DOI:10.16582/j.cnki.dzzw.2014.12.001
2
电子政务 E-GOVERNMENT 2014年第12期（总第144期）
研究报告
2014中国城市电子政务发展水平调查报告
王益民
国家行政学院电子政务研究中心 北京 100089
*
摘 要:在联合国电子政务调查评估框架下，国家行政学院电子政务研究中心开展了中国城市电子政务发展水平的调查工作，
从基础准备、在线服务、电子参与、多渠道服务、新技术与新应用等方面，客观评估了中国城市电子政务发展水平，并从深化行政体制改革、为国家治理体系和治理能力现代化提供支持等方面对中国电子政务的发展进行了展望。
关键词：电子政务；在线服务；电子参与；公共服务；电子治理
《中国城市电子政务发展水平调查报告》（以下简称《报告》）是国内首次由电子政务专业研究机构进行的针对中国地级以上城市电子政务发展状况的综合性调查。《报告》以联合国电子政务调查报告评估框架为基础，构建全面反映中国城市电子政务发展水平的评估指标模型，综合运用具有可行性和科学性的采集方法与分析工具，以面向公众服务的发展水平为调查重点，站在电子政务外部发展的角度，从基础准备、在线服务、电子参与、新技术与新应用等方面，客观评估中国城市电子政务发展水平，分析主要问题，总结中国城市电子政务发展经验，以期促进新时期中国电子政务健康有序发展。
衡量尺度，本着科学性、综合性、可行性和导向性的原则，构建了中国电子政务发展水平指数评估指标体系。评估指标体系由四部分组成：基础准备、在线服务、电子参与和新技术与新应用。
源自电子政务发展指数（EGDI）的中国主要城市电子政务排名，不仅仅是为了评估电子政务的发展，更重要的是对不同城市的电子政务绩效水平进行对比和评价。
（一）2014年中国主要城市电子政务发展排名分析2014年中国主要城市电子政务发展指数排名前十的城市依次为：上海、北京、广州、深圳、福州、青岛、厦门、杭州、武汉、南昌（详见表1）。2014年中国36个主要城市电子政务发展指数的平均值为52.71，其中
一、中国主要城市电子政务发展排名
由于目前中国电子政务服务主要集中在市一级政府，同时考虑到电子政务的发展实际和评估数据的可得性，本次参与评估并发布电子政务发展水平排名的城市包括直辖市、副省级城市、省会城市以及自治区首府等36个主要城市。电子政务发展指数（EGDI）是一种综合
有21个城市在平均水平之上。上海、北京、广州三个城市排名本次评估的前三位，显示了它们作为具有国际影响力的大都市在电子政务服务方面的卓越努力。其中，上海以其雄厚的经济基础、信息产业基础、人力资源优势以及友好的电子参与服务，占据榜首位置。
只有上海、北京、广州、深圳、福州等5个城市
*基金项目：国家行政学院科研招标课题“电子政务环境下的政府信息公开模式研究”的阶段性研究成果。收稿日期：2014-12-03
电子政务 E-GOVERNMENT 2014年第12期（总第144期）
3
王益民·2014中国城市电子政务发展水平调查报告
表1 2014年中国主要城市电子政务发展排名
城市上海北京广州深圳福州 青岛厦门杭州武汉南昌 宁波成都哈尔滨天津重庆南京大连太原
行政职能直辖市直辖市省会计划单列市省会计划单列市计划单列市省会省会省会计划单列市省会省会直辖市直辖市省会计划单列市省会
EGDI 89.4786.0185.1280.9778.7270.4068.6666.3664.7663.7762.8561.6961.6059.9259.6459.3659.2858.72
排名[***********]415161718
城市济南沈阳长春西安长沙 石家庄 合肥 郑州 兰州 贵阳 南宁昆明 海口 乌鲁木齐西宁呼和浩特银川拉萨
行政职能省会省会省会省会省会省会省会省会省会省会首府省会省会首府省会首府首府首府
EGDI 57.9156.7056.1650.2248.1044.8940.5737.4636.3634.6032.9630.5829.7324.0524.0523.5120.4011.94
排名[***********][***********]
