行政事业单位内控制度建设的问题与对策
杨艳玲 杨艳丽
在单位实施内部会计控制制度，是国家加强单位内部会计监督、维护社会主义市场经济秩序的重要举措，也是单位改善管理、健全各项制度的客观要求，是衡量一个单位管理水平的重要标志。从1999年10月31日修订通过的《中华人民共和国会计法》到《内部会计控制制度规范》都对内部控制制度的相关内容作出了明确的规定。然而，长期以来，相当一部分单位实施内部会计控制制度流于形式，尤其是行政事业单位更是问题不少。笔者针对行政事业单位在实行收支统一管理，定额、定项补助，超支不补，结余留用的预算管理体制下的内部会计控制失效现象，提出完善行政事业单位内部会计控制的一点看法和建议。
一、内部会计控制制度失效的具体表现
行政事业单位内部会计控制制度存在的问题，大致可以归纳为三类：一是以权代法，领导说了算，排斥内部会计制度的建立和实施；二是虽建有规章制度，但有章不循，形同虚设；三是监督乏力，没有相应的检查，出了问题也不知从何而起。具体表现为：
1.内控意识淡薄，基础管理薄弱。行政事业单位大多数会计是从其他非会计岗位转岗而来，部分会计人员连从业资格证书都没有，直接影响会计工作的质量。在具体操作中，印鉴票据分管制度、重要空白凭证保管使用制度及会计人员分工中的“内部牵制”原则等得不到真正的落实；会计凭证的填制缺乏合理有效的原始凭证支持；领导“一支笔”审批情况还比较普遍，只要领导签字，什么费用都可以报销，重大事项没有实行集体审批决策；工作人员调离岗位也不及时办理清点、交接手续等。
2.费用开支过大，控制不严。由于部门预算编制达不到零基预算要求，不够细化、准确，经常有年度预算调整变动情况发生，各项实际支出也并非严格按照预算安排支出，缺乏预算的刚性约束。同时，单位一般都是按照收入规模花钱，缺乏对资金支出合理性的分析，缺少成本效益核算，致使各项费用重复浪费、开支金额庞大。
3.资产不实，资产管理混乱。一是固定资产入账不及时；二是低值易耗品和固定资产划分不清；三是所有权和使用权不清。缺乏有效的财务管理制度，定期的资产盘点工作没有按规定执行，时常出现有账无物，有物无账的混乱状态。
4.制度不健全，无章可循，违章难究现象严重。新《会计法》、《内部会计控制规范》都对内部控制作了具体规定，并且突出强调了建立风险控制系统，在每一具体业务的控制条款中都增加了有关防范风险的要求。然而，在内部控制制度建设上，普遍存在这样或者那样的问题：一是记账人员、保管人员、经济业务决策人及经办人没有很好的分离制约，存在出纳兼保管等现象；二是重大事项决策和执行，没有很好的分离制约，存在“重大”无标准，“决策”无民主的现象；三是财产清查没有形成制度，清查期限、清查程序不明确；四是内部审计没有形成制度化，该设内审机构的不设，该配备专职或兼职内审人员的不配置；五是忽视风险控制，造成巨大隐患甚至损失。
二、 推行行政事业单位内部会计控制制度的难点
1.管理理念不到位，缺乏责任感。目前，很多行政事业单位对内部控制存在误解，有些行政事业单位对内部控制的概念非常模糊，不理解内部控制的意义所在，认为内部控制只是一种程序；有的单位本身不重视会计工作，导致行政事业单位对会计人员的配备要求不高，会计人员普遍业务素质偏低，对内控认识不透；有的单位负责人不支持会计工作，使内部会计控制制度的作用得不到很好发挥。
2.现行授权机制容易造成内控制度失效。在内部会计控制制度的设置上，会计监督人员受单位领导管理，其监督权力也由单位领导授予。这种被领导者监督领导者的设置，本身不符合管理学基本原理，其行为必然受控于管理层，反映管理层的意图和目的，体现管理层的意志，致使内部会计控制监督“名存实亡”。 3.外部环境不到位，不协调。从外部环境来说，内部控制制度的建立与实施不只是一个单位自身的事情，还应当是一项社会工程。目前，社会公众对行政事业单位的监督作用极其微小，财政、审计
等部门监督各有侧重点，忽视了对行政事业单位内部会计控制建设的督促。
