中国小额信贷的实践和政策思考
杜晓山 孙若梅
(中国社会科学院贫困问题研究中心 农村发展研究所 100732)
内容提要:的政策建议:;逐步实行灵活的利率政策;。并分析了中国小额信贷的发展前景。
Microfinance)是指专向低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动。这一概念,是伴随着在亚洲、非洲和拉丁美洲的发展中国家,以贫困群体和低收入阶层为服务对象的几种微型金融方法逐步取得成效和不断扩展而提出的,包括个人信贷、小组信贷、微型企业信贷和村银行信贷等多种不同模式。各种模式的小额信贷均包括两个基本层次的含义:(1)为大量低收入(包括贫困)人口提供金融服务,即小额信贷项目一定规模的展开和服务于目标群体层的含义;第二,保证小额信贷机构自身的生存与发展,即小额信贷机构的持续性的含义。这两个既相互联系又相互矛盾的方面,构成了小额信贷的完整要素,两者缺一都不能称为完善或规范的小额信贷。从本质上说,小额信贷是将组织制度创新和金融创新的信贷活动与扶贫到户项目有机地结合成一体。
今日国际上公认取得成效的小额信贷项目多开始于70和80年代,实施小额信贷的组织机构主要是各类金融机构和非政府组织。主要包括:国有商业银行、专门成立的小额信贷扶贫银行和由非政府组织实施的小额信贷项目演变成的股份制银行以及非正规金融中介服务组织,例如信贷联盟、协会、合作社等。
二、中国小额信贷的实践
(一)概述
扶贫攻坚是目前中国政府的重点工作之一,小额信贷是这一战略中的有效工具。
1.类型。中国小额信贷,根据项目的宗旨和目标、资金来源和组织机构可分为两大类型:(1)以探索我国小额信贷服务和小额信贷扶贫的可行性、操作模式及政策建议为宗旨,主要依靠国际机构捐助或软贷款资金,以民间或半官半民组织形式操作的小额信贷试验项目;(2)借助小额信贷服务,以实现2000年扶贫攻坚任务为宗旨,主要依靠国家财政资金和扶贫贴息贷款为资金来源,政府机构和金融机构实施的扶贫资金到户的政策性小额贷款扶贫项目。
2.发展阶段。从1990年代初开始在部分贫困地区先后开展小规模的小额信贷试验,主要着眼于尝试解决我国信贷资金扶贫工作中的一些突出问题,其中时间较早、规模较大、规范较32
好的包括中国社会科学院“扶贫社”项目,UNDP的四川和云南项目,世行四川阆中和陕西安康项目,陕西商洛地区政府“扶贫社”项目等。据统计,到1996年底小额贷款试点项目资金规模9000万元,这些小额贷款扶贫试点项目的成效,引起相关部门和社会的关注。例如,始于1993-94年初的中国社会科学院农村发展所“扶贫”项目,成效显著且引起社会和政府的关注。中国社会科学院的第四个小额信贷试验点陕西省丹凤“扶贫社”也成了后来在陕西全省全面展开的政府主导型小额信贷扶贫项目的先导和借鉴。当然,在此项目的实施过程中仍然面临许多理论和实践上的难题,自身也有不完善之处,而且它目前也还达到规模经济的要求,试点项目仍在进一步的探索实践中。
根据我国政府扶贫政策和举措的变化,到目前为止,我国小额信贷试点可分为两个阶段:第一,试点的初期阶段(1994年初-1996年10月),。这
()一阶段的明显特征是以探索小额信贷孟加拉性为基本目标,以半官方或民间机构实施,入。第二,试点的扩展阶段(1996年10。这一阶段的明显特征是政府从资金、标,与此同时,。
,,但仅仅是开始。
(二)以解决扶贫资金使用效率和扶贫攻坚为主要目标的中国小额信贷项目,主要是在中共中央和国务院扶贫政策的框架和大背景下发展起来的。
1996年9月,中共中央和国务院召开中央扶贫工作会议,在这次会议上明确要求贫困地区的各级党委、政府要把解决贫困户的温饱问题摆在一切工作的首位,各项工作都要围绕和服务于这个中心,而不能影响和干扰这个中心。同时强调加大扶贫资金的投入和资金的到村到户
①以及各级党政一把手扶贫负责制度。中央的扶贫方针和政策与“扶贫社”小额贷款扶贫试点
项目所追求的扶贫到户和保证扶贫资金的高回收率的目标是完全一致的,这样的宏观扶贫环境对“扶贫社”试点工作的开展和推广是极为有利的。
1998年2月,国务院扶贫办召开全国扶贫到户工作座谈会,在这次会上国务委员、国务院扶贫开发领导小组组长陈俊生同志指出,小额信贷扶贫到户是有效扶贫形式,应该积极试点,稳步推广。会议指出,从今年始,凡是没有进行小额信贷试点的省区,要积极进行试点工作;已进行试点的,要逐步推广;试点并取得成功的,可以稳步在较大范围内推广。
中共中央、国务院有关部门1998年9月在做好当前农业和农村工作的通知中,提出了小额信贷扶贫工作的方针:积极试点,认真总结规范,逐步发展推广。
