代建制是指政府投资项目通过招标等方式，选择社会专业化的项目管理单位（简称代建单位），对项目立项、勘察、设计、监理、施工和材料设备采购、工程结算、竣工验收、工程档案移交等建设全过程或某些阶段进行投资管理和建设组织实施工作, 严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付给使用单位的制度。它形成了“投资、建设、管理、使用”彼此分离又互相制约的管理体制和运行机制。推行政府投资项目代建制是投资体制改革进一步深化的必然趋势,有利于解决效率低下和人、财、物资源的浪费,能最大限度地优化资源配臵。
一、我市政府投资项目管理基本情况
长期以来，我市政府投资项目大多采用以设立临时机构（筹建处、指挥部、基建办等）、招聘一些离退休人员或社会人员、以内设机构兼管的自建方式进行，由于机构的临时性、人员的流动性、专业的局限性和建设、监管、使用多位一体，缺乏投资约束机制，政府投资项目建设实施中普遍发生投资“三超”和效率低下现象。究其原因，除了一些项目管理人员专业知识肤浅、管理经验不足、责任心不强外，项目前期工作不到位、随意改变使用功能、扩大规模、提高标准是重要原因。为此，自撤地设市以来，市本级和部分县（市）在政府投资项目中作了代建尝试。
二、主要代建形式及比较分析
（一）招标确定具备资格的代建单位代建。如：丽水市水上交通监管和应急救助指挥中心及南明湖避风港工程、市公路运管稽征
综合服务用房、市出租车计价器强制检定和特种设备作业人员考核模拟系统用房、市国家安全局技术业务用房和工作密点以及丽水文化艺术中心等项目。通过专业的项目管理公司代建，负责工程的建设管理，在转变政府职能、规范运作、提高投资效益、保证工程质量、防范安全事故、减少浪费现象等方面都取得了一定的成效。但通过这种方式选定的代建单位均为以盈利为主要目的中介服务机构，追求利益最大化，项目投资规模和建设标准在一定程度上与其有利益关系，具有一定的风险性，法律、法规、规章的完善和监管，显得尤为重要。
（二）由房地产开发企业配建。通过公开招标确定房地产开发企业代建或通过土地整体出让捆绑配建，由房地产开发企业建设，政府有偿回购或无偿取得。如：公租房（人才公寓）、幼儿园、社区管理服务和医疗卫生用房、配套市场建设等，同时需对规划布局、标准、规模、质量、配套设施、交付期限、工程变更、风险等在招标文件中有明确、详尽的约定。房地产开发企业熟悉建设程序和项目全过程建设管理经验，适合同类项目代建，在房地产市场不景气的环境下，转型承担项目代建，也不失为一条有效的途径。
（三）政府指定国有企业代建。如：市城市规划馆、市博物馆、市委党校迁建工程、市民兵武器装备仓库及修理所、市民兵训练中心、市青少年活动中心、市老年活动中心、白云山森林公园“三宝”及特色产品展示馆、九龙湿地科普用房和文化创作基地等均指定国有（城投、城发、水发、林发）公司代建。这种形式较符合市场竞
争机制还不完善，在各类代建单位发展还不平衡、不成熟的实际情况下，国有企业性质的建设管理单位，不以盈利为目的且具有很强的独立性，更适合充当项目建设实施阶段的责任主体或项目法人。明确委托代建范围、代建目标、代建方式、权利义务、资金管理、奖惩等，将对充分发挥政府职能优势，推动代建制的迅速发展起到一定作用。但难以产生有效的激励和约束机制。
三、项目代建中存在的主要问题
（一）代建单位法律地位不明确，代建合同不规范，合同主体各方的职责、权利、义务关系不对称，履约担保和相应的奖惩机制等落实不到位。目前，还没有出台代建制的相关法律法规，没有赋予代建人相应的法律地位，代建合同是一种委托、从属关系。同时，项目业主从前期--实施—竣工具有连续性，不能在某一阶段随意改变，因此，不能以代建人的名义履行建设程序，也就无法得到相关管理、监督部门的认可。
