□刘德谦
经过近三年的反复推敲、专家讨论，在向各部委和全国各省市征求意见后，《国民旅游休闲纲要》终于出台。这是我国惠及民生、关系居民生活质量的重要举措，也是全国居民都十分关心的大事。
《纲要》的出台是克服制约休闲因素的有力措施。笔者曾在《2011年中国休闲绿皮书》的一篇主报告中论述，无论从理论还是从实践活动来认识，世界各地的休闲活动几乎无一例外地受到三大因素的制约：一是包括休闲时间和休闲费用的基础性的制约；二是包括市场和非市场的休闲供给的制约；三是包括休闲意识和喜好等居民自我因素的制约。要提升居民生活的质量，推动休闲的实现，就必须克服这些制约。
很显然，《国民旅游休闲纲要》，正是从国家的角度推动全国各相关方面克服这些制约因素的一个政策安排和举措。
细读之后可以发现，《纲要》将国民旅游休闲发展的主要任务和措施作为核心部分，所提出的保障国民旅游休闲时间、改善国民旅游休闲环境、推进国民旅游休闲基础设施建设、加强国民旅游休闲产品开发与活动组织、完善国民旅游休闲公共服务、提升国民旅游休闲服务质量等方面的内容，显然都是针对当前我国居民开展休闲活动所受制约提出来的。而其指导思想和发展目标以及组织实施，正是做好这些工作的引领和保障。
文件以“国民旅游休闲纲要”来命名，既注意了旅游休闲活动对全国公民的普适性，以期让更多的居民都能够享受到休闲生活的美好，同时又是一个着重最关键之点和最重要内容的总体部署，也就是说需要有更多细化的措施和办法来补充和支撑。如果依照这个纲要把相关的工作具体深入地落实下去，我国居民的休闲生活一定会更加丰富、更加优化，广大居民对旅游休闲的满意度也就能够得到提高，我国的旅游休闲产业就一定会得到更好的发展。
《纲要》的落实需要全国各个方面的积极配合。作为一项关乎全国居民生活的重要举措，只有在全国上下的积极推动下才有可能得到真正的落实，所以在《国民旅游休闲纲要》的起草和修改过程中便特别注意了征求全国各个方面的意见，包括就《纲要》征求意见稿向教育部、财政部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、交通运输部、铁道部、农业部、文化部、广电总局、体育总局、民航局、全国总工会、共青团中央、全国妇联、全国老龄办、全国残联等征求意见，向全国31个省区市旅游局征求意见等。
正是有了这些准备，才使得《纲要》能够更好地反映各个方面的共识，从而在推动《纲要》落实过程中尽到自己的职责，发挥自己在改善居民休闲生活时的积极作用。
就笔者个人的认识和体会而言，在《国民旅游休闲纲要》实施过程中，地方政府的能动性尤其重要。往远一些说，早在国家旅游局开始着手准备起草《国民旅游休闲纲要》时，一些地方政府也着意安排了对本地居民休闲的相关政策，如2009年广东便出台了《关于试行广东省国民旅游休闲计划的若干意见》，2011年山东也制定了《山东省国民休闲发展纲要》。这些都是以制度的安排来推动居民休闲实现及优化的十分积极的措施。
近年来，广东和山东等省市居民对政府休闲安排比较满意，应该说，都是与这些省市对休闲的重视密切相关的。笔者相信，在我国《国民旅游休闲纲要》发布后，更多省市一定会更加积极地行动起来，根据本省市的实情和特点，制定并推出具体安排与措施，从而推动《纲要》的具体落实。
当然，在满足居民休闲需要方面，很多地方政府都在积极努力，除了山东省2011、2012连续两年“国民休闲汇”的全省动员外，江西省2012、2013连续两年的景区免票月等措施，让当地居民和旅游者交口称赞。各地博物馆、文化馆向居民免费开放，杭州的西湖、长沙的橘子洲、南京的玄武湖、济南的大名湖新区等风景名胜区和一些城市的公园常年免票，让旅游者感到亲切，更让本地居民的休闲有了方便的去处。
这里并不是说居民的休闲必须由政府来免费供给。休闲的供给，既有公共供给部分，更有市场供给部分；在市场经济发展的地方，休闲的很多内容都是由市场来供给的，既包括旅游供给的食住行游购娱，也包括文化娱乐供给的演艺欣赏与参与、体育健身供给的观赛与器材使用等等。
政府的职能是既要做好市场的引导与监督，又要尽可能地提供力所能及的公共服务。“十二五”期间，国家旅游局《中国旅游公共服务“十二五”专项规划》的总体安排，北京、杭州、南京、桂林、厦门等许多城市对旅游公共服务的具体安排，目的也是提升当地居民休闲生活的质量。
特别值得提出的是，在多样休闲供给改善的同时，政府和社会力量对居民多样化休闲的引领和指导同样重要。
去年十一黄金周期间，一些旅游景区出现惊人拥堵，除了取消五一黄金周导致旅游者向十一黄金周聚集外，还有我国居民休闲生活不够多样化的原因。因此，对居民多样化休闲的引领和指导，不仅会使得居民对自己的休闲生活更加满意，而且还有助于克服节假日期间休闲消费向某一方向过于集中的弊病。
可喜的是，在这次出台的《国民旅游休闲纲要》中，就有强调保障旅游休闲时间、改善旅游休闲环境、推进旅游休闲基础设施建设、加强旅游休闲产品开发与活动组织等方面的内容，这就使得居民休闲生活的丰富和优化有了更加可靠的依据。
