《公共政策分析》课程报告（2014级研究生）
计划生育政策何去何从
单独二胎政策评估及建议
摘要
为了解决计划生育政策实施三十多年以来造成的一系列人口及社会问题，2013年11月，我国政府调整了国家人口政策并放开了“单独二胎”。该政策实施一年以来，申请生育二胎的单独夫妇的数量远远低于官方预期，在延缓人口缩减趋势、改善人口结构以及劳动力未来供给等方面效果并不显著。文章认为，单独二胎政策效果不显著的主要原因在于人们生育观念转变、经济负担重等。此外，由于仅实施一年，政策效果的滞后性也需纳入考量。为了进一步提高国家人口政策的有效性，文章提出了放开生育限制、鼓励生育以降低子女抚养成本等建议。
关键字：单独二胎；计划生育；政策评估；政策建议
目录
目录................................................................................. 2
1 绪论 ............................................................................... 3
1.1 计划生育政策回顾............................................................. 3
1.1.1 一孩政策的形成 ........................................................ 3
1.1.2 一孩政策的调整 ........................................................ 4
1.2 单独二孩政策背景............................................................. 5
1.2.1生育水平稳中趋降，不利于长远发展 ....................................... 5
1.2.2人口结构问题突出 ....................................................... 5
1.2.3家庭规模缩减，传统功能有所弱化 ......................................... 6
1.2.4计生政策面临的人权压力日益增大 ......................................... 6
1.3 研究思路与报告结构 ........................................................... 6
2 单独二孩政策目标分析 ............................................................... 6
2.1 目标人群分析 ................................................................ 7
2.2 政策目标 .................................................................... 8
2.3 单独二孩政策的担忧 ........................................................... 8
3 单独二孩政策实施现状及原因分析 ..................................................... 9
3.1生育率下降是必然，生育率不是靠政策来控制的 .................................... 9
3.2经济发展水平的提升，生育率下降 .............................................. 10
3.3女性受教育水平提高，生育观念转变 ............................................ 10
3.4生育成本上升，生育意愿下降 .................................................. 11
3.5单独二胎政策实施小结 ........................................................ 11
4 政策建议 .......................................................................... 11
4.1取消生育限制 ................................................................ 12
4.1.1取消单独二胎生育间隔和年龄限制 ........................................ 12
4.1.2全面放开二胎政策 ...................................................... 12
4.1.3废止生育审批制度和社会抚养费制度 ...................................... 12
4.2 鼓励生育，降低子女抚养成本 .................................................. 13
4.2.1减税措施 ............................................................. 13
4.2.2多方面补贴 ........................................................... 13
4.2.3工作机会与休假制度 .................................................... 13
4.3其他相关政策建议 ............................................................ 13
4.3.1改进养老保障制度 ...................................................... 13
4.3.2实行弹性退休制度 ...................................................... 13
参考文献 ............................................................................ 14
1 绪论
为了控制人口数量，提高人口质量，我国于20世纪60年代开始实施计划生育政策，并将其作为基本国策之一。然而，这一政策在成功控制人口规模的同时，也造成了诸如生育水平过低、人口老龄化加重、年轻一代养老压力加大、人口红利消失等多方面的人口问题。在政策实施过程中，我国根据现实状况积极进行调整和完善，先后实施了农村地区“一孩半”、双独二胎等政策。2013年底，启动了单独二胎政策。
1.1 计划生育政策回顾
我国的计划生育政策酝酿于上世纪50年代，启动于上世纪60年代，大陆计生委成立于1964年，大规模实施是1973年以后。1982年，五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》中规定：国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应，2001年颁布了《中华人民共和国人口与计划生育法》。2002年《中国人口与计划生育法》规定：符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。1
1.1.1 一孩政策的形成
在新中国成立初期到1970年，我国的生育基本处于放任状态。新中国成立初期，中国政府照搬苏联的人口理论和人口政策，在政策和舆论上主张学习苏联奖励多生育的做法，对多生孩子进行鼓励，也曾出台过一些禁止节育、堕胎的规定。
新中国第一次人口普查结果表明人口增长过快。1955年，中共中央发出《关于控制人口问题的指示》指出，“节制生育是关系广大人民生活的一项重大政策性问题。在当前的历史条件下，为了国家、家庭和新生代的利益，我们党是赞成适当地节制生育的”。
当时著名人口学家马寅初通过实地考察发现人口增长过快，着手酝酿人口理论。
由于生活水平的不断提高和医疗条件的极大改善，人口死亡率急剧下降，到了20世纪70年代初，全国总人口达8.3亿。
1971年7月，国务院批转《关于做好计划生育的报告》，强调“要有计划生育”。在当年制定的“四五”计划中提出“一个不少，两个正好，三个多了”。
1973年12月，在第一次全国计划生育汇报会上，提出“晚、稀、少”（“晚”指男25周岁、女23周岁以后结婚，女24周岁以后生育；“稀”指生育间隔为3年以上；“少”指一对夫妇生育不超过两个孩子）的政策。该政策取得了明显成效，妇女总和生育率从20世纪70年代初的5.8下降到1979年的2.7。
