发达国家公共事业管理的责任和监督
--小组讨论报告
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发言人：
资料搜集：
PPT 制作者：
讨论记录员：
报告撰写人：
发达国家公共事业管理的责任和监督
摘要：公共责任指公共组织在对社会公共事务的管理过程中必须承担和履行的职责和义务。无论是在发达国家还是在发展中国家，公共组织都是不可或缺的重要组成部分。公共责任关注的焦点是谁（主体）对谁（客体）负有哪些责任，而公共责任机制关注的核心是通过哪些途径和办法使得行为主体切实承担应承担的责任。各国的法律结构不同，对非营利组织管理的侧重点不同，管理机构也不尽相同，但一般趋向于采用过程控制原则以及在法治背景下的制度约束和社会规范。从世界各国的经验来看，对公益组织的监督管理模式基于不同的传统和社会制度结构，具有不同的特色，这些对中国公益组织的制度建设具有启迪意义。 关键词：公共事业组织 责任 监督 监督机制
正文：
一、公共责任的概念
公共责任指公共组织在对社会公共事务的管理过程中必须承担和履行的职责和义务。公共责任分为主观责任和客观责任。主观责任责任是指公共组织成员对公共目标、公共使命的良知、认同与忠诚。客观责任是指公共事业组织对工作任务和管理对象所应尽的义务和职责，表现为承担不当行为的消极后果。
公共责任有三个构成要素：承担公共责任的行为主体，公共责任的内容和公共责任的客体或对象。就其内容来说公共责任由三层意思，在行为实施之前，公共责任是一种职责，负责任以为着具有高度的职责感和义务感——行为主体在行使权力之前就明确行使所追求的公共目标。在行为实施的过程中，公共责任表现为主动述职或自觉接受监督。在实施之后，公共责任是一种批判并对不当行为承担责任——撤销或纠正错误的行为和决策，追究造成失误的决策者和错误行为的执行者的责任，并对所造成的损失进行赔偿。
公共事业的公共责任机制的目标具体为：
1. 保障服务的提供
2. 保障捐助者的利益
3. 保护服务对象的利益
4. 保护公共事业组织人员的利益
5. 保证政府提供资助的“资金的价值”
6. 维持公平竞争环境, 保护与公共事业组织竞争的私营机构的利益
二、公共责任监督机制
公共责任关注的焦点是谁（主体）对谁（客体）负有哪些责任，而公共责任机制关注的核心是通过哪些途径和办法使得行为主体切实承担应承担的责任。 各类公共事业组织的公共责任机制的形式有所不同，但贯穿各种形式中的主线是监督制约机制，包括竞争环境所形成的外部约束，内部和外部力量对责任逐主体的监督制约机制等。公共责任的监督机制主要分为行政监督和公共事业监督。我们小组对这几种监督机制进行了热烈的讨论，在此，我们具体的分析了这几种监督机制。
㈠ 行政监督：我国的行政监督机制，它可分成外部监督和内部监督，外部监督
有政党监督、司法监督、社会与公民监督。其中社会与公民监督可分为公民监督和新闻舆论监督。内部监督又分为审计监督和政府内设立监察局依据法律和程序进行的一种监督方式
㈡ 公共事业监督：公共事业监督分为对事业单位的监督和对公益组织的监督。 ㈢ 我国对事业单位的监督基本沿用的是行政监督的这一套机制，只不过对事业
单位来讲不存在外部监督与内部监督的区别。所有的监督对它来讲都是外部监督。因此，我们把它的监督机制分为行政控制机制、立法控制机制、司法控制机制、公民参与机制。其中行政控制机制又细分为行政监察、审计、行政监督。
立法控制机制主要是指立法机关对事业单位的控制主要体现在从立法上来明确事业单位在公共产品提供上的权限。主要包括两个方面：一是事业单位的哪些产品属于公共事业产品，以何种方法提供。二是哪些事业单位可以生产和提供公共事业产品。
司法控制机制主要是指司法机关对事业单位的监督手段主要是指行政诉讼和行政赔偿。
对公益组织的监督：中国目前对公益组织的监督管理主要是由民政部门负责统一登记注册，在监管上实行登记机关和业务主管机关双重审核、双重负责、双重监管的原则，财务等情况通过年检上报，资产来源于属于国家捐助或者社会捐