4.相关政策不到位，会计监督乏力。近些年来，国家对建立健全内部控制制度作出了规定，但是，尚缺乏具有可参考操作的具体内部控制制度，缺乏可操作性的监督制约措施。有的单位没有建立专门机构或指定专人具体负责内部会计控制的监督检查工作；有的单位虽然具备内部审计机构或指定专门的审计人员，但由于种种原因，内审人员唯领导人意志行事，不可能对内部会计控制存在的缺陷和问题及执行有效性作出客观公正的评价，对执行结果的评价也缺乏有效的考核制度。
三、 对策和建议
1.增强内部会计控制意识，强化单位负责人的责任意识。《会计法》和《内部会计控制规范——基本规范》明确规定：单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责，对本单位内部会计控制的建立和健全及有效实施负责。单位负责人要充分认识内部会计控制在保护资产的安全与完整、防范欺诈和舞弊行为、实现单位经济目标等方面的重要性，积极采取有效措施，加强内部会计控制制度建设。要把这项工作作为党风廉政、机关作风建设的一项重要工作来抓。通过自身学习，提高对内部会计控制制度建设重要性的认识，并明确单位负责人、会计机构负责人、会计业务经办人员各岗位工作人员在内部会计控制制度中的责任和要求，建立有效的相互制衡、激励奖惩的机制，充分调动整个内部会计控制队伍的积极性，形成单位内部会计控制人人参与、人人有责的良好氛围。
2.建立健全单位的内部会计控制制度，规范单位内部行为。全面清理整顿单位原有的各项管理制度、办法，依照《会计法》和《内部会计控制规范——基本规范》有关要求，制定单位内部会计控制制度。要找准失控环节，明确自控重点，培育自我约束自控能力。对于预算管理、资金拨付与费用支出管理、报销审批程序、以及对错误核算与错误支出的纠正等等经济活动的主要方面，确定单位自控的重点和目标。内容应包括：（1）分工控制。对于不相容职务，必须进行分离负责，不能由一个人同时包办兼任。这一控制制度使经济业务在处理时，有关人员能够互相制约、相互监督。（2）业务记录控制。在对经济业务进行会计记录时，必须采取一系列措施和方法，落实凭证制作、传递、保管等每一环节的控制要点，以保证会计记录的真实、及时和正确。（3）财产安全控制的方法和措施，确保单位财产物资安全完整。（4）预算控制。规范单位预算的编制、审定、下达和执行程序，及时分析和控制预算的编制差异，采取改进措施，确保预算的执行。
3.加强会计基础工作，提高会计人员素质。会计及相关人员在贯彻执行内部会计控制中承担着重要责任。一是要严格会计人员从业资格的审查。应认真贯彻执行新《会计法》关于“从事会计工作的人员，必须取得会计从业资格证书”，“担任单位会计机构负责人（会计主管人员）的，除取得会计从业资格证书外，还应具备会计师以上专业技术职务资格或者从事会计工作三年以上经历”的规定。不符合条件的不得招聘，对不符合条件但已在会计岗位上工作的，应进行培训，达到持证上岗的要求。二是要加强会计人员的继续教育，不断提高会计人员的业务技能。确立“以人为本”的思想，注重单位财务文化的培养和会计职业道德建设。同时，采取一定的方法和手段，切实加强会计人员队伍的入门教育和后续教育，提高会计人员的素质，从而保证会计工作的质量。
4.发挥财政与审计部门作用，强化监督控制。财政部门是会计与内部控制工作的主要管理部门，应对有关制度的建立和执行情况进行监督检查。财政和审计部门要定期或不定期地对各单位内部会计控制制度进行检查，改变单位内部会计控制制度形同虚设的局面。在执行检查任务时，应着重加强对单位内部控制制度的符合性测试，尤其是对货币资金、投资业务、付款业务、固定资产和在建工程内部控制制度等的符合性测试，帮助单位建立和完善现有的制度，指出单位管理上的漏洞，从而促进单位内部控制制度的执行。
5.建立内部会计控制制度的考评体系，强化责任追究。对一些单位领导随意任用会计人员，及或因个人意志导致内控失效的要予以追究责任。只有客观公正地给予考核评价、奖励或惩罚，才能激励和促进推行内部控制制度的有关部门及员工尽心尽责地做好内部控制工作。
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行政事业单位内控制度建设的问题与对策