□刘德谦
经过近三年的反复推敲、专家讨论，在向各部委和全国各省市征求意见后，《国民旅游休闲纲要》终于出台。这是我国惠及民生、关系居民生活质量的重要举措，也是全国居民都十分关心的大事。
《纲要》的出台是克服制约休闲因素的有力措施。笔者曾在《2011年中国休闲绿皮书》的一篇主报告中论述，无论从理论还是从实践活动来认识，世界各地的休闲活动几乎无一例外地受到三大因素的制约：一是包括休闲时间和休闲费用的基础性的制约；二是包括市场和非市场的休闲供给的制约；三是包括休闲意识和喜好等居民自我因素的制约。要提升居民生活的质量，推动休闲的实现，就必须克服这些制约。
很显然，《国民旅游休闲纲要》，正是从国家的角度推动全国各相关方面克服这些制约因素的一个政策安排和举措。
细读之后可以发现，《纲要》将国民旅游休闲发展的主要任务和措施作为核心部分，所提出的保障国民旅游休闲时间、改善国民旅游休闲环境、推进国民旅游休闲基础设施建设、加强国民旅游休闲产品开发与活动组织、完善国民旅游休闲公共服务、提升国民旅游休闲服务质量等方面的内容，显然都是针对当前我国居民开展休闲活动所受制约提出来的。而其指导思想和发展目标以及组织实施，正是做好这些工作的引领和保障。
文件以“国民旅游休闲纲要”来命名，既注意了旅游休闲活动对全国公民的普适性，以期让更多的居民都能够享受到休闲生活的美好，同时又是一个着重最关键之点和最重要内容的总体部署，也就是说需要有更多细化的措施和办法来补充和支撑。如果依照这个纲要把相关的工作具体深入地落实下去，我国居民的休闲生活一定会更加丰富、更加优化，广大居民对旅游休闲的满意度也就能够得到提高，我国的旅游休闲产业就一定会得到更好的发展。
《纲要》的落实需要全国各个方面的积极配合。作为一项关乎全国居民生活的重要举措，只有在全国上下的积极推动下才有可能得到真正的落实，所以在《国民旅游休闲纲要》的起草和修改过程中便特别注意了征求全国各个方面的意见，包括就《纲要》征求意见稿向教育部、财政部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、交通运输部、铁道部、农业部、文化部、广电总局、体育总局、民航局、全国总工会、共青团中央、全国妇联、全国老龄办、全国残联等征求意见，向全国31个省区市旅游局征求意见等。
正是有了这些准备，才使得《纲要》能够更好地反映各个方面的共识，从而在推动《纲要》落实过程中尽到自己的职责，发挥自己在改善居民休闲生活时的积极作用。
就笔者个人的认识和体会而言，在《国民旅游休闲纲要》实施过程中，地方政府的能动性尤其重要。往远一些说，早在国家旅游局开始着手准备起草《国民旅游休闲纲要》时，一些地方政府也着意安排了对本地居民休闲的相关政策，如2009年广东便出台了《关于试行广东省国民旅游休闲计划的若干意见》，2011年山东也制定了《山东省国民休闲发展纲要》。这些都是以制度的安排来推动居民休闲实现及优化的十分积极的措施。
近年来，广东和山东等省市居民对政府休闲安排比较满意，应该说，都是与这些省市对休闲的重视密切相关的。笔者相信，在我国《国民旅游休闲纲要》发布后，更多省市一定会更加积极地行动起来，根据本省市的实情和特点，制定并推出具体安排与措施，从而推动《纲要》的具体落实。
当然，在满足居民休闲需要方面，很多地方政府都在积极努力，除了山东省2011、2012连续两年“国民休闲汇”的全省动员外，江西省2012、2013连续两年的景区免票月等措施，让当地居民和旅游者交口称赞。各地博物馆、文化馆向居民免费开放，杭州的西湖、长沙的橘子洲、南京的玄武湖、济南的大名湖新区等风景名胜区和一些城市的公园常年免票，让旅游者感到亲切，更让本地居民的休闲有了方便的去处。
这里并不是说居民的休闲必须由政府来免费供给。休闲的供给，既有公共供给部分，更有市场供给部分；在市场经济发展的地方，休闲的很多内容都是由市场来供给的，既包括旅游供给的食住行游购娱，也包括文化娱乐供给的演艺欣赏与参与、体育健身供给的观赛与器材使用等等。
政府的职能是既要做好市场的引导与监督，又要尽可能地提供力所能及的公共服务。“十二五”期间，国家旅游局《中国旅游公共服务“十二五”专项规划》的总体安排，北京、杭州、南京、桂林、厦门等许多城市对旅游公共服务的具体安排，目的也是提升当地居民休闲生活的质量。
特别值得提出的是，在多样休闲供给改善的同时，政府和社会力量对居民多样化休闲的引领和指导同样重要。
去年十一黄金周期间，一些旅游景区出现惊人拥堵，除了取消五一黄金周导致旅游者向十一黄金周聚集外，还有我国居民休闲生活不够多样化的原因。因此，对居民多样化休闲的引领和指导，不仅会使得居民对自己的休闲生活更加满意，而且还有助于克服节假日期间休闲消费向某一方向过于集中的弊病。
可喜的是，在这次出台的《国民旅游休闲纲要》中，就有强调保障旅游休闲时间、改善旅游休闲环境、推进旅游休闲基础设施建设、加强旅游休闲产品开发与活动组织等方面的内容，这就使得居民休闲生活的丰富和优化有了更加可靠的依据。