赠的，同时受到审计机关的监督；对公益组织的人事、财会、保障等方面尚缺乏系统性的规定，还没有一个适应于公益组织特性的组织建设规范。
以上均为我国在公共事业管理的公共责任和监督上的一些制度和机制， 我们且不说我国的这些机制的存在是否能够达到预期的效果，是否有其存在的价值，我们先来看一下发达国家在公共事业管理的公共责任和监督上的一下措施，我们再通过比较来体现我国这些体制的优缺点。
三、发达国家公共事业组织的监督机制
从世界各国的经验来看，对公益组织的监督管理模式基于不同的传统和社会制度结构，具有不同的特色，这些对中国公益组织的制度建设具有启迪意义。各国的法律结构不同，对非营利组织管理的侧重点不同，管理机构也不尽相同，但一般趋向于采用过程控制原则以及在法治背景下的制度约束和社会规范。
（一）、发达国家建立和完善监督机制的早期努力
各国的法律结构不同，对非营利组织管理的侧重点不同，管理机构也不尽相同，但一般趋向于采用过程控制原则以及在法治背景下的制度约束和社会规范。
1. 英国“行政监督模式”的确立。
英国的慈善委员会机制引起了人们广泛的兴趣并受到越来越多的关注。它是一个对非营利组织实行综合管理的机构，统一负责非营利组织的登记注册，并对营业额大于一万英磅的非营利组织进行审查和监督。1993年颁布的一项法律赋予慈善委员会5项职能：对非营利组织的登记注册、问责、监督、扶助和执行。委员会在5位委员的指导下进行工作，其中1位委员长、2名法律顾问、1名会计、1名志愿部门的代表，都是经过公开选拔，由内政部任命的。慈善委员会是一个政府的特设机构，不隶属任何部门，独立于任何党派和政治权力而存在，向法院负责而不是向政府负责。这一机制在英国非营利部门管理中发挥了重要作用。
2.美国非管制模式的确立及其特点。
美国的非营利组织管理模式是典型的过程控制。在美国，对非营利组织的管理也没有一部专门的法规，也没有专门的管理机构，对非营利组织的管理以税收为重点，管理的法律框架也是以税法为基础的。一个非营利机构成立几乎不受什
么限制，但它的行为要受到税收部门、司法部门、卫生部门等的监督和规范。也就是说，登记与否并不是组织合法性的前提，但运行过程必须符合法律的规范。这种管理最重要的在于税收方面，登记与否组织都得向联邦税务局报告财务情况，如果要想获得税收优惠，则需要复杂的申请、验证，才能获得税收优惠的资格。同时通过公开和透明机制对其开展活动和运作全过程实行社会监督。
（二）、发达国家监督机制框架
1. 监督主体：
与法律制度相对应的非营利组织的管理机构，即对公共事业组织实施监督和管理的机构。
2. 监督规则：
在发达国家，政府管理好人监督公共事业组织的主要手段是依法实施的政府规制，主要有：(1)注册登记制度
(2)对公共事业组织的财政优惠
(3)对公共事业组织的财务规则
第一，盈余分配约束
第二，支出比例规定
第三，行政开支比重规则
第四，帐目公开规制
(4)对公共事业组织的投资规则
第一，投资和贸易的划分
第二，董事会负责制
第三，专业咨询和投资经理制
第四，投资的基本原则
第五，投资类型的限制
(5)对公共事业管理“不公平竞争”的规制
3. 发展趋势：(1)政府对公共事业组织管理的强化
(2)社会监督机制的强化
第一，舆论监督机制的强化；
第二，市场监督机制的强化；
第三，客户监督机制的强化。
(3)多元监督体系的完善和强化
(4) 公共事业组织自律机制的强化
(5)公共责任层次由低到高的重点转移
我们讲到发达国家公共事业管理的监督机制，就是为我国公共事业组织的监督机制提供值得学习的地方。学习发达国家的公共组织的监督管理模式，目的还是在于学习它们的优点，完善我国公共组织监督模式。从发达市场经济国家的经验看，普遍重视法律与法规建设。必须在充分借鉴国际经验、充分结合我国国情的基础上，尽快建立并逐步完善各种法律法规体系，提前构筑适应未来不同类型机构运行所必须的制度平台，为分类改革奠定法制基。
参考文献：
[1]http://wenku.baidu.com/view/a8260222192e45361066f507.html
[2]娄成武，李坚. 《公共事业管理概论》，中国人民大学出版社.