（占14%）的EGDI为非常高，大于75；大部分城市（17个，占47%）属于高EGDI，在50－75之间；9个城市（占25%）属于中EGDI，在25－50之间；另外还有5个城市（占14%）属于低EGDI，小于25（详见表2）。结果表明，中国大部分主要城市均有着较好的电子政务服务，但是也存在着发展不平衡的情况，尤其是在西部地区的城市，电子政务水平仍较为落后，亟待提升。
表2 按EGDI分组的城市
非常高EGDI(>75)高EGDI(50-75)中EGDI(25-50)
上海、北京、广州、深圳、福州
青岛、厦门、杭州、武汉、南昌 、宁波、成都、哈尔滨、天津、重庆、南京、大连、太原、济南、沈阳、长春、西安
长沙、石家庄、合肥、郑州、兰州、贵阳、南宁、昆明、海口
的经济实力和发展水平，对城市电子政务服务的提供与发展具有重大影响。城市信息基础设施的建设、信息人才的培训以及信息通信技术的发展，与城市人均GDP水平息息相关（参见表3）。即使有完善的政策和发展策略，缺乏经济实力的支撑仍然会对电子政务服务的发展造成掣肘。
表3的数据显示，广州、深圳、青岛、杭州、宁波等城市受益于较高的人均GDP，电子政务的发展水平明显较快，在主要城市中排名相对靠前。同时，人均GDP与EGDI的相关性分析表明，人均GDP较高的城市，电子政务发展水平也相对较高。
但不可忽视的是，城市人均GDP本身并不能代表或保证电子政务发展水平。一方面，一些人均GDP相对较低的城市，仍然有着良好的电子政务发展水平，如福州、南昌、成都、哈尔滨等，这些城市采用以公众为中心的服务模式，在电子参与服务、在线服务提供以及新
低EGDI(
（二）主要城市人均GDP和电子政务服务水平一个城市的人均GDP可以在很大程度上体现该城市
4
电子政务 E-GOVERNMENT 2014年第12期（总第144期）
王益民·2014中国城市电子政务发展水平调查报告
表3 主要城市人均GDP和EGDI排名
城市上海北京广州深圳福州 青岛厦门杭州武汉南昌 宁波成都哈尔滨天津重庆南京大连太原
人均GDP
EGDI排名
排名
[***********]415161718
[***********][1**********]4
城市济南沈阳长春西安长沙石家庄合肥郑州兰州贵阳南宁昆明海口乌鲁木齐西宁呼和浩特银川拉萨
人均GDP
EGDI排名
排名[***********][***********]
[***********][**************]
表4 “北上广”三城市电子政务发展排名聚焦
城市EGDI EDGI排名基础准备排名在线服务排名新技术与新应用排名电子参与排名
上海89.4711281
北京86.0122317
广州85.12331144
在线服务和电子参与服务方面颇有心得，但是在新技术与新应用等方面还有很大的提升空间。北京是国家信息资源和信息人才的聚集地，在提供在线服务、运用新技术与新应用方面颇有建树，但在电子参与服务方面仍有欠缺。广州电子政务发展水平在全国排名第三，这在很大程度上要归功于其在提供高质量在线服务上的努力（在主要城市中排名第一），但是，在新技术与新应用方面，仍需做较多的努力。
（四）按行政功能划分的主要城市排名情况行政功能定位会在很大程度上影响城市对电子政务等公共服务的需求。《报告》将36个主要城市按照行政职能的不同（直辖市、计划单列市、副省级省会、非副省级省会）划分为四组进行分析（参见表5）。“直辖市分组”的城市EGDI平均分最高，“计划单列市分组”次之，“副省级省会分组”再次，平均分最低的是“非副省级省会分组”的城市。并且，前三个分组均高于全国平均水平，只有“非副省级省会分组”低于全国水平。
（五）按地区划分的主要城市排名情况
由于中国不同地域之间在经济发展水平等方面存在着一定程度的差异性，因此各地的电子服务发展水平也会受到一些影响。按照国家对中国四大区域的划分，《报告》将主要城市归入四个地区组1并进行分析比较。东部地区的城市EGDI平均分最高，东北地区其次，
