[摘要]我国从2009年开始在全国10％的县开展新型农村社会养老保险试点工作，山东省淄博市在此之前已经对新型农村养老保险作了有益的探索，但是在试点工作中还存在一些普遍性的问题，今后将主要从加强落实政府责任，加快人才队伍建设，加大宣传力度，加强基金管理和制定新老农保制度衔接办法等方面作进一步的改进，为全国试点工作的顺利开展提供有价值的经验。 [关键词]新农村；养老保险；淄博市 [作者简介]于清波。中共淄博市委党校管理教研部助教，山东淄博255033 [中图分类号]C91 [文献标识码]A [文章编号]1672-2728(2010)03-0116-03 新型农村社会养老保险(以下简称新农保)是逐步解决农村居民老有所养问题的根本途径。根据国务院决定，我国从2009年开始在全国10％的县(市、区、旗)开展新农保试点工作。山东省淄博市作为东部沿海较发达的地级市，根据本地的实际情况，从2008年10月起在全市范围内积极开展了新农保试点工作，对新农保在制度设计、基金管理等方面进行了有益探索。经过多方面的努力，试点工作进展顺利，成效明显。 一、淄博市新农保试点工作的基本情况及主要做法 根据淄博市政府出台的《关于开展新型农村基本养老保险试点工作的意见》(以下简称《试点意见》)，从2008年10月1日在全市46个乡镇(街道)开展了新农保试点工作。到目前为止，全市参保人数达49.1万人(其中缴费人员31.8万人，免缴费而直接领取养老补贴的60周岁以上人员17.3万人)，其中45周岁以上农村居民参保率达84％。这些成绩的取得主要得益于以下三个方面的工作。 (一)创新制度设计。加大财政补贴力度。在坚持公平与效率统筹兼顾，以个人缴费为主、集体补助和财政补贴为辅的原则基础上制定了淄博市新农保制度，在具体的运作模式上，主要有以下几个特点：一是确定了个人缴费、集体补助和财政补贴三方筹资机制。个人缴费和政府补贴以各区县农民人均纯收入为基数，按照一定比例确定，集体补助根据各区县实际情况确定。二是实行了“大账户、小统筹”的管理办法。个人缴费、集体补助、政府的缴费补贴全部记入个人账户，政府的领取补贴、养老补贴和计划生育补助记人统筹账户。三是政府补贴采取缴费补贴和领取补贴相结合的模式，其中领取补贴采取现收现付方式，在一定程度上缓解了财政支付压力。四是建立养老补贴制度，对试点前年满60周岁的农村居民，实行免缴费政策，直接给予一定的养老补贴。五是建立了计划生育补助制度，对农村独女家庭和符合计划生育特别扶助的独生子女伤残、死亡的家庭给予计划生育养老补助。 (二)广泛宣传政策。提高对新农保的认识。一方面，淄博市劳动和社会保障局组成了由分管局长带队的政策宣讲团，到各区县农保处召开专门会议，在系统内部进行新政策的传达；各区(县)也组织了多期培训班，对乡镇(街道)劳动保障工作人员、村居劳动保障协理员进行系统的业务培训。另一方面，通过各种新闻媒体和简单明了的宣传材料广泛向社会宣传，重点向农村居民宣传。 (三)制定参保鼓励政策。提高工作积极性。一是制定了参保奖励政策。淄博市政府按参保人数每人1.5元对各区(县)给予奖励，2009年共兑现奖励资金73.6万元；部分经济条件较好的区(县)、乡镇(街道)也制定了鼓励政策，如临淄区对各乡镇增加一名参保人员给予2元的奖励，有效地调动了区(县)和乡镇(街道)的工作积极性。二是提高政府补贴标准。经济条件较好的区(县)为进一步提高农民的优惠待遇，把政府补贴基数定为城市居民人均可支配收入。使农民获得的养老补贴和基础养老金有了大幅度提高，极大地调动了农村居民的参保积极性。