作者：周林彬董淳锷
法学杂志 2007年05期
一、新农村建设与经济法制度创新：从经济政策到经济法律
（一）经济法制度变迁的传统模式
与经济体制改革的政府主导性相对应的，我国经济法建立和发展的历程也体现了强制性制度变迁的特点。其表现首先在于，我国的经济法制度以政府为供给主体，具有供给主动性因素。其次，我国经济法制度的制定基础并非建立于平等主体的自由约定之上，而是来源于政府的单方意志，因而具有“法定高于约定”的强制性因素。再次，我国经济法制度以社会主义公有制为经济基础基础，其产生根源于国家对新的潜在利润最大化的追求，体现了一定的阶级意志性和利益性因素。但是我们认为，新农村经济建设背景下的经济法制度变迁模式不应局限于强制性变迁。
首先，我国农村经济改革历程中许多制度创新最初来源于农民个体或群体，此后才为国家的经济政策和经济立法所肯定。比如家庭联产承包责任制的出现最初就是农民群体所推动的，政府反而是该制度变迁的追随者。此外农村地区还存在着在长期社会经济生活中所“自发形成的经济秩序”，以及集体经济组织通过成员集体商议而建立的经济关系调整规则，这些规则广泛涉及农村市场秩序调整、农村民间金融信贷担保规则、农村土地产权制度、农村集体劳动与收入分配方法、农村集体生活保障机制等问题。上述规则虽未被国家立法所承认，但却在协调农村经济管理和调整农村公共利益方面起到重要作用。
其次，改革之初的供给主导型制度变迁方式将逐步向中间扩散型制度变迁方式转变，并随着排他性产权的逐步建立最终过渡到与市场经济内在要求相一致的需求诱致型制度变迁方式从而完成体制模式的转换。 而就本文探讨的农村经济建设问题而言，随着我国市场经济体制改革的深化以及政府对市场直接干预的减少，农民在生产经营中所拥有的自主权范围逐步扩大，从而促使农民通过生产经营活动参与国家的经济活动并在此过程中逐步形成利益多元化局面，最终激励他们发掘新的具有潜在收益的制度安排，从而实现制度的诱致性变迁。
再次，经济法本身具有的“公私法兼容”的品性也意味着由诱致性变迁所产生的农村民间法与习惯法具有融入国家经济立法的可能性，而上述民间法和习惯法所具有的调整农村集体经济利益关系的功能又意味着将其融入国家经济立法具有必要性。因为“非正式经济调整制度”主要产生于农村集体经济组织成员在长期经济生活中的磨合，因此可以有效地防止在强制变迁情形下可能产生的改革障碍；此外“非正式经济调整制度”具有优化演进的机制和广泛的决策修整机制，可以降低制度变迁的错误率，因此即使出现错误其产生的制度变革成本也较小。
（二）新农村建设中“公法与私法兼容”的经济法制度创新思路
其一，需要从动态性角度重新审视民商法与经济法的关系。传统法学理论局限于部门法划分的角度习惯于将民商法和经济法视为两种不同的法律制度，而忽视了两者在经济改革不同历史时期中的相互联系和影响。实质上随着市场经济体制的完善经济法制度供给应该日趋有限化，而民商法制度供给应该逐渐增多，这与改革开放初期国家制定大量经济法律制度以开拓改革领域以及保障改革成果的状况将形成鲜明对比。实现这一制度变迁的具体路径一是在立法数量层面通过增加民商立法和减少经济立法来实现制度供给的外部替代，二是在立法技术层面将传统民商法的某些原则和理念引入经济立法从而实现对经济法制度特性的内部改造。对于前者而言，我们认为主要发生在经济主体法和市场管理法这两个制度框架中，因为两者刚好是民商法和经济法交叉结合最为紧密的领域。以经济主体法为例，新农村经济建设必然促使国家充分关注农村集体经济组织、农村信用社、农民协会、农村企业等市场主体的立法问题，而这一领域又是民法意义上法人组织的成立、运作和解散以及法人组织的权利、义务和责任等立法问题，而且在某种意义上这一领域的立法与民法的结合更为紧密。而对于后者我们认为将主要发生在以产业法、投资法等为代表的宏观调控法领域。因为在传统的宏观调控法领域适当引入民法的“契约观”、“平等观”与现代民主政府和有限政府的改革理念具有契合性。一个可予支撑的论据是，随着市场经济的发展和行业自治组织的兴起，政府宏观调控的许多职能将通过授权和委托的形式逐步下放给以商会、农会等行业协会为代表的社会中介组织，而这种授权和委托将以类似于民事合同的方式得以缔结。