技术与新应用推广上做出了诸多的努力，加上高效的管理机制，弥补了人均GDP较低带来的限制；另一方面，一些人均GDP相对较高的城市，电子政务发展没有达到很高的水平，如呼和浩特、长沙、沈阳、大连等。
（三）“北上广”三个国际大都市电子政务发展排名聚焦
作为具有国际影响力的大都市，北京、上海、广州均将提供优质的电子政务服务作为提升政府治理能力的重要方面，是国内电子政务实践的领跑者。这也在2014年EGDI排名中得到了体现，上海、北京、广州依次位居前三名，这3个城市的具体数据参见表4。
这三个城市在发展电子政府中各有优势和不足。上海信息基础设施完善、人才储备众多，在提供高质量的
1东部地区是指北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南10省（市）；中部地区是指山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南6省；西部地区是指内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆12省（区、市）；东北地区是指辽宁、吉林和黑龙江3省。
电子政务 E-GOVERNMENT 2014年第12期（总第144期）
5
王益民·2014中国城市电子政务发展水平调查报告
表5 按行政功能划分的主要城市各项指数排名情况城市类型直辖市计划单列市
基础EGDI
准备排名
排名[***********][***********][***********]233343536
[***********][***********][***********]132203334
在线服务排名[***********][***********][***********]32333436
电子
新技术与
参与
新应用排名
排名
[***********][***********][***********]36283033
[***********][***********][***********]229343035
表明地域因素的确会对中国城市电子政务的发展产生重要影响。
在14个东部地区城市中，有11个城市排在全国前18位。上海、北京、广州三个城市遥遥领先，排在全国前三位，深圳、福州、青岛、厦门、杭州电子政务发展水平较高，排在全国前十位；济南、石家庄、海口排名较低，排在全国后18位。
在6个中部地区城市中，只有武汉和南昌两个城市排在全国前十位，其他四个城市均排在全国18位及之后。其中，武汉凭借其在新技术与新应用以及电子参与服务方面的努力，弥补了基础准备与在线服务方面的不足；南昌则是由于在新技术与新应用以及在线服务方面的出色表现，抵消了较为落后的基础准备（排名31位）带来的不利影响，电子政务发展水平依然排在全国前列；郑州则由于在线服务表现较差，拉低了城市整体的电子政务发展水平。
在12个西部地区城市中，只有成都和重庆排在全国前18位，其他城市的排名均在全国18位之后。但值得注意的是，虽然受区域经济发展水平的限制，贵阳与南宁的基础准备得分较低，但两城市分别凭借在电子参与服务和新技术与新应用方面的努力，在一定程度上对此有所弥补。这对其他西部地区城市未来提高电子政务发展水平有着良好的借鉴意义。
在四个东北地区城市中，哈尔滨和大连的排名在全国前18位，沈阳和长春排在全国后18位。值得注意的是，这四个城市在新技术与新应用以及电子参与方面的表现均差强人意，对城市整体电子政务水平的提高构成了较大障碍，这一点在沈阳（电子参与排名全国第31位）和长春（新技术与新应用排名全国第35位）体现得尤为显著。
城市上海北京天津重庆深圳青岛厦门宁波大连广州杭州武汉
副省级省会
成都哈尔滨南京济南沈阳长春西安福州南昌太原长沙石家庄合肥
非副省级省会
郑州兰州贵阳南宁昆明海口乌鲁木齐西宁呼和浩特银川拉萨
中部地区第三，西部地区EGDI平均分最低。其中，东部地区和东北地区城市的EGDI平均分在全国水平之上。这
6
电子政务 E-GOVERNMENT 2014年第12期（总第144期）
王益民·2014中国城市电子政务发展水平调查报告
（六）小结