（二）业主仍不能摆脱项目日常具体事务的管理。如：丽水文化艺术中心项目，业主为了加强对工程质量监督、审核拨付工程进度款和工程量增加及设计变更等工作，建立了业主项目部作为日常管理机构。既当“运动员”，又当“裁判员”，存在多层管理，职能重叠。
（三）项目前期工作（征地拆迁、设计）不到位，控制、管理、协调难。征地拆迁难是制约建设项目顺利实施的瓶颈之一，也是导致项目建设工期长、投资难以控制的主要原因。代建单位（特别是
通过招标产生的异地代建单位）无法胜任申请立项、征地、拆迁、政策处理、报建、融资等前期工作。
（四）全过程代建周期长、费用偏低，代建积极性不高。政府项目规模普遍较大，工期较长，影响项目投资及工期的因素多而复杂。在新材料、新技术、新设备快速发展广泛应用，材料价格波动频繁，设计深度不足的情况下，专项设计、材料设备档次、预期效果存在不确定性，很难做到投资额相对准确，也是“三超”现象无法根本杜绝的客观原因之一。因此，代建单位一般不会寄希望从节约投资中获得利益，这也挫伤了代建积极性。
四、推行和规范代建制的几点建议
代建制作为一种新的建设模式，目前还处于试行阶段，要按照市场经济规律，政府以引导为主，积极而稳妥地推进。
（一）重视宣传，形成共识。推行政府投资项目代建制，是对现行投资体制改革的重大举措，对于提高项目专业化管理水平和工作效率、控制投资、规范政府对项目的监管、从体制上遏制党政机关工作人员腐败的滋生、充分发挥市场竞争机制都具有明显的优势。但是由于政府投资项目代建制涉及面广，关系复杂，在实施过程中，要加大对代建制工作的宣传，以使部门、社会都能更广泛地理解、支持这项工作。尤其是政府相关管理部门、使用人、行业主管部门等，更要进一步统一思想认识，要以改革促发展的态度支持代建制的实施推行，紧密配合，协同开展工作，使代建制这种好的管理模式取得真正的管理成效，提高政府投资效益。
（二）强化代建单位的培育。政府投资项目代建制的顺利推行很大程度上依赖于代建单位的发展。目前，我市具备资质的代建单位相对缺乏。亟需培育具有一定实力的代建单位，促进项目管理市场的完善。 政府投资项目代建单位的组建或选定，主要有以下两种方式：其一，依托指定国有企业代建。我市自1999年以来，为了适应投融资体制改革的需要，相继组建了城市建设投资公司（前身为国有资产经营公司）、城市建设发展公司、水利发展公司、交通开发公司，林业发展公司、南城发展公司、安居房建设公司、旧城改造公司、农业发展公司等。这些国有企业具备独立法人资格，承担着相关专业项目的融资、建设管理职能。国有企业性质的建设管理单位，不以盈利为目的且具有很强的独立性，更适合充当项目建设实施阶段的责任主体或项目法人。从根本上解决长期以来政府投资项目建设单位特别是工程发包方分散、效率低下和人、财、物资源浪费等问题。可在原有职能基础上，充实专业技术、经济人才力量，同时适当降低准入门槛，赋予指定项目的代建资格。其二，招标择优确定社会中介组织代建。一个建设项目可分为前期（项目报批、招标）、实施（建设）、后期（结算、验收）三个阶段，其相应的阶段代建方式可分为前期代理、建设期代建、后期代理。目前我市的政府建设项目已普遍实行了招标代理制和建设监理制，建设期的监理与代建性质差异不大，为避免职责不明与费用重复，增加项目成本，建议凡代建的项目应包含招标代理和建设监理，不宜再单独实行招标代理和建设监理。以监理公司、工程咨询公司、房
地产开发公司、设计单位、工程总承包公司为基础创建、重组、转型为代建单位。优先在较大规模的监理公司、工程咨询（工程预结算、招标）公司、房地产开发公司中开展代建试行。
培育代建单位可适当给予政策扶持，鼓励有条件的工程设计、施工、工程咨询、监理、房地产开发公司通过改造或重组，调整结构、完善功能、充实人力资源，创建代建单位。特别对一些基础条件较好、实力较强的公司给予重点扶持，以有效快速地促生一批能够承担重大项目管理工作、具有一定管理水平的代建单位。
