参与式发展与农村可持续扶贫开发
——亚行贵州纳雍社区综合扶贫示范项目个案分析*
贵州财经学院经济研究所 王永平** 贵州省现代农村发展研究中心 周丕东*** 陈德寿****
摘 要：参与式扶贫是参与式发展理念和方法在农村扶贫开发实践中的应用，是目前国际上通行的扶贫方式。本文剖析了参与式发展的内涵、原则，并从理论基础、扶贫理念、运行机制等方面对参与式扶贫与政府主导的“自上而下”的传统扶贫方式进行了详细比较。在此基础上，以亚行贵州纳雍社区综合扶贫示范项目为案例，对参与式扶贫的典型做法和绩效进行了分析评价。
关键词：参与式发展；农村扶贫；可持续开发
一、引 言
贫困是全球性的社会问题，消除贫困是人类面临的共同任务。中国是世界上最大的发展中国家，缓解和消除贫困，实现全体人民的共同富裕，是中国政府始终不渝的宗旨。改革开放以来，针对大规模的农村贫困问题，中国政府采取了一系列的反贫困措施缓解和消除农村贫困，如大力推进农村改革、实施大规模的农村扶贫开发、制定“八七”扶贫攻坚计划等，大幅度缓解了农村贫困，贫困人口由1978年的2.5亿减至2000年的3200万 1，贫困发生率由1978年的30.7%下降到2000年的3%。中国在农村反贫困中取得的突出成就，为世界反贫事业做出了巨大贡献。
然而，进入新世纪以后，尽管中国政府显著加大了新阶段扶贫开发投入力度，减贫效果却大大降低，2001-2004年的4年间年均减少贫困人口147.5万，仅相当于“八七”扶贫攻坚计划实施期间年均减少规模的1/5。导致减贫效果下降、扶贫成本加大的原因是多方面的，其中农村剩余贫困人口逐步向石山区、深山区、高寒山区、荒漠区、边远少数民族地区等生产生活条件处于明显劣势的地区收缩，是导致这一状况的最主要因素。而随着农村扶贫开发实践的不断深入，农村贫困人口分布状况的变化，长期以来以政府为主导的“自上而下”的传统扶贫方式不适应这种变化的需要也是一个极其重要的原因。
在过去的20多年里，中国政府在扶贫方式、扶贫战略等方面进行了较大的调整。从扶贫方式上看，经历了从“救剂式扶贫”向“开发式扶贫”的转变。从扶贫战略上看，经历了从“瞄准贫困区域”向“瞄准贫困户”的转变。这两个方面的转变，基本反映了改革开放以来中国农村反贫困实践的逻辑顺序和渐进过程。但是，它们始终没有摆脱传统的以政府为主导的“自上而下”的单向反贫模式，因而随着反贫实践* 亚行贵州纳雍社区综合扶贫示范项目是亚洲开发银行与中国政府合作在1998年开展的技术援助项目（TA3150）“中国农村扶贫方式研究”中“基础设施发展”分项目的一个试点项目，共实施了两期。
** 王永平（1965-），男，贵州湄潭人，管理学博士，贵州财经学院经济研究所所长、资源与环境管理学院副教授；主要从事区域发展与管理、农业经济理论与政策等方面的研究；通讯地址：贵州省贵阳市鹿冲关276号贵州财经学院经济研究所，邮编：550004。
*** 周丕东（1966-），男，贵州遵义人，农学和发展管理硕士，贵州省现代农村发展研究所副研究员；主要从事农村社区发展管理方面的研究；通讯地址：贵州省贵阳市小河区贵州省现代农村发展研究中心，邮编：550006。
**** 陈德寿（1939-），男，贵州贵阳市人，贵州省现代农村发展研究所研究员；主要从事农业和农村经济政策、农村社区发展管理方面的研究；通讯地址：贵州省贵阳市小河区贵州省现代农村发展研究中心，邮编：550006。
1 系按中国政府官方贫困线估计。如果采用世界银行一天一美元的收入标准计算，贫困人口及贫困发生率要高得多。 34
的不断深入，反贫困难度的不断加大，这种扶贫方式的局限性逐步显露出来，集中体现为：在扶贫指导思想上不重视调动贫困农户的积极性，没有发挥贫困群众作为扶贫开发主体的作用，从而使扶贫资源漏出，使用效率低下，扶贫代价高昂，扶贫开发的可持续性差。同时，政府主导的扶贫模式还在一定程度上导致基层政府与农民的矛盾，恶化了干群关系。如何从贫困村、贫困户的实际情况出发，制定相应的对策措施，从而提高反贫困的效率，确保反贫困政策和措施的针对性、有效性，成为实现新阶段中国农村反贫困战略目标的关键。
在过去的几年时间里，在国际NGO 组织扶贫援助项目实施的推动下，一种允许贫困农户自己选择并实施扶贫项目的扶贫开发模式——参与式扶贫方式，已经在中国西部地区广泛采用，而且目前这种方式已开始在中国贫困地区村级扶贫规划中普遍推行，表明中国政府在探索寻找战胜贫困之路时，越来越尊重扶贫对象自身的意愿，这是历史性的重大转变。本文从探讨参与式发展相关理论入手，以亚行贵州纳雍社区综合扶贫示范项目为案例，研究新阶段扶贫开发中参与式发展理念和方法对提高扶贫开发效果、增强农村扶贫开发可持续性的作用和影响。
二、参与式发展：内涵、原则及比较
（一）参与式发展的内涵
“参与式发展”是近年来在各种发展文献中使用频率最高的词汇之一。作为一种新的发展理念和方法，“参与”是“参与式发展”的核心，而“发展”是“参与式发展”的目的。关于“参与”的定义，在国际相关发展文献中虽然不尽相同，但其实质反映的是向基层群众尤其是妇女和穷人赋权的过程，即通过赋权使基层群众全面介入到发展项目和发展活动的决策、规划、实施、管理和监测评估过程中，从而实现“发展”这一根本目的。因此，“参与式发展”的概念通常被广泛理解为“在影响人民生活状况的发展过程中或发展计划项目中的有关决策过程中的发展主体的积极的、全面的介入的一种发展方式”，它是“对非参与实践的计划体制从态度到方法论上的彻底变革”2。同时，在“参与式发展”的概念框架下，“发展”的内涵已大大超出了传统发展理论中以“经济增长”为中心的发展，强调发展必须以人为中心，以可持续性为目标。因此，“参与式发展”与现阶段中国政府提出的贯彻和落实以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观是一致的。
（二）参与式发展的原则
“参与式发展”理论是基于对传统发展理论与发展实践反思的结果，它是建立在这样一种理念基础之上的：首先，对于特定区域的发展而言，外部的支持固然重要，但当地人在一般情况下有能力认识和解决自己的问题，从而倡导当地人对影响他们生产生活的事物发表意见、做出决定和管理自己的事务。在参与式发展中，外来者的作用仅仅是协助和服务，而不是主宰一切的“技术专家”和“项目设计者”；其次，社会弱势群体如穷人和妇女也是有知识的，也具有创造性，其知识、技能和能力应得到公正的认识和重视。只有相信他们、依靠他们，充分尊重他们的观点和看法，并把对发展项目的知情权、发言权、分析权、决策权和实施权以及管理权归还他们，使其成为发展过程的主体，使他们的需求得到充分的考虑和满足，并在这一过程中强化和提高他们的自我发展能力，发展才可能有效率，才可能持续。
参与式发展主要强调三条基本原则：（1）建立合作“伙伴”关系，即外来人员是发展过程中的发起者、组织者和激励者，而受益群体是发展过程的主体，是发展的建议者、计划者、执行者、管理者和受益者。在发展项目决策、实施、监督、评价等过程中，参与各方的地位是平等的，是一种合作伙伴关系；（2）重视发展的结果，但更加重视发展的过程（包括设计、决策、实施、后续管理、利益分配、监测与评估等），2 李小云主编：参与式发展概论：理论—方法—工具，中国农业大学出版社，2001：21－22。
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而且这一过程充满了“学习”、“教育”和“谈判”；（3）重视乡土知识和群众的技术技能。
（三）参与式扶贫及与传统扶贫方式的比较
反贫困的直接目的是帮助贫困者摆脱贫困状态，以促使贫困群体在经济、人文等方面步入一个良性的发展轨道，从而促进经济社会协调稳定发展。随着20世纪90年代反贫实践的不断深入，越来越多的人逐步认识到帮助贫困者的最佳办法就是给予他们应有的权利，“减贫目标的有效实现有赖于贫困人口对扶贫