1998年10月《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出:解决农村贫困人口的温饱问题,是一项紧迫而艰巨的任务。提出要“总结推广小额信贷等扶贫资金到户的有效做法”。这是中央文件中首次肯定小额信贷是扶贫资金到户的有效做法。1999年中央扶贫开发工作大会再次强调小额信贷扶贫的作用,中发(99)10号进一步提出,小额信贷是一种有效的扶贫到户形式,要在总结经验、规范运作的基础上,积极稳妥地推行。
从1998年上半年开始,执行国家扶贫贴息贷款的职能由农业发展银行(国家政策性银行)转到农业银行(商业银行),商业银行的人士开始关注扶贫社式小额信贷项目,将有利于逐步建
①《中共中央国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》,1996年10月23日。
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立小额信贷的监督体系和相关的制度及政策框架,到1998年6月,国家扶贫贴息贷款全部转归为农业银行管理,政府扶贫办(下设扶贫社)开始从农行代理扶贫贴息贷款,1998年下半年政府型小额贷款扶贫项目迅速扩展。从1999年开始,扶贫贴息贷款全部改由农行直接发放到农户,目前由政府扶贫社转轨到农行的工作已基本完成。然而,由于管理体制的变动,国家扶贫贷款的实际到位时间大大推迟了。
到目前为止,中国小额信贷发展注重的主要是扶贫功效和操作方面,而没有十分注重金融服务功能。也只有数量不多的小额信贷项目注意项目本身持续性发展的目标。至今,央行还没有出台专门针对小额信贷方面的政策,其金融服务功能没有得到重视,诸多小额信贷金融服务业务和机构的合法地位没有得到承认。
(三)组织机构
中国实施小额信贷的组织机构大体可分为四种类型:()(办公室)管理和操作外援资金,,UNDP项目,世界银行资助的项目,UNICEF,加拿大CIDA的新
(2),疆项目等。“扶贫社”项目,香港乐施会的项(3),其中陕西省、目。云南
(4)金融机构直接操作小额信贷项目,如河北省滦平省、。
,澳援青海项目执行期满后交到地区农行执行。
不同组织机构实施的项目有各自的特征:一般说来,民间机构和外援项目重视社会发展和持续发展目标;政府项目注重发展速度和规模;金融机构的项目注重持续性、监督和风险控制。应该说中国小额信贷的组织形式主要是由政府和民间机构相互交织、共同组织的专门办公机构,或者说是在政府领导下或支持下的独立机构操作为主要组织形式,由政府和民间组织合作或分别实施小额信贷项目。
(四)项目运作方法
中国小额信贷项目以效仿GB模式为主,与此同时,一些国际机构和双边合作项目在不断探索其它的方法。总体上讲,中国绝大多数项目是连带小组方式,强调社员相互合作和监督。典型的小组方法是:社员自愿组成5人小组(直系亲属不得在同一组内),一般6-8个组构建一个中心,分别选出组长和中心主任,小组成员间要互相帮助和监督,并发挥联保作用,形成自身内部的约束机制,每周(或每旬、每半月或每月)由中心主任召集中心会议,内容主要是检查项目落实和资金使用情况,办理放、还、存款手续,交流经验等。
另外,目前中国的小额信贷项目中也有直接给个人的贷款和类似于村银行形式的贷款,有的仅强调信贷服务,有的则仅是综合扶贫项目的一部分,还有的提供多种服务。
(五)目标群体特征
中国小额信贷扶贫项目的目标群体是贫困地区的贫困户,不少机构强调以贫困妇女为主要受益群体。根据项目的宗旨和目标、资金来源、实施机构等不同,目标群体贫困程度和妇女比例有所差异。政府型小额信贷扶贫项目的目标群体是最贫困户,实际是以按政府组织登记的贫困户为基本目标群体,但不十分强调以妇女为主;大多数外援项目和社科院“扶贫社”项目则非常强调以贫困妇女为主要目标群体;金融机构要求在贫困地区开展,并不强调目标客户一定是贫困户或贫困妇女。
(六)发展规模
政府小额贷款扶贫项目,根据扶贫开发领导小组办公室的统计,到1998年8月已经在全34
国22个省的605个县开展,发放贷款6亿元,另据统计,到1998年底,投入资金总计10多亿元。政府项目规模较大的省区为陕西省、云南省、四川省、广西自治区等。到1999年底投入资金总量约30亿元。根据中央政府的要求和安排,2000年的发展规模还将进一步加速扩展。
联合国系统执行的项目(包括:UNDP,UNICEF、IFAD、WFP、ILO、UNFPA)和世行项目,据统计,到1998年底在22个省区的150个县开展,总资金额1.6个亿①。