1978年3月，第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》第五十三条规定“国家提倡和推行计划生育”，计划生育第一次以法律形式载入我国宪法。
改革开放以后，由于三年自然灾害时期之后补偿性生育的人口陆续进入婚育年龄，人口出生有所反弹。
为完成在20世纪末把人口总量控制在12亿以内的目标，1978年，中央下发《关于国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》，明确提出“提倡一对夫妇生育子女数最好一个，最多两个”；1980年9月25日，党中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》，1九类人有条件生二胎：1.夫妻双方都是独生子女；2.农民；3.男方入赘并赡养老人家庭；4.矿工渔民等特殊职业；5.少数民族；6.归国华侨、港澳台同胞，夫妻一方是外国公民；7.夫妻一方是伤残军人（或是基本丧失劳动能力的残疾人）；8.第一个子女身体有残疾；9.再婚夫妻。
提倡“一对夫妇只生育一个孩子”。
至此，20世纪70年代初期提出的“一个不少，两个正好，三个多了”和“晚、稀、少”的要求，最后定位在1980年的“提倡一对夫妇只生育一个孩子”。标志着“一孩政策”的正式形成。
一孩政策最终没有完全推行下去，后来政策又进行了一些调整。
1.1.2 一孩政策的调整
1982年，《中共中央国务院关于进一步做好计划生育工作的指示》（中发[1982]11号），提出照顾农村独女户生育二胎。
1984年，中央批转国家计生委党组《关于计划生育工作情况的汇报》（中发[1984]7号），提出“对农村继续有控制地把口子开得稍大一些，按照规定的条件，经过批准，可以生二胎；坚决制止大口子，即严禁生育超计划的二胎和多胎”，即“开小口、堵大口”。
该时期的生育政策，城乡不一样，各地也开始有很大差别，根据各地的情况不同，采取了具体的计划生育的要求。虽然限制不一样，但带有明显的强制性，并且被列入地方的法规、条例，加以行政方面的强制。
根据公开资料显示，1988年3月，中央指出，“农村某些群众确有实际困难，包括独生女，要求生二胎的，经过批准可以间隔几年后可以生第二个孩子”。
各省（区、市）根据中央的要求，先后通过制定地方法规或规章对本地区的生育政策作出了具体规定，80年代调整后的生育政策基本形成。
2002年12月颁布的《人口与计划生育法》明确规定，“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女”。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。
各地对计划生育条例中生育政策的规定进行了微调，并逐步形成了现在的生育政策。
自2002年开始，湖北、甘肃、内蒙古实行“双独二胎”政策以来，山东、四川等省（区、市)开始陆续实行“双独”夫妻可生二胎政策，到2011年，河南省也对生育政策进行部分调整，开始实行此政策，至此，全国所有省份都实行“双独二胎”政策。
2013年11月15日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对外发布，其中提到“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”，标志着“单独二孩”政策的正式实施。各个省份相继出台了单独二胎政策。
现行生育政策分类
●一孩政策 包括绝大多数城镇居民；北京、天津、上海、江苏、四川、重庆6省（市）的农村居民。
●一孩半政策 指农村夫妇生育第一个孩子为女孩的，可以再生育一个孩子。包括河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、贵州、陕西、甘肃等19个省（区）的农村居民。
●二孩政策 双方只要有一方为独生子女的夫妇可以生育两个孩子；部分地区的农村居民普遍可以生育两个孩。
●三孩政策 指部分地区少数民族农牧民可以生育三个孩子。包括青海、宁夏、新疆、四川、甘肃等地区的少数民族农牧民，海南、内蒙古等地前两个孩子均为女孩的少数民族农牧民，云南边境村和人口稀少的少数民族农村居民、黑龙江人口稀少的少数民族居民。西藏自治区实行特殊的生育政策，藏族城镇居民可以生育两个孩子，藏族及人口稀少的少数民族农牧民不限制生育数量。
1.2 单独二孩政策背景
1.2.1生育水平稳中趋降，不利于长远发展
从人口增长对经济增长的正效益来看，人口增长会有效地促进劳动力资源的增长和技术平的提高，从而满足经济增长所需的条件。近年来，随着中国社会经济的持续发展，在紧缩计划生育政策多年实施的影响下，加之当前巨大的生活压力与经济负担，我国的低生育水平稳中趋降，上个世纪90年代初已经降低到了更替水平（2.1）以下，当前我国妇女的总和生育率（也称总生育率，指一个国家或地区内，平均每个育龄期（15-50岁）内的妇女生育的子女数）为1.5%~1.6%，达到了发达国家的水平。我国的人口总量虽然保持着持续增长，但是增长的惯性驱弱，如果生育政策继续保持不变的话，总和生育率会继续下降，人口出生率和自然增长持续下降（如图1），每年的净增人口数逐步减少，人口增长速度慢。人口总量达到峰值之后，将会急剧下跌，长此以往将会影响社会经济的稳定发展和中华民族的长远发展。并且由于长期以来实行的计划生育政策对农村、少数民族和偏远地区的控制相对于城市人口的控制较为宽松，因此存在“人口逆淘汰”的趋势，不利于中国国民整体素质的提升。
图1 2001年—2013年全国人口出生率及自然增长率
1.2.2人口结构问题突出
图2 2001年-2013年全国65岁以上人口数及比例
首先，劳动人口减少。目前我国人口结构性问题也日益突出。2011年，劳动年龄人口达到峰值，为9.4亿。2012年比上一年减少345万人。有专家学者提出中国的经济达到了“刘易斯拐点”，从劳动力的无限供给转变到了有限的劳动力水平，降低了中国在国际市场上劳动力资源的比较优势。据专家推测，2023年后，年均减少800万人。通常来讲，人口红利期有40年。如果现在不调整生育政策，则劳动年龄人口迅速下降，势必会影响我国社会经济发展的活力和国际竞争力。
其次，人口老龄化加快。2013年我国60岁以上的人口达到两个亿，占总人口的七分之一。到本世纪30年代中期，将达到四个亿，占总人口的四分之一。
人口老龄化是社会经济发展到一定阶段人口年龄结构出现的一种必然趋势，当前也成为世界各国共同关注的问题之一。进入二十一世纪以来，由于受到计划生育政策实施的影响，我国人口结构迅速向老龄化趋势发展，据国家统计局发布的数据显示，从2001 年到2013 年，我国65 岁以上人口但全国人口总数比重从7.1% 上升到9.7%（如图2），老年人口总数逐步增多，养老压力日益增大，中国将面临着未富先老的问题。
最后，性别比偏高。自20世纪80 年代以来，由于传统养儿防老思想以及选择性生育问题的影响，我国出生性别比开始呈现爬高趋势。截止至2013 年，出生性别比已高达117.7，超出了正常值（联合国通常认定的出生性别比在102-107之间）。出生性别比持续升高所导致的性别比失衡，有着诸多方面的社会经济原因和潜在危害，不仅影响到未来婚姻市场的平衡和家庭关系的稳定，严重干扰着人口与计划生育工作的正常秩序，而且势必产生严重的社会后果，影响到人口与经济、社会、资源和环境的协调发展和可持续发展，关系到民族的繁荣和国家的长治久安。
1.2.3家庭规模缩减，传统功能有所弱化
另外我国家庭规模也在持续的缩减，第六次人口普查的结果是全国户均人口3.1人，而第五次人口普查（上世纪八十年代）的户均人口是3.44人，而20实际80年代初，户均人口是4.43人。与之相比，现在的家庭规模下降了1.33人。非传统类型家庭在中国大量出现，特别是丁克家庭、单亲家庭及单人家庭数量增长尤为显著。其中，老龄化及预期寿命延长使得高龄独居户增加。家庭的婚姻、生育、养老等传统功能有所弱化，抵御风险的能力下降。其中，独生子女家庭是1.5亿多户。根据2012年2月全国老龄办发布的《中国老龄事业发展报告（2013）》 报告显示，2012年，中国至少有100万个失独家庭，且每年以7.6 万的数量不断增加。此外，独生子女的教育问题，心理健康问题、婚姻问题也不断涌现，“四二一”的倒金字塔家庭结构，给独生子女造成了巨大的养老压力。
1.2.4计生政策面临的人权压力日益增大
中国计划生育政策在国际舆论中面临的人权压力日益增大。生育权是一项基本人权，在具体的国际国内形势下，对这一权利进行一定的限制，让公民响应国家的号召，是合理的。但当国情发生变化时（形势转变、条件成熟），就应该及时地恢复生育权，给有意愿生育多子女的家庭以权利。
1.3 研究思路与报告结构
文章首先回顾了计划生育政策的发展与调整，分析了单独二胎政策实施的背景。其次，对单独二胎政策进行了目标分析。再次，文章评估了单独二胎政策的实施效果。最后，文章针对目前存在的问题给出了政策建议。
2 单独二孩政策目标分析
计划生育政策实行至今，面对客观的人口规律和已经变化了的人口形势，适时调整和完善生育