小组讨论报告：
发言人1：
发言内容：这次我们的论题是“发达国家的公共事业组织的公共责任和监督机制”， 从世界各国的经验来看，对公益组织的监督管理模式基于不同的传统和社会制度结构，具有不同的特色，这些对中国公益组织的制度建设具有启迪意义。因此，充分了解和学习发达国家公共事业组织的公共责任与监督机制是非常必要的。希望大家在之后的发言中能够各抒己见，不吝表达自己的看法。
发言人2：
发言内容：书上先写发达国家建立和完善监督机制的早期努力(重点写美国，英国) 再写发达国家监督机制框架。我们可以从这几方面进行扩展。比如具体说明英国的行政监督模式和美国的非管制模式，在此基础上可以得到对完善我国的公共组织监督有利的见鉴意义。
发言人3：
发言内容：英国“行政监督模式”。以监督专员或慈善委员会为主的监督机制是英国的特点，对公共事业组织的监督控制具有主动性特点和行政规制的特征。
发言人4：
发言内容：美国的“非管制模式”。美国对慈善机构的政府管理实施的是“胡萝卜加大棒”的政策。“胡萝卜政策”是主要手段，其主要形式是税收优惠、赋予其他特权以及各级政府对慈善机构的直接和间接支持。“大棒政策”主要有两部分构成：特权特别是税收优惠的剥夺；司法调查及相应的处罚。
发言人5：
发言内容：我们可以具体解释清英国的行政监督模式。1993年颁布的一项法律赋予慈善委员会5项职能：对非营利组织的登记注册、问责、监督、扶助和执行。委员会在5位委员的指导下进行工作，其中1位委员长、2名法律顾问、1名会计、1名志愿部门的代表，都是经过公开选拔，由内政部任命的。慈善委员会是一个政府的特设机构，不隶属任何部门，独立于任何党派和政治权力而存在，向法院负责而不是向政府负责。这一机制在英国非营利部门管理中发挥了重要作用。
发言人6：
发言内容：在美国，对非营利组织的管理也没有一部专门的法规，也没有专门的管理机构，对非营利组织的管理以税收为重点，管理的法律框架也是以税法为基础的。一个非营利机构成立几乎不受什么限制，但它的行为要受到税收部门、司法部门、卫生部门等的监督和规范。
发言人7：
发言内容：结合上面的具体例子我们可以得出发达国家的监督机制框架具体分为监督主体，监督规则，对公共事业组织的财务规则，对公共事业组织的投资规则和对公共事业管理“不公平竞争”的规则。
发言人8：
发言内容：上面已经很具体的讲解了发达国家公共组织的监督模式，我们还可以说下公共组织监督的发展趋势，具体可以从政府对公共事业管理的强化，多元监督体系和自律机制的完善和强化，以及公共责任的转移。
发言人9：
发言内容：通过以上大家的讨论，我现在做个总结。学习发达国家的公共组织的监督管理模式，目的还是在于学习它们的优点，完善我国公共组织监督模式。对公共事业组织进行财务监督和管理是保证公共事业组织公共责任实现的重要手段。我国对公共事业组织的财务监督应该着重以下几个方面：对非营利性的约束。强化财务公开制度。加强对受赠财产支出比例约束。加强立法约束。从发达市场经济国家的经验看，普遍重视法律与法规建设。必须在充分借鉴国际经验、充分结合我国国情的基础上，尽快建立并逐步完善各种法律法规体系，提前构筑适应未来不同类型机构运行所必须的制度平台，为分类改革奠定法制基础。引进竞争机制。竞争机制的引入与完善是提高公共事业组织服务水平和质量的根本之道。必须打破垄断格局，建立竞争机制，激励公共事业组织不断改善业绩，由社会来评价各个组织的业绩，由业绩来决定其发展，在竞争中实现优胜劣汰。
发达国家公共事业管理的责任和监督
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发言人：
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讨论记录员：
报告撰写人：
发达国家公共事业管理的责任和监督