3项目决策、设计和执行过程的参与程度。” 而且随着国际反贫困理论的发展，以创造机会、促进赋权、加
强社会保障为核心，创新扶贫机制，逐步完善反贫困治理结构，已成为新时期国际反贫实践关注的焦点，因而参与式扶贫越来越引起人们的广泛关注和认同。
所谓参与式扶贫，是指参与式发展理念和方法在扶贫开发实践的具体运用。具体而言，是要通过引导，使扶贫对象在主观上认同扶贫项目的各项工作是“自己的事”，在客观上要通过创造机会、促进赋权等途径，使扶贫对象自愿、全面地参与到扶贫项目的各项工作中去，包括扶贫项目设计、决策、实施、管理、监督、评估等全过程。与政府主导的传统扶贫方式相比，参与式扶贫是扶贫方式的根本性变革，集中体现为从政府主导走向全面参与，强调在扶贫开发工作中，尽可能赋权给贫困农户特别是妇女，让他们有机会根据他们自己的需求与愿望参与扶贫开发的全过程，使其成为扶贫开发的真正主体，从而逐步提高贫困农户自我发展能力，增强扶贫开发的可持续性。参与式扶贫方式与传统扶贫方式的比较见表1。
表1 参与式扶贫与传统扶贫方式的比较 扶贫方式 理论基础 传统扶贫方式 穷人素质差、观念落后，没有能力改变
自己的状况 参与式扶贫方式 穷人更了解他们的资源和生存/贫困状况，也有知识和能力改变自己的状况，他们在资源
配置中更有效率
扶贫理念 穷人是被施舍/发展/扶贫的对象，而“外来者”（政府部门和技术专家）则是以 相信穷人，依靠穷人，赋权予穷人，强调内“救世主”的面目出现：他们拥有资源源发展在扶贫开发中的作用 （资金、政策和先进的技术），只有他
们才可能帮助穷人实现脱贫
强调外部资源注入，忽视穷人自身能力
和作用的发挥 外部资源注入与增强穷人自我发展能力并重，强调外部资源与内部资源的有效整合 扶贫方法
运行机制
传递形式
参与各方关系
穷人权益保障
穷人参与范围 政府主导，行政命令，穷人被动服从和“外来者”协助，穷人主动而广泛地参与，参与，信息不对称，监督评价机制缺乏 透明度高，信息对称，监督评价及时有效 自上而下的单向操作 上下级等级观念突出，穷人只能被动服从，只承担参与的责任和义务，没有享有相应的权利/权力 穷人权益得不到保障、愿望难以表达 被动或被排除参与扶贫项目的实施环
节
针对性差，扶贫资源漏出严重，使用效
率低，扶贫成本大，干群关系不协调，
且穷人自身作用和能力受到抑制，可持
续扶贫长效机制难以建立 自下而上的互动发展 平等的合作伙伴关系，乡土知识和乡土人才得到应有的尊重 穷人权益受到充分尊重、愿望得到充分表达 全面主动介入扶贫项目规划、决策、实施、管理与监督评价的全过程 针对性强，资源渗漏减少，外部干预与内源发展有机统一，资源利用效率明显提高，穷人自我发展能力增强，干群关系改善，有利于可持续扶贫长效机制的建立 绩效评价
3 联合国开发计划署驻华代表处：扶贫与小额信贷，北京：社会科学文献出版社，2003：6－7。
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近年来在中国一些地区实施参与式扶贫的实践已经表明，参与式扶贫增强了扶贫工作的透明度，促进了政府扶贫部门工作方式的转变，提高了政府扶贫政策的影响力和效率，同时激发了贫困农户参与扶贫开发的热情，增强了贫困地区群众和村级组织议事、决策、干事的能力，为促进贫困地区扶贫开发长效机制的有效建立奠定了坚实基础。
三、案例分析：亚行贵州纳雍社区综合扶贫示范项目的实践总结
（一）贵州农村扶贫开发的简要回顾
贵州是中国农村贫困问题最为突出、扶贫攻坚难度最大的地区之一。长期以来，贵州农村扶贫开发得到了党和政府的高度重视与大力支持，从20世纪80年代中期开始，贵州开始大规模的扶贫开发，并取得了显著成效，贫困人口大规模减少，全省农村贫困人口发生率由改革开放之初的70%左右下降到1985年的57.5%（1500万）、1993年的34.4%（1000万）、2000年的9.4%（313万）。“八七”扶贫攻坚计划结束以后，由于农村剩余贫困人口大多生活在自然条件恶劣、社会发展程度低、社会服务水平差的深山区、石山区、高寒山区和少数民族聚居区，扶贫攻坚难度明显加大，尽管国家扶贫开发的力度不断加强，新世纪头4年贵州农村减贫速度明显放慢，年均减少仅9万人，到2004年底，全省农村贫困人口规模仍高达277万人，占全国总量的10.61%，贫困发生率高达8.5%左右。此外，全省农村还有477万低收入人口虽然已经初步解决了温饱，但由于温饱的标准比较低，生产生活条件还没有得到根本改善，一旦遇到大的灾害和疾病，不少人很容易返贫。
在贵州农村反贫困实践中，国际NGO 组织发挥了积极的作用。自20世纪90年代以来，世界银行、亚洲开发银行、日本协力珠式会社、加拿大国际发展研究中心、美国福特基金会、香港乐施会等国际组织参与了贵州农村扶贫开发实践，在这一过程中这些机构和组织除投入大量的财力、物力、人力外，更重要的是通过扶贫开发项目的实施对贵州农村扶贫开发注入了新的发展理念。亚行贵州纳雍社区综合扶贫示范项目正是这些国际组织在贵州农村扶贫开发实践中的一个典型案例。
（二）亚行贵州纳雍社区综合扶贫示范项目简介
亚行贵州纳雍社区综合扶贫示范项目，是亚洲开发银行与中国政府合作在1998年开展的技术援助项目（TA3150）“中国支持农村扶贫方式研究”中“基础设施发展”分项目的一个试点项目。该项目选择在纳雍县（国家级贫困县）昆寨乡（极贫乡）的三个一类贫困村实施，其中千秋村、新民村作为试点村，但实施内容不完全相同。千秋村根据村民的需求安排了全面的基础设施项目、社区发展基金和农户能力建设，新民村只安排了通电和社区发展基金两类项目。作为对照的碓窝河村，不实施具体的项目。三个村距离纳雍县城约80公里，交通十分不便，居民生产生活条件极差，贫困问题十分突出。1999年两个试点村贫困发生率为48%、对照村贫困发生率为58.33%。如果将低收入人口视为贫困人口一并计算，1999年两个试点村贫困发生率高达82.67%，而对照村为81.25%。
该项目从2000年3月开始实施，共分为两期：2000年3月- 2002年9月为第一期，主要是以实施水、电、路等小型基础设施建设项目为核心，辅之以其他技术支持，探讨基础设施条件的改善对贫困地区农村经济、社会发展以及缓解农村贫困状况的影响；在第一期项目成功实施并取得明显成效的基础上，从2003年3月开始亚行继续援助试点村实施以社区综合能力建设为核心的扶贫项目，即在继续完善试点村基础设施的同时，通过建立社区发展基金、开展社区综合技能培训等项目的实施，进一步发挥基础设施建设的作用，从而促进农村经济社会持续快速发展，加快村民脱贫致富奔小康步伐。除社区发展基金实行滚动使用外，其余项目已于2004年4月全面完成。
（三）亚行贵州纳雍社区综合扶贫示范项目的典型做法
在前后两期项目的实施过程中，试点村村民全程参与了项目规划、设计、实施、管理、监督评估和制 37
度建设的整个过程，村民的意愿得到充分表达，主人翁地位受到充分尊重，项目实施充分体现了参与式发展的理念和方法。为节省篇幅，在此仅以千秋村第二期项目为例，对该项目实施过程中采用参与式发展理念和方法的一些典型做法进行总结。
千秋村第二期项目主要包括以下三个方面的内容：一是水毁工程修复及泥石流治理，二是建立社区发展基金，三是开展社区综合能力建设培训。由于有了第一期项目实施的经验教训，在第二期项目实施的整个过程中，自始至终采取了参与式的扶贫方式。主要做法是：
1. 充分了解村民需求，增强实施项目的针对性
