中国法律援助制度诞生的前前后后（二）
发布时间：2010-08-31 09:09:44 【我要纠错】 【字号 大 默认 小】【打印】【关闭】
第二章法律援助制度的功能、地位及其产生的社会背景
受命于法律援助制度的初创时刻，法律援助中心筹备组从最初的四个人（即宫晓冰、桑宁、高贞、毛丽斐）白手起家。我们这些在此之前对于法律援助制度知之不多的年青人首先要做的，就是填补自己对所奉献的法律援助事业的理性认识，充实自己对世界各国法律援助制度产生、发展、完善的历史进程和现实状况的了解。当然，对于法律援助制度的认识不是一蹴而就的，而是随着时间的推移和实践的深入逐步加深的。
一、法律援助制度的功能
法律援助制度，又称法律救助、法律扶助制度，是为世界各国普遍采用的国家对因经济困难无力支付法律服务费用的当事人或者特殊案件的当事人减、免收费提供法律帮助的一项司法救济制度。
法律援助制度作为一个国家司法制度的组成部分，要了解它的作用机制和功能，不能不从司法制度的作用、功能说起。司法制度，或曰诉讼程序，是由国家创制用以裁决社会冲突或纷争，保障既定的实体法律得以实现的规范和机制。
司法制度或诉讼程序的存在价值和永恒的生命力在于它在程序上的公正性。程序公正是司法公正的前提和基础，尽管它不等同于司法公正，因为后者还包含有司法者的个人因素对理解和运用法律的主观影响，以及司法裁判结果的实体公正。可以说，公正原则是整个诉讼活动的灵魂与核心，它与诉讼活动的内在联系，比之以它与其他领域的行为或活动之间的联系更具有本质性。这种本质联系的内在机理在于：任何社会冲突和纷争都包含着对某一社会公正原则的践踏或扭曲，矫正这种践踏或扭曲社会公正原则现象的最终形式必须借助于诉讼程序，即运用既定法律规定和国家的强制力解决社会冲突与纷争。因此，在诉讼制度和诉讼过程中必须有公正的意识、公正的规定、公正的评价和公正的力量。
在现实生活中，影响司法公正的因素来自多个方面，但如加以分析似可以归类为三个方面。其一，司法人员的个人不公。司法人员包括诉讼程序的各个环节和诉讼进程中的执掌权利者，法律的文字规定需要通过司法人员的实际操作才能付诸实现。由于法律规定往往具有一定的原则性的伸缩范围，其间主要取决于司法人员对于冲突或争议事实的主观认识和对法律精神的理解。因此，司法人员偏离公正的原则，就往往导致对事实的准确认定和适用法律的正确把握。其二，司法组织的不公正。司法组织的不公正不同于司法人员的个人不公正，由于司法组织本身与其所在地方之间的经济上不可割裂的联系，或司法组织的领导者在一定程度上对地方党政领导者的依赖关系，使得司法组织作出对社会冲突或争议的处理意见和裁决时，不能不考虑与地方利益的关系，因而往往导致产生司法组织的不公正。其三，司法机制缺陷导致的不公正。这种不公正的产生主要是由于司法机制或制度本身存在缺陷所致。我们所大力推行和实施的法律援助制度，就是弥补司法机制存在缺陷的措施之一。
一个国家的司法不公正所产生的负面影响，是难以简单地用数字表明的。概括地说，它势必破坏司法机关裁决社会冲突纷争的是非曲直和依法维护社会公正的功能，直接影响代表国家执掌司法权的司法机关的正义形象，并且往往由此滋生司法腐败，还可能导致社会冲突和纷争的非法律方式解决，从而削弱国家法律调整社会关系的力度和权威，实际上还会对社会冲突和纷争中的破坏、扭曲公正原则的一方起到鼓励和袒护作用。因此，一切有利于司法公正原则实现的完善制度措施都应该成为司法制度自我完善的应有之举。
在中国的封建社会，实行“政审合一”。地方最高行政长官同时又是地方最高司法裁判官。尽管各封建朝代都有相应的法律，但由于“诸法合一”，“民刑不分”，法律的规定往往不够具体明确，“伸缩性”极大。因此，地方官在“司法”时，有很大的随意性和专断性。但是，在中国封建社会里由于没有体现法制文明、民主、科学精神的律师制度，当事人提起诉讼无需借助他人的法律服务，“凡有冤情可直接上告到官府”，可以“拦轿告状”、“击鼓伸冤”。地方官是否公正断案，完全取决于该地方官的个人素质。在封建的诉讼制度中，老百姓能否打得起官司，在形式上与其经济状况没有关系。中国在从传统的计划型经济模式向市场经济体制过渡的条件下，公民获得公正司法裁判的权利往往与个人的经济条件具有直接的联系。例如，涉及民事权益的纷争需要诉诸法院，寻求法院的公正裁决时，依法需要由提起诉讼的原告方向人民法院先行交付一笔诉讼费。诉讼费用的多少，视诉讼标的大小或案件性质（如离婚案）而定。再如，诉讼的原告或被告，或者第三人，要依法主张自己的权益，就需要聘请有法律知识专长和掌握诉讼技巧的律师提供专门的法律服务，这就需要向律师支付一笔法律服务费。
在现行司法体制中，在一般意义上讲，公民占有经济资源的多少，与其能否顺利进入司法审判程序，在司法程序中是否处于有利地位，以维护自身合法权益的可能性的大小，具有直接的正相关联系。经济条件优越者，当自己有诉讼请求时，能够从容地支付法律服务费得到优质的律师服务，能够不为交付诉讼费所困扰而以最快速度进入司法程序，能够为获取对自己有利的证据支付必要的费用。从这个意义上讲，占有经济资源多者，必然处于维护自身权益的所必须获取的司法资源的有利地位；反之，经济困难者，则必然处于获取司法资源的不利地位。如果国家不设立一种司法救济机制，以弥补由于占有经济资源的差异而导致的公民在享有公正司法权利方面的事实上的不平等，司法公正就可能是一句自我标榜的口号，司法审判亦就可能失去了它存在的公正价值。因此，除了极少数赤裸裸地承认人们在法律面前不平等的国家外，世界上绝大多数奉行法治的国家，都毫不例外地建立了弥补司法缺陷的救济机制，以保证“法律面前人人平等”的原则得以实现。法律援助制度的建立和实施因此成为现代法治国家的必然选择。
关于建立和实施法律援助制度在完善国家司法公正机制中的作用，可以用一种“短木块决定水桶容量”的机理来说明。一个用若干木块制作的水桶能否装满水，能装多少水，通常不是由水桶的最长木块来决定的，而是由最短的木块来决定的。如果构造水桶的其它九块木块都很长，而另外一块却很短，则水桶的盛水容量必然由最短木块的长度来决定。国家的司法公正机制一如此理，决定司法审判能否实现公正的各个环节中，如果其它环节都有可靠的制度保证，而唯独缺少一种保障经济收入较少的公民平等地进入司法程序并获得合格的法律帮助的机制，则经济困难的公民在有诉讼要求时就有可能因此得不到司法程序公正的保障，如此，其它各种公正司法的机制再合理再健全，都有可能因为存在这一制度缺陷而使司法的公正荡然无存。正是由于法律援助制度在保障公正司法中的这一重要作用，联合国在“公民权利和政治权利国际公约”和我国加入的“联合国少年司法最低限度标准规则”（即“北京规则”）中，都专门对法律援助制度作了规定，以此作为衡量一个国家的司法制度健全与否的重要标准。
法律援助制度的创建，在司法制度上的意义在于它弥补了司法公正机制中的“短木块”缺陷，俾使有可能动摇“法律面前人人平等”的宪法原则的“制度真空”得以填充。显而易见，这种司法救济机制的创设主要是国家的责任，政府的责任，而不能成为某个社会团体或职业群体的责任。
二、法律援助制度在我国法律体系中的地位
（一）法律援助制度是诉讼程序不可或缺的重要环节
法律援助制度属于诉讼程序制度的范畴，要了解法律援助在诉讼程序中的地位，首先应从律师在刑事和民事两种诉讼程序中的地位谈起。