政策已成当务之急。经过30多年的独生子女政策，中国积累了大量的独生子女。随着第一代独生子女进入生育高峰，2013年计划生育成为热点话题，多位委员和党派提案都涉及计划生育独生子女政策的修改完善。2013年11月15日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对外发布，其中提到“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”，这标志着“单独二孩”政策正式实施。
作为一个政策，单独二孩政策的提出有着其想要达到的目标，我们这里从其目标人群及相关问题出发，进行分析。
2.1 目标人群分析
中国现行生育政策的核心是独生子女政策，而根据育龄妇女的不同身份概括起来则可以划分为：城镇非农业人口独生子女政策、部分农村农业人口采用的独生子女政策、部分农村农业人口采用的一孩半或二孩政策、部分少数民族采用的二孩及以上政策，以及双独二孩政策等5种主要现行生育政策。新政策实施后，除了现行生育政策中夫妇双方都是非独生子女以外，其他人群都适用。
图3 我国“一孩单独育龄妇女”年龄构成情况
图4 我国单独二孩目标人群户口性质构成
按分区域不同户口性质的一孩单独育龄妇女的年龄分布汇总后发现，如图3所示，全国2051多万“一孩单独育龄妇女”中，24岁及以下为215万人，45岁及以上35万人左右，25—44岁为1801万人，其中农业户口758万人。考虑到农村的一孩半政策，其中有一半一孩生育女孩的妇女生育下一孩不属于目前放开单独二孩的政策人群，所以，符合政策调整后的农村单独二孩育龄妇女数约为379万人，加上非农户口略多于1032万人，单独育龄妇女中能够生育二孩，且符合调整政策范围的育龄妇女即单独二孩目标人群数为1411万人，见图4。考虑到在25—44岁单独育龄妇女中有一部分刚刚生过一孩，因此，即使不考虑生育间隔，实际符合政策一年内全部有可能生育的单独育龄妇女的上限应该在1411万。
2.2 政策目标
由于长期实行计划生育政策我国目前人口结构存发展趋势不容乐观。存在人口结构不合理、性别比例失衡，单独家庭问题突出、生育水平低下等问题。单独二孩政策通过目标人群的行动产生政策作用以达到预期目标。单独二胎政策具有以下作用：
（一）增加我国人口的青壮年比例，增加劳动人口，缓解老龄化形势。放开单独二胎政策后，我国劳动人口总规模在未来15年后将比现在每年多出2800万，到2025年劳动力总规模的减少幅度将相差 3个百分点，从而大大缓解我国未来劳动力的供需失衡状况，降低人口老龄化程度，优化我国人口结构。我国是目前世界上人口老龄化速度最快的国家之一。进入二十一世纪以来，由于受到计划生育政策实施的影响，我国人口结构迅速老龄化。正如上文所述，国家统计局发布的数据显示，2001年到2013年，我国65岁以上人口占全国人口总数比重从7.1% 上升到9.7%。老年人口总数逐步增多，养老压力日益增大，中国将面临着未富先老的问题。与此同时，我国年轻劳动力在劳动年龄人口中的比例也逐渐下降，我国劳动力资源的国际比较优势减弱，人口红利消失，势必会影响我国社会经济发展的活力和国际竞争力。我国未来劳动力资源的供给会受到生育政策调整的潜在影响。单独二胎政策的出台，有利于缓解我国目前的低生育率，增加青壮年人口比例，增加劳动力资源的未来供给，降低人口老龄化程度，改善人口的年龄结构。
（二）缓解我国目前男女比例失调的现状，使我国出生人口性别比逐步趋衡。自20世纪80 年代以来，由于传统养儿防老思想以及选择性生育问题的影响，我国的性别比例开始呈爬高趋势，1994年以来一直高于115，2004年高达121。2012年虽然有所缓解，但仍然高达117.7，超出了正常值。出生性别比持续升高所导致的性别比失衡，有着诸多方面的社会经济原因和潜在危害。在自然生育的状态下，鼓励生育是平衡出生人口性别的唯一手段。单独二胎政策的出台虽然并不一定能彻底解决这一问题，但一定能够起到缓解的作用。
（三）提升家庭发展能力。目前我国家庭的特征逐步呈现出家庭规模小型化、结构核心化、关系简单化、成员流动化的特点，单独二胎政策将有利于避免独二代家庭的增加，即父母、子女两代人都是独生子女家庭，从而改善家庭结构、增强家庭的养老能力，有助于孩子的健康发展及家庭风险抵御能力的不断提升。
2.3 单独二孩政策的担忧
单独二胎政策一出台就引来各路专家学者议论纷纷，各抒己见。毫无疑问，在看到单独二胎政策好处的同时，也应考虑到其实施后可能带来的负面影响。
第一，单独二胎对我国公共资源的影响。一方面，加剧经济社会和资源环境的竞争，单独二胎政策虽然推迟了我国总人口达到峰值的时间，但峰值人口总量将会增加。总人口的增加无疑加剧了经济社会发展的成果和资源环境分配的竞争性；另一方面，该政策实施后将在一定时期内导致我国新生婴幼儿的不断增加，从而对医院、学校、幼儿园等公共资源造成一定的压力，尤其是大量高危人群的集中生育，将对医院提出更高的要求。
第二，单独二胎政策会对我国公共服务机制带来威胁。二胎政策会缓解我国人口结构老化的问题，但由于生活水平和医疗技术的提高，人均寿命的延长，老年人比例不会降低太多，二胎生育并不能及时地从根本上解决人口老龄化问题。婴儿成长成为劳动力人口至少需要 15 年时间，单独二胎政策实施后短时间内并不能有效地解决劳动力人口减少的困境，人口红利消失问题依然存在。改革开放以来，我国社会公共服务体制的改革与创新取得了一定进展，但服务效能低下、定位模糊、责任迷失、资金与资源投入严重不足等问题依然存在，特别我国正处于社会的转型时期。牵一发而动全身，单独二胎政策的放开后，新生婴儿数量将会有大幅度的增加，在老龄化问题还未得到有效解决的同时就会迎来“婴儿潮”的到来。老龄化与婴儿潮的同时出现，将会对国家的公共服务机制以及政府管理工作产生新的压力和挑战。
第三，二胎政策的实施，加剧了二胎家庭的经济负担。科学技术及教育的发展，使得生育成本上升，也使得人们开始注重人的质量而非数量。二胎政策的实施对普通收入的家庭来说是一个沉重的现实问题。如果因为二胎政策的实施造成我国人口素质大幅度下降，这样造成的损失是不可估计的。
3 单独二孩政策实施现状及原因分析
截至今年11月，中国“单独二孩”政策实行近一年，申请生二胎的人数却远远低于官方预期。国家卫生和计划生育委员会的数据称，当局原本预计新政策推行后，每年将增加超过200万个新生儿，但截至今年8月，在符合条件的1100万对夫妇当中，只有70万对提出申请，而获审批的仅62万对，远远低于官方预期。
如果排除政策的时滞性，可以判断之前关于可能引发婴儿潮等的担心完全是没有必要的。那么为什么单独二胎的政策效果如此不显著呢？分析原因，可从以下几方面找到答案。
3.1生育率下降是必然，生育率不是靠政策来控制的
单独二孩政策作为计划生育政策的延伸，为扭转人口结构而提出，其暗含的假设是，计划生育政策能够显著的控制生育率。事实是否是这样呢？在图3中，我们使用亚洲几个国家和地区（从上往下：印度、世界、东亚及太平洋地区、越南、中国、泰国和俄罗斯等）的生育率曲线来说明生育率发展的趋势。
图5 亚洲某些国家1960—2012年生育率变化
其中中国实行了普遍的一孩政策，而其他国家都没有实施一孩政策，可以看出不管有无一孩政策，生育率总的趋势都是下降。许多文献研究了计划生育对中国生育率的减少程度，比如Marjorie McElroy 和Dennis Tao Yang（2000）用每个地区的罚款力度差异来代表政策执行强度的差异，分析不同执行强度的地区的生育率差异，结论是：完全取消计划生育，生育率上升0.33。这些证据显示，计划生育政策起到的作用有限，生育率的降低来自于其他原因。
3.2经济发展水平的提升，生育率下降
统计数据表明，生育率与经济发展水平呈负相关关系。随着经济发展，社会对人的教育的要求越来越高。 所以培养高素质的小孩的成本也越来越高。另外，随着经济发展，女性参与工作的比例也越来越高。所以，大多数父母没有精力、财力和意愿去培养更多的小孩，这是所有国家发展的规律。世界上所有中等以上发达国家，无一例外地经历了经济发展和生育率下降的过程。几乎所有的发达国家，都有鼓励生育的政策2。 图4清晰地显示了生育率与经济发展水平（人均GDP）的负相关关系，其中纵轴是生育率，横轴代表人均GDP。
图6 东亚与某些非东亚国家的生育率与人均GDP关系
3.3女性受教育水平提高，生育观念转变
在传统的农业社会中，出于农业生产的特点和小农经济发展的需要，形成了中国 “多子多福”、“人多力量大”和“养儿防老”的生育观念。而现在，随着社会的发展，各种生产技术都已提高，“多子多福”的观念已经没有必要。早前，中国传统家庭的“传宗接代”根深蒂固，妇女最重要的职责之一便是生育。现如今，女性地位逐渐上升，女性受教育水平提高，除了生育和家务，还积极参加工作和社会事务。现在的年轻人更加注重自我发展，依靠自己养老，不再将自己的晚年寄托给子女。那么，除了经济发展之外，还有什么原因导致生育观念的转变呢？
进一步探究，可以发现其中女性的受教育水平提高是生育率降低的重要原因。印度之所以生育率较东亚国家要高，就是因为其女性受教育水平低下。中国为女性提供相对平等的教育，极大的降低了生育水平。从图5中国1990年到2010年的数据看，一个县、市、区的女性受教育年限平均上升1年，总和生育率就下降0.4，平均少生0.4个孩子（根据Marjorie McElroy 和Dennis Tao Yang的研究，1年的教育水平就相当于整个计划生育的效应）。妇女教育水平从小学教育提高到高中，每个妇女就少生2.4个子女。 2欧洲各国生育率及鼓励政策