双边机构和民间机构的项目主要包括:澳援青海海东项目,资金规模1200万元;加援(CI2DA)新疆项目,资金规模110万元,孟加拉乡村信托投资公司和福特基金会等支持的社科院
(FPC)项目,资金规模800万元;香港乐施会云南和贵州项目资金120万元;德国技“扶贫社”
术咨询公司(GTZ)的江西山江湖项目,资金规模60万元;DID项目资金规模100万元。
(七)金融行为
1.贷款产品。12000元不等,贷款期限1年,分期还款,还款频率为1-4周,..,采取小组成员联保制度。不过,,贷款期改为1-3年不等,还款期也改为季度,400-1000元不等,贷款期限3-12个月,,分期还款的还款频率1-4周,利率一般为6%-20%之间,,但也不排除给个人贷款的项目。
2.储蓄产品。目前,中国小额信贷扶贫项目,包括政府项目和绝大多数外援及民间机构的项目基本都实行强制性储蓄,即以小组基金的形式,以此替代抵押担保。同时有些项目还实行按还款频率每次存款相当于贷款额的一定比例。例如:社科院“扶贫社”项目规定:每个借款人在借款时拿出贷款额的5%存入小组基金,每周每人还要在此基金中存入一元钱或贷款额度的0.1%。CI1∶8、1∶6或1DA新疆项目还将存款额与贷款额挂钩,规定存贷额比为1∶10、
∶4不等,依借贷额的增加而递减。
3.财务管理。中国小额信贷的会计和财务管理体系和制度是逐步建立起来的,或者确切地说目前正处在逐步建立和完善的过程中。在1996年底以前的试点初期阶段,几乎所有项目的关注点都集中在项目开展的层次,即集中在识别和动员贫困户,保证贷款到贫困户手中,保证高还贷率。当时绝大多数项目没有健全的会计制度和财务报告制度。大多数工作人员缺乏金融业务知识,财务人员业务素质低。相对而言,于1996年底开始发放贷款的青海澳援项目,因为是地区农行操作,具备较强的金融操作和财务管理能力,具有相对完善的财务管理制度。
从1997年,政府开始试点和推广项目以来,得到了地方金融机构的帮助,逐步建立和完善会计制度和财务管理体系。社科院“扶贫社”项目通过国外小额信贷专家的培训,已经建立起相应的会计制度和财务管理体系,每月完成统一的财务报表(损益表和资产负债表),并按国际机构SEEP(小企业教育促进项目)财务分析比率框架,进行财务比率分析。
4.持续性。由于中国金融实行利率封顶政策,到目前为止,中国的小额信贷无法遵循国际上小额信贷利率需高于商业利率的原则,也无法根据理论计算的利率进行操作。但这并不意味着我国小额信贷没有持续性的目标。经过5年的实践,中国先行的小额信贷试点项目已经有达到操作自负盈亏的典型,例如,社科院“扶贫社”项目在基层3个县的试点,到1997年底开始达到操作自负盈亏,到1998年底各县操作自负盈亏比率在120%-150%之间。另外由地区农行
①汪三贵:MicrofinanceSectorinChina,中国农业科学院农业经济研究所,1999年。
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操作的澳援青海项目目前也实现了操作的自负盈亏。它们是通过实行适当的利率政策、严格控制成本、提高工作效率和保证贷款质量而实现的。
三、小额信贷试点项目的启示和政策思考
(一)启示
1.小额信贷的生命力初步显现。小额信贷在我国能够服务于最贫困地区的农户和贫困户,并使绝大多数借贷户获益,并且,一些试点项目已经达到相当规模。只要有严肃认真的态度和严格的管理,小额信贷项目能够实现相当高的还款率和信贷资金较快的周转率。实践也证明,只要目标明确、方法对头,小额信贷完全可能而且至今也已有一些试验项目在不长的时间内实现机构自身的自负盈亏的持续发展,款利率相当。(一般不超过3%),贷项目至今还依赖外部的技术支持,2.:一类为使用非官方资金,。一类为实现扶贫攻坚目标,,。这两类项目。就目前阶段而言,第一类项目的主要矛盾是长期发展的合法性问题没有解决;第二类项目的主要问题是没有考虑到持续性发展的目标,而二者共同的问题是如何突破项目运行和财务两方面管理水平低的瓶颈制约。根据政府目前的政策,第一类项目由于利用的是非政府资金进行扶贫活动,不吸收社会存款,作为短期项目,可以进行利费有适当灵活性的运作活动,但如作为长期生存和发展的从事金融活动的机构,则有是否合法的问题。