在第一期项目实施结束以后，除个别偏僻的村寨外，千秋村基本实现了通路、通电、通自来水的“三通”目标，村民的生产生活条件显著改善。在此基础上，亚行继续投资实施了第二期综合扶贫示范项目。在第二期项目的选择上，亚行充分听取村民尤其是妇女和贫困农户的意见，由村民根据自身需求自主选择发展的途径和项目。在大的方向确定下来以后，“外来者”如咨询专家、县乡干部等积极协助村组干部，采用参与式的方式，组织村民广泛深入讨论，开展农户基本情况、农户需求情况调查，确定社区发展面临的主要障碍及变化方向，共同探讨贫困农户致贫原因，协助、指导贫困农户制定家庭发展计划和社区发展计划如社区综合能力培训方案等。在这一过程中，“外来者”始终以协助者、学习者的身份出现，组织、引导和启发村民积极参与项目选择。
2. 充分赋权予村民，引导村民全过程高密度参与
在项目实施过程中，在外部咨询专家的引导和帮助下，千秋村村民全过程参与了项目的设计、调整、实施、管理、监督和评估，所有项目均由村民决策、具体组织实施并决定后续管理的办法，从而增强了项目实施的透明度，形成了村民对项目的所有权认同。尤其重要的是，在项目资金的管理上，通过在乡信用社建立亚行项目资金专户，由村民自己选举产生的管理、监督机构（由村干部、村民共同组成）进行管理和监督，实现了村民对项目资金的自主管理、自主支配和自我监督，彻底改变了传统的做法，避免了以往资金管理方式下的资金截留等问题，资金使用的透明度明显提高。由于村民的参与权受到充分尊重，村民将社区发展当成自己的事，将项目形成的设施当作自己的财产，村民的主人翁意识明显增强，不仅很好地实施了项目的各项活动，还创新性地解决了项目实施过程中产生的问题。不仅如此，村民参与项目管理和社区发展的密度相当高。除了由村民民主选举产生的相关组织和各项目的直接负责人经常性开会外，村民还经常定期或不定期地开会，讨论与项目管理和社区发展有关的问题。村民的全过程高密度参与，保证了项目的顺利完成和项目后续管理的高质量和制度化。在这一过程中，妇女和贫困农户的平等参与问题自始至终都受到高度重视。
3. 动态设计项目内容，提高项目投资使用效益
对于贫困村而言，资金是十分紧缺的资源，因而提高资金使用效率具有十分重要的意义。根据项目实施环境和进度，通过参与式讨论，采用动态的项目设计理念，适时调整项目内容，使项目能克服一步到位设计可能出现的诸多问题，从而确保了项目的成功实施。这是该项目的一大特点，也是村民充分参与的具体体现。千秋村第二期项目是在第一期实施的基础上，经村民初步讨论并报请亚行及国内相关主管部门批准后确定下来的。但由于了解不充分，部分项目在最初设计时分析不足，在项目正式批准实施后，村组干部和村民对实施方案仍然存在着不同的认识和看法。为此，围绕通过改善基础设施条件促进贫困社区减缓贫困这一总体目标要求，在具体实施过程中，结合农户和社区发展的需要，经过村民民主讨论，从两个方面对具体实施项目进行了较大幅度的调整：一是取消传统的工程发包方式，由村民自愿投工投劳参与工程建设，从而在确保水毁工程修复和泥石流治理工程全面完成的基础上，围绕新农村建设，新增了千秋村
4.14km 的两条主干道路嵌边、路面平整以及两个偏僻村寨共计4km 的进寨道路的修建，彻底改善了全村各村寨道路交通条件。据村组干部统计，在项目实施期间村民共义务投工投劳2万多个，不仅节省了大量38
投资，而且工程质量也得到了业务部门的称赞；二是调整社区综合能力建设项目培训实施方案，将实用技术培训由4次增加到9次，新增约100天的技术人员现场指导与跟踪服务内容，同时通过外出参加短期理论学习和到畜牧养殖场接受现场培训等方式培养1名“永久牌”的农民兽医员（由村民民主推荐）。这种动态设计的项目管理方式，既有利于校正项目最初设计的偏差，也有利于根据项目执行后社区环境和需求的变化，有的放矢地确定新的发展内容，充分体现了赋权于民的发展理念。
4. 参与各方密切协作，促进外部资源的有效整合
参与该项目实施的机构和人员，除项目村村民委员会及村民外，还包括亚洲开发银行、中国国务院外资项目管理中心、贵州省扶贫办外资项目管理中心、县乡政府和相关业务部门以及来自贵州省现代农村发展研究中心的咨询专家。参与各方围绕促进贫困社区减贫这一总体目标，发挥自身优势，密切配合，实现了外部资源的有效整合。亚洲开发银行作为项目的发起者和主要资助机构，为项目实施提供了技术和资金支持；外资项目管理中心作为项目管理、业务指导、资金拨付和监督部门，在项目实施过程中发挥了重要作用；县乡政府和有关业务部门，作为项目的具体实施协调、技术指导和管理机构，在协调部门关系、具体指导项目的设计、实施、管理等方面起着举足轻重的作用；项目咨询专家自始至终参与了动员、组织农民参与项目设计、决策、实施、管理、监督评估和制度建设的全过程，发挥了重要的媒介和促进作用。
5. 完善组织动员机制，建立村民广泛参与的平台
村民参与项目规划、决策、实施、管理、监督和评估的全过程，需要有一个基本的参与平台，这就需要建立相关的组织予以保证。在项目实施过程中，千秋村根据本村经济社会发展和项目实施的需要，由村民民主选举产生了由村组干部、村民尤其是妇女、贫困农民和少数民族代表组成的相关组织机构，如水毁工程修复实施小组（具体负责组织各工程项目实施中的任务落实、物资采购、技术指导、资金支付等）、社区发展基金管理委员会（代表村民行使社区发展基金管理职责，具体负责受理农户借款申请，审查农户借款资格和条件，行使财务收支管理职责，指导、监督农户借款使用行为，及时办理基金发放和定期回收等事宜）、社区发展基金监督评估小组（代表村民监督社区发展基金管理委员会在借款受理、审批、发放等环节中正确行使村民所赋予的权力，并定期对基金发放所产生的经济、社会效益及管委会工作情况进行评价）、基础设施管理委员会（按照村民民主制定的基础设施管护制度，具体落实水电路等基础设施的日常管护，并组织村民定期对基础设施进行维护）等。这些组织机构的建立，除代表村民行使项目管理监督职能外，还为村民参与社区发展项目的实施提供了一个平台，并使村民在参与的过程中不断提高自我发展能力。
6. 加强制度建设，促进项目有序实施并持续发挥效益
在项目建设过程中，千秋村高度重视制度建设，对所建立的基础设施和社区发展基金，均按照“有偿使用、有偿服务、有偿管理”的原则，在全体村民反复讨论的基础上，结合农村实际，制定了相应的项目管理制度：（1）为加强社区发展基金管理，确保基金滚动增值、持续利用，提高社区发展基金使用效益，在咨询专家的指导、协助下，组织村民讨论制定了社区发展基金系列管理制度，如基金管理章程、基金使用管理暂行办法、财务管理暂行办法、管理委员会工作条例和监督评估小组工作条例等；（2）为维护和管好基础设施，使之持续有效地发挥作用，组织村民讨论制定了千秋村基础设施管理维护制度，对基础设施实行专人管理、村民积极配合、基础设施管理委员会全程监督的管理运行机制。相关制度的建立，不仅实现了项目的持续使用、间接降低了项目投入，而且通过建立并执行这些管理制度，培养和提高了村民参与社区发展管理的能力。
7. 建立独立监测评估机制，客观评价项目实施效果
为客观评价社区综合扶贫示范项目的实施效果，在项目实施过程中，除实施机构、咨询专家以及村民开展经常性的参与式监测与评估外，亚行还委托纳雍县农调队对项目涉及的3个村进行独立的定期监测评
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估。从1999年开始，县农调队对3个村130户样本农户进行了定期监测，使项目实施的相关各方能够清楚、客观地把握项目实施的效果和问题。
（四）亚行贵州纳雍社区综合扶贫示范项目的绩效评价
1. 农民收入保持较快增长