三是建立了新农保试点工作目标责任制，把参保人数和保费收缴完成情况等指标纳入对各级政府和相关部门的年度考核内容，强化目标责任，有效地督促了区(县)及相关部门的试点工作。 二、淄博市新农保试点工作中存在的主要同越 从总体上看，淄博市新农保试点工作起步平稳，但由于开展时间较短，在试点工作中还存在一些带有普遍性的问题应引起我们的重视。 (一)上级政府补贴尚未到位。区(县)政府财政补贴压力较大。从当前试点工作情况看，省市两级政府对新农保中政府补贴部分还没有提供有效的财政资金支持，该部分主要由区县政府财政负担。2008年全市新农保试点工作中政府补贴共计4500万元，如果2009年按计划扩大试点范围。实现试点乡镇(街道)数量达到全市总数的50％以上(54个左右)，预计需要各级财政补贴资金9000万元，将比2008年翻一番。由于各区(县)财政状况差别大，加上金融危机的负面影响，在缺乏省市财政资金支持的情况下，一些经济不发达区(县)的财政支付压力变大，试点工作很难进一步推进。 (二)经办人员队伍薄弱。服务能力受制约。首先，工作人员数量偏少。农村养老保险主要服务对象和工作在农村，参保人员数量多、较分散，而目前区(县)农保处专业工作人员数量少，有的只有五六人。多的也不过十人，由于目前参保人信息基本为手工登记、计算和统计，造成工作人员的日常工作量偏大。其次，工作人员专业技术水平偏低。多数区(县)工作人员没有经过专门的业务培训和专业学习，只是依靠过去的工作经验来开展工作，不能很好地适应当前工作要求，亟需一批既熟悉农村保险工作又能熟练操作相应软件的人员来充实队伍。 (三)部分农民认识有偏差，影响参保积极性。一是部分年轻农民认为参保不划算。由于《试点意见》中规定对45岁以上的参保农民给予缴费补贴,45岁以下农民享受不到该优惠政策，所以一部分年轻农民认为现在自己缴费投保不合算。相当于自己储蓄，不如等可以享受到优惠政策时再投保。二是对新农保缺乏信任感。20世纪90年代初期，政府曾经推行农保工作，但由于受筹集资金难、保障水平低等多方面因素的影响，导致该项工作被迫停止，因而有些农民认为政府政策变化快，对养老保险政策的长久性仍然存有疑虑，不愿将养老钱交给政府管理。三是对政府存在养老依赖心理。一些人将政府提供的养老保险与社会救助、农村低保等其他保障制度比较，认为即使不参保，年老后生活无着落也可以享受政府提供的养老保障，不愿意自己缴费参保。 (四)基金管理机制不完善。风险控制和保值增值难度大。农村社会养老保险基金的管理、运营集中在区(县)一级。不但缺乏专业基金管理人才、技术和手段，而且基金管理机制仍然很不完善，导致以下两个问题比较突出：一是现行基金管理的模式不利于基金风险控制。区(县)相关部门以及主要负责人都服从于地方政府，养老基金容易受到地方的行政干涉，给挤占挪用等违法行为提供了机会。二是基金缺乏统一规范的投资管理办法，增值渠道单一。目前基金主要通过存入银行来实现保
值增值，而随着当前银行利率的持续走低，从长期看难以实现基金保值增值。 (五)缺少新老制度衔接办法。关系转移接续难。目前，已参加原农村养老保险但尚未领取养老金的人员虽然已经终止缴费，但是需要达到领取年龄后(包括试点工作开展前，已参加原农村养老保险制度并领取养老金的人员)单独领取老农保养老金，无法同新农保养老金合并领取。新老农保制度处于并行状态，缺少新老农保制度衔接办法，保险关系无法实现转移接续。 