对于第二类项目,即政府主导型项目,它的基本目标是为实现政府2000年扶贫攻坚任务服务,它企图解决扶贫到户和还贷难问题,但它没有考虑确立项目和机构长期持续发展的目标和措施。如从“持续性”标准考虑,这类项目不能称为规范或严格意义上的小额信贷项目,而将其称为扶贫项目可能更合适。另外,从这类项目的体制多变和不适应发展的形势、缺乏专职队伍建设、强调补贴利率政策等方面看,也说明其不具备持续性发展的目标。事实上,政府小额信贷扶贫项目目前由政府部门和农行联合发挥关键作用已是一种必然的和无可奈何的选择,这种农行与政府共管小额信贷项目的体制的最要害的弊端是两者的责、权、利关系模糊不清或不对称,且难以监控,最终的结果很可能是造成贷款的回收率大幅下降,造成国家资财的大量浪费和流失。从长远看,这类项目如不从体制和管理制度上作出变化,将不可能保证扶贫信贷资金直接到贫困户、贷款的高还贷率和机构持续性发展这三个目标的实现。
另外,上述两项目都共同存在需要切实加强管理和提高工作人员素质等方面的问题,它包括各级人员要切实提高认识并负起责任,强调专职队伍建设,加强财务管理和工作人员培训,强化操作和财务方面的监督,制定行之有效的激励制约机制,真正解决政府项目的操作费用途径、坚持实行独立财务核算制度等等方面的必要的工作。
(二)政策思考
1.发挥小额信贷的反贫困功能和金融服务功能。小额信贷是中国农村地区反贫困的一种现实的并具有巨大潜力的有效工具,政府政策制定者应将其放在适当的重要战略位置。
在现有基本解决温饱问题的基础上,拓宽服务对象和市场,根据不同地区不同客户的需求,提供有效的信贷服务,而不仅仅限于贫困地区的贫困农户。同时开展城市小额信贷的试点36
项目,探索为城镇微型和小型企业提供金融服务的方法。积极开展不同方法的小额信贷试点,而不仅仅限于小组借贷方法,以满足不同地区和不同客户的需要;目前多数项目在实践中已经在适当地对贷款额度、还款频率等做了调整,对此,应区别情况,分类指导。
2.加强规范和监管。需要规范和扶持小额信贷试点项目,探索制定相应的规则和条例,加强监管;各类团体、组织有积极性的都应允许其开展项目活动,但要求其必须具备条件,符合规范,以形成良性竞争局面;如作为长期发展的项目机构,政府机构本身不宜操作小额信贷;对现有不同的项目,应视具体情况,采取区别对待的政策,经过调整或改造及完善,符合条件的,允许合法存在,并给予融资支持,以使中国小额信贷能够沿着健康的轨道发展,并将小额信贷纳入我国金融体制改革的总体设计中考虑。
3.利率的灵活性。向借贷者发放贷款的利率应允许有较大的灵活性,贷款利率为准进行活动。在新世纪开始后,;积极拓宽资金来源的渠道,而不仅仅限于赠款和软贷款;。
4.。
5.,宗旨的转变。,从政府行为转变为顺应,又要实现自身的经济持续性,其隐含的前提。小额信贷项目非完全政府行为,亦非完全市场行为,它在一定程度上依靠捐助机构或国家优惠政策,尤其是在项目的初期阶段,同时需要有健全的市场。持续性或财务自立要求的重要性在于将一个非市场问题转换为市场问题。持续性目标的设定,是诱导小额信贷机构实现向政府或捐助机构索取资金到在市场竞争中寻找资金的转变。因此,小额信贷扶贫和自身持续性的双重目标决定了它必须充分利用市场机制又不完全依靠市场机制。
总之,中国的小额信贷试验同国际上的小额信贷活动相比,在时间、规模、设计思想、动作主体和实施小额信贷的政策环境方面均有不同。中国的政治经济体制、经济和金融领域的不断改革以及地方政府职责权限的变化均使中国实施可持续小额信贷扶贫的政策环境具有独特的特点。然而,我们又必须认真研究、学习和借鉴国际小额信贷的成功经验和教训。
可以预料,在不久的将来,中国小额信贷将可能进入制度化建设阶段。其明显的标志应是政府对小额信贷政策的明朗和规范以及金融机构的介入;在强调小额信贷扶贫功能的同时强调金融服务功能;加强小额信贷机构能力建设;健全小额信贷机构的规范化财务管理体系和控制风险的能力;小额信贷的贷款本金从外援和政策性资金为主,逐步过渡到来自当地金融市场的资金占相当比重。
我们认为:到目前为止,一些利用非政府资金以民间或半官方机构先行与国际规范接轨的小额信贷试验项目对我国小额信贷事业的发展起了先锋、示范和启迪的作用,而政府主导型的项目对快速和大规模利用信贷手段扶持贫困户发展做出了功不可灭的贡献。然而,只要有适宜的政策环境,金融机构有可能成为小额信贷的主要力量,同时各类小额信贷的实施者在竞争和合作中会找到各自的位置,而最大的受益者是借贷客户。可以说,如要形成这种局面,政府的宏观政策将起着重要、甚至是根本性的作用。但这里需要指出,即便金融机构真能成为小额信贷发展的主要力量,那也将是一个逐步和长期的过程;而且,国际经验表明,正规金融机构的小额信贷项目的主要服务对象不是有生产能力的最贫困户。从这个意义上说,民营非正规银行类小额信贷组织有长远的扶贫使命和广阔的活动天地。
责任编辑:孔繁来
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中国小额信贷的实践和政策思考