摘要：公共责任指公共组织在对社会公共事务的管理过程中必须承担和履行的职责和义务。无论是在发达国家还是在发展中国家，公共组织都是不可或缺的重要组成部分。公共责任关注的焦点是谁（主体）对谁（客体）负有哪些责任，而公共责任机制关注的核心是通过哪些途径和办法使得行为主体切实承担应承担的责任。各国的法律结构不同，对非营利组织管理的侧重点不同，管理机构也不尽相同，但一般趋向于采用过程控制原则以及在法治背景下的制度约束和社会规范。从世界各国的经验来看，对公益组织的监督管理模式基于不同的传统和社会制度结构，具有不同的特色，这些对中国公益组织的制度建设具有启迪意义。 关键词：公共事业组织 责任 监督 监督机制
正文：
一、公共责任的概念
公共责任指公共组织在对社会公共事务的管理过程中必须承担和履行的职责和义务。公共责任分为主观责任和客观责任。主观责任责任是指公共组织成员对公共目标、公共使命的良知、认同与忠诚。客观责任是指公共事业组织对工作任务和管理对象所应尽的义务和职责，表现为承担不当行为的消极后果。
公共责任有三个构成要素：承担公共责任的行为主体，公共责任的内容和公共责任的客体或对象。就其内容来说公共责任由三层意思，在行为实施之前，公共责任是一种职责，负责任以为着具有高度的职责感和义务感——行为主体在行使权力之前就明确行使所追求的公共目标。在行为实施的过程中，公共责任表现为主动述职或自觉接受监督。在实施之后，公共责任是一种批判并对不当行为承担责任——撤销或纠正错误的行为和决策，追究造成失误的决策者和错误行为的执行者的责任，并对所造成的损失进行赔偿。
公共事业的公共责任机制的目标具体为：
1. 保障服务的提供
2. 保障捐助者的利益
3. 保护服务对象的利益
4. 保护公共事业组织人员的利益
5. 保证政府提供资助的“资金的价值”
6. 维持公平竞争环境, 保护与公共事业组织竞争的私营机构的利益
二、公共责任监督机制
公共责任关注的焦点是谁（主体）对谁（客体）负有哪些责任，而公共责任机制关注的核心是通过哪些途径和办法使得行为主体切实承担应承担的责任。 各类公共事业组织的公共责任机制的形式有所不同，但贯穿各种形式中的主线是监督制约机制，包括竞争环境所形成的外部约束，内部和外部力量对责任逐主体的监督制约机制等。公共责任的监督机制主要分为行政监督和公共事业监督。我们小组对这几种监督机制进行了热烈的讨论，在此，我们具体的分析了这几种监督机制。
㈠ 行政监督：我国的行政监督机制，它可分成外部监督和内部监督，外部监督
有政党监督、司法监督、社会与公民监督。其中社会与公民监督可分为公民监督和新闻舆论监督。内部监督又分为审计监督和政府内设立监察局依据法律和程序进行的一种监督方式
㈡ 公共事业监督：公共事业监督分为对事业单位的监督和对公益组织的监督。 ㈢ 我国对事业单位的监督基本沿用的是行政监督的这一套机制，只不过对事业
单位来讲不存在外部监督与内部监督的区别。所有的监督对它来讲都是外部监督。因此，我们把它的监督机制分为行政控制机制、立法控制机制、司法控制机制、公民参与机制。其中行政控制机制又细分为行政监察、审计、行政监督。
立法控制机制主要是指立法机关对事业单位的控制主要体现在从立法上来明确事业单位在公共产品提供上的权限。主要包括两个方面：一是事业单位的哪些产品属于公共事业产品，以何种方法提供。二是哪些事业单位可以生产和提供公共事业产品。
司法控制机制主要是指司法机关对事业单位的监督手段主要是指行政诉讼和行政赔偿。
对公益组织的监督：中国目前对公益组织的监督管理主要是由民政部门负责统一登记注册，在监管上实行登记机关和业务主管机关双重审核、双重负责、双重监管的原则，财务等情况通过年检上报，资产来源于属于国家捐助或者社会捐
赠的，同时受到审计机关的监督；对公益组织的人事、财会、保障等方面尚缺乏系统性的规定，还没有一个适应于公益组织特性的组织建设规范。