就刑事诉讼而言，在原来的刑诉制度中，由于实行职权主义的诉讼方式，法院主动调查、收集被告人的被控证据，实际上承担了检察机关的部分控告和举证责任，给公众的印象是法院集控审职能于一身，审判是“走过场”，未审先判，法官容易“先入为主”。在新的控辩式的诉讼制度中，检察机关依法行使控告和举证的职能，辩护律师依法行使为被告人辩护，证明其无罪，罪轻或者从轻、减轻情节的职能。法官不再主动收集调查证据，而是居于中立的裁判地位，客观、公正的听取控辩双方的举证和质证、辩论，根据自己确信的客观事实和按照法律的规定，作出公正的判决。在控辩式刑事诉讼中，控诉、辩护、审判三项职能进行了严格的分工，形成公诉人、律师、法官“三足鼎立”。如果没有律师辩护，从严格意义上讲就不成其为“诉讼”，律师在刑事诉讼中的地位和作用是显而易见的。
在民事诉讼程序中，原告与被告的法律地位完全平等，过去实行职权主义的民事诉讼方式，法院主动调查取证，可信赖度高，质证、认证方面的问题并不突出。当然，这种诉讼方式又往往导致法官先入为主，先判后审，忽视对当事人诉讼权利的保障，不能“兼听则明”，可能导致实体审判的不公正。在实行庭审制度改革，强调民事诉讼当事人的举证责任之后，大部分证据都由当事人双方提供，案件的利害关系决定了双方当事人都是提供对自已有利的证据，可信度难免有问题，这就需要由当事人双方进行质证，以确保证据的真实可信。民事审判方式改革以来，由于法官居于客观、公正、中立的裁判地位，对于当事人在主张权利、取证、举证、质证和辩论方面掌握法律知识和诉讼技能的要求空前提高，一般当事人都不具备合格的法律知识和诉讼技能条件，因而必须借助于律师的专门知识服务，才能在民事诉讼中保证原、被告双方“对抗”的结果，有助于法官客观、公正地确认案件事实和正确适用法律。
可见，无论是在刑事诉讼之中还是在民事诉讼之中，律师对当事人提供法律帮助的作用是不可缺少的。中国与世界各国一样，实行律师有偿服务的制度，故而当事人的经济状况与其能否支付服务费用以获得律师的法律帮助具有直接的联系。对于经济困难的当事人而言，如果没有一种国家的司法救济机制，自已又不能承担律师的法律服务费用，势必在诉讼中处于不利地位，难以维护自已的合法权益。因此，即使是在经济发达国家，也仍然由国家设立法律援助制度来救济经济困难无力聘请律师的诉讼当事人。可见，只要律师在诉讼程序中扮演不可或缺的角色，法律援助制度就必然是诉讼机制中的重要环节，是司法制度的重要组成部分。
（二）法律援助制度是实现程序公正的重要保障
法律援助制度在诉讼程序中的功能，如果就广义法律援助而言，一方面是帮助被援助者平等地获得法律服务，以弥补其法律知识和诉讼技能的不足，另一方面保障被援助者能够平等地进入诉讼程序，后者主要指民事诉讼的当事人在作为原告向法院提起诉讼、主张某种权利时，不因交不起诉讼费而被拒之于法庭之外。如果就狭义的法律援助而言，则着重于解决被援助者减免费用获得法律服务的问题。
从这个意义上看，无论是广义的还是狭义的法律援助，所实际发挥的功能，都是，或者说仅仅是解决程序公正方面的问题。从严格意义上讲，法律援助所保障的，并不是完整意义上的“公民在法律面前一律平等”，而是保障公民一律平等地站在法律面前。即保障公民不受经济困难因素的影响，通过减免缓交有关费用进入诉讼程序，获得与其他有支付能力的公民所能享有的法律服务，平等地行使诉讼权利。律师的法律援助并不能保证法官一定能够正确地适用实体法律，因为在诉讼中对抗的双方往往会提出对事实完全不同的看法和对法律规定的不同理解。而法官对于案件事实的内心确信和对法律规定的理解是不受他人左右的，是完全独立的。但是，律师，特别是减免收费的法律援助律师在诉讼过程中形成的对案件事实的看法和对法律规定的理解，会在一定程度上对法官在案件事实的准确认定和正确适用法律上发生重要的影响作用。事实上，大凡有律师出庭的案件审理，无论是刑事案件还是民事案件，法院裁判的正确率都会大大高于没有律师出庭的案件。这里有一个反面的例子，河南省高级人民法院对1997年上半年的刑事案件进行复查，认为这一期间刑事案件的判决普遍偏重。需知，如果法院自己认为判决偏重，那就绝不是一般的偏重。河南省高级人民法院分析认为，律师刑事辩护率偏低，法官只能听信公诉方的有罪和罪重指控，是法院判决偏重的一个重要原因。据悉，1997年上半年全国律师刑事辩护率仅为30%，甚至低于1996年的40%的刑事辩护率。
（三）法律援助制度弥补了有偿法律服务机制难以克服的缺陷
法律援助以法律化、制度化的形式，提供了一种解决公民在法律面前事实上不平等的弥补机制。事实上，只要实行律师法律服务的有偿原则，无论我们承认与否，律师提供法律服务与当事人获取法律服务的供求关系就必然要受市场法则的调节，这是不以人的意志为转移的。问题的关键并不在于律师的法律服务必须以接受服务者支付报酬为前提是否“道德”和合理，因为既然国家不以公职律师的形式为所有人提供免费的法律服务，那么律师在付出法律服务的劳动之后，按照等价劳动交换的市场法则，就理应得到与他提供的劳动时间和质量相对等的那一部分报酬。从理论上讲，我们不能指责律师在利益上的计较，正如我们不能指责商品交易的双方“斤斤计较”一样。当然，提倡律师的职业道德又是另一回事，更何况讲职业道德的律师最终会得到利益上的更大回报。问题的关键在于，如果国家不确立一种对不能支付法律服务费用和民事诉讼费用的公民的司法救济机制，作为有偿法律服务机制不能克服的导致司法程序不公正缺陷的弥补，仅仅推行律师的有偿服务机制（包括有偿诉讼机制）就是不合理、不道德的。因为这无异于肯定国家在事实上只保障“有钱人”的合法利益（注意，这里并没有讲保障“有钱人”的非法利益）。从这个意义上讲，法律援助制度在法律体系中的地位又是举足轻重的，它象天秤一端的砝码，托起了另一端法律公正的一切份量，从体制上弥补了有偿法律服务机制难以克服的司法程序不公正缺陷。
三、西方国家建立法律援助制度的借鉴
法律援助制度在中国是一个全新的事物，研究建立健全中国的法律援助制度，有必要从最早发源于西方国家的法律援助历史中，发掘可供我们借鉴的内容。
(一)法律援助制度在西方社会产生的原因及其本质
法律援助制度在西方社会的出现，主要有五个原因：①随着社会分工的不断深化推动商品经济发展到一定程度后，人们之间的各种交往空前频繁，社会关系日益复杂；由罗马法开创的公法与私法的分立，为了推动商品经济的发展而发展起来的私法对于公民利益的保障，必然要寻找一种社会机制来实现商品经济所要求的“法律面前人人平等”原则。②调整各种社会关系的法律制度相对健全，法律作为一门专门知识难于为一般人掌握；③一无所有得必须出卖劳动力的“自由民”的产生和他们的法律权利意识逐渐增强；④专门从事法律服务的职业律师的出现，以致普通人在涉及法律问题时，不得不求助于掌握法律知识和诉讼技能的律师；⑤涉及穷人的法律关系和纷争越来越多，如果国家不给予免费法律帮助，就可能因一部分人采取法外处置而带来大量社会问题，甚至影响社会稳定。可见，西方国家法律援助制度的产生，是以社会法制机制的相对完善和律师制度的存在、发展为前提的。但是，西方律师制度作为一种社会职业，一开始就与金钱财富有着天然联系。律师的法律服务如同其它社会服务一样，讲究的是“等价劳动相交换”的市场法则，提供法律服务以获取相应报酬为目的，故西方社会最早、最多得到律师服务的只能是社会的富有阶层。因此，如果说早在公元前一世纪古罗马共和国末期就初见萌芽的西方国家律师制度能够在未来的历史进程中得以发达兴旺的话，也只能说是富人的金钱支撑了律师业的发展，而律师的专门知识则保障了富人的钱袋不断膨胀。在长达十多个世纪的历史进程中，穷人基本上与律师的法律服务无缘。这就在西方社会形成了一个奇特的矛盾现象——统治者标榜法律是公正、正义的，但以提供法律服务为职业的律师在选择服务对象时却是嫌贫爱富、不公正的。