其二，需要从互补性角度重新审视农村地区“非正式经济调整制度”与国家经济立法的关系。一是国家的经济立法应该包含指引性规范，即立法原则中应该肯定“非正式经济调整制度”的法律地位和效力，同时对于可交由非正式制度调整的经济问题，国家立法承认其适用上的优先性。二是国家经济立法应该包含激励性规范，即立法应该体现对农村集体经济组织和个体农民参与制度创新的激励，促使他们改革、修正和创造适合农村经济关系调整的非正式制度。三是国家经济立法应该包含兜底性规范，即对于“非正式经济调整制度”无法涉及的经济问题特别是跨地区、跨行业、跨时期的重大经济问题，国家立法应该体现其制度功能上的宏观性和前瞻性。四是国家经济立法应该包含约束性规范，即对于“非正式经济调整制度”中带有“负外部性”的内容进行限制和屏弃，以防止其带来经济效率的损失。
二、新农村建设与经济法制度创新：从关系经济到契约经济
（一）我国农村经济的基本特点——关系经济
中国农村传统以来的经济运行机制主要是关系经济， 而并非建立在“契约”之上的市场经济；即使是改革开放后的中国农村，由于其市场配套机制（例如金融、保险、证券、社会保障等）的培育并不完善以及国家经济立法对其渗入不足，再加上农村自然经济和传统文化的强势影响，关系经济模式仍然广泛地存在于农村地区并制约着农村经济的市场化进程。如果从新农村经济建设或者更大范畴的中国市场经济建设的宏观环境来审视，关系型经济在实现经济效率方面具有很大的局限性。首先，关系型经济不利于资源的合理配置，原因是关系经济的交易信息具有专用性、隐蔽性，由此导致了生产要素的非自由流动及和竞争秩序的不正常限制，从而使市场失去了通过自由竞争和价格机制对农村经济资源的基础性配置功能。其次，关系型经济环境下的交易成本高，不利于农村市场的培育和城乡经济的统筹发展。因为与关系经济相对应的制度结构需要高昂的边际成本，随着市场规模的扩大和交易成本的上升许多交易将无法进行；而且关系型经济模式交易的完成往往需要交易主体开展各种形式的院外游说以疏通关系，这将耗费巨大的经济资源。再次，关系型经济容易导致政府管理失灵和政府寻租现象的泛滥。因为交易主体主动的院外活动往往导致国家经济法律制度和其他行政管理秩序被“屏蔽”，而转而衍生出依靠人际关系来构建交易秩序的制度网络。这与经济立法调整政府经济管理行为的初衷完全相背离，其最终结果将是政府经济干预的失灵以及政府腐败的泛滥。
关系型经济影响下的农村市场环境普遍处于低水平状态，表现为需求量萎靡，交易不活跃，价格机制不合理，主体收入低下以及地域排斥性较强等等。由此可见，关系经济已经成为制约我国农村经济发展的一个“瓶颈”。新农村建设要从根本上深化农村经济改革和实现农村经济发展，则必须重视对农村关系经济的改造，即通过农村市场的培育和发展作为农村“关系经济契约化”的推动器，并以市场作为城市与农村进行经济交流的平台，由此实现“十一五规划”所提出的城乡经济统筹的政策目标。
（二）新农村建设中“关系经济契约化”的经济法制度创新思路
“关系经济契约化”是农村经济运行机制实现历史变革的重要途径，它既与经济立法具有内在“关联性”，也赋予了经济立法“新的历史使命”。“关系经济契约化”背景下的经济立法应该根据农村市场发展程度和社会关系的特殊性来合理选择自身的变革路径，即通过“从城市到农村”的路径转移来实现对农村市场发展和农村经济契约化，并尝试从传统的“管理型立法”向“促进型立法”转变。
一是以契约化为导向，构建农村市场主体法律制度。传统农村的经济活动主要以农户为单位，这种主体缺陷首先限制了农村经济关系的契约化。制度变迁中的经济主体法律制度应该广泛地为包括农村信用社、农村集体经济组织、农村经济建设中介组织等在内的农村市场主体的建立、运作、解散以及相关的权利义务关系提供法律依据。
二是以契约化为导向，构建促进农村市场发育的法律制度。“关系经济契约化”目标下的经济法制度创新应该充分考虑到农村市场问题的特殊性，改变传统市场管理法以“管理和规制”为主题的立法趋向，转而以“培育和促进”为立法导向 来激励农村市场的发展。
三是以契约化为导向，构建与农村市场发展相配套的农村财政、税收、金融法律制度。经济法应该为农村市场体系提供金融保险等配套的法律制度体系，建立起包括同业资金拆借、企业短期融资债券、票据贴现市场等在内的农村金融市场法律体系。