（三）推进配套制度建设。目前，相关法律制度的欠缺，配套制度的不完善，形成对代建制有效运行的瓶颈制约。 因此，应推进配套制度的建设。一是制定代建规范性文件。参照《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》，结合我市实际，出台《丽水市政府投资项目代建管理办法》。明确代建范围、形式、各方职责、条件、程序、奖罚及监督管理等。凡概算投资在规定额度（如：3000万元）以上且建设单位没有相适应自行管理建设能力的政府投资公建项目,可要求必须实行委托代建制。代建的形式，可视项目的具体情况而定，一是全过程代建,即代建单位根据批准的项目建议书要求,对工程的可行性研究或初步设计及建设管理至竣工验收实行全程管理;二是实施阶段代建,代建单位根据批准的初步设计以及审定的施工图设计文本,对项目建设管理至竣工验收实行阶段管理。二是执行代建合同示范文本。为了保证代建制度的顺利推行，避免合同纠纷，推进代建合同管理工作的标准化、规范化，建议统
一执行《政府投资项目代建合同示范文本》，并实行监管部门见证或备案制，以加强对政府投资项目的规范引导，促使代建制度不断完善。三是合理 确定代建管理费标准。代建管理费取费偏低，会造成代建单位积极性不高、责任心不强，整体素质难以提高，甚至采取有损于委托人利益的方式获取非正当利益。反之，也会造成财政资金的流失，不利于代建制的推行。代建管理费宜根据工作范围、工作难度和所要承担的责任，在政府制定的基准价格许可的浮动幅度内，由市场主体最终确定。基准价格的确定，可参照各类自建项目管理费用综合测定。为体现代建的优势，不论是全过程代建还是阶段代建，代建管理费均不宜与相应的自建管理费有很大差距。
（四） 加强代建合同管理，引入绩效管理机制。代建单位的产生引入竞争机制,通过招投标方式选择代建单位；政府指定代建的项目，也要引入绩效考核管理机制。明确代建项目的范围、形式,双方的权利、义务等法律关系。明确量化工作范围，构建动态的目标考核体系，明确违约责任，形成公平合理的责任界面。 激励代建单位最大限度地控制项目投资，发挥管理水平，提高代建单位工作积极性、主动性、创造性。如概（预）算包干有节余,政府投资节余部分可有适当比例由代建单位提成；反之，决算投资超过概（预）算包干基数,超支部分由代建单位承担相应比例投资。工期、质量的奖罚也然。总之，按代建单位的贡献率建立绩效考评、奖罚机制。
（五）推行代建担保制度，构建风险控制体系 。社会中介组织代建单位，属于智力密集型企业，资金实力相对薄弱，自身抗风险能力差，一般无力承担损失赔偿责任，风险损失最终由委托人自己承担。 担保是促使债务人履行债务，保障债权人债权有效实现的法律措施。在代建制中实行担保，就是要求代建单位以外的第三方向委托人提供一定额度的保证金（或保函），担保代建单位按约履行合同。如果代建单位履行合同不力或违约，则担保方可能承担由此造成的损失赔偿。
（六）加强监督制度的建设。代建项目通常投资额较大、建设周期较长、参与方多、涉及面广。需构建完善的监督机制，从合同签订到合同履行终止，建立健全政府投资重大项目稽察制度。加强对代建行为的事中、事后监督，督促各方主体严格按照合同约定履行权利义务。同时，加强诚信考核体系建设。将代建单位、代建人员的信誉档案纳入有效的管理范畴，确保代建队伍持续健康发展。
代建制是政府投资项目管理模式的一项重大改革，也是政府投资项目管理的发展方向，但并不意味着有了代建制，建设市场中存在的一切问题就迎刃而解了，有了好的机制和模式，必须辅以好的实施办法，才能取得好的成效，要通过不断的探索和实践，建立符合我市实际的、科学的相关配套制度，理顺各方主体的职责分工，规避风险，使这个模式日趋完善，更具可操作性，实现政府投资项目的管理体制和机制创新。