(二)法律援助制度在西方社会发展的过程、作用
欧洲进入中世纪以来，随着资本主义生产方式的出现和社会变革的兴起，新兴的资产阶级为了争得平等的社会地位而提出了“天赋人权”、“法律面前人人平等”等口号。随着资本主义生产的迅猛发展，社会分工不断细密，反映商品经济关系的法制逐渐健全，国内外市场空前拓展，新兴资产阶级日益成长、壮大以后，为了适应商品经济发展的需要和在一定程度上履行自己的“平等”诺言，积极支持在有关法律制度中订立给予穷人提供法律援助的内容。从有关史料看，法律援助的雏型最早起源于资本主义大工业最早发展的英国不是偶然的。随着十九世纪中叶以来资本主义工业的大发展，为了缓和资本家残酷剥削带来的利润空前增长和工人阶级绝对贫困化而导致的贫富矛盾，维护资产阶级的长远和整体利益，作为律师个人道义行为和某些社会团体的慈善行为的法律援助制度，几乎在英、德、法、意、美、加、日等所有资本主义国家都得以相继出现。到本世纪中叶，随着联合国的成立和越来越多的国家间公约、条约的签订实施，法律援助逐渐从律师个人的道义行为或社会团体的慈善行为，转变为国家对公民的责任，作为国家保障公民合法权益得以平等实现的应尽义务。以这一时期为标志，现代意义上的法律援助制度逐渐建立完善，作为法律援助实施主体的国家纷纷建立了管理、组织、实施法律援助的机构，从财政上保障法律援助的必要开支，并以立法形式确立了法律援助的法律地位。在日本和欧洲大部分国家的宪法中确立了法律援助原则，一些国家还制定了法律援助专门法。“二战”后，前苏联和东欧社会主义国家亦把法律援助作为宪法原则予以订立。非洲大部分国家在确立本国的法律制度时亦明确规定了法律援助制度。
客观地说，西方国家法律援助制度的建立，体现了资产阶级在上升时期联合工人和市民与封建阶级斗争的利益要求，是对封建阶级享有法律服务特权的否定，是社会管理制度趋于科学性、完备性的体现，也可以说是制度文明发展的体现，无疑具有历史的进步意义。法律援助制度的实施，对于完善法制机制，实现法律对社会的管理功能，扩大法律调整社会关系的覆盖面，促进统治阶级追求的法律关系的实现，起到了积极作用。现代西方国家的法律援助制度作为历史的延续，在一定程度上体现了中下层社会成员的利益要求，有利于缓和社会矛盾。但从根本上讲，为穷人提供法律援助是维护资产阶级的整体利益和巩固统治阶级国家机器的需要。试想，如果居于社会下层的穷人的法律问题得不到律师的法律帮助，不能纳入法律程序解决，而采取种种法外方式处置，其造成的社会损失和给资本主义社会统治秩序带来的混乱，远非国家所支付的法律援助费用所能弥补。这一点，正是西方国家统治者的“高明”和“精到”之处。但是，西方社会法律援助制度的建立和实施，并没有改变资本主义法律维护资产者利益的阶级本质。法律实体规定的不平等性，使得法律程序规定的平等施行只能更加彻底和准确地贯彻不平等的实体法律。法律援助制度不可能使资本主义的法律成为普遍保障广大穷人利益的工具。即使是在标榜“法律面前人人平等”的国家，尽管有较完备的法律援助制度，穷人请不起律师、打不起官司的现象仍俯拾皆是。
(三)西方国家现代法律援助制度的主要特征
尽管如此，西方国家法律援助制度中一些具有现代意义的形式特征，在一定程度上反映了法律援助制度的客观规律，直接或间接地为后来建立法律援助制度的国家所借鉴。现代意义上的法律援助制度的基本特征主要有四个方面：其一，完善了法律援助的相应立法。目前，世界上已有一百多个国家以宪法或法律形式规定了法律援助的基本原则，以标榜公民享有的法律援助权利。其中，许多国家还制定了法律援助的专门立法，如英国的《法律援助法案》、西班牙的《法律援助法案》、美国的《法律服务公司法》、法国的《审判援助法》、德国的《诉讼费用援助法》、《咨询援助法》、韩国的《法律救助法》、南非的《法律援助法案》等；一些国家将法律援助制度规定在《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《律师法》中，使法律援助制度的具体实施纳入了法律化、制度化的轨道。其二，建立健全了独立的法律援助机构和专门的法律援助学科。有专职人员从事法律援助的管理和服务工作，对法律援助专业人员的培训也纳入了正轨化的渠道，法律援助逐渐发展为一门专门的法律社会学学科。其三，建立了符合本国国情的法律援助资金供给制度，使法律援助制度的实施具有较为稳定的经济保障。其四，法律援助逐步从个人实施的小范围的道义、慈善行为，发展成为面向贫困者的社会保障体系和维护公民司法人权的政府行为或政府与社会相结合的行为。
四、法律援助制度在中国产生的社会背景
法律援助制度在中国的建立，客观地说，是中国的市场经济和法制建设发展到一定阶段的必然要求，并不是任何人的主观随意。马克思在他的《政治经济学批判》序言中曾经这样表述：“无论哪一个社会形态，在它所能容纳的全部生产力发挥出来以前，是决不会灭亡的；而新的更多的生产关系，在它的物质存在条件在旧社会的胎胞里成熟以前，是决不会出现的。所以人类始终只提出自己能够解决的任务，因为只要仔细考虑就可以发现，任务本身，只有在解决它的物质条件已经存在或在至少是生成过程中的时候，才会产生。”
(一) 建立法律援助制度之前的基本情况
中国历史上没有律师制度，本世纪初清末年间沈家本修订律令时，律师才作为“泊来品”引入《大清刑事、民事诉讼法》。律师制度的出现和律师在司法诉讼机制中的地位的确立和作用的发挥，是建立法律援助制度的前提条件。因此，中国的封建社会不可能产生法律援助制度。北洋政府和国民党统治时期，仅在为数有限的一些大城市设有律师，且都是私人开业，实行收费服务，有限的律师以及律师有限的作用使得在旧中国建立法律援助制度无从谈起。“衙门朝南开，有理无钱莫进来”，即是那一时期穷人与法律保障无缘的真实写照。
中华人民共和国成立后，随着律师制度的建立及其在司法体系中地位的确立和作用的发挥，法律援助虽然没有作为一项完整的法律制度建立，但有关法律援助的一些基本内容在有关法律法规中已有体现。例如，我国1954年颁布的第一部《人民法院组织法》在规定被告人的辩护权时，就规定了人民法院认为有必要的时候，也可以指定辩护人为被告人辩护。1956年10月20日司法部发布的《律师收费暂行办法》等文件中，就规定了律师免费或减费给予法律帮助的具体案件范围。1979年以后陆续颁布实施的《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《律师工作暂行条例》和《律师收费试行办法》等法律法规中，都规定了一些相关的法律援助内容。这些内容的实施，在当时的历史条件下，对于依法保障当事人的合法权益发挥了积极作用。当然，这毕竟不是法律化、制度化的法律援助。
进入改革开放的新时期以来，随着社会主义商品经济的不断发展，人们的相互交往空前扩大，各种社会关系日益复杂。立法的日益完善使越来越多的社会关系纳入法律调整的范围，广大人民群众的民主权利和人身、财产等权利越来越多地需要借助法律的保障。在新形势下，原有散见于有关法律法规中带有法律援助性质的规定，亟待上升为完备的法律制度，才能适应加强社会主义民主和法制建设保障公民民主权利、人身权利和其他合法权利的需要。
(二)经济社会协调发展呼唤着健全完善公正的司法机制
肖扬部长反复强调，领导者的责任，就是在社会产生了某种解决问题的要求时，能够因势利导，适时提出解决问题的办法、思路，并且使这些办法、思路切合社会的既定物质条件，使之具有付诸实施的现实可能性。