三、推进淄博市新农保试点工作的对策建议 针对淄博市新农保试点工作中存在的主要问题，我们需要进一步重点做好政府财政投入、人才队伍建设和新老制度衔接等方面的工作，从多方面来推进新农保试点工作的顺利开展。 (一)厘定各级财政职责。形成良性有序的投入机制。首先，在继续保证奖励资金和业务经费的基础上，市级财政要进一步加大对新农保的资金投入，确定市级财政在政府补贴部分的分担比例。同时，在市财政资金分配过程中，应按照社会保障的“公平原则”，注重两方面平衡：一是要向财政相对紧张的区(县)加大资金拨付数量，以此来提高该地区农民的参保率；二是要向收入低、生活困难的家庭和人员倾斜，以此来解决他们因没有储蓄而难以参保的问题。其次，临淄区已经被列为全国新农保试点区(县)，应在试点工作取得一定成绩的基础上，积极申请中央和省里的财政资金支持，进一步提高农民的养老水平。 (二)加强人员队伍建设，提高业务经办能力。首先，尽快充实人员数量。通过公开招聘、组织推荐或借调的方式，选拔一批素质高、专业技能强、会做群众工作的人员充实到区(县)、乡镇一级的农保经办机构，并落实他们的编制和待遇问题。其次，强化培训，提高专业技术水平。由市劳动保障部门对本部门和各区(县)相关工作人员开展政策和专业技术培训；同时，各区(县)要做好乡镇和各村相关工作人员的培训工作，快速提高他们的专业素质和业务水平。 (三)继续加大宣传力度。增强农民参保意识。农民参与养老保险的意愿和投保水平的选择很大程度上依赖于政府和有关部门的组织、引导、激励和宣传。下一步宣传工作应主要从三个方面来把握：一是要帮助农民认识到自身的养老风险，让农民转变完全信赖家庭养老和土地保障的观念；二是让他们了解政府的政策取向和参加新农保的优越性；三是要采取有效的宣传方式方法。本着“一看就明白，一算就清楚，一听就相信”的宣传原则，把抽象的政策具体化，通过个体案例说明参保带来的好处。在宣传方式上，既要使用广播、电视和传单等常用的宣传方式，乡镇及各村的工作人员也要深入乡村农户，向农民做面对面的宣传，把农保政策讲透，账算明白，解除部分农民的疑虑和后顾之忧。 (四)加强基金管理，建立健全基金风险控制制度和投资管理机制。首先，加强基金管理。一方面，应尽快制定市级相关部门对区(县)农保基金的定期监督监察和审计制度，防范农保基金挪用、乱用风险。另一方面，区(县)财政和劳动保障部门要完善农保基金管理办法，建立基金的内审稽核制度；基金监督部门和审计部门要将农保基金纳入日常监督管理范围，对基金使用、投资运营进行规范和定期检查。其次，建立稳健、可靠的农保基金投资运营机制，确保基金保值增值。一方面，应重点将农保基金投资于国债，这主要出于两点考虑：一是风险小，二是收益相对较高。另一方面，可制定基金进入市政基础设施建设等投资领域办法。在确保基金安全的前提下，可以研究制定社保基金投资于市政基础设施建设的办法，这既可以缓解目前财政资金紧张的局面，也可以进一步提高农保基金的盈利率。 (五)制定新老农保制度衔接办法，实现关系转移接续。按照“待遇标准平移。个账余额平转”的原则，通过“补差”或“折算”的办法使新老制度顺利衔接，实现参保人员保险关系的稳定转移。具体可以分以下三种类型：一是老人老办法。已按老农保政策享受养老金的人员仍按原政策标准执行，只需将原来每月领取的养老金合并到新农保中，进行统一领取。二是对于参加老农保但还未领取养老金的人员，老农保的缴费年限(有缴过费的年度数)新农保制度给予承认，实行就高“折算”的办法与新制度相衔接。三是对到达领取养老金年龄，缴费年限达不到规定最低年限的，可以一次性补齐年限，但补缴的年限政府不给予补贴。 [责任编辑：荷 叶]