根据纳雍县农调队监测结果显示，在亚行项目实施前的1999年，试点村千秋村、新民村与对照村碓窝河村农民人均纯收入分别为727.33元、610.42元和682.20元，其中人均纯收入在1000元以下的人口所占比重分别为91.3%、89.7%和85.3%。经过几年的发展，2003年实施全部项目的千秋村和实施了部分项目的新民村，农民人均纯收入分别增加到1434.63元和1135.60元，分别比1999年增长了97.25%和86.04%，其中人均纯收入在1000元以下的人口所占比重分别下降到17.4%和51.7%。而没有实施项目的对照村碓窝河村2003年农民人均纯收入仅为871.26元，比1999年增长了27.71%，其中人均纯收入在1000元以下的人口所占比重仍高达75%。项目村农民人均纯收入增长大大快于对照村。
2. 贫困状况大幅度缓解
由于农民收入变化上的较大差距，试点村与对照村几年来在减贫效果上的差距十分突出。2003年两个试点村贫困人口发生率下降到6.67%，比1999年下降41.33个百分点，而对照村2003年贫困发生率尽管比1999年降低了37.5个百分点，但仍高达20.83%。如果将农村低收入人口视为贫困人口一并计算，2003年试点村贫困发生率为20%，比1999年下降62.67个百分点，而对照村贫困发生率高达62.5%，仅比1999年下降18.75个百分点。
3. 村民生产生活条件明显改善
在亚行项目实施的推动下，千秋村村民的生产生活条件显著改善：一是新建房屋的村民数量不断增加。截止2004年3月底（下同），全村共新建房屋46栋，新建房屋农户占全村农户总数的20.9%。一部分路边建房户还利用交通便利的有利条件开展商业服务等经营活动；二是交通运输工具大幅度增加。全村已购置微型面包车1辆、农用汽车1辆、摩托车9辆、马车10辆，这些交通运输工具在为村民提供方便的同时，成为农户增收致富的重要渠道；三是农产品加工机械迅速增加。全村已有大型粮食加工机械5台（套）、小钢磨21台、刨木机2台、砂机1台、抽水机1台、皮鞋加工机2台（套）。农用电力加工机械的不断增多，既减轻了农村人口特别是妇女的劳动强度，节约了劳动时间，又增加了村民的收入来源；四是家用电器从无到有，普及率迅速提高。全村拥有电视机、洗衣机、电冰箱的农户分别为51户、16户和3户，普及率分别为23.2%、7.3%和1.4%。而且还有2户农户安装了家用电话，29位村民拥有移动话机。这些既丰富了村民的文化生活，又开阔了村民视野，增强了农户自我发展能力。同时，由于劳动强度减轻，为村民走出山门外出打工增加收入创造了条件。在千秋村447个劳动力中，外出打工半年以上的农村劳动力达107人，占全村劳动力总量的23.94%。这些外出打工的村民，每人每年可挣回1000-5000元不等的纯收入。
4. 社区可持续发展能力明显增强
在项目实施过程中，由于广泛采用了参与式发展的理念和方法，村民全过程、高密度参与了项目的规划、实施、管理、监督评估和制度建设，社区可持续发展能力明显增强：一是通过参与工程项目的具体实施与技术技能培训，村民不仅在实践中得到了锻炼，而且提高了技术技能，为社区可持续扶贫开发提供了技术储备和有益的发展经验；二是通过参与项目管理制度的讨论和制定，增强了村民对实施项目的主人翁责任感和对建成项目的所有权意识，提高了村民管好用好项目资源的自觉性和主动性，从而为促进项目持续发挥效益尤其是水电路等基础设施的可持续利用奠定了良好的群众基础；三是通过组织村民参与社区发展管理过程，提高了村民参与社区管理的能力，使之在项目结束后能继续对促进农民增收和推动社区发展产生持久的作用；四是社区村民自治管理机制（管理机构/组织和管理制度）的建立以及社区与地方政府责、权、利明确的合作伙伴关系的发展，为今后社区主动、持续地参与社区发展和管理提供了良好的组织制度40
保障。
5. 项目实施产生了明显的社会效应
亚行贵州纳雍综合扶贫示范项目的实施，在对项目区减缓贫困、增加农民收入和提高生活质量等方面均产生显著影响的同时，还产生了积极的社会效应：一是该项目的实施较好地发挥了示范带动作用。不仅纳雍县在其他扶贫重点村规划的过程中，充分借鉴了项目村参与式扶贫方法，而且该项目的一些主要做法多次在国内的一些研讨会上进行介绍和交流，并通过电视专题片的形式向外传播；二是随着基础设施条件的改善和村民素质的不断提高，村民特别是村委会一班人着眼长远，利用已有的条件，引入民办学校到该村办学，有效缓解了该村和周边地区农村子女就学难的问题。这对该村及周边地区的发展将产生深远的影响。
四、总结性评论
1. 参与式发展既包含了对传统发展方式的深层反思，也包含着从微观到宏观层面上具有可操作性的社会发展的变革方案，其理念和方法广泛应用于经济社会发展的各个领域，是目前国际发展项目特别是扶贫援助项目中广泛采用的发展方式。但就其在中国的实践来看，目前主要应用于农村发展特别是扶贫开发项目的实施过程中，且总体上仍处于起步阶段。
2. 与传统的“自上而下”的发展方式相比，参与式发展强调通过向基层群众特别是妇女和穷人赋权，使其全方位参与发展项目设计、实施、管理、监督、评估和制度建设的整个过程。它可以在充分考虑外来者和社区人口价值与利益取向差异的同时，充分照顾到目标群体的行为习惯，最大限度地体现目标群体的利益，是一种“自下而上”的互动发展方式。
3. 在新阶段扶贫开发实践中，村民尤其是妇女和贫困农户充分享有扶贫项目的选择权、决策权、实施权、管理权、知情权和监督权，即有效参与扶贫开发项目的选择、规划、实施、监测、评估和管理过程而不是形式上的介入，是确保扶贫开发项目成功实施并持续发挥作用的重要条件。但是，由于个人与个人之间、个人与群体之间、群体与群体之间可能在利益、兴趣、偏好等方面存在差异，甚至还会存在一定程度的利益冲突，因而“参与”并非百分之百的认同。通过参与只是将可能的冲突减少到最低限度。
4. 参与式扶贫强调目标群体的广泛参与，但并不否认政府在推动农村扶贫开发中的地位和作用。事实上，贫困农村发展环境差，自我发展能力弱，在市场竞争中处于不利地位，因而离开了政府的干预和引导，在市场经济“马太效应”的作用下，贫困农村经济社会发展将处于十分不利的地位，单纯依靠其自身进行生产要素的优化组合和提高生产要素质量来达到大幅度缓解贫困的目的是行不通的。问题的关键在于如何在加大扶贫开发力度的同时，积极推进政府管理体制创新，切实转变政府职能，为目标群体全面参与扶贫开发实践提供相应的条件和制度环境。通过目标群体的广泛参与，有效改善传统扶贫机制存在的效率低下问题。
5. 在中国实施参与式扶贫，是对传统扶贫方式的彻底变革，它不仅是扶贫理念、方法和思路的转变，而且还给政府官员工作作风、政绩考核和现行的扶贫资金管理体制带来了很大冲击，因而实施难度较大，要全面推开还有一个较长的过程。只有政府在农村扶贫开发中的角色真正实现转变，抵触情绪得以消除，引导农民，还权于民，建立起真正的合作伙伴关系，参与式扶贫才能真正走上制度化的轨道，参与式扶贫的长效机制才能建立，广大农村才能实现自我发展、协调发展和可持续发展。
6. 近年来中国农村基础设施建设取得了显著成效，但对于贫困农村而言，由于大多远离经济发展中心，地处偏僻，自然条件恶劣，基础设施建设项目很难延伸到这些区域，不少贫困地区必要的基础设施依然十 分缺乏。因此，加强贫困地区农村社区基础设施建设对于缓解贫困具有十分重要的作用。而充分调动贫困农户广泛参与基础设施项目建设、管理和监督评估的积极性、主动性，又是促进基础设施可持续利用的重
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要保证。亚行贵州纳雍社区综合扶贫示范项目的成功实施以及对社区经济社会发展所产生的绩效就是一个很好的例证。
参考文献：
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（责任编辑：周灿、舒克）
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参与式发展与农村可持续扶贫开发