也许，站在更为宏观的角度，能够使我们更透彻地认识经济与社会协调发展、社会机制良性运行对于促进和保障中国社会全面发展的深层意义，从而加深我们对建立和实施法律援助制度对于推动社会文明进步的重要作用的理解。
发韧于七十年代末的中国改革开放事业，到本世纪末进入了极其重要的攻关阶段。这将是决定中国在新世纪到来的历史命运和国际地位的关键时期。我们的过去已经失去了太多的发展机会。同在一个地球上，面对同样的国际条件，一些在六、七十年代落后于我们的国家和地区抓住机遇，顺应社会发展的潮流自我改革，通过社会体制、社会结构的自觉转型，纷纷赶上或超过了发达国家的生产力和社会发展水平，而我们却处于相对落后和贫困的状态。中华民族将以何种姿态迎接新世纪的曙光，是以顺应历史发展潮流的新观念和有利于经济社会全面发展的新体制的建立来跻身国际社会的激烈竞争？还是继续在旧体制和陈腐观念的束缚下踽踽独行？中国人民有幸在邓小平同志的领导下，选择了一条改革、开放，发展社会主义市场经济的正确道路。但是，仅有改革开放的方针、路线，没有正确的改革思路和方略，也是不可能达到改革的预期目标的。任何一个国家和地区的改革和发展，都不可能是经济体制改革单枪匹马地纵深发展而其它领域的改革长期滞后不前。社会的转型也不可能是经济体制的单一转型而其它社会机制一层不变。衡量一个国家文明发展程度的指标，不可能是单一的经济发展数字。经济、社会之间的紧密联系决定了只有建立在经济、社会全面协调进步基础之上的经济发展，才可能具有坚实的社会基础和持久的发展保障。如果说，近二十年来不断推进深入的经济体制改革，已经在建立社会主义市场经济体制和发展生产力方面取得了长足的进展，那么，在世纪末的改革就应该是经济、政治、社会、文化等方面的全面、配套改革，唯其如此，才能取得经济、社会协调发展与社会机制良性运行的综合整体推进效应。
如果面对两种不同的赠予：猎物和猎枪，我们将作何选择？恐怕绝大多数人将会毫不犹豫地回答选择猎枪。然而，政府在决定资金投向上，是选择在一定时期内有较大增长可能的经济项目？还是选择建立保障生产力长期持续、健康发展的健全的社会机制？未必会有很多的人会理性地认为应该选择后者。因为后者的成效将是潜移默化的、难以在短期内显现的，很大程度上是“前人种树、后人乘凉”。健全的社会机制的内容是多方面的，其中充满活力的市场机制是核心，公正的司法机制是不可缺少的保障。市场机制要求社会提供公平竞争的法律秩序保障。没有公正的司法机制，社会的种种不公正现象就会蔓延滋长，各种坑蒙拐骗、巧取豪夺的违法犯罪就会横行无忌，而市场经济所要求的诚实信用、平等互利、依法办事等原则就难于施行。这些年来相当数量的地方严重盛行的地方保护主义，在某些司法机关，“认钱不认法”的“打官司”变成“打关系”，司法腐败现象已经构成了对社会公正的严重挑战。正如肖扬部长所指出的，“司法公正是社会公正的最后防线”，如果在司法领域都没有公正可言了，整个社会的肌体就必然是病入膏肓，社会的公正大厦就必然倒塌，市场经济就势必失去了其赖以存在的根基，那么，对于国家和人民而言，真正的悲剧就随之来临了。
(三)法律援助制度产生的社会背景
但是，社会发展必然会强制地为实现规律性的客观要求开辟道路。进入九十年代中期法律援助制度在中国的出现，决不是一个偶然现象，而是具有深刻的社会基础和法制背景，反映了我国社会主义市场经济的深入发展要求与之相适应的社会保障制度配套建立、协调发展的必然趋势。
1社会主义法制的不断健全完善是法律援助制度产生的社会基础。随着以改革开放为标志的新时期的到来，我国在总结历史教训和借鉴经济发达国家健全法制经验的基础上，逐步走上了建立健全社会主义法制的轨道。改革开放的19年间，国家最高权力机关制定法律和有关法律问题的决定310多件，国务院制定行政法规750多件，有立法权的地方人大制定地方性法规5300多件。仅1993年3月八届全国人大一次会议以来，全国人大及其常委会就制定了98个法律和有关法律问题的决定。以宪法为核心，以基本法律为基础，以部门法和行政法规为主体的社会主义法律体系的不断健全完善，使越来越多的社会关系纳入法律调整的轨道，人们的政治、经济、文化和社会生活与法律的联系日益紧密。享受平等的法律保障权利，成为改革开放条件下公民和法人平等地从事社会、经济和文化活动，实现法律关系的必然要求。这客观上为法律援助制度的产生奠定了不以人们的意志为转移的现实社会基础。
2改革开放的不断深化和社会主义市场经济体制的健全完善，提出了建立和实施法律援助制度的客观要求。改革开放大大推动了我国经济的发展和综合国力的加强，也极大地激发和调动了广大人民群众的积极性，为人们关心、重视公民的合法利益和权利注入了活力。在改革开放条件下，由于经济机制的转型和利益格局的调整，不可避免地会出现人们之间由于主客观条件的差异而产生的贫富悬殊，及其所带来的事实上的不平等现象，一部分人的相对贫困将会长期存在。切实保障经济状况较差的公民的基本生活条件和平等地实现自己的合法权益，成为新时期党和国家正确处理效率与公平、竞争与秩序的关系，保障改革开放和市场经济发展所要求的社会稳定的基本任务之一。这种保障贫弱残疾者等社会特殊群体的权利要求与调整社会保障关系的法制健全相契合，从而对法律援助机制的建立和实施提出了客观要求。
3审判方式的改革是建立和实施法律援助制度的现实需要。如前所述，为了适应社会主义市场经济的发展对建立健全公正司法机制的要求，八十年代末、九十年代初以来，我国的刑事审判制度和民事审判制度逐渐迈出了较大的改革步伐。随着旧的“职权主义”的诉讼制度的转变，新的“抗辩式”诉讼程序的推行，律师的法律帮助越来越显示出重要作用，成为刑事诉讼的嫌疑人、被告人和民事诉讼的当事人进行诉讼活动、保障自身合法权益的必不可少的倚靠。由于律师的法律服务实行“有偿”原则，客观上使无支付能力的公民难以获得平等的法律服务，不能平等地进入诉讼程序，以保障自己的合法权益得以平等实现。审判方式的改革和新的诉讼制度的推行，客观上呼唤着法律援助这一世界通行的司法救济机制的建立和实施。
4律师制度的不断深化改革，是建立和实施法律援助制度的重要契机。我国的律师制度从1979年恢复后，就随着改革开放的逐渐深化和与市场经济相适应的法制逐步健全，处在不断渐进改革之中。1993年6月司法部报经国务院批准，对律师体制进行了一次最重大的改革。其主要内容是，不再使用传统的以生产资料所有制模式和行政管理模式来界定律师和律师事务所的性质，在不要国家编制、不依赖国家财力的前提下，通过每年一次的公开律师资格考试，从外延上扩大律师队伍，改善律师的知识构成，提高律师素质，以满足社会主义市场经济深入发展对律师法律服务日益增长的要求；通过实行自愿组合、自负盈亏、自我约束、自我发展的机制，将律师的个人收入与所提供的服务数量、质量挂起钩来，从内涵上调动律师的积极性，以拓展律师的服务领域，提高法律服务质量。应该肯定地说，十多年的律师体制改革，对于满足随着市场经济发展而日益增长的法律服务需求发挥了重要作用。但是，伴随着改革开放进程中贫富不均现象的出现，逐渐暴露出一些经济困难的公民请不起律师，没有经济能力依法维护自己的合法权益的问题。1993年底到1994年初，司法部在考虑下一步律师体制改革的不断深化问题时，解决所面临的这一问题就必然地提上了议事日程。可以说，解决部分人因经济困难“请不起律师、打不起官司”的问题，成为1994年初肖扬部长代表司法部提出建立和实施法律援助制度的直接契机。
摘选自司法部法律援助中心编著的《中国法律援助制度诞生的前前后后》一书
中国方正出版社1998年1月出版
来源: 司法部法律援助中心 （责任编辑:杜娟
