正义
制度一般包括理念、规则和实施机制，理念阐述了制度的制定初
衷和整个体系中贯穿的原则，规则将理念具体化，成为可以遵循操
作的规范体系，实施机制则是将理念和规则转化为实际行动的过
程。社会保障制度作为制度的一种，也由理念、规则和实施机制构
成。就我国目前情况而言，社会保险是社会保障体系中最为基础的
部分，起到社会保障的主干作用，而医疗保险作为关系到人民健康
水平和生活状况的重要保障力量，在社会保险各个分支中占据着举
足轻重的地位。因此，医疗保险中体现的公平正义，将是社会保障
中体现公平正义的一个缩影，代表了社会保障中的公平正义。
1.社会保障理念中的公平正义之争
社会保障理念是关于社会保障制度的目的、宗旨和价值，它主要
回答“应该建立什么样的社会保障”的问题，理念是社会保障制度
的灵魂。(崔凤，2005)社会保障理念实际上是建立社会保障要达到
的目标和价值。社会保障制度以公平的社会财富为手段，以正义的
社会行为为目标，以保护社会成员的权益为出发点和归宿点。(张
科，2009)社会保障制度调节了收入之间的差距，为生活在底层的
弱势群体提供了生活保障，平衡了人们之间的福利需求，减缓了社
会的不平等。
作为社会财富二次分配的一种重要途径，社会保障天然地追求公
平，从单纯的平均主义到效率优先、兼顾公平，再到公平、正义、
共享价值理念的倡导，充分体现了社会保障价值理念的理性回归。
(刘振杰，2010)表面上看来，社会保障将某些人的财富进行了转移，
依靠劳动和智慧所的的财富被剥夺，从而使遭受贫困、疾病、失业、
灾害等困难的人得到救助，是不符合市场分配体制中的“多劳多得”
和“自负盈亏”的，市场经济条件下生活水平较好的人没有义务和
责任为其他人提供帮助，即使是进行帮助也只是出于道德认识。表
面上看来社会保障进行财富的转移是违背公平正义的。
实际上，首先，社会保障所进行的二次分配没有对原来的分配秩
序起到重大的影响，只是在不影响其生活总体质量下的进行小小的
调整，维持底层社会群体的最根本的生活需要，没有实现社会财富
整体的不公平倒置。其次，按照经济学中的“边际效用递减”规律，
一定的财富对于需要的人来说效用是很大的，但对于生活充裕的富
人来说只能带来很少的效用，社会财富的二次分配带来了社会总体
效益的提升。第三，社会保障在追求社会效益的同时，也提高了经
济效率。社会公平的实现利于社会的稳定，而稳定的社会将会为市
场提供良好的社会秩序，为经济效率的追求塑造良好的经济环境，
从而使社会的人有条件创造更多的社会财富。
2.社会保障规则中的公平正义之争
社会保障制度规则是指调整社会关系的规范总和，是社会保障理
念的体现，它主要回答“社会保障是什么样”的问题。(崔凤，2005)
社会保障制度规则将社会保障理念具体化，以更具可操作性的方
式，体现了理念中的公平正义。社会保障规则中的某些规定存在着
一定的公平正义之争。
就医疗保险来说，城镇居民医疗保险和城镇职工医疗保险有着社
会保险的强制性特征，新型农村合作医疗作为针对农民的医疗保
障，本着自愿参加的原则，更大程度上属于互助共济。诺奇克在《无
政府、国家和乌托邦》一书中，提出正义意味着权利，而权利是神
圣不可侵犯的。这就引起人们的思考：医疗保险的强制性是否侵犯
了个人权利，违背部分保险对象的意愿而强迫其放弃不参保的权
利，也就是说，强制性原则是否非正义。
社会保险作为保险的一种，存在着“大数法则定律”，即在一定人
群中患病的概率是一定的，参保人数的基数越高，制度运行的风险
就越小，医疗保障功能就越强。医疗的供方和需方存在着信息不对
称，如果不实行强制原则，患病风险大的人更倾向于参保，而身体
健康程度高、患病风险小的人则会拒绝参加，从而增加了医疗保险
运行的风险性。自愿性容易导致部分保障对象在身体状况比较好的
时候拒绝履行保障义务，而在年老多病的时候享受社会保障带来的
福利，这对于一直履行保障义务的人是不公平的。强制性的原则表
面上看违背了个人对于接受保障进行自由选择的权利，实际上是更