杨艳玲 杨艳丽
在单位实施内部会计控制制度，是国家加强单位内部会计监督、维护社会主义市场经济秩序的重要举措，也是单位改善管理、健全各项制度的客观要求，是衡量一个单位管理水平的重要标志。从1999年10月31日修订通过的《中华人民共和国会计法》到《内部会计控制制度规范》都对内部控制制度的相关内容作出了明确的规定。然而，长期以来，相当一部分单位实施内部会计控制制度流于形式，尤其是行政事业单位更是问题不少。笔者针对行政事业单位在实行收支统一管理，定额、定项补助，超支不补，结余留用的预算管理体制下的内部会计控制失效现象，提出完善行政事业单位内部会计控制的一点看法和建议。
一、内部会计控制制度失效的具体表现
行政事业单位内部会计控制制度存在的问题，大致可以归纳为三类：一是以权代法，领导说了算，排斥内部会计制度的建立和实施；二是虽建有规章制度，但有章不循，形同虚设；三是监督乏力，没有相应的检查，出了问题也不知从何而起。具体表现为：
1.内控意识淡薄，基础管理薄弱。行政事业单位大多数会计是从其他非会计岗位转岗而来，部分会计人员连从业资格证书都没有，直接影响会计工作的质量。在具体操作中，印鉴票据分管制度、重要空白凭证保管使用制度及会计人员分工中的“内部牵制”原则等得不到真正的落实；会计凭证的填制缺乏合理有效的原始凭证支持；领导“一支笔”审批情况还比较普遍，只要领导签字，什么费用都可以报销，重大事项没有实行集体审批决策；工作人员调离岗位也不及时办理清点、交接手续等。
2.费用开支过大，控制不严。由于部门预算编制达不到零基预算要求，不够细化、准确，经常有年度预算调整变动情况发生，各项实际支出也并非严格按照预算安排支出，缺乏预算的刚性约束。同时，单位一般都是按照收入规模花钱，缺乏对资金支出合理性的分析，缺少成本效益核算，致使各项费用重复浪费、开支金额庞大。
3.资产不实，资产管理混乱。一是固定资产入账不及时；二是低值易耗品和固定资产划分不清；三是所有权和使用权不清。缺乏有效的财务管理制度，定期的资产盘点工作没有按规定执行，时常出现有账无物，有物无账的混乱状态。
4.制度不健全，无章可循，违章难究现象严重。新《会计法》、《内部会计控制规范》都对内部控制作了具体规定，并且突出强调了建立风险控制系统，在每一具体业务的控制条款中都增加了有关防范风险的要求。然而，在内部控制制度建设上，普遍存在这样或者那样的问题：一是记账人员、保管人员、经济业务决策人及经办人没有很好的分离制约，存在出纳兼保管等现象；二是重大事项决策和执行，没有很好的分离制约，存在“重大”无标准，“决策”无民主的现象；三是财产清查没有形成制度，清查期限、清查程序不明确；四是内部审计没有形成制度化，该设内审机构的不设，该配备专职或兼职内审人员的不配置；五是忽视风险控制，造成巨大隐患甚至损失。
二、 推行行政事业单位内部会计控制制度的难点
1.管理理念不到位，缺乏责任感。目前，很多行政事业单位对内部控制存在误解，有些行政事业单位对内部控制的概念非常模糊，不理解内部控制的意义所在，认为内部控制只是一种程序；有的单位本身不重视会计工作，导致行政事业单位对会计人员的配备要求不高，会计人员普遍业务素质偏低，对内控认识不透；有的单位负责人不支持会计工作，使内部会计控制制度的作用得不到很好发挥。
2.现行授权机制容易造成内控制度失效。在内部会计控制制度的设置上，会计监督人员受单位领导管理，其监督权力也由单位领导授予。这种被领导者监督领导者的设置，本身不符合管理学基本原理，其行为必然受控于管理层，反映管理层的意图和目的，体现管理层的意志，致使内部会计控制监督“名存实亡”。 3.外部环境不到位，不协调。从外部环境来说，内部控制制度的建立与实施不只是一个单位自身的事情，还应当是一项社会工程。目前，社会公众对行政事业单位的监督作用极其微小，财政、审计
等部门监督各有侧重点，忽视了对行政事业单位内部会计控制建设的督促。