中国法律援助制度诞生的前前后后（二）
发布时间：2010-08-31 09:09:44 【我要纠错】 【字号 大 默认 小】【打印】【关闭】
第二章法律援助制度的功能、地位及其产生的社会背景
受命于法律援助制度的初创时刻，法律援助中心筹备组从最初的四个人（即宫晓冰、桑宁、高贞、毛丽斐）白手起家。我们这些在此之前对于法律援助制度知之不多的年青人首先要做的，就是填补自己对所奉献的法律援助事业的理性认识，充实自己对世界各国法律援助制度产生、发展、完善的历史进程和现实状况的了解。当然，对于法律援助制度的认识不是一蹴而就的，而是随着时间的推移和实践的深入逐步加深的。
一、法律援助制度的功能
法律援助制度，又称法律救助、法律扶助制度，是为世界各国普遍采用的国家对因经济困难无力支付法律服务费用的当事人或者特殊案件的当事人减、免收费提供法律帮助的一项司法救济制度。
法律援助制度作为一个国家司法制度的组成部分，要了解它的作用机制和功能，不能不从司法制度的作用、功能说起。司法制度，或曰诉讼程序，是由国家创制用以裁决社会冲突或纷争，保障既定的实体法律得以实现的规范和机制。
司法制度或诉讼程序的存在价值和永恒的生命力在于它在程序上的公正性。程序公正是司法公正的前提和基础，尽管它不等同于司法公正，因为后者还包含有司法者的个人因素对理解和运用法律的主观影响，以及司法裁判结果的实体公正。可以说，公正原则是整个诉讼活动的灵魂与核心，它与诉讼活动的内在联系，比之以它与其他领域的行为或活动之间的联系更具有本质性。这种本质联系的内在机理在于：任何社会冲突和纷争都包含着对某一社会公正原则的践踏或扭曲，矫正这种践踏或扭曲社会公正原则现象的最终形式必须借助于诉讼程序，即运用既定法律规定和国家的强制力解决社会冲突与纷争。因此，在诉讼制度和诉讼过程中必须有公正的意识、公正的规定、公正的评价和公正的力量。
在现实生活中，影响司法公正的因素来自多个方面，但如加以分析似可以归类为三个方面。其一，司法人员的个人不公。司法人员包括诉讼程序的各个环节和诉讼进程中的执掌权利者，法律的文字规定需要通过司法人员的实际操作才能付诸实现。由于法律规定往往具有一定的原则性的伸缩范围，其间主要取决于司法人员对于冲突或争议事实的主观认识和对法律精神的理解。因此，司法人员偏离公正的原则，就往往导致对事实的准确认定和适用法律的正确把握。其二，司法组织的不公正。司法组织的不公正不同于司法人员的个人不公正，由于司法组织本身与其所在地方之间的经济上不可割裂的联系，或司法组织的领导者在一定程度上对地方党政领导者的依赖关系，使得司法组织作出对社会冲突或争议的处理意见和裁决时，不能不考虑与地方利益的关系，因而往往导致产生司法组织的不公正。其三，司法机制缺陷导致的不公正。这种不公正的产生主要是由于司法机制或制度本身存在缺陷所致。我们所大力推行和实施的法律援助制度，就是弥补司法机制存在缺陷的措施之一。
一个国家的司法不公正所产生的负面影响，是难以简单地用数字表明的。概括地说，它势必破坏司法机关裁决社会冲突纷争的是非曲直和依法维护社会公正的功能，直接影响代表国家执掌司法权的司法机关的正义形象，并且往往由此滋生司法腐败，还可能导致社会冲突和纷争的非法律方式解决，从而削弱国家法律调整社会关系的力度和权威，实际上还会对社会冲突和纷争中的破坏、扭曲公正原则的一方起到鼓励和袒护作用。因此，一切有利于司法公正原则实现的完善制度措施都应该成为司法制度自我完善的应有之举。
在中国的封建社会，实行“政审合一”。地方最高行政长官同时又是地方最高司法裁判官。尽管各封建朝代都有相应的法律，但由于“诸法合一”，“民刑不分”，法律的规定往往不够具体明确，“伸缩性”极大。因此，地方官在“司法”时，有很大的随意性和专断性。但是，在中国封建社会里由于没有体现法制文明、民主、科学精神的律师制度，当事人提起诉讼无需借助他人的法律服务，“凡有冤情可直接上告到官府”，可以“拦轿告状”、“击鼓伸冤”。地方官是否公正断案，完全取决于该地方官的个人素质。在封建的诉讼制度中，老百姓能否打得起官司，在形式上与其经济状况没有关系。中国在从传统的计划型经济模式向市场经济体制过渡的条件下，公民获得公正司法裁判的权利往往与个人的经济条件具有直接的联系。例如，涉及民事权益的纷争需要诉诸法院，寻求法院的公正裁决时，依法需要由提起诉讼的原告方向人民法院先行交付一笔诉讼费。诉讼费用的多少，视诉讼标的大小或案件性质（如离婚案）而定。再如，诉讼的原告或被告，或者第三人，要依法主张自己的权益，就需要聘请有法律知识专长和掌握诉讼技巧的律师提供专门的法律服务，这就需要向律师支付一笔法律服务费。
在现行司法体制中，在一般意义上讲，公民占有经济资源的多少，与其能否顺利进入司法审判程序，在司法程序中是否处于有利地位，以维护自身合法权益的可能性的大小，具有直接的正相关联系。经济条件优越者，当自己有诉讼请求时，能够从容地支付法律服务费得到优质的律师服务，能够不为交付诉讼费所困扰而以最快速度进入司法程序，能够为获取对自己有利的证据支付必要的费用。从这个意义上讲，占有经济资源多者，必然处于维护自身权益的所必须获取的司法资源的有利地位；反之，经济困难者，则必然处于获取司法资源的不利地位。如果国家不设立一种司法救济机制，以弥补由于占有经济资源的差异而导致的公民在享有公正司法权利方面的事实上的不平等，司法公正就可能是一句自我标榜的口号，司法审判亦就可能失去了它存在的公正价值。因此，除了极少数赤裸裸地承认人们在法律面前不平等的国家外，世界上绝大多数奉行法治的国家，都毫不例外地建立了弥补司法缺陷的救济机制，以保证“法律面前人人平等”的原则得以实现。法律援助制度的建立和实施因此成为现代法治国家的必然选择。
关于建立和实施法律援助制度在完善国家司法公正机制中的作用，可以用一种“短木块决定水桶容量”的机理来说明。一个用若干木块制作的水桶能否装满水，能装多少水，通常不是由水桶的最长木块来决定的，而是由最短的木块来决定的。如果构造水桶的其它九块木块都很长，而另外一块却很短，则水桶的盛水容量必然由最短木块的长度来决定。国家的司法公正机制一如此理，决定司法审判能否实现公正的各个环节中，如果其它环节都有可靠的制度保证，而唯独缺少一种保障经济收入较少的公民平等地进入司法程序并获得合格的法律帮助的机制，则经济困难的公民在有诉讼要求时就有可能因此得不到司法程序公正的保障，如此，其它各种公正司法的机制再合理再健全，都有可能因为存在这一制度缺陷而使司法的公正荡然无存。正是由于法律援助制度在保障公正司法中的这一重要作用，联合国在“公民权利和政治权利国际公约”和我国加入的“联合国少年司法最低限度标准规则”（即“北京规则”）中，都专门对法律援助制度作了规定，以此作为衡量一个国家的司法制度健全与否的重要标准。
法律援助制度的创建，在司法制度上的意义在于它弥补了司法公正机制中的“短木块”缺陷，俾使有可能动摇“法律面前人人平等”的宪法原则的“制度真空”得以填充。显而易见，这种司法救济机制的创设主要是国家的责任，政府的责任，而不能成为某个社会团体或职业群体的责任。
二、法律援助制度在我国法律体系中的地位
（一）法律援助制度是诉讼程序不可或缺的重要环节
法律援助制度属于诉讼程序制度的范畴，要了解法律援助在诉讼程序中的地位，首先应从律师在刑事和民事两种诉讼程序中的地位谈起。