代建制是指政府投资项目通过招标等方式，选择社会专业化的项目管理单位（简称代建单位），对项目立项、勘察、设计、监理、施工和材料设备采购、工程结算、竣工验收、工程档案移交等建设全过程或某些阶段进行投资管理和建设组织实施工作, 严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付给使用单位的制度。它形成了“投资、建设、管理、使用”彼此分离又互相制约的管理体制和运行机制。推行政府投资项目代建制是投资体制改革进一步深化的必然趋势,有利于解决效率低下和人、财、物资源的浪费,能最大限度地优化资源配臵。
一、我市政府投资项目管理基本情况
长期以来，我市政府投资项目大多采用以设立临时机构（筹建处、指挥部、基建办等）、招聘一些离退休人员或社会人员、以内设机构兼管的自建方式进行，由于机构的临时性、人员的流动性、专业的局限性和建设、监管、使用多位一体，缺乏投资约束机制，政府投资项目建设实施中普遍发生投资“三超”和效率低下现象。究其原因，除了一些项目管理人员专业知识肤浅、管理经验不足、责任心不强外，项目前期工作不到位、随意改变使用功能、扩大规模、提高标准是重要原因。为此，自撤地设市以来，市本级和部分县（市）在政府投资项目中作了代建尝试。
二、主要代建形式及比较分析
（一）招标确定具备资格的代建单位代建。如：丽水市水上交通监管和应急救助指挥中心及南明湖避风港工程、市公路运管稽征
综合服务用房、市出租车计价器强制检定和特种设备作业人员考核模拟系统用房、市国家安全局技术业务用房和工作密点以及丽水文化艺术中心等项目。通过专业的项目管理公司代建，负责工程的建设管理，在转变政府职能、规范运作、提高投资效益、保证工程质量、防范安全事故、减少浪费现象等方面都取得了一定的成效。但通过这种方式选定的代建单位均为以盈利为主要目的中介服务机构，追求利益最大化，项目投资规模和建设标准在一定程度上与其有利益关系，具有一定的风险性，法律、法规、规章的完善和监管，显得尤为重要。
（二）由房地产开发企业配建。通过公开招标确定房地产开发企业代建或通过土地整体出让捆绑配建，由房地产开发企业建设，政府有偿回购或无偿取得。如：公租房（人才公寓）、幼儿园、社区管理服务和医疗卫生用房、配套市场建设等，同时需对规划布局、标准、规模、质量、配套设施、交付期限、工程变更、风险等在招标文件中有明确、详尽的约定。房地产开发企业熟悉建设程序和项目全过程建设管理经验，适合同类项目代建，在房地产市场不景气的环境下，转型承担项目代建，也不失为一条有效的途径。
（三）政府指定国有企业代建。如：市城市规划馆、市博物馆、市委党校迁建工程、市民兵武器装备仓库及修理所、市民兵训练中心、市青少年活动中心、市老年活动中心、白云山森林公园“三宝”及特色产品展示馆、九龙湿地科普用房和文化创作基地等均指定国有（城投、城发、水发、林发）公司代建。这种形式较符合市场竞
争机制还不完善，在各类代建单位发展还不平衡、不成熟的实际情况下，国有企业性质的建设管理单位，不以盈利为目的且具有很强的独立性，更适合充当项目建设实施阶段的责任主体或项目法人。明确委托代建范围、代建目标、代建方式、权利义务、资金管理、奖惩等，将对充分发挥政府职能优势，推动代建制的迅速发展起到一定作用。但难以产生有效的激励和约束机制。
三、项目代建中存在的主要问题
（一）代建单位法律地位不明确，代建合同不规范，合同主体各方的职责、权利、义务关系不对称，履约担保和相应的奖惩机制等落实不到位。目前，还没有出台代建制的相关法律法规，没有赋予代建人相应的法律地位，代建合同是一种委托、从属关系。同时，项目业主从前期--实施—竣工具有连续性，不能在某一阶段随意改变，因此，不能以代建人的名义履行建设程序，也就无法得到相关管理、监督部门的认可。