•德国：从2007年起，德国政府拨出约40亿欧元，2007年起生1个孩子，家庭就可获得政府2.52万欧元的生育奖金。 •法国：法国政府在鼓励生育方面的相关财政支出达到了830亿欧元，占国内生产总值的5%。
•俄罗斯：在2007年1月1日之后生育的妇女，不管是产下第二胎、第三胎、第四胎，等小孩满三岁，都可以领取二十五万卢布（约合6000欧元）。
图7我国1990-2010年育龄妇女总和生育率与人均受教育年限关系
3.4生育成本上升，生育意愿下降
由于现代社会竞争日益激烈，工作压力加大，生活成本提升，对普通收入家庭来说，子女养育的支出在家庭总开支中所占的比例较大，占用夫妻精力较多，故现在的年轻夫妻生育意愿不高。房价高、就业压力大，使一部分年轻父母沦为“房奴”“卡奴”，生孩子后又成“孩奴”，虽然放开了单独二胎政策，但在物价飞涨、竞争激烈的社会，大批年轻人面临着“想生不敢生”的尴尬境地。子女的教育、医疗都需要巨大的经济投入。除经济成本外，生育成本还体现在时间成本、机会成本、精力成本等多方面。
3.5单独二胎政策实施小结
通过以上的分析，我们可以知道：（1）不管有没有计划生育政策，生育率都在下降；（2）随着社会经济的发展，生育率将会下降；（3）女性受教育水平是影响受教育水平的重要因素；（4）生育成本高，生育意愿低。这四点认识也为我们下面的政策建议提供了依据。
单独二孩政策作为计划生育政策的延伸，其内部逻辑是一致的，即计划生育能够非常显著的影响生育率。一旦这个假设不成立，单独二孩政策的遇冷也就不足为奇。文章认为，在经济水平大幅度上升、女性受教育水平得到充分提高的今天，社会上的生育观念已经得到了改变，女性生育意愿处于一个相对较低的水平。仅仅靠单独二胎政策很难实现该政策的政策初衷，更无法达到扭转人口结构的目标。
为了达到政策效果，建议政府在加大力度完善社会医保、社保建设的前提下，调整生育政策为渐变的方式：第一步，允许夫妇一方为独生子女的生育第二个孩子，与此同时，允许再婚夫妇无条件至少再生育一个孩子。第二步，全面放开二胎政策，普遍允许一对夫妇生育两个孩子。第三步，全面放开计划生育。
4 政策建议
首先应该实施有效政策调节人口结构。我们认为计划生育政策其本身的合理性及有效性缺乏数据支撑，单独靠计划生育政策的放开不能解决我国面临的现实问题。世界各国的经验表明，生育率其实主要不是由生育政策决定的，而主要是由社会政策和社会经济发展水平决定的，多次生育调查结果表明，现在中国人的平均生育意愿是1.7-1.85个孩子。在这种情况下，即使取消二胎生育限制，生育率最多也只能达到1.7，仍然不足以维持人口的可持续发展。因此我们应该在单独二胎政策的基础上更进一步，逐步放开生育限制，最终全面放开计划生育是大势所趋。调节人口结构可以从以下两方面入手：一要取消生育限制，二要鼓励生育，出台降低抚养子女成本的政策。
要解决人口老龄化、人口红利消失、性别比例失衡等问题，还需要从多方面统筹规划，要充分考虑到政治、经济、文化等因素。因此，除了从计划生育政策上着手，我们还提出了相关其他方面的政策建议，如改进养老保障制度、实行弹性退休制度等。
4.1取消生育限制
生育属于私域，政府不应强行干预，无论是处罚多生还是处罚少生都是错误的。与其呼吁政府鼓励生育，不如呼吁实现生育自由。首先，生育问题属于公民的私域，不属国家公权管辖的范围。其次，人们现在对人口的发展规律其实还不是很了解，关于人口与资源、人口与经济之间的关系仍存在很多争论，在这种情况下，政府强行干预生育率往往会酿成大错。我们现在实施的单独二胎政策便是向生育自由迈进了一大步，接下来我们应该进一步放开生育政策，最终实现生育自由。具体措施如下：
4.1.1取消单独二胎生育间隔和年龄限制
一般说来，生育间隔时间越长，妇女生育子女的机会就少，妇女终身生育率就低。实行生育间隔和年龄限制，降低了妇女生育率，减缓了人口的增长。此外，实行生育间隔和年龄限制，使一些再育的女性在生育二胎时错过了最佳生育年龄，不利于母婴的健康。而且，接近30周岁的育龄妇女在意外怀孕后，大多倾向于把孩子强行生下，尤其是在我省东部沿海地区，不满30周岁而提前生育二胎的违法生育人数占很大比例。这部分违法生育者需缴纳社会抚养费，也增加了家庭的生养成本。
截止到2013年6月，我国已有19个省份（如吉林、安徽、山东等）取消了生育间隔。由于出台近一年的单独二胎政策并没有实现预期目标，因此建议实施单独二胎生育间隔及年龄限制的省份取消这一限制性规定。
4.1.2全面放开二胎政策
继“双独二胎”政策实施十几年后，我国出于严峻的人口老龄化形势出台了“单独二胎”政策。鉴于“单独二胎”政策实施的效果——出生人口和总和生育率反弹有限，建议尽快放开二胎，在生育权问题上，还权于民，还权于家庭。中国生育率低于更替水平已有20年之久。现在，已经有越来越多的年轻人推迟生育甚至选择不生孩子。而计划生育政策限制的，正是那些有限的、想生二胎的青壮年群体，而这个群体恰恰是让中国生育率不再低迷的希望所在。
人口政策是一个国家的基础和战略性政策，它关乎于与社会公共医疗、公共卫生、基本教育等诸多公众服务制度的建立与健全，生育政策的放松是一个对中国长久有利的政策。当然，放开二胎的负面影响也不是没有，以日本和德国为例，少龄化和老龄化的问题同样严重，经济成本增长的压力非常大，如何规避两者的风险显得尤为重要。
4.1.3废止生育审批制度和社会抚养费制度
生育审批制度是在控制人口数量的计划生育政策的基础上构建的，既不符合我国宪法中的人权保护条款，也与行政许可法的有关条款相冲突。2004年宪法修正案确认“国家尊重和保障人权”，为生育权的保护提供了明确的宪法依据。生育权的普遍性、道德性和重要性，体现了它作为基本人权的内涵和价值。这些可从国际人权公约和我国法律层面一一得到阐释。我国行政许可法第13条规定，凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的，可以不设或者不必设行政许可。生育权是一项基本人权，体现了个人和家庭的主体性地位，体现了对公民自主权和家庭权利的尊重和保护，任何个人或者政府都不得对其施加限制。因此，确认生育权作为一项基本人权，废除现行的生育审批制度，既体现了宪法尊重人权的基本精神，又能与现行的行政许可法相吻合。
社会抚养费的征收不合理，缺乏足够的正当性，违背了生育权作为人权的基本属性。社会抚养
费的征收无疑是对公民生育权的不当限制，阻碍公民对该项权利的行使。取消或废除社会抚养费制度，不仅体现了对生育权作为基本人权的保护，还能避免现行社会抚养费制度实施过程中的不公平和不平等现象。
4.2 鼓励生育，降低子女抚养成本
从境外的经验看，大部分低生育率国家与地区都采取“减税+补贴+带薪休假”的方式来鼓励夫妇生育，其核心就是降低抚养多个孩子的成本。在我国“单独二胎”试点政策放开之际，相关政府部门应该充分借鉴海外成功的经验，在全国率先探索立体化、多层次的按政策生育利益导向机制。
4.2.1减税措施
通过减税等举措鼓励按政策生育二胎。可在测算现行生育保险基金支付能力的基础上，适当提高按政策二胎生育参保女性的生育津贴，当生育保险基金支付不足时，可由政府财政托底；适当减免二胎生育家庭的个人所得税，以家庭为单位、参考家庭实际支出，减少符合政策二胎家庭的个税负担。
4.2.2多方面补贴
教育方面：增设托儿中心、幼稚园，给予更多托儿津贴；探索幼儿学前教育纳入免费教育的可能性，降低子女抚养成本。在《义务教育法》没有修改、义务教育无法延伸的情况下，相关部门可借鉴深圳等地的经验，在一定范围内探索实施幼儿免费学前教育的做法和经验。
医疗方面：以国家名义对不孕不育患者进行医疗援助，将该病症纳入医保范围；提供补贴以降低试管婴儿的费用；增设产房、孕检中心，降低产检费用和母婴护理、妇幼保健成本；对婴幼儿医疗设立专项救助基金。
4.2.3工作机会与休假制度
强制企业取消对女性就业的歧视，保障女性入职率，减轻女性因生育而影响职业发展的后顾之忧；不允许企业以生育为机辞退女性员工。
改革创新休假制度。延长产假，在现行产假基础上，允许在职母亲在孩子出生后自愿享受延长一个月的产假；设立陪产假、无薪幼儿事假等休假制度，使在职夫妇可以减轻生育子女的精神压力。
4.3其他相关政策建议
4.3.1改进养老保障制度
在人口抚养比不断下降的时候，现收现付的养老保障制度是不可为继的。因此，如果把农民工也纳入养老保障范围内，利用他们大规模的进入，把今天的现收现付做好，同时也让这一代工人积累起他们的个人账户，为未来的养老做好准备。通过建立积累型的养老保障制度，可以保持较高的储蓄率，也是第二次人口红利的重要表现。
4.3.2实行弹性退休制度
退休年龄不要一刀切。实行弹性制度，可以充分利用一部分高技能、高素质人员的人力资本存量，同时也要保护那些受教育不够的普通劳动者。
参考文献
[1]《中国老龄事业发展报告（2013）》［EB/OL］，新华网
http://news.xinhuanet.com/local/2013-02/27/c_124395173.htm.