作者：周林彬董淳锷
法学杂志 2007年05期
一、新农村建设与经济法制度创新：从经济政策到经济法律
（一）经济法制度变迁的传统模式
与经济体制改革的政府主导性相对应的，我国经济法建立和发展的历程也体现了强制性制度变迁的特点。其表现首先在于，我国的经济法制度以政府为供给主体，具有供给主动性因素。其次，我国经济法制度的制定基础并非建立于平等主体的自由约定之上，而是来源于政府的单方意志，因而具有“法定高于约定”的强制性因素。再次，我国经济法制度以社会主义公有制为经济基础基础，其产生根源于国家对新的潜在利润最大化的追求，体现了一定的阶级意志性和利益性因素。但是我们认为，新农村经济建设背景下的经济法制度变迁模式不应局限于强制性变迁。
首先，我国农村经济改革历程中许多制度创新最初来源于农民个体或群体，此后才为国家的经济政策和经济立法所肯定。比如家庭联产承包责任制的出现最初就是农民群体所推动的，政府反而是该制度变迁的追随者。此外农村地区还存在着在长期社会经济生活中所“自发形成的经济秩序”，以及集体经济组织通过成员集体商议而建立的经济关系调整规则，这些规则广泛涉及农村市场秩序调整、农村民间金融信贷担保规则、农村土地产权制度、农村集体劳动与收入分配方法、农村集体生活保障机制等问题。上述规则虽未被国家立法所承认，但却在协调农村经济管理和调整农村公共利益方面起到重要作用。
其次，改革之初的供给主导型制度变迁方式将逐步向中间扩散型制度变迁方式转变，并随着排他性产权的逐步建立最终过渡到与市场经济内在要求相一致的需求诱致型制度变迁方式从而完成体制模式的转换。 而就本文探讨的农村经济建设问题而言，随着我国市场经济体制改革的深化以及政府对市场直接干预的减少，农民在生产经营中所拥有的自主权范围逐步扩大，从而促使农民通过生产经营活动参与国家的经济活动并在此过程中逐步形成利益多元化局面，最终激励他们发掘新的具有潜在收益的制度安排，从而实现制度的诱致性变迁。
再次，经济法本身具有的“公私法兼容”的品性也意味着由诱致性变迁所产生的农村民间法与习惯法具有融入国家经济立法的可能性，而上述民间法和习惯法所具有的调整农村集体经济利益关系的功能又意味着将其融入国家经济立法具有必要性。因为“非正式经济调整制度”主要产生于农村集体经济组织成员在长期经济生活中的磨合，因此可以有效地防止在强制变迁情形下可能产生的改革障碍；此外“非正式经济调整制度”具有优化演进的机制和广泛的决策修整机制，可以降低制度变迁的错误率，因此即使出现错误其产生的制度变革成本也较小。
（二）新农村建设中“公法与私法兼容”的经济法制度创新思路
其一，需要从动态性角度重新审视民商法与经济法的关系。传统法学理论局限于部门法划分的角度习惯于将民商法和经济法视为两种不同的法律制度，而忽视了两者在经济改革不同历史时期中的相互联系和影响。实质上随着市场经济体制的完善经济法制度供给应该日趋有限化，而民商法制度供给应该逐渐增多，这与改革开放初期国家制定大量经济法律制度以开拓改革领域以及保障改革成果的状况将形成鲜明对比。实现这一制度变迁的具体路径一是在立法数量层面通过增加民商立法和减少经济立法来实现制度供给的外部替代，二是在立法技术层面将传统民商法的某些原则和理念引入经济立法从而实现对经济法制度特性的内部改造。对于前者而言，我们认为主要发生在经济主体法和市场管理法这两个制度框架中，因为两者刚好是民商法和经济法交叉结合最为紧密的领域。以经济主体法为例，新农村经济建设必然促使国家充分关注农村集体经济组织、农村信用社、农民协会、农村企业等市场主体的立法问题，而这一领域又是民法意义上法人组织的成立、运作和解散以及法人组织的权利、义务和责任等立法问题，而且在某种意义上这一领域的立法与民法的结合更为紧密。而对于后者我们认为将主要发生在以产业法、投资法等为代表的宏观调控法领域。因为在传统的宏观调控法领域适当引入民法的“契约观”、“平等观”与现代民主政府和有限政府的改革理念具有契合性。一个可予支撑的论据是，随着市场经济的发展和行业自治组织的兴起，政府宏观调控的许多职能将通过授权和委托的形式逐步下放给以商会、农会等行业协会为代表的社会中介组织，而这种授权和委托将以类似于民事合同的方式得以缔结。