——亚行贵州纳雍社区综合扶贫示范项目个案分析*
贵州财经学院经济研究所 王永平** 贵州省现代农村发展研究中心 周丕东*** 陈德寿****
摘 要：参与式扶贫是参与式发展理念和方法在农村扶贫开发实践中的应用，是目前国际上通行的扶贫方式。本文剖析了参与式发展的内涵、原则，并从理论基础、扶贫理念、运行机制等方面对参与式扶贫与政府主导的“自上而下”的传统扶贫方式进行了详细比较。在此基础上，以亚行贵州纳雍社区综合扶贫示范项目为案例，对参与式扶贫的典型做法和绩效进行了分析评价。
关键词：参与式发展；农村扶贫；可持续开发
一、引 言
贫困是全球性的社会问题，消除贫困是人类面临的共同任务。中国是世界上最大的发展中国家，缓解和消除贫困，实现全体人民的共同富裕，是中国政府始终不渝的宗旨。改革开放以来，针对大规模的农村贫困问题，中国政府采取了一系列的反贫困措施缓解和消除农村贫困，如大力推进农村改革、实施大规模的农村扶贫开发、制定“八七”扶贫攻坚计划等，大幅度缓解了农村贫困，贫困人口由1978年的2.5亿减至2000年的3200万 1，贫困发生率由1978年的30.7%下降到2000年的3%。中国在农村反贫困中取得的突出成就，为世界反贫事业做出了巨大贡献。
然而，进入新世纪以后，尽管中国政府显著加大了新阶段扶贫开发投入力度，减贫效果却大大降低，2001-2004年的4年间年均减少贫困人口147.5万，仅相当于“八七”扶贫攻坚计划实施期间年均减少规模的1/5。导致减贫效果下降、扶贫成本加大的原因是多方面的，其中农村剩余贫困人口逐步向石山区、深山区、高寒山区、荒漠区、边远少数民族地区等生产生活条件处于明显劣势的地区收缩，是导致这一状况的最主要因素。而随着农村扶贫开发实践的不断深入，农村贫困人口分布状况的变化，长期以来以政府为主导的“自上而下”的传统扶贫方式不适应这种变化的需要也是一个极其重要的原因。
在过去的20多年里，中国政府在扶贫方式、扶贫战略等方面进行了较大的调整。从扶贫方式上看，经历了从“救剂式扶贫”向“开发式扶贫”的转变。从扶贫战略上看，经历了从“瞄准贫困区域”向“瞄准贫困户”的转变。这两个方面的转变，基本反映了改革开放以来中国农村反贫困实践的逻辑顺序和渐进过程。但是，它们始终没有摆脱传统的以政府为主导的“自上而下”的单向反贫模式，因而随着反贫实践* 亚行贵州纳雍社区综合扶贫示范项目是亚洲开发银行与中国政府合作在1998年开展的技术援助项目（TA3150）“中国农村扶贫方式研究”中“基础设施发展”分项目的一个试点项目，共实施了两期。
** 王永平（1965-），男，贵州湄潭人，管理学博士，贵州财经学院经济研究所所长、资源与环境管理学院副教授；主要从事区域发展与管理、农业经济理论与政策等方面的研究；通讯地址：贵州省贵阳市鹿冲关276号贵州财经学院经济研究所，邮编：550004。
*** 周丕东（1966-），男，贵州遵义人，农学和发展管理硕士，贵州省现代农村发展研究所副研究员；主要从事农村社区发展管理方面的研究；通讯地址：贵州省贵阳市小河区贵州省现代农村发展研究中心，邮编：550006。
**** 陈德寿（1939-），男，贵州贵阳市人，贵州省现代农村发展研究所研究员；主要从事农业和农村经济政策、农村社区发展管理方面的研究；通讯地址：贵州省贵阳市小河区贵州省现代农村发展研究中心，邮编：550006。
1 系按中国政府官方贫困线估计。如果采用世界银行一天一美元的收入标准计算，贫困人口及贫困发生率要高得多。 34
的不断深入，反贫困难度的不断加大，这种扶贫方式的局限性逐步显露出来，集中体现为：在扶贫指导思想上不重视调动贫困农户的积极性，没有发挥贫困群众作为扶贫开发主体的作用，从而使扶贫资源漏出，使用效率低下，扶贫代价高昂，扶贫开发的可持续性差。同时，政府主导的扶贫模式还在一定程度上导致基层政府与农民的矛盾，恶化了干群关系。如何从贫困村、贫困户的实际情况出发，制定相应的对策措施，从而提高反贫困的效率，确保反贫困政策和措施的针对性、有效性，成为实现新阶段中国农村反贫困战略目标的关键。
在过去的几年时间里，在国际NGO 组织扶贫援助项目实施的推动下，一种允许贫困农户自己选择并实施扶贫项目的扶贫开发模式——参与式扶贫方式，已经在中国西部地区广泛采用，而且目前这种方式已开始在中国贫困地区村级扶贫规划中普遍推行，表明中国政府在探索寻找战胜贫困之路时，越来越尊重扶贫对象自身的意愿，这是历史性的重大转变。本文从探讨参与式发展相关理论入手，以亚行贵州纳雍社区综合扶贫示范项目为案例，研究新阶段扶贫开发中参与式发展理念和方法对提高扶贫开发效果、增强农村扶贫开发可持续性的作用和影响。
二、参与式发展：内涵、原则及比较
（一）参与式发展的内涵
“参与式发展”是近年来在各种发展文献中使用频率最高的词汇之一。作为一种新的发展理念和方法，“参与”是“参与式发展”的核心，而“发展”是“参与式发展”的目的。关于“参与”的定义，在国际相关发展文献中虽然不尽相同，但其实质反映的是向基层群众尤其是妇女和穷人赋权的过程，即通过赋权使基层群众全面介入到发展项目和发展活动的决策、规划、实施、管理和监测评估过程中，从而实现“发展”这一根本目的。因此，“参与式发展”的概念通常被广泛理解为“在影响人民生活状况的发展过程中或发展计划项目中的有关决策过程中的发展主体的积极的、全面的介入的一种发展方式”，它是“对非参与实践的计划体制从态度到方法论上的彻底变革”2。同时，在“参与式发展”的概念框架下，“发展”的内涵已大大超出了传统发展理论中以“经济增长”为中心的发展，强调发展必须以人为中心，以可持续性为目标。因此，“参与式发展”与现阶段中国政府提出的贯彻和落实以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观是一致的。
（二）参与式发展的原则
“参与式发展”理论是基于对传统发展理论与发展实践反思的结果，它是建立在这样一种理念基础之上的：首先，对于特定区域的发展而言，外部的支持固然重要，但当地人在一般情况下有能力认识和解决自己的问题，从而倡导当地人对影响他们生产生活的事物发表意见、做出决定和管理自己的事务。在参与式发展中，外来者的作用仅仅是协助和服务，而不是主宰一切的“技术专家”和“项目设计者”；其次，社会弱势群体如穷人和妇女也是有知识的，也具有创造性，其知识、技能和能力应得到公正的认识和重视。只有相信他们、依靠他们，充分尊重他们的观点和看法，并把对发展项目的知情权、发言权、分析权、决策权和实施权以及管理权归还他们，使其成为发展过程的主体，使他们的需求得到充分的考虑和满足，并在这一过程中强化和提高他们的自我发展能力，发展才可能有效率，才可能持续。
参与式发展主要强调三条基本原则：（1）建立合作“伙伴”关系，即外来人员是发展过程中的发起者、组织者和激励者，而受益群体是发展过程的主体，是发展的建议者、计划者、执行者、管理者和受益者。在发展项目决策、实施、监督、评价等过程中，参与各方的地位是平等的，是一种合作伙伴关系；（2）重视发展的结果，但更加重视发展的过程（包括设计、决策、实施、后续管理、利益分配、监测与评估等），2 李小云主编：参与式发展概论：理论—方法—工具，中国农业大学出版社，2001：21－22。
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而且这一过程充满了“学习”、“教育”和“谈判”；（3）重视乡土知识和群众的技术技能。
（三）参与式扶贫及与传统扶贫方式的比较
反贫困的直接目的是帮助贫困者摆脱贫困状态，以促使贫困群体在经济、人文等方面步入一个良性的发展轨道，从而促进经济社会协调稳定发展。随着20世纪90年代反贫实践的不断深入，越来越多的人逐步认识到帮助贫困者的最佳办法就是给予他们应有的权利，“减贫目标的有效实现有赖于贫困人口对扶贫