[2] Marjorie McElroy and Dennis Tao Yang: Carrots and Sticks: Fertility Effects of China's Population Policies[J]. The American Economic Review. Vol. 90, No. 2 (May, 2000), pp. 389-392
[3]梁建章.李建新. 中国人可以多生[M].北京：社会科学文献出版社，2014
[4]吴瑞君.“单独二胎”政策配套须先行[N]. 內蒙古日報，2013.09.03
[5]翟振武.立即全面放开二胎政策的人口学后果分析[J].人口研究，2014，第二期38卷
[6]田茂勋.关于“单独二胎”实施问题的几点思考[J].管理观察，2014，24期
《公共政策分析》课程报告（2014级研究生）
计划生育政策何去何从
单独二胎政策评估及建议
摘要
为了解决计划生育政策实施三十多年以来造成的一系列人口及社会问题，2013年11月，我国政府调整了国家人口政策并放开了“单独二胎”。该政策实施一年以来，申请生育二胎的单独夫妇的数量远远低于官方预期，在延缓人口缩减趋势、改善人口结构以及劳动力未来供给等方面效果并不显著。文章认为，单独二胎政策效果不显著的主要原因在于人们生育观念转变、经济负担重等。此外，由于仅实施一年，政策效果的滞后性也需纳入考量。为了进一步提高国家人口政策的有效性，文章提出了放开生育限制、鼓励生育以降低子女抚养成本等建议。
关键字：单独二胎；计划生育；政策评估；政策建议
目录
目录................................................................................. 2
1 绪论 ............................................................................... 3
1.1 计划生育政策回顾............................................................. 3
1.1.1 一孩政策的形成 ........................................................ 3
1.1.2 一孩政策的调整 ........................................................ 4
1.2 单独二孩政策背景............................................................. 5
1.2.1生育水平稳中趋降，不利于长远发展 ....................................... 5
1.2.2人口结构问题突出 ....................................................... 5
1.2.3家庭规模缩减，传统功能有所弱化 ......................................... 6
1.2.4计生政策面临的人权压力日益增大 ......................................... 6
1.3 研究思路与报告结构 ........................................................... 6
2 单独二孩政策目标分析 ............................................................... 6
2.1 目标人群分析 ................................................................ 7
2.2 政策目标 .................................................................... 8
2.3 单独二孩政策的担忧 ........................................................... 8
3 单独二孩政策实施现状及原因分析 ..................................................... 9
3.1生育率下降是必然，生育率不是靠政策来控制的 .................................... 9
3.2经济发展水平的提升，生育率下降 .............................................. 10
3.3女性受教育水平提高，生育观念转变 ............................................ 10
3.4生育成本上升，生育意愿下降 .................................................. 11
3.5单独二胎政策实施小结 ........................................................ 11
4 政策建议 .......................................................................... 11
4.1取消生育限制 ................................................................ 12
4.1.1取消单独二胎生育间隔和年龄限制 ........................................ 12
4.1.2全面放开二胎政策 ...................................................... 12
4.1.3废止生育审批制度和社会抚养费制度 ...................................... 12
4.2 鼓励生育，降低子女抚养成本 .................................................. 13
4.2.1减税措施 ............................................................. 13
4.2.2多方面补贴 ........................................................... 13
4.2.3工作机会与休假制度 .................................................... 13
4.3其他相关政策建议 ............................................................ 13
4.3.1改进养老保障制度 ...................................................... 13
4.3.2实行弹性退休制度 ...................................................... 13
参考文献 ............................................................................ 14
1 绪论
为了控制人口数量，提高人口质量，我国于20世纪60年代开始实施计划生育政策，并将其作为基本国策之一。然而，这一政策在成功控制人口规模的同时，也造成了诸如生育水平过低、人口老龄化加重、年轻一代养老压力加大、人口红利消失等多方面的人口问题。在政策实施过程中，我国根据现实状况积极进行调整和完善，先后实施了农村地区“一孩半”、双独二胎等政策。2013年底，启动了单独二胎政策。
1.1 计划生育政策回顾
我国的计划生育政策酝酿于上世纪50年代，启动于上世纪60年代，大陆计生委成立于1964年，大规模实施是1973年以后。1982年，五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》中规定：国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应，2001年颁布了《中华人民共和国人口与计划生育法》。2002年《中国人口与计划生育法》规定：符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。1
1.1.1 一孩政策的形成
在新中国成立初期到1970年，我国的生育基本处于放任状态。新中国成立初期，中国政府照搬苏联的人口理论和人口政策，在政策和舆论上主张学习苏联奖励多生育的做法，对多生孩子进行鼓励，也曾出台过一些禁止节育、堕胎的规定。
新中国第一次人口普查结果表明人口增长过快。1955年，中共中央发出《关于控制人口问题的指示》指出，“节制生育是关系广大人民生活的一项重大政策性问题。在当前的历史条件下，为了国家、家庭和新生代的利益，我们党是赞成适当地节制生育的”。
当时著名人口学家马寅初通过实地考察发现人口增长过快，着手酝酿人口理论。
由于生活水平的不断提高和医疗条件的极大改善，人口死亡率急剧下降，到了20世纪70年代初，全国总人口达8.3亿。
1971年7月，国务院批转《关于做好计划生育的报告》，强调“要有计划生育”。在当年制定的“四五”计划中提出“一个不少，两个正好，三个多了”。