杜晓山 孙若梅
(中国社会科学院贫困问题研究中心 农村发展研究所 100732)
内容提要:的政策建议:;逐步实行灵活的利率政策;。并分析了中国小额信贷的发展前景。
Microfinance)是指专向低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动。这一概念,是伴随着在亚洲、非洲和拉丁美洲的发展中国家,以贫困群体和低收入阶层为服务对象的几种微型金融方法逐步取得成效和不断扩展而提出的,包括个人信贷、小组信贷、微型企业信贷和村银行信贷等多种不同模式。各种模式的小额信贷均包括两个基本层次的含义:(1)为大量低收入(包括贫困)人口提供金融服务,即小额信贷项目一定规模的展开和服务于目标群体层的含义;第二,保证小额信贷机构自身的生存与发展,即小额信贷机构的持续性的含义。这两个既相互联系又相互矛盾的方面,构成了小额信贷的完整要素,两者缺一都不能称为完善或规范的小额信贷。从本质上说,小额信贷是将组织制度创新和金融创新的信贷活动与扶贫到户项目有机地结合成一体。
今日国际上公认取得成效的小额信贷项目多开始于70和80年代,实施小额信贷的组织机构主要是各类金融机构和非政府组织。主要包括:国有商业银行、专门成立的小额信贷扶贫银行和由非政府组织实施的小额信贷项目演变成的股份制银行以及非正规金融中介服务组织,例如信贷联盟、协会、合作社等。
二、中国小额信贷的实践
(一)概述
扶贫攻坚是目前中国政府的重点工作之一,小额信贷是这一战略中的有效工具。
1.类型。中国小额信贷,根据项目的宗旨和目标、资金来源和组织机构可分为两大类型:(1)以探索我国小额信贷服务和小额信贷扶贫的可行性、操作模式及政策建议为宗旨,主要依靠国际机构捐助或软贷款资金,以民间或半官半民组织形式操作的小额信贷试验项目;(2)借助小额信贷服务,以实现2000年扶贫攻坚任务为宗旨,主要依靠国家财政资金和扶贫贴息贷款为资金来源,政府机构和金融机构实施的扶贫资金到户的政策性小额贷款扶贫项目。
2.发展阶段。从1990年代初开始在部分贫困地区先后开展小规模的小额信贷试验,主要着眼于尝试解决我国信贷资金扶贫工作中的一些突出问题,其中时间较早、规模较大、规范较32
好的包括中国社会科学院“扶贫社”项目,UNDP的四川和云南项目,世行四川阆中和陕西安康项目,陕西商洛地区政府“扶贫社”项目等。据统计,到1996年底小额贷款试点项目资金规模9000万元,这些小额贷款扶贫试点项目的成效,引起相关部门和社会的关注。例如,始于1993-94年初的中国社会科学院农村发展所“扶贫”项目,成效显著且引起社会和政府的关注。中国社会科学院的第四个小额信贷试验点陕西省丹凤“扶贫社”也成了后来在陕西全省全面展开的政府主导型小额信贷扶贫项目的先导和借鉴。当然,在此项目的实施过程中仍然面临许多理论和实践上的难题,自身也有不完善之处,而且它目前也还达到规模经济的要求,试点项目仍在进一步的探索实践中。
根据我国政府扶贫政策和举措的变化,到目前为止,我国小额信贷试点可分为两个阶段:第一,试点的初期阶段(1994年初-1996年10月),。这
()一阶段的明显特征是以探索小额信贷孟加拉性为基本目标,以半官方或民间机构实施,入。第二,试点的扩展阶段(1996年10。这一阶段的明显特征是政府从资金、标,与此同时,。
,,但仅仅是开始。
(二)以解决扶贫资金使用效率和扶贫攻坚为主要目标的中国小额信贷项目,主要是在中共中央和国务院扶贫政策的框架和大背景下发展起来的。
1996年9月,中共中央和国务院召开中央扶贫工作会议,在这次会议上明确要求贫困地区的各级党委、政府要把解决贫困户的温饱问题摆在一切工作的首位,各项工作都要围绕和服务于这个中心,而不能影响和干扰这个中心。同时强调加大扶贫资金的投入和资金的到村到户
①以及各级党政一把手扶贫负责制度。中央的扶贫方针和政策与“扶贫社”小额贷款扶贫试点
项目所追求的扶贫到户和保证扶贫资金的高回收率的目标是完全一致的,这样的宏观扶贫环境对“扶贫社”试点工作的开展和推广是极为有利的。
1998年2月,国务院扶贫办召开全国扶贫到户工作座谈会,在这次会上国务委员、国务院扶贫开发领导小组组长陈俊生同志指出,小额信贷扶贫到户是有效扶贫形式,应该积极试点,稳步推广。会议指出,从今年始,凡是没有进行小额信贷试点的省区,要积极进行试点工作;已进行试点的,要逐步推广;试点并取得成功的,可以稳步在较大范围内推广。
中共中央、国务院有关部门1998年9月在做好当前农业和农村工作的通知中,提出了小额信贷扶贫工作的方针:积极试点,认真总结规范,逐步发展推广。