[摘要]我国从2009年开始在全国10％的县开展新型农村社会养老保险试点工作，山东省淄博市在此之前已经对新型农村养老保险作了有益的探索，但是在试点工作中还存在一些普遍性的问题，今后将主要从加强落实政府责任，加快人才队伍建设，加大宣传力度，加强基金管理和制定新老农保制度衔接办法等方面作进一步的改进，为全国试点工作的顺利开展提供有价值的经验。 [关键词]新农村；养老保险；淄博市 [作者简介]于清波。中共淄博市委党校管理教研部助教，山东淄博255033 [中图分类号]C91 [文献标识码]A [文章编号]1672-2728(2010)03-0116-03 新型农村社会养老保险(以下简称新农保)是逐步解决农村居民老有所养问题的根本途径。根据国务院决定，我国从2009年开始在全国10％的县(市、区、旗)开展新农保试点工作。山东省淄博市作为东部沿海较发达的地级市，根据本地的实际情况，从2008年10月起在全市范围内积极开展了新农保试点工作，对新农保在制度设计、基金管理等方面进行了有益探索。经过多方面的努力，试点工作进展顺利，成效明显。 一、淄博市新农保试点工作的基本情况及主要做法 根据淄博市政府出台的《关于开展新型农村基本养老保险试点工作的意见》(以下简称《试点意见》)，从2008年10月1日在全市46个乡镇(街道)开展了新农保试点工作。到目前为止，全市参保人数达49.1万人(其中缴费人员31.8万人，免缴费而直接领取养老补贴的60周岁以上人员17.3万人)，其中45周岁以上农村居民参保率达84％。这些成绩的取得主要得益于以下三个方面的工作。 (一)创新制度设计。加大财政补贴力度。在坚持公平与效率统筹兼顾，以个人缴费为主、集体补助和财政补贴为辅的原则基础上制定了淄博市新农保制度，在具体的运作模式上，主要有以下几个特点：一是确定了个人缴费、集体补助和财政补贴三方筹资机制。个人缴费和政府补贴以各区县农民人均纯收入为基数，按照一定比例确定，集体补助根据各区县实际情况确定。二是实行了“大账户、小统筹”的管理办法。个人缴费、集体补助、政府的缴费补贴全部记入个人账户，政府的领取补贴、养老补贴和计划生育补助记人统筹账户。三是政府补贴采取缴费补贴和领取补贴相结合的模式，其中领取补贴采取现收现付方式，在一定程度上缓解了财政支付压力。四是建立养老补贴制度，对试点前年满60周岁的农村居民，实行免缴费政策，直接给予一定的养老补贴。五是建立了计划生育补助制度，对农村独女家庭和符合计划生育特别扶助的独生子女伤残、死亡的家庭给予计划生育养老补助。 (二)广泛宣传政策。提高对新农保的认识。一方面，淄博市劳动和社会保障局组成了由分管局长带队的政策宣讲团，到各区县农保处召开专门会议，在系统内部进行新政策的传达；各区(县)也组织了多期培训班，对乡镇(街道)劳动保障工作人员、村居劳动保障协理员进行系统的业务培训。另一方面，通过各种新闻媒体和简单明了的宣传材料广泛向社会宣传，重点向农村居民宣传。 (三)制定参保鼓励政策。提高工作积极性。一是制定了参保奖励政策。淄博市政府按参保人数每人1.5元对各区(县)给予奖励，2009年共兑现奖励资金73.6万元；部分经济条件较好的区(县)、乡镇(街道)也制定了鼓励政策，如临淄区对各乡镇增加一名参保人员给予2元的奖励，有效地调动了区(县)和乡镇(街道)的工作积极性。二是提高政府补贴标准。经济条件较好的区(县)为进一步提高农民的优惠待遇，把政府补贴基数定为城市居民人均可支配收入。使农民获得的养老补贴和基础养老金有了大幅度提高，极大地调动了农村居民的参保积极性。