就刑事诉讼而言，在原来的刑诉制度中，由于实行职权主义的诉讼方式，法院主动调查、收集被告人的被控证据，实际上承担了检察机关的部分控告和举证责任，给公众的印象是法院集控审职能于一身，审判是“走过场”，未审先判，法官容易“先入为主”。在新的控辩式的诉讼制度中，检察机关依法行使控告和举证的职能，辩护律师依法行使为被告人辩护，证明其无罪，罪轻或者从轻、减轻情节的职能。法官不再主动收集调查证据，而是居于中立的裁判地位，客观、公正的听取控辩双方的举证和质证、辩论，根据自己确信的客观事实和按照法律的规定，作出公正的判决。在控辩式刑事诉讼中，控诉、辩护、审判三项职能进行了严格的分工，形成公诉人、律师、法官“三足鼎立”。如果没有律师辩护，从严格意义上讲就不成其为“诉讼”，律师在刑事诉讼中的地位和作用是显而易见的。
在民事诉讼程序中，原告与被告的法律地位完全平等，过去实行职权主义的民事诉讼方式，法院主动调查取证，可信赖度高，质证、认证方面的问题并不突出。当然，这种诉讼方式又往往导致法官先入为主，先判后审，忽视对当事人诉讼权利的保障，不能“兼听则明”，可能导致实体审判的不公正。在实行庭审制度改革，强调民事诉讼当事人的举证责任之后，大部分证据都由当事人双方提供，案件的利害关系决定了双方当事人都是提供对自已有利的证据，可信度难免有问题，这就需要由当事人双方进行质证，以确保证据的真实可信。民事审判方式改革以来，由于法官居于客观、公正、中立的裁判地位，对于当事人在主张权利、取证、举证、质证和辩论方面掌握法律知识和诉讼技能的要求空前提高，一般当事人都不具备合格的法律知识和诉讼技能条件，因而必须借助于律师的专门知识服务，才能在民事诉讼中保证原、被告双方“对抗”的结果，有助于法官客观、公正地确认案件事实和正确适用法律。
可见，无论是在刑事诉讼之中还是在民事诉讼之中，律师对当事人提供法律帮助的作用是不可缺少的。中国与世界各国一样，实行律师有偿服务的制度，故而当事人的经济状况与其能否支付服务费用以获得律师的法律帮助具有直接的联系。对于经济困难的当事人而言，如果没有一种国家的司法救济机制，自已又不能承担律师的法律服务费用，势必在诉讼中处于不利地位，难以维护自已的合法权益。因此，即使是在经济发达国家，也仍然由国家设立法律援助制度来救济经济困难无力聘请律师的诉讼当事人。可见，只要律师在诉讼程序中扮演不可或缺的角色，法律援助制度就必然是诉讼机制中的重要环节，是司法制度的重要组成部分。
（二）法律援助制度是实现程序公正的重要保障
法律援助制度在诉讼程序中的功能，如果就广义法律援助而言，一方面是帮助被援助者平等地获得法律服务，以弥补其法律知识和诉讼技能的不足，另一方面保障被援助者能够平等地进入诉讼程序，后者主要指民事诉讼的当事人在作为原告向法院提起诉讼、主张某种权利时，不因交不起诉讼费而被拒之于法庭之外。如果就狭义的法律援助而言，则着重于解决被援助者减免费用获得法律服务的问题。
从这个意义上看，无论是广义的还是狭义的法律援助，所实际发挥的功能，都是，或者说仅仅是解决程序公正方面的问题。从严格意义上讲，法律援助所保障的，并不是完整意义上的“公民在法律面前一律平等”，而是保障公民一律平等地站在法律面前。即保障公民不受经济困难因素的影响，通过减免缓交有关费用进入诉讼程序，获得与其他有支付能力的公民所能享有的法律服务，平等地行使诉讼权利。律师的法律援助并不能保证法官一定能够正确地适用实体法律，因为在诉讼中对抗的双方往往会提出对事实完全不同的看法和对法律规定的不同理解。而法官对于案件事实的内心确信和对法律规定的理解是不受他人左右的，是完全独立的。但是，律师，特别是减免收费的法律援助律师在诉讼过程中形成的对案件事实的看法和对法律规定的理解，会在一定程度上对法官在案件事实的准确认定和正确适用法律上发生重要的影响作用。事实上，大凡有律师出庭的案件审理，无论是刑事案件还是民事案件，法院裁判的正确率都会大大高于没有律师出庭的案件。这里有一个反面的例子，河南省高级人民法院对1997年上半年的刑事案件进行复查，认为这一期间刑事案件的判决普遍偏重。需知，如果法院自己认为判决偏重，那就绝不是一般的偏重。河南省高级人民法院分析认为，律师刑事辩护率偏低，法官只能听信公诉方的有罪和罪重指控，是法院判决偏重的一个重要原因。据悉，1997年上半年全国律师刑事辩护率仅为30%，甚至低于1996年的40%的刑事辩护率。
（三）法律援助制度弥补了有偿法律服务机制难以克服的缺陷
法律援助以法律化、制度化的形式，提供了一种解决公民在法律面前事实上不平等的弥补机制。事实上，只要实行律师法律服务的有偿原则，无论我们承认与否，律师提供法律服务与当事人获取法律服务的供求关系就必然要受市场法则的调节，这是不以人的意志为转移的。问题的关键并不在于律师的法律服务必须以接受服务者支付报酬为前提是否“道德”和合理，因为既然国家不以公职律师的形式为所有人提供免费的法律服务，那么律师在付出法律服务的劳动之后，按照等价劳动交换的市场法则，就理应得到与他提供的劳动时间和质量相对等的那一部分报酬。从理论上讲，我们不能指责律师在利益上的计较，正如我们不能指责商品交易的双方“斤斤计较”一样。当然，提倡律师的职业道德又是另一回事，更何况讲职业道德的律师最终会得到利益上的更大回报。问题的关键在于，如果国家不确立一种对不能支付法律服务费用和民事诉讼费用的公民的司法救济机制，作为有偿法律服务机制不能克服的导致司法程序不公正缺陷的弥补，仅仅推行律师的有偿服务机制（包括有偿诉讼机制）就是不合理、不道德的。因为这无异于肯定国家在事实上只保障“有钱人”的合法利益（注意，这里并没有讲保障“有钱人”的非法利益）。从这个意义上讲，法律援助制度在法律体系中的地位又是举足轻重的，它象天秤一端的砝码，托起了另一端法律公正的一切份量，从体制上弥补了有偿法律服务机制难以克服的司法程序不公正缺陷。
三、西方国家建立法律援助制度的借鉴
法律援助制度在中国是一个全新的事物，研究建立健全中国的法律援助制度，有必要从最早发源于西方国家的法律援助历史中，发掘可供我们借鉴的内容。
(一)法律援助制度在西方社会产生的原因及其本质
法律援助制度在西方社会的出现，主要有五个原因：①随着社会分工的不断深化推动商品经济发展到一定程度后，人们之间的各种交往空前频繁，社会关系日益复杂；由罗马法开创的公法与私法的分立，为了推动商品经济的发展而发展起来的私法对于公民利益的保障，必然要寻找一种社会机制来实现商品经济所要求的“法律面前人人平等”原则。②调整各种社会关系的法律制度相对健全，法律作为一门专门知识难于为一般人掌握；③一无所有得必须出卖劳动力的“自由民”的产生和他们的法律权利意识逐渐增强；④专门从事法律服务的职业律师的出现，以致普通人在涉及法律问题时，不得不求助于掌握法律知识和诉讼技能的律师；⑤涉及穷人的法律关系和纷争越来越多，如果国家不给予免费法律帮助，就可能因一部分人采取法外处置而带来大量社会问题，甚至影响社会稳定。可见，西方国家法律援助制度的产生，是以社会法制机制的相对完善和律师制度的存在、发展为前提的。但是，西方律师制度作为一种社会职业，一开始就与金钱财富有着天然联系。律师的法律服务如同其它社会服务一样，讲究的是“等价劳动相交换”的市场法则，提供法律服务以获取相应报酬为目的，故西方社会最早、最多得到律师服务的只能是社会的富有阶层。因此，如果说早在公元前一世纪古罗马共和国末期就初见萌芽的西方国家律师制度能够在未来的历史进程中得以发达兴旺的话，也只能说是富人的金钱支撑了律师业的发展，而律师的专门知识则保障了富人的钱袋不断膨胀。在长达十多个世纪的历史进程中，穷人基本上与律师的法律服务无缘。这就在西方社会形成了一个奇特的矛盾现象——统治者标榜法律是公正、正义的，但以提供法律服务为职业的律师在选择服务对象时却是嫌贫爱富、不公正的。