1998年10月《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出:解决农村贫困人口的温饱问题,是一项紧迫而艰巨的任务。提出要“总结推广小额信贷等扶贫资金到户的有效做法”。这是中央文件中首次肯定小额信贷是扶贫资金到户的有效做法。1999年中央扶贫开发工作大会再次强调小额信贷扶贫的作用,中发(99)10号进一步提出,小额信贷是一种有效的扶贫到户形式,要在总结经验、规范运作的基础上,积极稳妥地推行。
从1998年上半年开始,执行国家扶贫贴息贷款的职能由农业发展银行(国家政策性银行)转到农业银行(商业银行),商业银行的人士开始关注扶贫社式小额信贷项目,将有利于逐步建
①《中共中央国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》,1996年10月23日。
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立小额信贷的监督体系和相关的制度及政策框架,到1998年6月,国家扶贫贴息贷款全部转归为农业银行管理,政府扶贫办(下设扶贫社)开始从农行代理扶贫贴息贷款,1998年下半年政府型小额贷款扶贫项目迅速扩展。从1999年开始,扶贫贴息贷款全部改由农行直接发放到农户,目前由政府扶贫社转轨到农行的工作已基本完成。然而,由于管理体制的变动,国家扶贫贷款的实际到位时间大大推迟了。
到目前为止,中国小额信贷发展注重的主要是扶贫功效和操作方面,而没有十分注重金融服务功能。也只有数量不多的小额信贷项目注意项目本身持续性发展的目标。至今,央行还没有出台专门针对小额信贷方面的政策,其金融服务功能没有得到重视,诸多小额信贷金融服务业务和机构的合法地位没有得到承认。
(三)组织机构
中国实施小额信贷的组织机构大体可分为四种类型:()(办公室)管理和操作外援资金,,UNDP项目,世界银行资助的项目,UNICEF,加拿大CIDA的新
(2),疆项目等。“扶贫社”项目,香港乐施会的项(3),其中陕西省、目。云南
(4)金融机构直接操作小额信贷项目,如河北省滦平省、。
,澳援青海项目执行期满后交到地区农行执行。
不同组织机构实施的项目有各自的特征:一般说来,民间机构和外援项目重视社会发展和持续发展目标;政府项目注重发展速度和规模;金融机构的项目注重持续性、监督和风险控制。应该说中国小额信贷的组织形式主要是由政府和民间机构相互交织、共同组织的专门办公机构,或者说是在政府领导下或支持下的独立机构操作为主要组织形式,由政府和民间组织合作或分别实施小额信贷项目。
(四)项目运作方法
中国小额信贷项目以效仿GB模式为主,与此同时,一些国际机构和双边合作项目在不断探索其它的方法。总体上讲,中国绝大多数项目是连带小组方式,强调社员相互合作和监督。典型的小组方法是:社员自愿组成5人小组(直系亲属不得在同一组内),一般6-8个组构建一个中心,分别选出组长和中心主任,小组成员间要互相帮助和监督,并发挥联保作用,形成自身内部的约束机制,每周(或每旬、每半月或每月)由中心主任召集中心会议,内容主要是检查项目落实和资金使用情况,办理放、还、存款手续,交流经验等。
另外,目前中国的小额信贷项目中也有直接给个人的贷款和类似于村银行形式的贷款,有的仅强调信贷服务,有的则仅是综合扶贫项目的一部分,还有的提供多种服务。
(五)目标群体特征
中国小额信贷扶贫项目的目标群体是贫困地区的贫困户,不少机构强调以贫困妇女为主要受益群体。根据项目的宗旨和目标、资金来源、实施机构等不同,目标群体贫困程度和妇女比例有所差异。政府型小额信贷扶贫项目的目标群体是最贫困户,实际是以按政府组织登记的贫困户为基本目标群体,但不十分强调以妇女为主;大多数外援项目和社科院“扶贫社”项目则非常强调以贫困妇女为主要目标群体;金融机构要求在贫困地区开展,并不强调目标客户一定是贫困户或贫困妇女。
(六)发展规模
政府小额贷款扶贫项目,根据扶贫开发领导小组办公室的统计,到1998年8月已经在全34
国22个省的605个县开展,发放贷款6亿元,另据统计,到1998年底,投入资金总计10多亿元。政府项目规模较大的省区为陕西省、云南省、四川省、广西自治区等。到1999年底投入资金总量约30亿元。根据中央政府的要求和安排,2000年的发展规模还将进一步加速扩展。
联合国系统执行的项目(包括:UNDP,UNICEF、IFAD、WFP、ILO、UNFPA)和世行项目,据统计,到1998年底在22个省区的150个县开展,总资金额1.6个亿①。