三是建立了新农保试点工作目标责任制，把参保人数和保费收缴完成情况等指标纳入对各级政府和相关部门的年度考核内容，强化目标责任，有效地督促了区(县)及相关部门的试点工作。 二、淄博市新农保试点工作中存在的主要同越 从总体上看，淄博市新农保试点工作起步平稳，但由于开展时间较短，在试点工作中还存在一些带有普遍性的问题应引起我们的重视。 (一)上级政府补贴尚未到位。区(县)政府财政补贴压力较大。从当前试点工作情况看，省市两级政府对新农保中政府补贴部分还没有提供有效的财政资金支持，该部分主要由区县政府财政负担。2008年全市新农保试点工作中政府补贴共计4500万元，如果2009年按计划扩大试点范围。实现试点乡镇(街道)数量达到全市总数的50％以上(54个左右)，预计需要各级财政补贴资金9000万元，将比2008年翻一番。由于各区(县)财政状况差别大，加上金融危机的负面影响，在缺乏省市财政资金支持的情况下，一些经济不发达区(县)的财政支付压力变大，试点工作很难进一步推进。 (二)经办人员队伍薄弱。服务能力受制约。首先，工作人员数量偏少。农村养老保险主要服务对象和工作在农村，参保人员数量多、较分散，而目前区(县)农保处专业工作人员数量少，有的只有五六人。多的也不过十人，由于目前参保人信息基本为手工登记、计算和统计，造成工作人员的日常工作量偏大。其次，工作人员专业技术水平偏低。多数区(县)工作人员没有经过专门的业务培训和专业学习，只是依靠过去的工作经验来开展工作，不能很好地适应当前工作要求，亟需一批既熟悉农村保险工作又能熟练操作相应软件的人员来充实队伍。 (三)部分农民认识有偏差，影响参保积极性。一是部分年轻农民认为参保不划算。由于《试点意见》中规定对45岁以上的参保农民给予缴费补贴,45岁以下农民享受不到该优惠政策，所以一部分年轻农民认为现在自己缴费投保不合算。相当于自己储蓄，不如等可以享受到优惠政策时再投保。二是对新农保缺乏信任感。20世纪90年代初期，政府曾经推行农保工作，但由于受筹集资金难、保障水平低等多方面因素的影响，导致该项工作被迫停止，因而有些农民认为政府政策变化快，对养老保险政策的长久性仍然存有疑虑，不愿将养老钱交给政府管理。三是对政府存在养老依赖心理。一些人将政府提供的养老保险与社会救助、农村低保等其他保障制度比较，认为即使不参保，年老后生活无着落也可以享受政府提供的养老保障，不愿意自己缴费参保。 (四)基金管理机制不完善。风险控制和保值增值难度大。农村社会养老保险基金的管理、运营集中在区(县)一级。不但缺乏专业基金管理人才、技术和手段，而且基金管理机制仍然很不完善，导致以下两个问题比较突出：一是现行基金管理的模式不利于基金风险控制。区(县)相关部门以及主要负责人都服从于地方政府，养老基金容易受到地方的行政干涉，给挤占挪用等违法行为提供了机会。二是基金缺乏统一规范的投资管理办法，增值渠道单一。目前基金主要通过存入银行来实现保
值增值，而随着当前银行利率的持续走低，从长期看难以实现基金保值增值。 (五)缺少新老制度衔接办法。关系转移接续难。目前，已参加原农村养老保险但尚未领取养老金的人员虽然已经终止缴费，但是需要达到领取年龄后(包括试点工作开展前，已参加原农村养老保险制度并领取养老金的人员)单独领取老农保养老金，无法同新农保养老金合并领取。新老农保制度处于并行状态，缺少新老农保制度衔接办法，保险关系无法实现转移接续。 