(二)法律援助制度在西方社会发展的过程、作用
欧洲进入中世纪以来，随着资本主义生产方式的出现和社会变革的兴起，新兴的资产阶级为了争得平等的社会地位而提出了“天赋人权”、“法律面前人人平等”等口号。随着资本主义生产的迅猛发展，社会分工不断细密，反映商品经济关系的法制逐渐健全，国内外市场空前拓展，新兴资产阶级日益成长、壮大以后，为了适应商品经济发展的需要和在一定程度上履行自己的“平等”诺言，积极支持在有关法律制度中订立给予穷人提供法律援助的内容。从有关史料看，法律援助的雏型最早起源于资本主义大工业最早发展的英国不是偶然的。随着十九世纪中叶以来资本主义工业的大发展，为了缓和资本家残酷剥削带来的利润空前增长和工人阶级绝对贫困化而导致的贫富矛盾，维护资产阶级的长远和整体利益，作为律师个人道义行为和某些社会团体的慈善行为的法律援助制度，几乎在英、德、法、意、美、加、日等所有资本主义国家都得以相继出现。到本世纪中叶，随着联合国的成立和越来越多的国家间公约、条约的签订实施，法律援助逐渐从律师个人的道义行为或社会团体的慈善行为，转变为国家对公民的责任，作为国家保障公民合法权益得以平等实现的应尽义务。以这一时期为标志，现代意义上的法律援助制度逐渐建立完善，作为法律援助实施主体的国家纷纷建立了管理、组织、实施法律援助的机构，从财政上保障法律援助的必要开支，并以立法形式确立了法律援助的法律地位。在日本和欧洲大部分国家的宪法中确立了法律援助原则，一些国家还制定了法律援助专门法。“二战”后，前苏联和东欧社会主义国家亦把法律援助作为宪法原则予以订立。非洲大部分国家在确立本国的法律制度时亦明确规定了法律援助制度。
客观地说，西方国家法律援助制度的建立，体现了资产阶级在上升时期联合工人和市民与封建阶级斗争的利益要求，是对封建阶级享有法律服务特权的否定，是社会管理制度趋于科学性、完备性的体现，也可以说是制度文明发展的体现，无疑具有历史的进步意义。法律援助制度的实施，对于完善法制机制，实现法律对社会的管理功能，扩大法律调整社会关系的覆盖面，促进统治阶级追求的法律关系的实现，起到了积极作用。现代西方国家的法律援助制度作为历史的延续，在一定程度上体现了中下层社会成员的利益要求，有利于缓和社会矛盾。但从根本上讲，为穷人提供法律援助是维护资产阶级的整体利益和巩固统治阶级国家机器的需要。试想，如果居于社会下层的穷人的法律问题得不到律师的法律帮助，不能纳入法律程序解决，而采取种种法外方式处置，其造成的社会损失和给资本主义社会统治秩序带来的混乱，远非国家所支付的法律援助费用所能弥补。这一点，正是西方国家统治者的“高明”和“精到”之处。但是，西方社会法律援助制度的建立和实施，并没有改变资本主义法律维护资产者利益的阶级本质。法律实体规定的不平等性，使得法律程序规定的平等施行只能更加彻底和准确地贯彻不平等的实体法律。法律援助制度不可能使资本主义的法律成为普遍保障广大穷人利益的工具。即使是在标榜“法律面前人人平等”的国家，尽管有较完备的法律援助制度，穷人请不起律师、打不起官司的现象仍俯拾皆是。
(三)西方国家现代法律援助制度的主要特征
尽管如此，西方国家法律援助制度中一些具有现代意义的形式特征，在一定程度上反映了法律援助制度的客观规律，直接或间接地为后来建立法律援助制度的国家所借鉴。现代意义上的法律援助制度的基本特征主要有四个方面：其一，完善了法律援助的相应立法。目前，世界上已有一百多个国家以宪法或法律形式规定了法律援助的基本原则，以标榜公民享有的法律援助权利。其中，许多国家还制定了法律援助的专门立法，如英国的《法律援助法案》、西班牙的《法律援助法案》、美国的《法律服务公司法》、法国的《审判援助法》、德国的《诉讼费用援助法》、《咨询援助法》、韩国的《法律救助法》、南非的《法律援助法案》等；一些国家将法律援助制度规定在《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《律师法》中，使法律援助制度的具体实施纳入了法律化、制度化的轨道。其二，建立健全了独立的法律援助机构和专门的法律援助学科。有专职人员从事法律援助的管理和服务工作，对法律援助专业人员的培训也纳入了正轨化的渠道，法律援助逐渐发展为一门专门的法律社会学学科。其三，建立了符合本国国情的法律援助资金供给制度，使法律援助制度的实施具有较为稳定的经济保障。其四，法律援助逐步从个人实施的小范围的道义、慈善行为，发展成为面向贫困者的社会保障体系和维护公民司法人权的政府行为或政府与社会相结合的行为。
四、法律援助制度在中国产生的社会背景
法律援助制度在中国的建立，客观地说，是中国的市场经济和法制建设发展到一定阶段的必然要求，并不是任何人的主观随意。马克思在他的《政治经济学批判》序言中曾经这样表述：“无论哪一个社会形态，在它所能容纳的全部生产力发挥出来以前，是决不会灭亡的；而新的更多的生产关系，在它的物质存在条件在旧社会的胎胞里成熟以前，是决不会出现的。所以人类始终只提出自己能够解决的任务，因为只要仔细考虑就可以发现，任务本身，只有在解决它的物质条件已经存在或在至少是生成过程中的时候，才会产生。”
(一) 建立法律援助制度之前的基本情况
中国历史上没有律师制度，本世纪初清末年间沈家本修订律令时，律师才作为“泊来品”引入《大清刑事、民事诉讼法》。律师制度的出现和律师在司法诉讼机制中的地位的确立和作用的发挥，是建立法律援助制度的前提条件。因此，中国的封建社会不可能产生法律援助制度。北洋政府和国民党统治时期，仅在为数有限的一些大城市设有律师，且都是私人开业，实行收费服务，有限的律师以及律师有限的作用使得在旧中国建立法律援助制度无从谈起。“衙门朝南开，有理无钱莫进来”，即是那一时期穷人与法律保障无缘的真实写照。
中华人民共和国成立后，随着律师制度的建立及其在司法体系中地位的确立和作用的发挥，法律援助虽然没有作为一项完整的法律制度建立，但有关法律援助的一些基本内容在有关法律法规中已有体现。例如，我国1954年颁布的第一部《人民法院组织法》在规定被告人的辩护权时，就规定了人民法院认为有必要的时候，也可以指定辩护人为被告人辩护。1956年10月20日司法部发布的《律师收费暂行办法》等文件中，就规定了律师免费或减费给予法律帮助的具体案件范围。1979年以后陆续颁布实施的《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《律师工作暂行条例》和《律师收费试行办法》等法律法规中，都规定了一些相关的法律援助内容。这些内容的实施，在当时的历史条件下，对于依法保障当事人的合法权益发挥了积极作用。当然，这毕竟不是法律化、制度化的法律援助。
进入改革开放的新时期以来，随着社会主义商品经济的不断发展，人们的相互交往空前扩大，各种社会关系日益复杂。立法的日益完善使越来越多的社会关系纳入法律调整的范围，广大人民群众的民主权利和人身、财产等权利越来越多地需要借助法律的保障。在新形势下，原有散见于有关法律法规中带有法律援助性质的规定，亟待上升为完备的法律制度，才能适应加强社会主义民主和法制建设保障公民民主权利、人身权利和其他合法权利的需要。
(二)经济社会协调发展呼唤着健全完善公正的司法机制
肖扬部长反复强调，领导者的责任，就是在社会产生了某种解决问题的要求时，能够因势利导，适时提出解决问题的办法、思路，并且使这些办法、思路切合社会的既定物质条件，使之具有付诸实施的现实可能性。