3项目决策、设计和执行过程的参与程度。” 而且随着国际反贫困理论的发展，以创造机会、促进赋权、加
强社会保障为核心，创新扶贫机制，逐步完善反贫困治理结构，已成为新时期国际反贫实践关注的焦点，因而参与式扶贫越来越引起人们的广泛关注和认同。
所谓参与式扶贫，是指参与式发展理念和方法在扶贫开发实践的具体运用。具体而言，是要通过引导，使扶贫对象在主观上认同扶贫项目的各项工作是“自己的事”，在客观上要通过创造机会、促进赋权等途径，使扶贫对象自愿、全面地参与到扶贫项目的各项工作中去，包括扶贫项目设计、决策、实施、管理、监督、评估等全过程。与政府主导的传统扶贫方式相比，参与式扶贫是扶贫方式的根本性变革，集中体现为从政府主导走向全面参与，强调在扶贫开发工作中，尽可能赋权给贫困农户特别是妇女，让他们有机会根据他们自己的需求与愿望参与扶贫开发的全过程，使其成为扶贫开发的真正主体，从而逐步提高贫困农户自我发展能力，增强扶贫开发的可持续性。参与式扶贫方式与传统扶贫方式的比较见表1。
表1 参与式扶贫与传统扶贫方式的比较 扶贫方式 理论基础 传统扶贫方式 穷人素质差、观念落后，没有能力改变
自己的状况 参与式扶贫方式 穷人更了解他们的资源和生存/贫困状况，也有知识和能力改变自己的状况，他们在资源
配置中更有效率
扶贫理念 穷人是被施舍/发展/扶贫的对象，而“外来者”（政府部门和技术专家）则是以 相信穷人，依靠穷人，赋权予穷人，强调内“救世主”的面目出现：他们拥有资源源发展在扶贫开发中的作用 （资金、政策和先进的技术），只有他
们才可能帮助穷人实现脱贫
强调外部资源注入，忽视穷人自身能力
和作用的发挥 外部资源注入与增强穷人自我发展能力并重，强调外部资源与内部资源的有效整合 扶贫方法
运行机制
传递形式
参与各方关系
穷人权益保障
穷人参与范围 政府主导，行政命令，穷人被动服从和“外来者”协助，穷人主动而广泛地参与，参与，信息不对称，监督评价机制缺乏 透明度高，信息对称，监督评价及时有效 自上而下的单向操作 上下级等级观念突出，穷人只能被动服从，只承担参与的责任和义务，没有享有相应的权利/权力 穷人权益得不到保障、愿望难以表达 被动或被排除参与扶贫项目的实施环
节
针对性差，扶贫资源漏出严重，使用效
率低，扶贫成本大，干群关系不协调，
且穷人自身作用和能力受到抑制，可持
续扶贫长效机制难以建立 自下而上的互动发展 平等的合作伙伴关系，乡土知识和乡土人才得到应有的尊重 穷人权益受到充分尊重、愿望得到充分表达 全面主动介入扶贫项目规划、决策、实施、管理与监督评价的全过程 针对性强，资源渗漏减少，外部干预与内源发展有机统一，资源利用效率明显提高，穷人自我发展能力增强，干群关系改善，有利于可持续扶贫长效机制的建立 绩效评价
3 联合国开发计划署驻华代表处：扶贫与小额信贷，北京：社会科学文献出版社，2003：6－7。
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近年来在中国一些地区实施参与式扶贫的实践已经表明，参与式扶贫增强了扶贫工作的透明度，促进了政府扶贫部门工作方式的转变，提高了政府扶贫政策的影响力和效率，同时激发了贫困农户参与扶贫开发的热情，增强了贫困地区群众和村级组织议事、决策、干事的能力，为促进贫困地区扶贫开发长效机制的有效建立奠定了坚实基础。
三、案例分析：亚行贵州纳雍社区综合扶贫示范项目的实践总结
（一）贵州农村扶贫开发的简要回顾
贵州是中国农村贫困问题最为突出、扶贫攻坚难度最大的地区之一。长期以来，贵州农村扶贫开发得到了党和政府的高度重视与大力支持，从20世纪80年代中期开始，贵州开始大规模的扶贫开发，并取得了显著成效，贫困人口大规模减少，全省农村贫困人口发生率由改革开放之初的70%左右下降到1985年的57.5%（1500万）、1993年的34.4%（1000万）、2000年的9.4%（313万）。“八七”扶贫攻坚计划结束以后，由于农村剩余贫困人口大多生活在自然条件恶劣、社会发展程度低、社会服务水平差的深山区、石山区、高寒山区和少数民族聚居区，扶贫攻坚难度明显加大，尽管国家扶贫开发的力度不断加强，新世纪头4年贵州农村减贫速度明显放慢，年均减少仅9万人，到2004年底，全省农村贫困人口规模仍高达277万人，占全国总量的10.61%，贫困发生率高达8.5%左右。此外，全省农村还有477万低收入人口虽然已经初步解决了温饱，但由于温饱的标准比较低，生产生活条件还没有得到根本改善，一旦遇到大的灾害和疾病，不少人很容易返贫。
在贵州农村反贫困实践中，国际NGO 组织发挥了积极的作用。自20世纪90年代以来，世界银行、亚洲开发银行、日本协力珠式会社、加拿大国际发展研究中心、美国福特基金会、香港乐施会等国际组织参与了贵州农村扶贫开发实践，在这一过程中这些机构和组织除投入大量的财力、物力、人力外，更重要的是通过扶贫开发项目的实施对贵州农村扶贫开发注入了新的发展理念。亚行贵州纳雍社区综合扶贫示范项目正是这些国际组织在贵州农村扶贫开发实践中的一个典型案例。
（二）亚行贵州纳雍社区综合扶贫示范项目简介
亚行贵州纳雍社区综合扶贫示范项目，是亚洲开发银行与中国政府合作在1998年开展的技术援助项目（TA3150）“中国支持农村扶贫方式研究”中“基础设施发展”分项目的一个试点项目。该项目选择在纳雍县（国家级贫困县）昆寨乡（极贫乡）的三个一类贫困村实施，其中千秋村、新民村作为试点村，但实施内容不完全相同。千秋村根据村民的需求安排了全面的基础设施项目、社区发展基金和农户能力建设，新民村只安排了通电和社区发展基金两类项目。作为对照的碓窝河村，不实施具体的项目。三个村距离纳雍县城约80公里，交通十分不便，居民生产生活条件极差，贫困问题十分突出。1999年两个试点村贫困发生率为48%、对照村贫困发生率为58.33%。如果将低收入人口视为贫困人口一并计算，1999年两个试点村贫困发生率高达82.67%，而对照村为81.25%。
该项目从2000年3月开始实施，共分为两期：2000年3月- 2002年9月为第一期，主要是以实施水、电、路等小型基础设施建设项目为核心，辅之以其他技术支持，探讨基础设施条件的改善对贫困地区农村经济、社会发展以及缓解农村贫困状况的影响；在第一期项目成功实施并取得明显成效的基础上，从2003年3月开始亚行继续援助试点村实施以社区综合能力建设为核心的扶贫项目，即在继续完善试点村基础设施的同时，通过建立社区发展基金、开展社区综合技能培训等项目的实施，进一步发挥基础设施建设的作用，从而促进农村经济社会持续快速发展，加快村民脱贫致富奔小康步伐。除社区发展基金实行滚动使用外，其余项目已于2004年4月全面完成。
（三）亚行贵州纳雍社区综合扶贫示范项目的典型做法
在前后两期项目的实施过程中，试点村村民全程参与了项目规划、设计、实施、管理、监督评估和制 37
度建设的整个过程，村民的意愿得到充分表达，主人翁地位受到充分尊重，项目实施充分体现了参与式发展的理念和方法。为节省篇幅，在此仅以千秋村第二期项目为例，对该项目实施过程中采用参与式发展理念和方法的一些典型做法进行总结。
千秋村第二期项目主要包括以下三个方面的内容：一是水毁工程修复及泥石流治理，二是建立社区发展基金，三是开展社区综合能力建设培训。由于有了第一期项目实施的经验教训，在第二期项目实施的整个过程中，自始至终采取了参与式的扶贫方式。主要做法是：
1. 充分了解村民需求，增强实施项目的针对性