以上均为我国在公共事业管理的公共责任和监督上的一些制度和机制， 我们且不说我国的这些机制的存在是否能够达到预期的效果，是否有其存在的价值，我们先来看一下发达国家在公共事业管理的公共责任和监督上的一下措施，我们再通过比较来体现我国这些体制的优缺点。
三、发达国家公共事业组织的监督机制
从世界各国的经验来看，对公益组织的监督管理模式基于不同的传统和社会制度结构，具有不同的特色，这些对中国公益组织的制度建设具有启迪意义。各国的法律结构不同，对非营利组织管理的侧重点不同，管理机构也不尽相同，但一般趋向于采用过程控制原则以及在法治背景下的制度约束和社会规范。
（一）、发达国家建立和完善监督机制的早期努力
各国的法律结构不同，对非营利组织管理的侧重点不同，管理机构也不尽相同，但一般趋向于采用过程控制原则以及在法治背景下的制度约束和社会规范。
1. 英国“行政监督模式”的确立。
英国的慈善委员会机制引起了人们广泛的兴趣并受到越来越多的关注。它是一个对非营利组织实行综合管理的机构，统一负责非营利组织的登记注册，并对营业额大于一万英磅的非营利组织进行审查和监督。1993年颁布的一项法律赋予慈善委员会5项职能：对非营利组织的登记注册、问责、监督、扶助和执行。委员会在5位委员的指导下进行工作，其中1位委员长、2名法律顾问、1名会计、1名志愿部门的代表，都是经过公开选拔，由内政部任命的。慈善委员会是一个政府的特设机构，不隶属任何部门，独立于任何党派和政治权力而存在，向法院负责而不是向政府负责。这一机制在英国非营利部门管理中发挥了重要作用。
2.美国非管制模式的确立及其特点。
美国的非营利组织管理模式是典型的过程控制。在美国，对非营利组织的管理也没有一部专门的法规，也没有专门的管理机构，对非营利组织的管理以税收为重点，管理的法律框架也是以税法为基础的。一个非营利机构成立几乎不受什
么限制，但它的行为要受到税收部门、司法部门、卫生部门等的监督和规范。也就是说，登记与否并不是组织合法性的前提，但运行过程必须符合法律的规范。这种管理最重要的在于税收方面，登记与否组织都得向联邦税务局报告财务情况，如果要想获得税收优惠，则需要复杂的申请、验证，才能获得税收优惠的资格。同时通过公开和透明机制对其开展活动和运作全过程实行社会监督。
（二）、发达国家监督机制框架
1. 监督主体：
与法律制度相对应的非营利组织的管理机构，即对公共事业组织实施监督和管理的机构。
2. 监督规则：
在发达国家，政府管理好人监督公共事业组织的主要手段是依法实施的政府规制，主要有：(1)注册登记制度
(2)对公共事业组织的财政优惠
(3)对公共事业组织的财务规则
第一，盈余分配约束
第二，支出比例规定
第三，行政开支比重规则
第四，帐目公开规制
(4)对公共事业组织的投资规则
第一，投资和贸易的划分
第二，董事会负责制
第三，专业咨询和投资经理制
第四，投资的基本原则
第五，投资类型的限制
(5)对公共事业管理“不公平竞争”的规制
3. 发展趋势：(1)政府对公共事业组织管理的强化
(2)社会监督机制的强化
第一，舆论监督机制的强化；
第二，市场监督机制的强化；
第三，客户监督机制的强化。
(3)多元监督体系的完善和强化
(4) 公共事业组织自律机制的强化
(5)公共责任层次由低到高的重点转移
我们讲到发达国家公共事业管理的监督机制，就是为我国公共事业组织的监督机制提供值得学习的地方。学习发达国家的公共组织的监督管理模式，目的还是在于学习它们的优点，完善我国公共组织监督模式。从发达市场经济国家的经验看，普遍重视法律与法规建设。必须在充分借鉴国际经验、充分结合我国国情的基础上，尽快建立并逐步完善各种法律法规体系，提前构筑适应未来不同类型机构运行所必须的制度平台，为分类改革奠定法制基。
参考文献：
[1]http://wenku.baidu.com/view/a8260222192e45361066f507.html
[2]娄成武，李坚. 《公共事业管理概论》，中国人民大学出版社.