也许，站在更为宏观的角度，能够使我们更透彻地认识经济与社会协调发展、社会机制良性运行对于促进和保障中国社会全面发展的深层意义，从而加深我们对建立和实施法律援助制度对于推动社会文明进步的重要作用的理解。
发韧于七十年代末的中国改革开放事业，到本世纪末进入了极其重要的攻关阶段。这将是决定中国在新世纪到来的历史命运和国际地位的关键时期。我们的过去已经失去了太多的发展机会。同在一个地球上，面对同样的国际条件，一些在六、七十年代落后于我们的国家和地区抓住机遇，顺应社会发展的潮流自我改革，通过社会体制、社会结构的自觉转型，纷纷赶上或超过了发达国家的生产力和社会发展水平，而我们却处于相对落后和贫困的状态。中华民族将以何种姿态迎接新世纪的曙光，是以顺应历史发展潮流的新观念和有利于经济社会全面发展的新体制的建立来跻身国际社会的激烈竞争？还是继续在旧体制和陈腐观念的束缚下踽踽独行？中国人民有幸在邓小平同志的领导下，选择了一条改革、开放，发展社会主义市场经济的正确道路。但是，仅有改革开放的方针、路线，没有正确的改革思路和方略，也是不可能达到改革的预期目标的。任何一个国家和地区的改革和发展，都不可能是经济体制改革单枪匹马地纵深发展而其它领域的改革长期滞后不前。社会的转型也不可能是经济体制的单一转型而其它社会机制一层不变。衡量一个国家文明发展程度的指标，不可能是单一的经济发展数字。经济、社会之间的紧密联系决定了只有建立在经济、社会全面协调进步基础之上的经济发展，才可能具有坚实的社会基础和持久的发展保障。如果说，近二十年来不断推进深入的经济体制改革，已经在建立社会主义市场经济体制和发展生产力方面取得了长足的进展，那么，在世纪末的改革就应该是经济、政治、社会、文化等方面的全面、配套改革，唯其如此，才能取得经济、社会协调发展与社会机制良性运行的综合整体推进效应。
如果面对两种不同的赠予：猎物和猎枪，我们将作何选择？恐怕绝大多数人将会毫不犹豫地回答选择猎枪。然而，政府在决定资金投向上，是选择在一定时期内有较大增长可能的经济项目？还是选择建立保障生产力长期持续、健康发展的健全的社会机制？未必会有很多的人会理性地认为应该选择后者。因为后者的成效将是潜移默化的、难以在短期内显现的，很大程度上是“前人种树、后人乘凉”。健全的社会机制的内容是多方面的，其中充满活力的市场机制是核心，公正的司法机制是不可缺少的保障。市场机制要求社会提供公平竞争的法律秩序保障。没有公正的司法机制，社会的种种不公正现象就会蔓延滋长，各种坑蒙拐骗、巧取豪夺的违法犯罪就会横行无忌，而市场经济所要求的诚实信用、平等互利、依法办事等原则就难于施行。这些年来相当数量的地方严重盛行的地方保护主义，在某些司法机关，“认钱不认法”的“打官司”变成“打关系”，司法腐败现象已经构成了对社会公正的严重挑战。正如肖扬部长所指出的，“司法公正是社会公正的最后防线”，如果在司法领域都没有公正可言了，整个社会的肌体就必然是病入膏肓，社会的公正大厦就必然倒塌，市场经济就势必失去了其赖以存在的根基，那么，对于国家和人民而言，真正的悲剧就随之来临了。
(三)法律援助制度产生的社会背景
但是，社会发展必然会强制地为实现规律性的客观要求开辟道路。进入九十年代中期法律援助制度在中国的出现，决不是一个偶然现象，而是具有深刻的社会基础和法制背景，反映了我国社会主义市场经济的深入发展要求与之相适应的社会保障制度配套建立、协调发展的必然趋势。
1社会主义法制的不断健全完善是法律援助制度产生的社会基础。随着以改革开放为标志的新时期的到来，我国在总结历史教训和借鉴经济发达国家健全法制经验的基础上，逐步走上了建立健全社会主义法制的轨道。改革开放的19年间，国家最高权力机关制定法律和有关法律问题的决定310多件，国务院制定行政法规750多件，有立法权的地方人大制定地方性法规5300多件。仅1993年3月八届全国人大一次会议以来，全国人大及其常委会就制定了98个法律和有关法律问题的决定。以宪法为核心，以基本法律为基础，以部门法和行政法规为主体的社会主义法律体系的不断健全完善，使越来越多的社会关系纳入法律调整的轨道，人们的政治、经济、文化和社会生活与法律的联系日益紧密。享受平等的法律保障权利，成为改革开放条件下公民和法人平等地从事社会、经济和文化活动，实现法律关系的必然要求。这客观上为法律援助制度的产生奠定了不以人们的意志为转移的现实社会基础。
2改革开放的不断深化和社会主义市场经济体制的健全完善，提出了建立和实施法律援助制度的客观要求。改革开放大大推动了我国经济的发展和综合国力的加强，也极大地激发和调动了广大人民群众的积极性，为人们关心、重视公民的合法利益和权利注入了活力。在改革开放条件下，由于经济机制的转型和利益格局的调整，不可避免地会出现人们之间由于主客观条件的差异而产生的贫富悬殊，及其所带来的事实上的不平等现象，一部分人的相对贫困将会长期存在。切实保障经济状况较差的公民的基本生活条件和平等地实现自己的合法权益，成为新时期党和国家正确处理效率与公平、竞争与秩序的关系，保障改革开放和市场经济发展所要求的社会稳定的基本任务之一。这种保障贫弱残疾者等社会特殊群体的权利要求与调整社会保障关系的法制健全相契合，从而对法律援助机制的建立和实施提出了客观要求。
3审判方式的改革是建立和实施法律援助制度的现实需要。如前所述，为了适应社会主义市场经济的发展对建立健全公正司法机制的要求，八十年代末、九十年代初以来，我国的刑事审判制度和民事审判制度逐渐迈出了较大的改革步伐。随着旧的“职权主义”的诉讼制度的转变，新的“抗辩式”诉讼程序的推行，律师的法律帮助越来越显示出重要作用，成为刑事诉讼的嫌疑人、被告人和民事诉讼的当事人进行诉讼活动、保障自身合法权益的必不可少的倚靠。由于律师的法律服务实行“有偿”原则，客观上使无支付能力的公民难以获得平等的法律服务，不能平等地进入诉讼程序，以保障自己的合法权益得以平等实现。审判方式的改革和新的诉讼制度的推行，客观上呼唤着法律援助这一世界通行的司法救济机制的建立和实施。
4律师制度的不断深化改革，是建立和实施法律援助制度的重要契机。我国的律师制度从1979年恢复后，就随着改革开放的逐渐深化和与市场经济相适应的法制逐步健全，处在不断渐进改革之中。1993年6月司法部报经国务院批准，对律师体制进行了一次最重大的改革。其主要内容是，不再使用传统的以生产资料所有制模式和行政管理模式来界定律师和律师事务所的性质，在不要国家编制、不依赖国家财力的前提下，通过每年一次的公开律师资格考试，从外延上扩大律师队伍，改善律师的知识构成，提高律师素质，以满足社会主义市场经济深入发展对律师法律服务日益增长的要求；通过实行自愿组合、自负盈亏、自我约束、自我发展的机制，将律师的个人收入与所提供的服务数量、质量挂起钩来，从内涵上调动律师的积极性，以拓展律师的服务领域，提高法律服务质量。应该肯定地说，十多年的律师体制改革，对于满足随着市场经济发展而日益增长的法律服务需求发挥了重要作用。但是，伴随着改革开放进程中贫富不均现象的出现，逐渐暴露出一些经济困难的公民请不起律师，没有经济能力依法维护自己的合法权益的问题。1993年底到1994年初，司法部在考虑下一步律师体制改革的不断深化问题时，解决所面临的这一问题就必然地提上了议事日程。可以说，解决部分人因经济困难“请不起律师、打不起官司”的问题，成为1994年初肖扬部长代表司法部提出建立和实施法律援助制度的直接契机。
摘选自司法部法律援助中心编著的《中国法律援助制度诞生的前前后后》一书
中国方正出版社1998年1月出版
来源: 司法部法律援助中心 （责任编辑:杜娟