大程度上维护了社会的公平正义，在自己身体水平好的时候帮助患
病的人减轻的负担，当自己患病的时候才有条件得到其他人的帮
助。当将患病的概率乘以众多的人群基数时，整体的患病可能性将
呈现稳定的状态，人的健康水平存在一定的周期性，不可能一直履
行保障义务而享受不到被保障的好处。因此，医疗保险的强制性将
潜在的风险和未来的成本进行分摊，使长短期的利益进行平衡分
配，在更长远的时间范围内和更宽广的覆盖范围内实现了社会的公
平正义。
3.社会保障实施机制中的公平正义之争
社会保障实施机制是社会保障制度发挥功能作用的过程，是将社
会保障制度变为实践活动的过程。(崔凤，2005)实施机制将理念和
规则转化为实际行动，实施机制的效果决定了社会保障初始目标能
否实现。目前我国的社会保障如社会保险、社会救助、社会福利、
优抚安置等基本上是以政府为主导的，在政府的主导作用下社区、
企业、市场等不同程度的参与。社会保障实施过程中政府起到绝对
的领导作用，不仅推动着社会保障的发展方向，也决定了其他主体
的参与程度及参与形式。随着市场经济的优势不断体现，政府为主
导甚至政府全权操控的形式是否能体现社会公平，减少社会资源的
浪费成为争议的话题，也就是说，采取政府主导的形式是否符合社
会公平与正义的要求。
就医疗保险来说，新型农村合作医疗明确指出“由政府组织、引
导、支持”，2010年10月颁布的《中华人民共和国社会保险法》第
二十四条、二十五条提出“国家建立和完善新型农村合作医疗制
度”，“国家建立和完善城镇居民医疗保险制度”，体现了政府的组
织、引导、支持责任等。
政府在社会保障中的实施过程中起到主导作用主要体现为三个优
势：(1)政府在社会特别是中国社会长期管理社会公共事务，具有
非营利性的特点，由其作为社会公益的代言人，有着天然的正义本
质，政府在社会保障中承担主要的责任，防止社会保障向营利性和
投机性方向转变，保持社会保障政策的稳定性；(2)私人市场的逐
利性本质，不符合社会保障长期性的特征。社会保障的周期长，如
养老保险要缴费几十年后才能享受到养老待遇，没有足够的经济实
力和稳定的制度规划是难以起到保障的作用的。私人市场与政府相
比，难以保证长期的稳定性，虽然在处理一定事务时有很高的效率，
但是完全由市场主导容易使社会保障这一公益事业成为营利的工
具。而且私人市场的实力较为薄弱，一旦出现基金监管和运行风险，
或者入不敷出，则容易推脱责任，使社会保障事业中断；(3)我国
ngo、npo组织及社区的发展现状难以承担起社会保障的任务。国外
如泰国即实行社区范围内的医疗保险，以社区为筹资单位，通过群
众集资建立医疗基金，从而支付社区内部的医疗、保健等服务。在
我国，ngo、npo的力量较为薄弱，影响范围也较小，政府对其也存
在着不信任感，而社区作为主导力量的话统筹范围又过小，筹集的
资金和覆盖的人群限制了抗击大病风险的能力。所以，政府可以充
分调动市场、社区等的力量，发挥其在某些方面特有的优势，但是，
政府的主导作用有利于控制社会保障的运行方向，具有更强的合理
性。
三、社会保障制度中公平正义的欠缺及改进措施
社会保障制度是以保障社会公民的基本生活为目的的，但是任何
制度的运行都会有违背制度设计初衷的行为出现，社会保障制度运
行中公平正义的欠缺主要体现在制度实施方面，具体体现为保障范
围、保障待遇、保障管理机制等方面，值得采取更为科学的方式进
行阻止和修正。
1.社会保障范围内的公平正义缺失及改进
社会保障范围内的公平正义既包括覆盖范围的公平正义，也包括
对保障对象的界定。就覆盖范围来讲，“应保不保”的问题影响了
保障对象的公平性。随着社会经济结构的不断调整和变迁，出现了
更多的边缘群体和弱势群体，这是在原有的社会保障覆盖范围内所
没有涉及的。如原有的医疗保险划分为新型农村合作医疗、城镇职
工医疗保险和城镇居民医疗保险，三个保障体系相对独立，却没有
包含日益增多的长期生活在城市中的农民以及在农村谋生的城市