在第一期项目实施结束以后，除个别偏僻的村寨外，千秋村基本实现了通路、通电、通自来水的“三通”目标，村民的生产生活条件显著改善。在此基础上，亚行继续投资实施了第二期综合扶贫示范项目。在第二期项目的选择上，亚行充分听取村民尤其是妇女和贫困农户的意见，由村民根据自身需求自主选择发展的途径和项目。在大的方向确定下来以后，“外来者”如咨询专家、县乡干部等积极协助村组干部，采用参与式的方式，组织村民广泛深入讨论，开展农户基本情况、农户需求情况调查，确定社区发展面临的主要障碍及变化方向，共同探讨贫困农户致贫原因，协助、指导贫困农户制定家庭发展计划和社区发展计划如社区综合能力培训方案等。在这一过程中，“外来者”始终以协助者、学习者的身份出现，组织、引导和启发村民积极参与项目选择。
2. 充分赋权予村民，引导村民全过程高密度参与
在项目实施过程中，在外部咨询专家的引导和帮助下，千秋村村民全过程参与了项目的设计、调整、实施、管理、监督和评估，所有项目均由村民决策、具体组织实施并决定后续管理的办法，从而增强了项目实施的透明度，形成了村民对项目的所有权认同。尤其重要的是，在项目资金的管理上，通过在乡信用社建立亚行项目资金专户，由村民自己选举产生的管理、监督机构（由村干部、村民共同组成）进行管理和监督，实现了村民对项目资金的自主管理、自主支配和自我监督，彻底改变了传统的做法，避免了以往资金管理方式下的资金截留等问题，资金使用的透明度明显提高。由于村民的参与权受到充分尊重，村民将社区发展当成自己的事，将项目形成的设施当作自己的财产，村民的主人翁意识明显增强，不仅很好地实施了项目的各项活动，还创新性地解决了项目实施过程中产生的问题。不仅如此，村民参与项目管理和社区发展的密度相当高。除了由村民民主选举产生的相关组织和各项目的直接负责人经常性开会外，村民还经常定期或不定期地开会，讨论与项目管理和社区发展有关的问题。村民的全过程高密度参与，保证了项目的顺利完成和项目后续管理的高质量和制度化。在这一过程中，妇女和贫困农户的平等参与问题自始至终都受到高度重视。
3. 动态设计项目内容，提高项目投资使用效益
对于贫困村而言，资金是十分紧缺的资源，因而提高资金使用效率具有十分重要的意义。根据项目实施环境和进度，通过参与式讨论，采用动态的项目设计理念，适时调整项目内容，使项目能克服一步到位设计可能出现的诸多问题，从而确保了项目的成功实施。这是该项目的一大特点，也是村民充分参与的具体体现。千秋村第二期项目是在第一期实施的基础上，经村民初步讨论并报请亚行及国内相关主管部门批准后确定下来的。但由于了解不充分，部分项目在最初设计时分析不足，在项目正式批准实施后，村组干部和村民对实施方案仍然存在着不同的认识和看法。为此，围绕通过改善基础设施条件促进贫困社区减缓贫困这一总体目标要求，在具体实施过程中，结合农户和社区发展的需要，经过村民民主讨论，从两个方面对具体实施项目进行了较大幅度的调整：一是取消传统的工程发包方式，由村民自愿投工投劳参与工程建设，从而在确保水毁工程修复和泥石流治理工程全面完成的基础上，围绕新农村建设，新增了千秋村
4.14km 的两条主干道路嵌边、路面平整以及两个偏僻村寨共计4km 的进寨道路的修建，彻底改善了全村各村寨道路交通条件。据村组干部统计，在项目实施期间村民共义务投工投劳2万多个，不仅节省了大量38
投资，而且工程质量也得到了业务部门的称赞；二是调整社区综合能力建设项目培训实施方案，将实用技术培训由4次增加到9次，新增约100天的技术人员现场指导与跟踪服务内容，同时通过外出参加短期理论学习和到畜牧养殖场接受现场培训等方式培养1名“永久牌”的农民兽医员（由村民民主推荐）。这种动态设计的项目管理方式，既有利于校正项目最初设计的偏差，也有利于根据项目执行后社区环境和需求的变化，有的放矢地确定新的发展内容，充分体现了赋权于民的发展理念。
4. 参与各方密切协作，促进外部资源的有效整合
参与该项目实施的机构和人员，除项目村村民委员会及村民外，还包括亚洲开发银行、中国国务院外资项目管理中心、贵州省扶贫办外资项目管理中心、县乡政府和相关业务部门以及来自贵州省现代农村发展研究中心的咨询专家。参与各方围绕促进贫困社区减贫这一总体目标，发挥自身优势，密切配合，实现了外部资源的有效整合。亚洲开发银行作为项目的发起者和主要资助机构，为项目实施提供了技术和资金支持；外资项目管理中心作为项目管理、业务指导、资金拨付和监督部门，在项目实施过程中发挥了重要作用；县乡政府和有关业务部门，作为项目的具体实施协调、技术指导和管理机构，在协调部门关系、具体指导项目的设计、实施、管理等方面起着举足轻重的作用；项目咨询专家自始至终参与了动员、组织农民参与项目设计、决策、实施、管理、监督评估和制度建设的全过程，发挥了重要的媒介和促进作用。
5. 完善组织动员机制，建立村民广泛参与的平台
村民参与项目规划、决策、实施、管理、监督和评估的全过程，需要有一个基本的参与平台，这就需要建立相关的组织予以保证。在项目实施过程中，千秋村根据本村经济社会发展和项目实施的需要，由村民民主选举产生了由村组干部、村民尤其是妇女、贫困农民和少数民族代表组成的相关组织机构，如水毁工程修复实施小组（具体负责组织各工程项目实施中的任务落实、物资采购、技术指导、资金支付等）、社区发展基金管理委员会（代表村民行使社区发展基金管理职责，具体负责受理农户借款申请，审查农户借款资格和条件，行使财务收支管理职责，指导、监督农户借款使用行为，及时办理基金发放和定期回收等事宜）、社区发展基金监督评估小组（代表村民监督社区发展基金管理委员会在借款受理、审批、发放等环节中正确行使村民所赋予的权力，并定期对基金发放所产生的经济、社会效益及管委会工作情况进行评价）、基础设施管理委员会（按照村民民主制定的基础设施管护制度，具体落实水电路等基础设施的日常管护，并组织村民定期对基础设施进行维护）等。这些组织机构的建立，除代表村民行使项目管理监督职能外，还为村民参与社区发展项目的实施提供了一个平台，并使村民在参与的过程中不断提高自我发展能力。
6. 加强制度建设，促进项目有序实施并持续发挥效益
在项目建设过程中，千秋村高度重视制度建设，对所建立的基础设施和社区发展基金，均按照“有偿使用、有偿服务、有偿管理”的原则，在全体村民反复讨论的基础上，结合农村实际，制定了相应的项目管理制度：（1）为加强社区发展基金管理，确保基金滚动增值、持续利用，提高社区发展基金使用效益，在咨询专家的指导、协助下，组织村民讨论制定了社区发展基金系列管理制度，如基金管理章程、基金使用管理暂行办法、财务管理暂行办法、管理委员会工作条例和监督评估小组工作条例等；（2）为维护和管好基础设施，使之持续有效地发挥作用，组织村民讨论制定了千秋村基础设施管理维护制度，对基础设施实行专人管理、村民积极配合、基础设施管理委员会全程监督的管理运行机制。相关制度的建立，不仅实现了项目的持续使用、间接降低了项目投入，而且通过建立并执行这些管理制度，培养和提高了村民参与社区发展管理的能力。
7. 建立独立监测评估机制，客观评价项目实施效果
为客观评价社区综合扶贫示范项目的实施效果，在项目实施过程中，除实施机构、咨询专家以及村民开展经常性的参与式监测与评估外，亚行还委托纳雍县农调队对项目涉及的3个村进行独立的定期监测评
39
估。从1999年开始，县农调队对3个村130户样本农户进行了定期监测，使项目实施的相关各方能够清楚、客观地把握项目实施的效果和问题。
（四）亚行贵州纳雍社区综合扶贫示范项目的绩效评价
1. 农民收入保持较快增长
根据纳雍县农调队监测结果显示，在亚行项目实施前的1999年，试点村千秋村、新民村与对照村碓窝河村农民人均纯收入分别为727.33元、610.42元和682.20元，其中人均纯收入在1000元以下的人口所占比重分别为91.3%、89.7%和85.3%。经过几年的发展，2003年实施全部项目的千秋村和实施了部分项目的新民村，农民人均纯收入分别增加到1434.63元和1135.60元，分别比1999年增长了97.25%和86.04%，其中人均纯收入在1000元以下的人口所占比重分别下降到17.4%和51.7%。而没有实施项目的对照村碓窝河村2003年农民人均纯收入仅为871.26元，比1999年增长了27.71%，其中人均纯收入在1000元以下的人口所占比重仍高达75%。项目村农民人均纯收入增长大大快于对照村。