（二）业主仍不能摆脱项目日常具体事务的管理。如：丽水文化艺术中心项目，业主为了加强对工程质量监督、审核拨付工程进度款和工程量增加及设计变更等工作，建立了业主项目部作为日常管理机构。既当“运动员”，又当“裁判员”，存在多层管理，职能重叠。
（三）项目前期工作（征地拆迁、设计）不到位，控制、管理、协调难。征地拆迁难是制约建设项目顺利实施的瓶颈之一，也是导致项目建设工期长、投资难以控制的主要原因。代建单位（特别是
通过招标产生的异地代建单位）无法胜任申请立项、征地、拆迁、政策处理、报建、融资等前期工作。
（四）全过程代建周期长、费用偏低，代建积极性不高。政府项目规模普遍较大，工期较长，影响项目投资及工期的因素多而复杂。在新材料、新技术、新设备快速发展广泛应用，材料价格波动频繁，设计深度不足的情况下，专项设计、材料设备档次、预期效果存在不确定性，很难做到投资额相对准确，也是“三超”现象无法根本杜绝的客观原因之一。因此，代建单位一般不会寄希望从节约投资中获得利益，这也挫伤了代建积极性。
四、推行和规范代建制的几点建议
代建制作为一种新的建设模式，目前还处于试行阶段，要按照市场经济规律，政府以引导为主，积极而稳妥地推进。
（一）重视宣传，形成共识。推行政府投资项目代建制，是对现行投资体制改革的重大举措，对于提高项目专业化管理水平和工作效率、控制投资、规范政府对项目的监管、从体制上遏制党政机关工作人员腐败的滋生、充分发挥市场竞争机制都具有明显的优势。但是由于政府投资项目代建制涉及面广，关系复杂，在实施过程中，要加大对代建制工作的宣传，以使部门、社会都能更广泛地理解、支持这项工作。尤其是政府相关管理部门、使用人、行业主管部门等，更要进一步统一思想认识，要以改革促发展的态度支持代建制的实施推行，紧密配合，协同开展工作，使代建制这种好的管理模式取得真正的管理成效，提高政府投资效益。
（二）强化代建单位的培育。政府投资项目代建制的顺利推行很大程度上依赖于代建单位的发展。目前，我市具备资质的代建单位相对缺乏。亟需培育具有一定实力的代建单位，促进项目管理市场的完善。 政府投资项目代建单位的组建或选定，主要有以下两种方式：其一，依托指定国有企业代建。我市自1999年以来，为了适应投融资体制改革的需要，相继组建了城市建设投资公司（前身为国有资产经营公司）、城市建设发展公司、水利发展公司、交通开发公司，林业发展公司、南城发展公司、安居房建设公司、旧城改造公司、农业发展公司等。这些国有企业具备独立法人资格，承担着相关专业项目的融资、建设管理职能。国有企业性质的建设管理单位，不以盈利为目的且具有很强的独立性，更适合充当项目建设实施阶段的责任主体或项目法人。从根本上解决长期以来政府投资项目建设单位特别是工程发包方分散、效率低下和人、财、物资源浪费等问题。可在原有职能基础上，充实专业技术、经济人才力量，同时适当降低准入门槛，赋予指定项目的代建资格。其二，招标择优确定社会中介组织代建。一个建设项目可分为前期（项目报批、招标）、实施（建设）、后期（结算、验收）三个阶段，其相应的阶段代建方式可分为前期代理、建设期代建、后期代理。目前我市的政府建设项目已普遍实行了招标代理制和建设监理制，建设期的监理与代建性质差异不大，为避免职责不明与费用重复，增加项目成本，建议凡代建的项目应包含招标代理和建设监理，不宜再单独实行招标代理和建设监理。以监理公司、工程咨询公司、房
地产开发公司、设计单位、工程总承包公司为基础创建、重组、转型为代建单位。优先在较大规模的监理公司、工程咨询（工程预结算、招标）公司、房地产开发公司中开展代建试行。
培育代建单位可适当给予政策扶持，鼓励有条件的工程设计、施工、工程咨询、监理、房地产开发公司通过改造或重组，调整结构、完善功能、充实人力资源，创建代建单位。特别对一些基础条件较好、实力较强的公司给予重点扶持，以有效快速地促生一批能够承担重大项目管理工作、具有一定管理水平的代建单位。