1973年12月，在第一次全国计划生育汇报会上，提出“晚、稀、少”（“晚”指男25周岁、女23周岁以后结婚，女24周岁以后生育；“稀”指生育间隔为3年以上；“少”指一对夫妇生育不超过两个孩子）的政策。该政策取得了明显成效，妇女总和生育率从20世纪70年代初的5.8下降到1979年的2.7。
1978年3月，第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》第五十三条规定“国家提倡和推行计划生育”，计划生育第一次以法律形式载入我国宪法。
改革开放以后，由于三年自然灾害时期之后补偿性生育的人口陆续进入婚育年龄，人口出生有所反弹。
为完成在20世纪末把人口总量控制在12亿以内的目标，1978年，中央下发《关于国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》，明确提出“提倡一对夫妇生育子女数最好一个，最多两个”；1980年9月25日，党中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》，1九类人有条件生二胎：1.夫妻双方都是独生子女；2.农民；3.男方入赘并赡养老人家庭；4.矿工渔民等特殊职业；5.少数民族；6.归国华侨、港澳台同胞，夫妻一方是外国公民；7.夫妻一方是伤残军人（或是基本丧失劳动能力的残疾人）；8.第一个子女身体有残疾；9.再婚夫妻。
提倡“一对夫妇只生育一个孩子”。
至此，20世纪70年代初期提出的“一个不少，两个正好，三个多了”和“晚、稀、少”的要求，最后定位在1980年的“提倡一对夫妇只生育一个孩子”。标志着“一孩政策”的正式形成。
一孩政策最终没有完全推行下去，后来政策又进行了一些调整。
1.1.2 一孩政策的调整
1982年，《中共中央国务院关于进一步做好计划生育工作的指示》（中发[1982]11号），提出照顾农村独女户生育二胎。
1984年，中央批转国家计生委党组《关于计划生育工作情况的汇报》（中发[1984]7号），提出“对农村继续有控制地把口子开得稍大一些，按照规定的条件，经过批准，可以生二胎；坚决制止大口子，即严禁生育超计划的二胎和多胎”，即“开小口、堵大口”。
该时期的生育政策，城乡不一样，各地也开始有很大差别，根据各地的情况不同，采取了具体的计划生育的要求。虽然限制不一样，但带有明显的强制性，并且被列入地方的法规、条例，加以行政方面的强制。
根据公开资料显示，1988年3月，中央指出，“农村某些群众确有实际困难，包括独生女，要求生二胎的，经过批准可以间隔几年后可以生第二个孩子”。
各省（区、市）根据中央的要求，先后通过制定地方法规或规章对本地区的生育政策作出了具体规定，80年代调整后的生育政策基本形成。
2002年12月颁布的《人口与计划生育法》明确规定，“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女”。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。
各地对计划生育条例中生育政策的规定进行了微调，并逐步形成了现在的生育政策。
自2002年开始，湖北、甘肃、内蒙古实行“双独二胎”政策以来，山东、四川等省（区、市)开始陆续实行“双独”夫妻可生二胎政策，到2011年，河南省也对生育政策进行部分调整，开始实行此政策，至此，全国所有省份都实行“双独二胎”政策。
2013年11月15日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对外发布，其中提到“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”，标志着“单独二孩”政策的正式实施。各个省份相继出台了单独二胎政策。
现行生育政策分类
●一孩政策 包括绝大多数城镇居民；北京、天津、上海、江苏、四川、重庆6省（市）的农村居民。
●一孩半政策 指农村夫妇生育第一个孩子为女孩的，可以再生育一个孩子。包括河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、贵州、陕西、甘肃等19个省（区）的农村居民。
●二孩政策 双方只要有一方为独生子女的夫妇可以生育两个孩子；部分地区的农村居民普遍可以生育两个孩。
●三孩政策 指部分地区少数民族农牧民可以生育三个孩子。包括青海、宁夏、新疆、四川、甘肃等地区的少数民族农牧民，海南、内蒙古等地前两个孩子均为女孩的少数民族农牧民，云南边境村和人口稀少的少数民族农村居民、黑龙江人口稀少的少数民族居民。西藏自治区实行特殊的生育政策，藏族城镇居民可以生育两个孩子，藏族及人口稀少的少数民族农牧民不限制生育数量。
1.2 单独二孩政策背景
1.2.1生育水平稳中趋降，不利于长远发展
从人口增长对经济增长的正效益来看，人口增长会有效地促进劳动力资源的增长和技术平的提高，从而满足经济增长所需的条件。近年来，随着中国社会经济的持续发展，在紧缩计划生育政策多年实施的影响下，加之当前巨大的生活压力与经济负担，我国的低生育水平稳中趋降，上个世纪90年代初已经降低到了更替水平（2.1）以下，当前我国妇女的总和生育率（也称总生育率，指一个国家或地区内，平均每个育龄期（15-50岁）内的妇女生育的子女数）为1.5%~1.6%，达到了发达国家的水平。我国的人口总量虽然保持着持续增长，但是增长的惯性驱弱，如果生育政策继续保持不变的话，总和生育率会继续下降，人口出生率和自然增长持续下降（如图1），每年的净增人口数逐步减少，人口增长速度慢。人口总量达到峰值之后，将会急剧下跌，长此以往将会影响社会经济的稳定发展和中华民族的长远发展。并且由于长期以来实行的计划生育政策对农村、少数民族和偏远地区的控制相对于城市人口的控制较为宽松，因此存在“人口逆淘汰”的趋势，不利于中国国民整体素质的提升。
图1 2001年—2013年全国人口出生率及自然增长率
1.2.2人口结构问题突出
图2 2001年-2013年全国65岁以上人口数及比例
首先，劳动人口减少。目前我国人口结构性问题也日益突出。2011年，劳动年龄人口达到峰值，为9.4亿。2012年比上一年减少345万人。有专家学者提出中国的经济达到了“刘易斯拐点”，从劳动力的无限供给转变到了有限的劳动力水平，降低了中国在国际市场上劳动力资源的比较优势。据专家推测，2023年后，年均减少800万人。通常来讲，人口红利期有40年。如果现在不调整生育政策，则劳动年龄人口迅速下降，势必会影响我国社会经济发展的活力和国际竞争力。
其次，人口老龄化加快。2013年我国60岁以上的人口达到两个亿，占总人口的七分之一。到本世纪30年代中期，将达到四个亿，占总人口的四分之一。
人口老龄化是社会经济发展到一定阶段人口年龄结构出现的一种必然趋势，当前也成为世界各国共同关注的问题之一。进入二十一世纪以来，由于受到计划生育政策实施的影响，我国人口结构迅速向老龄化趋势发展，据国家统计局发布的数据显示，从2001 年到2013 年，我国65 岁以上人口但全国人口总数比重从7.1% 上升到9.7%（如图2），老年人口总数逐步增多，养老压力日益增大，中国将面临着未富先老的问题。
最后，性别比偏高。自20世纪80 年代以来，由于传统养儿防老思想以及选择性生育问题的影响，我国出生性别比开始呈现爬高趋势。截止至2013 年，出生性别比已高达117.7，超出了正常值（联合国通常认定的出生性别比在102-107之间）。出生性别比持续升高所导致的性别比失衡，有着诸多方面的社会经济原因和潜在危害，不仅影响到未来婚姻市场的平衡和家庭关系的稳定，严重干扰着人口与计划生育工作的正常秩序，而且势必产生严重的社会后果，影响到人口与经济、社会、资源和环境的协调发展和可持续发展，关系到民族的繁荣和国家的长治久安。
1.2.3家庭规模缩减，传统功能有所弱化
另外我国家庭规模也在持续的缩减，第六次人口普查的结果是全国户均人口3.1人，而第五次人口普查（上世纪八十年代）的户均人口是3.44人，而20实际80年代初，户均人口是4.43人。与之相比，现在的家庭规模下降了1.33人。非传统类型家庭在中国大量出现，特别是丁克家庭、单亲家庭及单人家庭数量增长尤为显著。其中，老龄化及预期寿命延长使得高龄独居户增加。家庭的婚姻、生育、养老等传统功能有所弱化，抵御风险的能力下降。其中，独生子女家庭是1.5亿多户。根据2012年2月全国老龄办发布的《中国老龄事业发展报告（2013）》 报告显示，2012年，中国至少有100万个失独家庭，且每年以7.6 万的数量不断增加。此外，独生子女的教育问题，心理健康问题、婚姻问题也不断涌现，“四二一”的倒金字塔家庭结构，给独生子女造成了巨大的养老压力。
1.2.4计生政策面临的人权压力日益增大
中国计划生育政策在国际舆论中面临的人权压力日益增大。生育权是一项基本人权，在具体的国际国内形势下，对这一权利进行一定的限制，让公民响应国家的号召，是合理的。但当国情发生变化时（形势转变、条件成熟），就应该及时地恢复生育权，给有意愿生育多子女的家庭以权利。
1.3 研究思路与报告结构
文章首先回顾了计划生育政策的发展与调整，分析了单独二胎政策实施的背景。其次，对单独二胎政策进行了目标分析。再次，文章评估了单独二胎政策的实施效果。最后，文章针对目前存在的问题给出了政策建议。
2 单独二孩政策目标分析
计划生育政策实行至今，面对客观的人口规律和已经变化了的人口形势，适时调整和完善生育