三、推进淄博市新农保试点工作的对策建议 针对淄博市新农保试点工作中存在的主要问题，我们需要进一步重点做好政府财政投入、人才队伍建设和新老制度衔接等方面的工作，从多方面来推进新农保试点工作的顺利开展。 (一)厘定各级财政职责。形成良性有序的投入机制。首先，在继续保证奖励资金和业务经费的基础上，市级财政要进一步加大对新农保的资金投入，确定市级财政在政府补贴部分的分担比例。同时，在市财政资金分配过程中，应按照社会保障的“公平原则”，注重两方面平衡：一是要向财政相对紧张的区(县)加大资金拨付数量，以此来提高该地区农民的参保率；二是要向收入低、生活困难的家庭和人员倾斜，以此来解决他们因没有储蓄而难以参保的问题。其次，临淄区已经被列为全国新农保试点区(县)，应在试点工作取得一定成绩的基础上，积极申请中央和省里的财政资金支持，进一步提高农民的养老水平。 (二)加强人员队伍建设，提高业务经办能力。首先，尽快充实人员数量。通过公开招聘、组织推荐或借调的方式，选拔一批素质高、专业技能强、会做群众工作的人员充实到区(县)、乡镇一级的农保经办机构，并落实他们的编制和待遇问题。其次，强化培训，提高专业技术水平。由市劳动保障部门对本部门和各区(县)相关工作人员开展政策和专业技术培训；同时，各区(县)要做好乡镇和各村相关工作人员的培训工作，快速提高他们的专业素质和业务水平。 (三)继续加大宣传力度。增强农民参保意识。农民参与养老保险的意愿和投保水平的选择很大程度上依赖于政府和有关部门的组织、引导、激励和宣传。下一步宣传工作应主要从三个方面来把握：一是要帮助农民认识到自身的养老风险，让农民转变完全信赖家庭养老和土地保障的观念；二是让他们了解政府的政策取向和参加新农保的优越性；三是要采取有效的宣传方式方法。本着“一看就明白，一算就清楚，一听就相信”的宣传原则，把抽象的政策具体化，通过个体案例说明参保带来的好处。在宣传方式上，既要使用广播、电视和传单等常用的宣传方式，乡镇及各村的工作人员也要深入乡村农户，向农民做面对面的宣传，把农保政策讲透，账算明白，解除部分农民的疑虑和后顾之忧。 (四)加强基金管理，建立健全基金风险控制制度和投资管理机制。首先，加强基金管理。一方面，应尽快制定市级相关部门对区(县)农保基金的定期监督监察和审计制度，防范农保基金挪用、乱用风险。另一方面，区(县)财政和劳动保障部门要完善农保基金管理办法，建立基金的内审稽核制度；基金监督部门和审计部门要将农保基金纳入日常监督管理范围，对基金使用、投资运营进行规范和定期检查。其次，建立稳健、可靠的农保基金投资运营机制，确保基金保值增值。一方面，应重点将农保基金投资于国债，这主要出于两点考虑：一是风险小，二是收益相对较高。另一方面，可制定基金进入市政基础设施建设等投资领域办法。在确保基金安全的前提下，可以研究制定社保基金投资于市政基础设施建设的办法，这既可以缓解目前财政资金紧张的局面，也可以进一步提高农保基金的盈利率。 (五)制定新老农保制度衔接办法，实现关系转移接续。按照“待遇标准平移。个账余额平转”的原则，通过“补差”或“折算”的办法使新老制度顺利衔接，实现参保人员保险关系的稳定转移。具体可以分以下三种类型：一是老人老办法。已按老农保政策享受养老金的人员仍按原政策标准执行，只需将原来每月领取的养老金合并到新农保中，进行统一领取。二是对于参加老农保但还未领取养老金的人员，老农保的缴费年限(有缴过费的年度数)新农保制度给予承认，实行就高“折算”的办法与新制度相衔接。三是对到达领取养老金年龄，缴费年限达不到规定最低年限的，可以一次性补齐年限，但补缴的年限政府不给予补贴。 [责任编辑：荷 叶]