人，通过户籍制度的区分使得部分人成为社会保障范围的漏洞，对
于没法参与任何一个社会保障体系分支的人是不公平的。这就需要
在修订相应制度政策的时候考虑到保障衔接，克服传统判定方法的
局限性，体现覆盖范围的公平。
就保障对象的界定来讲，“不应保而保”的问题浪费了社会保障资
源，影响了社会保障覆盖范围的公平。社会保障的公平正义要求对
待所有符合条件的社会保障对象不论其身份、地位、历史背景等其
他限制条件，只要符合社会保障范围的规定即可享受社会保障待
遇。但是目前由于社会保障的运行存在一定的“道德风险”，有些
人通过伪造证明、瞒报、虚报等方式骗取社会保障待遇，而实际的
实施过程却难以有效的甄别出来。对于“不应保而保”现象，如果
能够制定科学的预防机制是可以进行规制的，如大连市采取“社区
公共服务社”的方式，集中使享受城市最低生活保障的有劳动能力
的人群参与到社会服务中，从而将有隐形收入和隐性就业者甄别出
来，起到很好的效果。这给社会保障中其他方面的监督与规制提供
了借鉴意义，借助制度的约束及各方面的监督力量，提高违反规定
的“机会成本”，维护社会保障的公平。
2.社会保障待遇的公平正义缺失及改进
社会保障为国民提供的待遇不应因社会成员的不同行业、职业、
地域而有所偏颇。然而，实际的社会保障待遇存在着多种差距，城
乡差距表现的最为明显，同一种社会保障制度在不同经济发展水平
的地区享受到的待遇也不尽相同。表1中表示了山东省青岛市参加
新型农村合作医疗和城镇居民医疗保险的不同待遇。
由表可以推算出，如果一个农民和城镇居民因病住院同时花费了2
万元，参合农民获得的补偿将是9325元，城镇居民获得的补偿将
是13250元，且在任何一个住院花费的层次上，城镇居民医疗保险
都比新型农村合作医疗高15％～20％的报销比例。虽然参合农民比
城镇居民缴纳少一些的参保筹资额，但是患病的概率是类似的甚至
更高，患大病也需要到更高层次的医院中进行治疗，报销比例的差
距对于低收入的农民来说是更大的负担和不公平。当然，长期的城
乡二元制对现行的社会保障制度带来了很大的影响，消除社会保障
待遇的不公平也不可能是一蹴而就的，而且实现城乡间待遇的均等
化不仅不可能，更是另外一种形式的不公平。但是，正是需要一种
公平意识作为指导，才能够逐步缩减这个差距，缓解农民一直付出
而生活困苦的局面，实现权利与义务的对等。
3.社会保障实施中的管理机制的公平正义缺失及改进
提高社会保障管理效率，减少社会资源的浪费，是维护社会保障
实施中社会公平的最大保证。目前有的政府作为唯一的参与主体，
参与到社会保障的管理中，存在着专业化不够、人浮于事，财政投
入难以保证等效率低下的现象。政府的主导作用不代表政府作为参
与主体的一元性，可以通过发挥市场、社区、npo、ngo等的作用，
既调动多元主体的积极性，提高社会保障的效率，又通过引入各方
面的监督，促使整个管理机制更加透明和高效。
多元主体引入社会保障的管理体系中取得了良好的效果。新乡市
新型农村合作医疗引入商业保险后，财政供养人员从519人减少到
56人，管理费用从每年1000万减少到300万元。(李华，杨中浩
2009)通过将多元主体引入社会保障的管理机制中，提高了管理效
率，提供更高效率的社会保障体系是体现政府执政为民、维护社会
公平正义的最好方式。
四、结语
社会保障作为保障国民基本生活的制度或社会政策，能够增进社
会福利，稳定社会秩序，促进经济增长。在建立“多层次、广覆盖”
的社会保障体系中，只有树立公平正义的价值观，用公平正义的精
神指导行政行为及政策法规，才能够将社会保障更加切合人民所
需，为边缘群体和弱势群体的提供利益维护机制，为社会成员提供
福利机制，为全体公民提供稳定的后方保障。提升公平意识，强化
正义理念，切实为全体公民提供合适的保障体系将是社会保障工作
努力的方向。
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