政策已成当务之急。经过30多年的独生子女政策，中国积累了大量的独生子女。随着第一代独生子女进入生育高峰，2013年计划生育成为热点话题，多位委员和党派提案都涉及计划生育独生子女政策的修改完善。2013年11月15日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对外发布，其中提到“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”，这标志着“单独二孩”政策正式实施。
作为一个政策，单独二孩政策的提出有着其想要达到的目标，我们这里从其目标人群及相关问题出发，进行分析。
2.1 目标人群分析
中国现行生育政策的核心是独生子女政策，而根据育龄妇女的不同身份概括起来则可以划分为：城镇非农业人口独生子女政策、部分农村农业人口采用的独生子女政策、部分农村农业人口采用的一孩半或二孩政策、部分少数民族采用的二孩及以上政策，以及双独二孩政策等5种主要现行生育政策。新政策实施后，除了现行生育政策中夫妇双方都是非独生子女以外，其他人群都适用。
图3 我国“一孩单独育龄妇女”年龄构成情况
图4 我国单独二孩目标人群户口性质构成
按分区域不同户口性质的一孩单独育龄妇女的年龄分布汇总后发现，如图3所示，全国2051多万“一孩单独育龄妇女”中，24岁及以下为215万人，45岁及以上35万人左右，25—44岁为1801万人，其中农业户口758万人。考虑到农村的一孩半政策，其中有一半一孩生育女孩的妇女生育下一孩不属于目前放开单独二孩的政策人群，所以，符合政策调整后的农村单独二孩育龄妇女数约为379万人，加上非农户口略多于1032万人，单独育龄妇女中能够生育二孩，且符合调整政策范围的育龄妇女即单独二孩目标人群数为1411万人，见图4。考虑到在25—44岁单独育龄妇女中有一部分刚刚生过一孩，因此，即使不考虑生育间隔，实际符合政策一年内全部有可能生育的单独育龄妇女的上限应该在1411万。
2.2 政策目标
由于长期实行计划生育政策我国目前人口结构存发展趋势不容乐观。存在人口结构不合理、性别比例失衡，单独家庭问题突出、生育水平低下等问题。单独二孩政策通过目标人群的行动产生政策作用以达到预期目标。单独二胎政策具有以下作用：
（一）增加我国人口的青壮年比例，增加劳动人口，缓解老龄化形势。放开单独二胎政策后，我国劳动人口总规模在未来15年后将比现在每年多出2800万，到2025年劳动力总规模的减少幅度将相差 3个百分点，从而大大缓解我国未来劳动力的供需失衡状况，降低人口老龄化程度，优化我国人口结构。我国是目前世界上人口老龄化速度最快的国家之一。进入二十一世纪以来，由于受到计划生育政策实施的影响，我国人口结构迅速老龄化。正如上文所述，国家统计局发布的数据显示，2001年到2013年，我国65岁以上人口占全国人口总数比重从7.1% 上升到9.7%。老年人口总数逐步增多，养老压力日益增大，中国将面临着未富先老的问题。与此同时，我国年轻劳动力在劳动年龄人口中的比例也逐渐下降，我国劳动力资源的国际比较优势减弱，人口红利消失，势必会影响我国社会经济发展的活力和国际竞争力。我国未来劳动力资源的供给会受到生育政策调整的潜在影响。单独二胎政策的出台，有利于缓解我国目前的低生育率，增加青壮年人口比例，增加劳动力资源的未来供给，降低人口老龄化程度，改善人口的年龄结构。
（二）缓解我国目前男女比例失调的现状，使我国出生人口性别比逐步趋衡。自20世纪80 年代以来，由于传统养儿防老思想以及选择性生育问题的影响，我国的性别比例开始呈爬高趋势，1994年以来一直高于115，2004年高达121。2012年虽然有所缓解，但仍然高达117.7，超出了正常值。出生性别比持续升高所导致的性别比失衡，有着诸多方面的社会经济原因和潜在危害。在自然生育的状态下，鼓励生育是平衡出生人口性别的唯一手段。单独二胎政策的出台虽然并不一定能彻底解决这一问题，但一定能够起到缓解的作用。
（三）提升家庭发展能力。目前我国家庭的特征逐步呈现出家庭规模小型化、结构核心化、关系简单化、成员流动化的特点，单独二胎政策将有利于避免独二代家庭的增加，即父母、子女两代人都是独生子女家庭，从而改善家庭结构、增强家庭的养老能力，有助于孩子的健康发展及家庭风险抵御能力的不断提升。
2.3 单独二孩政策的担忧
单独二胎政策一出台就引来各路专家学者议论纷纷，各抒己见。毫无疑问，在看到单独二胎政策好处的同时，也应考虑到其实施后可能带来的负面影响。
第一，单独二胎对我国公共资源的影响。一方面，加剧经济社会和资源环境的竞争，单独二胎政策虽然推迟了我国总人口达到峰值的时间，但峰值人口总量将会增加。总人口的增加无疑加剧了经济社会发展的成果和资源环境分配的竞争性；另一方面，该政策实施后将在一定时期内导致我国新生婴幼儿的不断增加，从而对医院、学校、幼儿园等公共资源造成一定的压力，尤其是大量高危人群的集中生育，将对医院提出更高的要求。
第二，单独二胎政策会对我国公共服务机制带来威胁。二胎政策会缓解我国人口结构老化的问题，但由于生活水平和医疗技术的提高，人均寿命的延长，老年人比例不会降低太多，二胎生育并不能及时地从根本上解决人口老龄化问题。婴儿成长成为劳动力人口至少需要 15 年时间，单独二胎政策实施后短时间内并不能有效地解决劳动力人口减少的困境，人口红利消失问题依然存在。改革开放以来，我国社会公共服务体制的改革与创新取得了一定进展，但服务效能低下、定位模糊、责任迷失、资金与资源投入严重不足等问题依然存在，特别我国正处于社会的转型时期。牵一发而动全身，单独二胎政策的放开后，新生婴儿数量将会有大幅度的增加，在老龄化问题还未得到有效解决的同时就会迎来“婴儿潮”的到来。老龄化与婴儿潮的同时出现，将会对国家的公共服务机制以及政府管理工作产生新的压力和挑战。
第三，二胎政策的实施，加剧了二胎家庭的经济负担。科学技术及教育的发展，使得生育成本上升，也使得人们开始注重人的质量而非数量。二胎政策的实施对普通收入的家庭来说是一个沉重的现实问题。如果因为二胎政策的实施造成我国人口素质大幅度下降，这样造成的损失是不可估计的。
3 单独二孩政策实施现状及原因分析
截至今年11月，中国“单独二孩”政策实行近一年，申请生二胎的人数却远远低于官方预期。国家卫生和计划生育委员会的数据称，当局原本预计新政策推行后，每年将增加超过200万个新生儿，但截至今年8月，在符合条件的1100万对夫妇当中，只有70万对提出申请，而获审批的仅62万对，远远低于官方预期。
如果排除政策的时滞性，可以判断之前关于可能引发婴儿潮等的担心完全是没有必要的。那么为什么单独二胎的政策效果如此不显著呢？分析原因，可从以下几方面找到答案。
3.1生育率下降是必然，生育率不是靠政策来控制的
单独二孩政策作为计划生育政策的延伸，为扭转人口结构而提出，其暗含的假设是，计划生育政策能够显著的控制生育率。事实是否是这样呢？在图3中，我们使用亚洲几个国家和地区（从上往下：印度、世界、东亚及太平洋地区、越南、中国、泰国和俄罗斯等）的生育率曲线来说明生育率发展的趋势。
图5 亚洲某些国家1960—2012年生育率变化
其中中国实行了普遍的一孩政策，而其他国家都没有实施一孩政策，可以看出不管有无一孩政策，生育率总的趋势都是下降。许多文献研究了计划生育对中国生育率的减少程度，比如Marjorie McElroy 和Dennis Tao Yang（2000）用每个地区的罚款力度差异来代表政策执行强度的差异，分析不同执行强度的地区的生育率差异，结论是：完全取消计划生育，生育率上升0.33。这些证据显示，计划生育政策起到的作用有限，生育率的降低来自于其他原因。
3.2经济发展水平的提升，生育率下降
统计数据表明，生育率与经济发展水平呈负相关关系。随着经济发展，社会对人的教育的要求越来越高。 所以培养高素质的小孩的成本也越来越高。另外，随着经济发展，女性参与工作的比例也越来越高。所以，大多数父母没有精力、财力和意愿去培养更多的小孩，这是所有国家发展的规律。世界上所有中等以上发达国家，无一例外地经历了经济发展和生育率下降的过程。几乎所有的发达国家，都有鼓励生育的政策2。 图4清晰地显示了生育率与经济发展水平（人均GDP）的负相关关系，其中纵轴是生育率，横轴代表人均GDP。
图6 东亚与某些非东亚国家的生育率与人均GDP关系
3.3女性受教育水平提高，生育观念转变
在传统的农业社会中，出于农业生产的特点和小农经济发展的需要，形成了中国 “多子多福”、“人多力量大”和“养儿防老”的生育观念。而现在，随着社会的发展，各种生产技术都已提高，“多子多福”的观念已经没有必要。早前，中国传统家庭的“传宗接代”根深蒂固，妇女最重要的职责之一便是生育。现如今，女性地位逐渐上升，女性受教育水平提高，除了生育和家务，还积极参加工作和社会事务。现在的年轻人更加注重自我发展，依靠自己养老，不再将自己的晚年寄托给子女。那么，除了经济发展之外，还有什么原因导致生育观念的转变呢？
进一步探究，可以发现其中女性的受教育水平提高是生育率降低的重要原因。印度之所以生育率较东亚国家要高，就是因为其女性受教育水平低下。中国为女性提供相对平等的教育，极大的降低了生育水平。从图5中国1990年到2010年的数据看，一个县、市、区的女性受教育年限平均上升1年，总和生育率就下降0.4，平均少生0.4个孩子（根据Marjorie McElroy 和Dennis Tao Yang的研究，1年的教育水平就相当于整个计划生育的效应）。妇女教育水平从小学教育提高到高中，每个妇女就少生2.4个子女。 2欧洲各国生育率及鼓励政策
•德国：从2007年起，德国政府拨出约40亿欧元，2007年起生1个孩子，家庭就可获得政府2.52万欧元的生育奖金。 •法国：法国政府在鼓励生育方面的相关财政支出达到了830亿欧元，占国内生产总值的5%。