4.相关政策不到位，会计监督乏力。近些年来，国家对建立健全内部控制制度作出了规定，但是，尚缺乏具有可参考操作的具体内部控制制度，缺乏可操作性的监督制约措施。有的单位没有建立专门机构或指定专人具体负责内部会计控制的监督检查工作；有的单位虽然具备内部审计机构或指定专门的审计人员，但由于种种原因，内审人员唯领导人意志行事，不可能对内部会计控制存在的缺陷和问题及执行有效性作出客观公正的评价，对执行结果的评价也缺乏有效的考核制度。
三、 对策和建议
1.增强内部会计控制意识，强化单位负责人的责任意识。《会计法》和《内部会计控制规范——基本规范》明确规定：单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责，对本单位内部会计控制的建立和健全及有效实施负责。单位负责人要充分认识内部会计控制在保护资产的安全与完整、防范欺诈和舞弊行为、实现单位经济目标等方面的重要性，积极采取有效措施，加强内部会计控制制度建设。要把这项工作作为党风廉政、机关作风建设的一项重要工作来抓。通过自身学习，提高对内部会计控制制度建设重要性的认识，并明确单位负责人、会计机构负责人、会计业务经办人员各岗位工作人员在内部会计控制制度中的责任和要求，建立有效的相互制衡、激励奖惩的机制，充分调动整个内部会计控制队伍的积极性，形成单位内部会计控制人人参与、人人有责的良好氛围。
2.建立健全单位的内部会计控制制度，规范单位内部行为。全面清理整顿单位原有的各项管理制度、办法，依照《会计法》和《内部会计控制规范——基本规范》有关要求，制定单位内部会计控制制度。要找准失控环节，明确自控重点，培育自我约束自控能力。对于预算管理、资金拨付与费用支出管理、报销审批程序、以及对错误核算与错误支出的纠正等等经济活动的主要方面，确定单位自控的重点和目标。内容应包括：（1）分工控制。对于不相容职务，必须进行分离负责，不能由一个人同时包办兼任。这一控制制度使经济业务在处理时，有关人员能够互相制约、相互监督。（2）业务记录控制。在对经济业务进行会计记录时，必须采取一系列措施和方法，落实凭证制作、传递、保管等每一环节的控制要点，以保证会计记录的真实、及时和正确。（3）财产安全控制的方法和措施，确保单位财产物资安全完整。（4）预算控制。规范单位预算的编制、审定、下达和执行程序，及时分析和控制预算的编制差异，采取改进措施，确保预算的执行。
3.加强会计基础工作，提高会计人员素质。会计及相关人员在贯彻执行内部会计控制中承担着重要责任。一是要严格会计人员从业资格的审查。应认真贯彻执行新《会计法》关于“从事会计工作的人员，必须取得会计从业资格证书”，“担任单位会计机构负责人（会计主管人员）的，除取得会计从业资格证书外，还应具备会计师以上专业技术职务资格或者从事会计工作三年以上经历”的规定。不符合条件的不得招聘，对不符合条件但已在会计岗位上工作的，应进行培训，达到持证上岗的要求。二是要加强会计人员的继续教育，不断提高会计人员的业务技能。确立“以人为本”的思想，注重单位财务文化的培养和会计职业道德建设。同时，采取一定的方法和手段，切实加强会计人员队伍的入门教育和后续教育，提高会计人员的素质，从而保证会计工作的质量。
4.发挥财政与审计部门作用，强化监督控制。财政部门是会计与内部控制工作的主要管理部门，应对有关制度的建立和执行情况进行监督检查。财政和审计部门要定期或不定期地对各单位内部会计控制制度进行检查，改变单位内部会计控制制度形同虚设的局面。在执行检查任务时，应着重加强对单位内部控制制度的符合性测试，尤其是对货币资金、投资业务、付款业务、固定资产和在建工程内部控制制度等的符合性测试，帮助单位建立和完善现有的制度，指出单位管理上的漏洞，从而促进单位内部控制制度的执行。
5.建立内部会计控制制度的考评体系，强化责任追究。对一些单位领导随意任用会计人员，及或因个人意志导致内控失效的要予以追究责任。只有客观公正地给予考核评价、奖励或惩罚，才能激励和促进推行内部控制制度的有关部门及员工尽心尽责地做好内部控制工作。
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