2. 贫困状况大幅度缓解
由于农民收入变化上的较大差距，试点村与对照村几年来在减贫效果上的差距十分突出。2003年两个试点村贫困人口发生率下降到6.67%，比1999年下降41.33个百分点，而对照村2003年贫困发生率尽管比1999年降低了37.5个百分点，但仍高达20.83%。如果将农村低收入人口视为贫困人口一并计算，2003年试点村贫困发生率为20%，比1999年下降62.67个百分点，而对照村贫困发生率高达62.5%，仅比1999年下降18.75个百分点。
3. 村民生产生活条件明显改善
在亚行项目实施的推动下，千秋村村民的生产生活条件显著改善：一是新建房屋的村民数量不断增加。截止2004年3月底（下同），全村共新建房屋46栋，新建房屋农户占全村农户总数的20.9%。一部分路边建房户还利用交通便利的有利条件开展商业服务等经营活动；二是交通运输工具大幅度增加。全村已购置微型面包车1辆、农用汽车1辆、摩托车9辆、马车10辆，这些交通运输工具在为村民提供方便的同时，成为农户增收致富的重要渠道；三是农产品加工机械迅速增加。全村已有大型粮食加工机械5台（套）、小钢磨21台、刨木机2台、砂机1台、抽水机1台、皮鞋加工机2台（套）。农用电力加工机械的不断增多，既减轻了农村人口特别是妇女的劳动强度，节约了劳动时间，又增加了村民的收入来源；四是家用电器从无到有，普及率迅速提高。全村拥有电视机、洗衣机、电冰箱的农户分别为51户、16户和3户，普及率分别为23.2%、7.3%和1.4%。而且还有2户农户安装了家用电话，29位村民拥有移动话机。这些既丰富了村民的文化生活，又开阔了村民视野，增强了农户自我发展能力。同时，由于劳动强度减轻，为村民走出山门外出打工增加收入创造了条件。在千秋村447个劳动力中，外出打工半年以上的农村劳动力达107人，占全村劳动力总量的23.94%。这些外出打工的村民，每人每年可挣回1000-5000元不等的纯收入。
4. 社区可持续发展能力明显增强
在项目实施过程中，由于广泛采用了参与式发展的理念和方法，村民全过程、高密度参与了项目的规划、实施、管理、监督评估和制度建设，社区可持续发展能力明显增强：一是通过参与工程项目的具体实施与技术技能培训，村民不仅在实践中得到了锻炼，而且提高了技术技能，为社区可持续扶贫开发提供了技术储备和有益的发展经验；二是通过参与项目管理制度的讨论和制定，增强了村民对实施项目的主人翁责任感和对建成项目的所有权意识，提高了村民管好用好项目资源的自觉性和主动性，从而为促进项目持续发挥效益尤其是水电路等基础设施的可持续利用奠定了良好的群众基础；三是通过组织村民参与社区发展管理过程，提高了村民参与社区管理的能力，使之在项目结束后能继续对促进农民增收和推动社区发展产生持久的作用；四是社区村民自治管理机制（管理机构/组织和管理制度）的建立以及社区与地方政府责、权、利明确的合作伙伴关系的发展，为今后社区主动、持续地参与社区发展和管理提供了良好的组织制度40
保障。
5. 项目实施产生了明显的社会效应
亚行贵州纳雍综合扶贫示范项目的实施，在对项目区减缓贫困、增加农民收入和提高生活质量等方面均产生显著影响的同时，还产生了积极的社会效应：一是该项目的实施较好地发挥了示范带动作用。不仅纳雍县在其他扶贫重点村规划的过程中，充分借鉴了项目村参与式扶贫方法，而且该项目的一些主要做法多次在国内的一些研讨会上进行介绍和交流，并通过电视专题片的形式向外传播；二是随着基础设施条件的改善和村民素质的不断提高，村民特别是村委会一班人着眼长远，利用已有的条件，引入民办学校到该村办学，有效缓解了该村和周边地区农村子女就学难的问题。这对该村及周边地区的发展将产生深远的影响。
四、总结性评论
1. 参与式发展既包含了对传统发展方式的深层反思，也包含着从微观到宏观层面上具有可操作性的社会发展的变革方案，其理念和方法广泛应用于经济社会发展的各个领域，是目前国际发展项目特别是扶贫援助项目中广泛采用的发展方式。但就其在中国的实践来看，目前主要应用于农村发展特别是扶贫开发项目的实施过程中，且总体上仍处于起步阶段。
2. 与传统的“自上而下”的发展方式相比，参与式发展强调通过向基层群众特别是妇女和穷人赋权，使其全方位参与发展项目设计、实施、管理、监督、评估和制度建设的整个过程。它可以在充分考虑外来者和社区人口价值与利益取向差异的同时，充分照顾到目标群体的行为习惯，最大限度地体现目标群体的利益，是一种“自下而上”的互动发展方式。
3. 在新阶段扶贫开发实践中，村民尤其是妇女和贫困农户充分享有扶贫项目的选择权、决策权、实施权、管理权、知情权和监督权，即有效参与扶贫开发项目的选择、规划、实施、监测、评估和管理过程而不是形式上的介入，是确保扶贫开发项目成功实施并持续发挥作用的重要条件。但是，由于个人与个人之间、个人与群体之间、群体与群体之间可能在利益、兴趣、偏好等方面存在差异，甚至还会存在一定程度的利益冲突，因而“参与”并非百分之百的认同。通过参与只是将可能的冲突减少到最低限度。
4. 参与式扶贫强调目标群体的广泛参与，但并不否认政府在推动农村扶贫开发中的地位和作用。事实上，贫困农村发展环境差，自我发展能力弱，在市场竞争中处于不利地位，因而离开了政府的干预和引导，在市场经济“马太效应”的作用下，贫困农村经济社会发展将处于十分不利的地位，单纯依靠其自身进行生产要素的优化组合和提高生产要素质量来达到大幅度缓解贫困的目的是行不通的。问题的关键在于如何在加大扶贫开发力度的同时，积极推进政府管理体制创新，切实转变政府职能，为目标群体全面参与扶贫开发实践提供相应的条件和制度环境。通过目标群体的广泛参与，有效改善传统扶贫机制存在的效率低下问题。
5. 在中国实施参与式扶贫，是对传统扶贫方式的彻底变革，它不仅是扶贫理念、方法和思路的转变，而且还给政府官员工作作风、政绩考核和现行的扶贫资金管理体制带来了很大冲击，因而实施难度较大，要全面推开还有一个较长的过程。只有政府在农村扶贫开发中的角色真正实现转变，抵触情绪得以消除，引导农民，还权于民，建立起真正的合作伙伴关系，参与式扶贫才能真正走上制度化的轨道，参与式扶贫的长效机制才能建立，广大农村才能实现自我发展、协调发展和可持续发展。
6. 近年来中国农村基础设施建设取得了显著成效，但对于贫困农村而言，由于大多远离经济发展中心，地处偏僻，自然条件恶劣，基础设施建设项目很难延伸到这些区域，不少贫困地区必要的基础设施依然十 分缺乏。因此，加强贫困地区农村社区基础设施建设对于缓解贫困具有十分重要的作用。而充分调动贫困农户广泛参与基础设施项目建设、管理和监督评估的积极性、主动性，又是促进基础设施可持续利用的重
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要保证。亚行贵州纳雍社区综合扶贫示范项目的成功实施以及对社区经济社会发展所产生的绩效就是一个很好的例证。
参考文献：
1. 《中国农村扶贫开发纲要》（2001—2010年），2001.
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10. 朱栋梁：国际反贫困发展战略探析，南京经济学院学报，2000（2）.
（责任编辑：周灿、舒克）
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