小组讨论报告：
发言人1：
发言内容：这次我们的论题是“发达国家的公共事业组织的公共责任和监督机制”， 从世界各国的经验来看，对公益组织的监督管理模式基于不同的传统和社会制度结构，具有不同的特色，这些对中国公益组织的制度建设具有启迪意义。因此，充分了解和学习发达国家公共事业组织的公共责任与监督机制是非常必要的。希望大家在之后的发言中能够各抒己见，不吝表达自己的看法。
发言人2：
发言内容：书上先写发达国家建立和完善监督机制的早期努力(重点写美国，英国) 再写发达国家监督机制框架。我们可以从这几方面进行扩展。比如具体说明英国的行政监督模式和美国的非管制模式，在此基础上可以得到对完善我国的公共组织监督有利的见鉴意义。
发言人3：
发言内容：英国“行政监督模式”。以监督专员或慈善委员会为主的监督机制是英国的特点，对公共事业组织的监督控制具有主动性特点和行政规制的特征。
发言人4：
发言内容：美国的“非管制模式”。美国对慈善机构的政府管理实施的是“胡萝卜加大棒”的政策。“胡萝卜政策”是主要手段，其主要形式是税收优惠、赋予其他特权以及各级政府对慈善机构的直接和间接支持。“大棒政策”主要有两部分构成：特权特别是税收优惠的剥夺；司法调查及相应的处罚。
发言人5：
发言内容：我们可以具体解释清英国的行政监督模式。1993年颁布的一项法律赋予慈善委员会5项职能：对非营利组织的登记注册、问责、监督、扶助和执行。委员会在5位委员的指导下进行工作，其中1位委员长、2名法律顾问、1名会计、1名志愿部门的代表，都是经过公开选拔，由内政部任命的。慈善委员会是一个政府的特设机构，不隶属任何部门，独立于任何党派和政治权力而存在，向法院负责而不是向政府负责。这一机制在英国非营利部门管理中发挥了重要作用。
发言人6：
发言内容：在美国，对非营利组织的管理也没有一部专门的法规，也没有专门的管理机构，对非营利组织的管理以税收为重点，管理的法律框架也是以税法为基础的。一个非营利机构成立几乎不受什么限制，但它的行为要受到税收部门、司法部门、卫生部门等的监督和规范。
发言人7：
发言内容：结合上面的具体例子我们可以得出发达国家的监督机制框架具体分为监督主体，监督规则，对公共事业组织的财务规则，对公共事业组织的投资规则和对公共事业管理“不公平竞争”的规则。
发言人8：
发言内容：上面已经很具体的讲解了发达国家公共组织的监督模式，我们还可以说下公共组织监督的发展趋势，具体可以从政府对公共事业管理的强化，多元监督体系和自律机制的完善和强化，以及公共责任的转移。
发言人9：
发言内容：通过以上大家的讨论，我现在做个总结。学习发达国家的公共组织的监督管理模式，目的还是在于学习它们的优点，完善我国公共组织监督模式。对公共事业组织进行财务监督和管理是保证公共事业组织公共责任实现的重要手段。我国对公共事业组织的财务监督应该着重以下几个方面：对非营利性的约束。强化财务公开制度。加强对受赠财产支出比例约束。加强立法约束。从发达市场经济国家的经验看，普遍重视法律与法规建设。必须在充分借鉴国际经验、充分结合我国国情的基础上，尽快建立并逐步完善各种法律法规体系，提前构筑适应未来不同类型机构运行所必须的制度平台，为分类改革奠定法制基础。引进竞争机制。竞争机制的引入与完善是提高公共事业组织服务水平和质量的根本之道。必须打破垄断格局，建立竞争机制，激励公共事业组织不断改善业绩，由社会来评价各个组织的业绩，由业绩来决定其发展，在竞争中实现优胜劣汰。