（三）推进配套制度建设。目前，相关法律制度的欠缺，配套制度的不完善，形成对代建制有效运行的瓶颈制约。 因此，应推进配套制度的建设。一是制定代建规范性文件。参照《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》，结合我市实际，出台《丽水市政府投资项目代建管理办法》。明确代建范围、形式、各方职责、条件、程序、奖罚及监督管理等。凡概算投资在规定额度（如：3000万元）以上且建设单位没有相适应自行管理建设能力的政府投资公建项目,可要求必须实行委托代建制。代建的形式，可视项目的具体情况而定，一是全过程代建,即代建单位根据批准的项目建议书要求,对工程的可行性研究或初步设计及建设管理至竣工验收实行全程管理;二是实施阶段代建,代建单位根据批准的初步设计以及审定的施工图设计文本,对项目建设管理至竣工验收实行阶段管理。二是执行代建合同示范文本。为了保证代建制度的顺利推行，避免合同纠纷，推进代建合同管理工作的标准化、规范化，建议统
一执行《政府投资项目代建合同示范文本》，并实行监管部门见证或备案制，以加强对政府投资项目的规范引导，促使代建制度不断完善。三是合理 确定代建管理费标准。代建管理费取费偏低，会造成代建单位积极性不高、责任心不强，整体素质难以提高，甚至采取有损于委托人利益的方式获取非正当利益。反之，也会造成财政资金的流失，不利于代建制的推行。代建管理费宜根据工作范围、工作难度和所要承担的责任，在政府制定的基准价格许可的浮动幅度内，由市场主体最终确定。基准价格的确定，可参照各类自建项目管理费用综合测定。为体现代建的优势，不论是全过程代建还是阶段代建，代建管理费均不宜与相应的自建管理费有很大差距。
（四） 加强代建合同管理，引入绩效管理机制。代建单位的产生引入竞争机制,通过招投标方式选择代建单位；政府指定代建的项目，也要引入绩效考核管理机制。明确代建项目的范围、形式,双方的权利、义务等法律关系。明确量化工作范围，构建动态的目标考核体系，明确违约责任，形成公平合理的责任界面。 激励代建单位最大限度地控制项目投资，发挥管理水平，提高代建单位工作积极性、主动性、创造性。如概（预）算包干有节余,政府投资节余部分可有适当比例由代建单位提成；反之，决算投资超过概（预）算包干基数,超支部分由代建单位承担相应比例投资。工期、质量的奖罚也然。总之，按代建单位的贡献率建立绩效考评、奖罚机制。
（五）推行代建担保制度，构建风险控制体系 。社会中介组织代建单位，属于智力密集型企业，资金实力相对薄弱，自身抗风险能力差，一般无力承担损失赔偿责任，风险损失最终由委托人自己承担。 担保是促使债务人履行债务，保障债权人债权有效实现的法律措施。在代建制中实行担保，就是要求代建单位以外的第三方向委托人提供一定额度的保证金（或保函），担保代建单位按约履行合同。如果代建单位履行合同不力或违约，则担保方可能承担由此造成的损失赔偿。
（六）加强监督制度的建设。代建项目通常投资额较大、建设周期较长、参与方多、涉及面广。需构建完善的监督机制，从合同签订到合同履行终止，建立健全政府投资重大项目稽察制度。加强对代建行为的事中、事后监督，督促各方主体严格按照合同约定履行权利义务。同时，加强诚信考核体系建设。将代建单位、代建人员的信誉档案纳入有效的管理范畴，确保代建队伍持续健康发展。
代建制是政府投资项目管理模式的一项重大改革，也是政府投资项目管理的发展方向，但并不意味着有了代建制，建设市场中存在的一切问题就迎刃而解了，有了好的机制和模式，必须辅以好的实施办法，才能取得好的成效，要通过不断的探索和实践，建立符合我市实际的、科学的相关配套制度，理顺各方主体的职责分工，规避风险，使这个模式日趋完善，更具可操作性，实现政府投资项目的管理体制和机制创新。