其二，需要从互补性角度重新审视农村地区“非正式经济调整制度”与国家经济立法的关系。一是国家的经济立法应该包含指引性规范，即立法原则中应该肯定“非正式经济调整制度”的法律地位和效力，同时对于可交由非正式制度调整的经济问题，国家立法承认其适用上的优先性。二是国家经济立法应该包含激励性规范，即立法应该体现对农村集体经济组织和个体农民参与制度创新的激励，促使他们改革、修正和创造适合农村经济关系调整的非正式制度。三是国家经济立法应该包含兜底性规范，即对于“非正式经济调整制度”无法涉及的经济问题特别是跨地区、跨行业、跨时期的重大经济问题，国家立法应该体现其制度功能上的宏观性和前瞻性。四是国家经济立法应该包含约束性规范，即对于“非正式经济调整制度”中带有“负外部性”的内容进行限制和屏弃，以防止其带来经济效率的损失。
二、新农村建设与经济法制度创新：从关系经济到契约经济
（一）我国农村经济的基本特点——关系经济
中国农村传统以来的经济运行机制主要是关系经济， 而并非建立在“契约”之上的市场经济；即使是改革开放后的中国农村，由于其市场配套机制（例如金融、保险、证券、社会保障等）的培育并不完善以及国家经济立法对其渗入不足，再加上农村自然经济和传统文化的强势影响，关系经济模式仍然广泛地存在于农村地区并制约着农村经济的市场化进程。如果从新农村经济建设或者更大范畴的中国市场经济建设的宏观环境来审视，关系型经济在实现经济效率方面具有很大的局限性。首先，关系型经济不利于资源的合理配置，原因是关系经济的交易信息具有专用性、隐蔽性，由此导致了生产要素的非自由流动及和竞争秩序的不正常限制，从而使市场失去了通过自由竞争和价格机制对农村经济资源的基础性配置功能。其次，关系型经济环境下的交易成本高，不利于农村市场的培育和城乡经济的统筹发展。因为与关系经济相对应的制度结构需要高昂的边际成本，随着市场规模的扩大和交易成本的上升许多交易将无法进行；而且关系型经济模式交易的完成往往需要交易主体开展各种形式的院外游说以疏通关系，这将耗费巨大的经济资源。再次，关系型经济容易导致政府管理失灵和政府寻租现象的泛滥。因为交易主体主动的院外活动往往导致国家经济法律制度和其他行政管理秩序被“屏蔽”，而转而衍生出依靠人际关系来构建交易秩序的制度网络。这与经济立法调整政府经济管理行为的初衷完全相背离，其最终结果将是政府经济干预的失灵以及政府腐败的泛滥。
关系型经济影响下的农村市场环境普遍处于低水平状态，表现为需求量萎靡，交易不活跃，价格机制不合理，主体收入低下以及地域排斥性较强等等。由此可见，关系经济已经成为制约我国农村经济发展的一个“瓶颈”。新农村建设要从根本上深化农村经济改革和实现农村经济发展，则必须重视对农村关系经济的改造，即通过农村市场的培育和发展作为农村“关系经济契约化”的推动器，并以市场作为城市与农村进行经济交流的平台，由此实现“十一五规划”所提出的城乡经济统筹的政策目标。
（二）新农村建设中“关系经济契约化”的经济法制度创新思路
“关系经济契约化”是农村经济运行机制实现历史变革的重要途径，它既与经济立法具有内在“关联性”，也赋予了经济立法“新的历史使命”。“关系经济契约化”背景下的经济立法应该根据农村市场发展程度和社会关系的特殊性来合理选择自身的变革路径，即通过“从城市到农村”的路径转移来实现对农村市场发展和农村经济契约化，并尝试从传统的“管理型立法”向“促进型立法”转变。
一是以契约化为导向，构建农村市场主体法律制度。传统农村的经济活动主要以农户为单位，这种主体缺陷首先限制了农村经济关系的契约化。制度变迁中的经济主体法律制度应该广泛地为包括农村信用社、农村集体经济组织、农村经济建设中介组织等在内的农村市场主体的建立、运作、解散以及相关的权利义务关系提供法律依据。
二是以契约化为导向，构建促进农村市场发育的法律制度。“关系经济契约化”目标下的经济法制度创新应该充分考虑到农村市场问题的特殊性，改变传统市场管理法以“管理和规制”为主题的立法趋向，转而以“培育和促进”为立法导向 来激励农村市场的发展。
三是以契约化为导向，构建与农村市场发展相配套的农村财政、税收、金融法律制度。经济法应该为农村市场体系提供金融保险等配套的法律制度体系，建立起包括同业资金拆借、企业短期融资债券、票据贴现市场等在内的农村金融市场法律体系。