双边机构和民间机构的项目主要包括:澳援青海海东项目,资金规模1200万元;加援(CI2DA)新疆项目,资金规模110万元,孟加拉乡村信托投资公司和福特基金会等支持的社科院
(FPC)项目,资金规模800万元;香港乐施会云南和贵州项目资金120万元;德国技“扶贫社”
术咨询公司(GTZ)的江西山江湖项目,资金规模60万元;DID项目资金规模100万元。
(七)金融行为
1.贷款产品。12000元不等,贷款期限1年,分期还款,还款频率为1-4周,..,采取小组成员联保制度。不过,,贷款期改为1-3年不等,还款期也改为季度,400-1000元不等,贷款期限3-12个月,,分期还款的还款频率1-4周,利率一般为6%-20%之间,,但也不排除给个人贷款的项目。
2.储蓄产品。目前,中国小额信贷扶贫项目,包括政府项目和绝大多数外援及民间机构的项目基本都实行强制性储蓄,即以小组基金的形式,以此替代抵押担保。同时有些项目还实行按还款频率每次存款相当于贷款额的一定比例。例如:社科院“扶贫社”项目规定:每个借款人在借款时拿出贷款额的5%存入小组基金,每周每人还要在此基金中存入一元钱或贷款额度的0.1%。CI1∶8、1∶6或1DA新疆项目还将存款额与贷款额挂钩,规定存贷额比为1∶10、
∶4不等,依借贷额的增加而递减。
3.财务管理。中国小额信贷的会计和财务管理体系和制度是逐步建立起来的,或者确切地说目前正处在逐步建立和完善的过程中。在1996年底以前的试点初期阶段,几乎所有项目的关注点都集中在项目开展的层次,即集中在识别和动员贫困户,保证贷款到贫困户手中,保证高还贷率。当时绝大多数项目没有健全的会计制度和财务报告制度。大多数工作人员缺乏金融业务知识,财务人员业务素质低。相对而言,于1996年底开始发放贷款的青海澳援项目,因为是地区农行操作,具备较强的金融操作和财务管理能力,具有相对完善的财务管理制度。
从1997年,政府开始试点和推广项目以来,得到了地方金融机构的帮助,逐步建立和完善会计制度和财务管理体系。社科院“扶贫社”项目通过国外小额信贷专家的培训,已经建立起相应的会计制度和财务管理体系,每月完成统一的财务报表(损益表和资产负债表),并按国际机构SEEP(小企业教育促进项目)财务分析比率框架,进行财务比率分析。
4.持续性。由于中国金融实行利率封顶政策,到目前为止,中国的小额信贷无法遵循国际上小额信贷利率需高于商业利率的原则,也无法根据理论计算的利率进行操作。但这并不意味着我国小额信贷没有持续性的目标。经过5年的实践,中国先行的小额信贷试点项目已经有达到操作自负盈亏的典型,例如,社科院“扶贫社”项目在基层3个县的试点,到1997年底开始达到操作自负盈亏,到1998年底各县操作自负盈亏比率在120%-150%之间。另外由地区农行
①汪三贵:MicrofinanceSectorinChina,中国农业科学院农业经济研究所,1999年。
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操作的澳援青海项目目前也实现了操作的自负盈亏。它们是通过实行适当的利率政策、严格控制成本、提高工作效率和保证贷款质量而实现的。
三、小额信贷试点项目的启示和政策思考
(一)启示
1.小额信贷的生命力初步显现。小额信贷在我国能够服务于最贫困地区的农户和贫困户,并使绝大多数借贷户获益,并且,一些试点项目已经达到相当规模。只要有严肃认真的态度和严格的管理,小额信贷项目能够实现相当高的还款率和信贷资金较快的周转率。实践也证明,只要目标明确、方法对头,小额信贷完全可能而且至今也已有一些试验项目在不长的时间内实现机构自身的自负盈亏的持续发展,款利率相当。(一般不超过3%),贷项目至今还依赖外部的技术支持,2.:一类为使用非官方资金,。一类为实现扶贫攻坚目标,,。这两类项目。就目前阶段而言,第一类项目的主要矛盾是长期发展的合法性问题没有解决;第二类项目的主要问题是没有考虑到持续性发展的目标,而二者共同的问题是如何突破项目运行和财务两方面管理水平低的瓶颈制约。根据政府目前的政策,第一类项目由于利用的是非政府资金进行扶贫活动,不吸收社会存款,作为短期项目,可以进行利费有适当灵活性的运作活动,但如作为长期生存和发展的从事金融活动的机构,则有是否合法的问题。