•俄罗斯：在2007年1月1日之后生育的妇女，不管是产下第二胎、第三胎、第四胎，等小孩满三岁，都可以领取二十五万卢布（约合6000欧元）。
图7我国1990-2010年育龄妇女总和生育率与人均受教育年限关系
3.4生育成本上升，生育意愿下降
由于现代社会竞争日益激烈，工作压力加大，生活成本提升，对普通收入家庭来说，子女养育的支出在家庭总开支中所占的比例较大，占用夫妻精力较多，故现在的年轻夫妻生育意愿不高。房价高、就业压力大，使一部分年轻父母沦为“房奴”“卡奴”，生孩子后又成“孩奴”，虽然放开了单独二胎政策，但在物价飞涨、竞争激烈的社会，大批年轻人面临着“想生不敢生”的尴尬境地。子女的教育、医疗都需要巨大的经济投入。除经济成本外，生育成本还体现在时间成本、机会成本、精力成本等多方面。
3.5单独二胎政策实施小结
通过以上的分析，我们可以知道：（1）不管有没有计划生育政策，生育率都在下降；（2）随着社会经济的发展，生育率将会下降；（3）女性受教育水平是影响受教育水平的重要因素；（4）生育成本高，生育意愿低。这四点认识也为我们下面的政策建议提供了依据。
单独二孩政策作为计划生育政策的延伸，其内部逻辑是一致的，即计划生育能够非常显著的影响生育率。一旦这个假设不成立，单独二孩政策的遇冷也就不足为奇。文章认为，在经济水平大幅度上升、女性受教育水平得到充分提高的今天，社会上的生育观念已经得到了改变，女性生育意愿处于一个相对较低的水平。仅仅靠单独二胎政策很难实现该政策的政策初衷，更无法达到扭转人口结构的目标。
为了达到政策效果，建议政府在加大力度完善社会医保、社保建设的前提下，调整生育政策为渐变的方式：第一步，允许夫妇一方为独生子女的生育第二个孩子，与此同时，允许再婚夫妇无条件至少再生育一个孩子。第二步，全面放开二胎政策，普遍允许一对夫妇生育两个孩子。第三步，全面放开计划生育。
4 政策建议
首先应该实施有效政策调节人口结构。我们认为计划生育政策其本身的合理性及有效性缺乏数据支撑，单独靠计划生育政策的放开不能解决我国面临的现实问题。世界各国的经验表明，生育率其实主要不是由生育政策决定的，而主要是由社会政策和社会经济发展水平决定的，多次生育调查结果表明，现在中国人的平均生育意愿是1.7-1.85个孩子。在这种情况下，即使取消二胎生育限制，生育率最多也只能达到1.7，仍然不足以维持人口的可持续发展。因此我们应该在单独二胎政策的基础上更进一步，逐步放开生育限制，最终全面放开计划生育是大势所趋。调节人口结构可以从以下两方面入手：一要取消生育限制，二要鼓励生育，出台降低抚养子女成本的政策。
要解决人口老龄化、人口红利消失、性别比例失衡等问题，还需要从多方面统筹规划，要充分考虑到政治、经济、文化等因素。因此，除了从计划生育政策上着手，我们还提出了相关其他方面的政策建议，如改进养老保障制度、实行弹性退休制度等。
4.1取消生育限制
生育属于私域，政府不应强行干预，无论是处罚多生还是处罚少生都是错误的。与其呼吁政府鼓励生育，不如呼吁实现生育自由。首先，生育问题属于公民的私域，不属国家公权管辖的范围。其次，人们现在对人口的发展规律其实还不是很了解，关于人口与资源、人口与经济之间的关系仍存在很多争论，在这种情况下，政府强行干预生育率往往会酿成大错。我们现在实施的单独二胎政策便是向生育自由迈进了一大步，接下来我们应该进一步放开生育政策，最终实现生育自由。具体措施如下：
4.1.1取消单独二胎生育间隔和年龄限制
一般说来，生育间隔时间越长，妇女生育子女的机会就少，妇女终身生育率就低。实行生育间隔和年龄限制，降低了妇女生育率，减缓了人口的增长。此外，实行生育间隔和年龄限制，使一些再育的女性在生育二胎时错过了最佳生育年龄，不利于母婴的健康。而且，接近30周岁的育龄妇女在意外怀孕后，大多倾向于把孩子强行生下，尤其是在我省东部沿海地区，不满30周岁而提前生育二胎的违法生育人数占很大比例。这部分违法生育者需缴纳社会抚养费，也增加了家庭的生养成本。
截止到2013年6月，我国已有19个省份（如吉林、安徽、山东等）取消了生育间隔。由于出台近一年的单独二胎政策并没有实现预期目标，因此建议实施单独二胎生育间隔及年龄限制的省份取消这一限制性规定。
4.1.2全面放开二胎政策
继“双独二胎”政策实施十几年后，我国出于严峻的人口老龄化形势出台了“单独二胎”政策。鉴于“单独二胎”政策实施的效果——出生人口和总和生育率反弹有限，建议尽快放开二胎，在生育权问题上，还权于民，还权于家庭。中国生育率低于更替水平已有20年之久。现在，已经有越来越多的年轻人推迟生育甚至选择不生孩子。而计划生育政策限制的，正是那些有限的、想生二胎的青壮年群体，而这个群体恰恰是让中国生育率不再低迷的希望所在。
人口政策是一个国家的基础和战略性政策，它关乎于与社会公共医疗、公共卫生、基本教育等诸多公众服务制度的建立与健全，生育政策的放松是一个对中国长久有利的政策。当然，放开二胎的负面影响也不是没有，以日本和德国为例，少龄化和老龄化的问题同样严重，经济成本增长的压力非常大，如何规避两者的风险显得尤为重要。
4.1.3废止生育审批制度和社会抚养费制度
生育审批制度是在控制人口数量的计划生育政策的基础上构建的，既不符合我国宪法中的人权保护条款，也与行政许可法的有关条款相冲突。2004年宪法修正案确认“国家尊重和保障人权”，为生育权的保护提供了明确的宪法依据。生育权的普遍性、道德性和重要性，体现了它作为基本人权的内涵和价值。这些可从国际人权公约和我国法律层面一一得到阐释。我国行政许可法第13条规定，凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的，可以不设或者不必设行政许可。生育权是一项基本人权，体现了个人和家庭的主体性地位，体现了对公民自主权和家庭权利的尊重和保护，任何个人或者政府都不得对其施加限制。因此，确认生育权作为一项基本人权，废除现行的生育审批制度，既体现了宪法尊重人权的基本精神，又能与现行的行政许可法相吻合。
社会抚养费的征收不合理，缺乏足够的正当性，违背了生育权作为人权的基本属性。社会抚养
费的征收无疑是对公民生育权的不当限制，阻碍公民对该项权利的行使。取消或废除社会抚养费制度，不仅体现了对生育权作为基本人权的保护，还能避免现行社会抚养费制度实施过程中的不公平和不平等现象。
4.2 鼓励生育，降低子女抚养成本
从境外的经验看，大部分低生育率国家与地区都采取“减税+补贴+带薪休假”的方式来鼓励夫妇生育，其核心就是降低抚养多个孩子的成本。在我国“单独二胎”试点政策放开之际，相关政府部门应该充分借鉴海外成功的经验，在全国率先探索立体化、多层次的按政策生育利益导向机制。
4.2.1减税措施
通过减税等举措鼓励按政策生育二胎。可在测算现行生育保险基金支付能力的基础上，适当提高按政策二胎生育参保女性的生育津贴，当生育保险基金支付不足时，可由政府财政托底；适当减免二胎生育家庭的个人所得税，以家庭为单位、参考家庭实际支出，减少符合政策二胎家庭的个税负担。
4.2.2多方面补贴
教育方面：增设托儿中心、幼稚园，给予更多托儿津贴；探索幼儿学前教育纳入免费教育的可能性，降低子女抚养成本。在《义务教育法》没有修改、义务教育无法延伸的情况下，相关部门可借鉴深圳等地的经验，在一定范围内探索实施幼儿免费学前教育的做法和经验。
医疗方面：以国家名义对不孕不育患者进行医疗援助，将该病症纳入医保范围；提供补贴以降低试管婴儿的费用；增设产房、孕检中心，降低产检费用和母婴护理、妇幼保健成本；对婴幼儿医疗设立专项救助基金。
4.2.3工作机会与休假制度
强制企业取消对女性就业的歧视，保障女性入职率，减轻女性因生育而影响职业发展的后顾之忧；不允许企业以生育为机辞退女性员工。
改革创新休假制度。延长产假，在现行产假基础上，允许在职母亲在孩子出生后自愿享受延长一个月的产假；设立陪产假、无薪幼儿事假等休假制度，使在职夫妇可以减轻生育子女的精神压力。
4.3其他相关政策建议
4.3.1改进养老保障制度
在人口抚养比不断下降的时候，现收现付的养老保障制度是不可为继的。因此，如果把农民工也纳入养老保障范围内，利用他们大规模的进入，把今天的现收现付做好，同时也让这一代工人积累起他们的个人账户，为未来的养老做好准备。通过建立积累型的养老保障制度，可以保持较高的储蓄率，也是第二次人口红利的重要表现。
4.3.2实行弹性退休制度
退休年龄不要一刀切。实行弹性制度，可以充分利用一部分高技能、高素质人员的人力资本存量，同时也要保护那些受教育不够的普通劳动者。
参考文献
[1]《中国老龄事业发展报告（2013）》［EB/OL］，新华网
http://news.xinhuanet.com/local/2013-02/27/c_124395173.htm.
[2] Marjorie McElroy and Dennis Tao Yang: Carrots and Sticks: Fertility Effects of China's Population Policies[J]. The American Economic Review. Vol. 90, No. 2 (May, 2000), pp. 389-392
[3]梁建章.李建新. 中国人可以多生[M].北京：社会科学文献出版社，2014
[4]吴瑞君.“单独二胎”政策配套须先行[N]. 內蒙古日報，2013.09.03
[5]翟振武.立即全面放开二胎政策的人口学后果分析[J].人口研究，2014，第二期38卷
[6]田茂勋.关于“单独二胎”实施问题的几点思考[J].管理观察，2014，24期