对于第二类项目,即政府主导型项目,它的基本目标是为实现政府2000年扶贫攻坚任务服务,它企图解决扶贫到户和还贷难问题,但它没有考虑确立项目和机构长期持续发展的目标和措施。如从“持续性”标准考虑,这类项目不能称为规范或严格意义上的小额信贷项目,而将其称为扶贫项目可能更合适。另外,从这类项目的体制多变和不适应发展的形势、缺乏专职队伍建设、强调补贴利率政策等方面看,也说明其不具备持续性发展的目标。事实上,政府小额信贷扶贫项目目前由政府部门和农行联合发挥关键作用已是一种必然的和无可奈何的选择,这种农行与政府共管小额信贷项目的体制的最要害的弊端是两者的责、权、利关系模糊不清或不对称,且难以监控,最终的结果很可能是造成贷款的回收率大幅下降,造成国家资财的大量浪费和流失。从长远看,这类项目如不从体制和管理制度上作出变化,将不可能保证扶贫信贷资金直接到贫困户、贷款的高还贷率和机构持续性发展这三个目标的实现。
另外,上述两项目都共同存在需要切实加强管理和提高工作人员素质等方面的问题,它包括各级人员要切实提高认识并负起责任,强调专职队伍建设,加强财务管理和工作人员培训,强化操作和财务方面的监督,制定行之有效的激励制约机制,真正解决政府项目的操作费用途径、坚持实行独立财务核算制度等等方面的必要的工作。
(二)政策思考
1.发挥小额信贷的反贫困功能和金融服务功能。小额信贷是中国农村地区反贫困的一种现实的并具有巨大潜力的有效工具,政府政策制定者应将其放在适当的重要战略位置。
在现有基本解决温饱问题的基础上,拓宽服务对象和市场,根据不同地区不同客户的需求,提供有效的信贷服务,而不仅仅限于贫困地区的贫困农户。同时开展城市小额信贷的试点36
项目,探索为城镇微型和小型企业提供金融服务的方法。积极开展不同方法的小额信贷试点,而不仅仅限于小组借贷方法,以满足不同地区和不同客户的需要;目前多数项目在实践中已经在适当地对贷款额度、还款频率等做了调整,对此,应区别情况,分类指导。
2.加强规范和监管。需要规范和扶持小额信贷试点项目,探索制定相应的规则和条例,加强监管;各类团体、组织有积极性的都应允许其开展项目活动,但要求其必须具备条件,符合规范,以形成良性竞争局面;如作为长期发展的项目机构,政府机构本身不宜操作小额信贷;对现有不同的项目,应视具体情况,采取区别对待的政策,经过调整或改造及完善,符合条件的,允许合法存在,并给予融资支持,以使中国小额信贷能够沿着健康的轨道发展,并将小额信贷纳入我国金融体制改革的总体设计中考虑。
3.利率的灵活性。向借贷者发放贷款的利率应允许有较大的灵活性,贷款利率为准进行活动。在新世纪开始后,;积极拓宽资金来源的渠道,而不仅仅限于赠款和软贷款;。
4.。
5.,宗旨的转变。,从政府行为转变为顺应,又要实现自身的经济持续性,其隐含的前提。小额信贷项目非完全政府行为,亦非完全市场行为,它在一定程度上依靠捐助机构或国家优惠政策,尤其是在项目的初期阶段,同时需要有健全的市场。持续性或财务自立要求的重要性在于将一个非市场问题转换为市场问题。持续性目标的设定,是诱导小额信贷机构实现向政府或捐助机构索取资金到在市场竞争中寻找资金的转变。因此,小额信贷扶贫和自身持续性的双重目标决定了它必须充分利用市场机制又不完全依靠市场机制。
总之,中国的小额信贷试验同国际上的小额信贷活动相比,在时间、规模、设计思想、动作主体和实施小额信贷的政策环境方面均有不同。中国的政治经济体制、经济和金融领域的不断改革以及地方政府职责权限的变化均使中国实施可持续小额信贷扶贫的政策环境具有独特的特点。然而,我们又必须认真研究、学习和借鉴国际小额信贷的成功经验和教训。
可以预料,在不久的将来,中国小额信贷将可能进入制度化建设阶段。其明显的标志应是政府对小额信贷政策的明朗和规范以及金融机构的介入;在强调小额信贷扶贫功能的同时强调金融服务功能;加强小额信贷机构能力建设;健全小额信贷机构的规范化财务管理体系和控制风险的能力;小额信贷的贷款本金从外援和政策性资金为主,逐步过渡到来自当地金融市场的资金占相当比重。
我们认为:到目前为止,一些利用非政府资金以民间或半官方机构先行与国际规范接轨的小额信贷试验项目对我国小额信贷事业的发展起了先锋、示范和启迪的作用,而政府主导型的项目对快速和大规模利用信贷手段扶持贫困户发展做出了功不可灭的贡献。然而,只要有适宜的政策环境,金融机构有可能成为小额信贷的主要力量,同时各类小额信贷的实施者在竞争和合作中会找到各自的位置,而最大的受益者是借贷客户。可以说,如要形成这种局面,政府的宏观政策将起着重要、甚至是根本性的作用。但这里需要指出,即便金融机构真能成为小额信贷发展的主要力量,那也将是一个逐步和长期的过程;而且,国际经验表明,正规金融机构的小额信贷项目的主要服务对象不是有生产能力的最贫困户。从这个意义上说,民营非正规银行类小额信贷组织有长远的扶贫使命和广阔的活动天地。
责任编辑:孔繁来
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