电子政务的实施，改变和简化了行政信息的传递方式和处理手段，使行政运作程序和办事流程得到简化，提高了政府管理能力；同时，降低了信息传输的时间和人力成本，提高了政府公共决策质量，增加了公共管理的透明度。
基础准备情况（信息基础设施、人力资本水平等）、在线服务情况、新技术与新应用状况以及电子参与情况是评价城市电子政务发展水平的四大基本模块，城市电子政务发展水平的提高也应该有针对性地从这四大模块中寻求突破。政府除了要高效地规划和开展电子服务外，还要加强通信基础设施建设，提高人力资本发展水平，充分发挥新技术和新应用的优势，为公众享受在线服务与电子参与的提供便利条件。
通过分析可以发现，城市的行政功能定位、所处地域都会对电子政务发展水平产生一定的影响。这种影响一般体现在经济发展水平与电子政务发展水平的正相关关系上。但不可忽视的是，一些城市虽然经济发展水平较高，电子政务发展水平却较低；一些城市则相反，虽然经济发展水平较低，但电子政务发展水平较高。对这些城市的分析表明，在城市基础准备等因素受到限制的情况下，通过在电子参与服务、在线服务以及新技术与新应用方面的不懈努力，辅以高效的管理体制，同样可以在城市电子政务发展上有所建树。这对于西部等经济欠发达地区的城市是良好的借鉴和启发。
线服务，如广州、上海和北京等地。这些城市在线服务指数较高，在便民服务方面总体上已经实现了交互功能，目前正在步入整体政府服务阶段。
第二，36个重要城市中的大部分城市已经步入了提升阶段，处于由提升阶段到交互阶段的发展水平。具体表现为政府网站已经具备了文件下载等功能，可以进行较为完善的单向服务，有效扩展了服务渠道，有利于为民办事、解民所难。
第三，36个重要城市中的部分城市还具有较大的发展潜力和进步空间。部分城市仍仅限于信息公开阶段，在一些地区受条件所限仍未实现网上的信息公开。在此背景下，公众办理相关事项仍需按照传统路径。通过分析，我们认为这一现象源于地方经济落后、地域不便、硬件设施紧缺等原因，这也给地方政府提出了提升在线服务水平的新任务和新要求。
第四，就横向而言，中国城市间电子在线服务仍存在较大的差距。中国重要城市间横跨在线服务的四个阶段，从低到高得分较为悬殊，一方面是由于地区发展的差异性，部分地区受制于地区经济社会发展；另一方面是由于部分地区政府的重视，使得当地在线服务水平取得了显著提升。
综合以上分析，中国重要城市间可以采取横向比较学习的方法提升整体在线服务水平。发展较快的城市应总结经验继续进步，提升空间较大的地区可以进行跨地区和城市间的学习，取长补短，从而促进全国范围的共同提升。
二、在线服务总体结果分析
本次调研选取了36个全国重要城市进行在线服务的评估排名，可以看出中国地方政府在线服务有以下几个特点：
第一，全国部分城市已经实现了较高程度的电子在
根据评价结果我们得出了以下结论：
就全国而言，部分城市已经进入了在线服务的较高阶段，很多服务事项可以通过互联网完成，有效提升了公众办事效率，促进了社会和谐稳定；但部分城市仍停留在在线服务的基础阶段，政府部门网站相应功能仍不
电子政务 E-GOVERNMENT 2014年第12期（总第144期）
7
王益民·2014中国城市电子政务发展水平调查报告
完善，政府的服务功能主要通过传统途径得以发挥，在信息化建设方面仍存在很大发展空间。
就城市的行政级别而言，直辖市和副省级计划单列市（含部分省会城市）的总体在线服务水平较高，内部差异较小，发展较为均衡，与其经济社会发展水平相适应；一般省会城市及地级市的在线服务整体发展水平较低，内部差异较大，但其中部分城市已经进入整体政府一体化的阶段，表现较为突出，表明有些地方的政府着力推动了在线服务的发展。
就不同的区域而言，东部地区整体在线服务水平较高，内部差异较小，主要由于其自然及人文条件较好，为政府在线服务的发展打下了良好的基础；中西部地区在线服务的发展潜力较大，应当进一步加强该方面的建设力度。
从相关性研究中发现，电子政务的发展水平与当地经济发展水平、互联网用户数及人均计算机拥有量呈正相关的关系，表明提升在线服务的水平需要加强经济和信息化基础设施（互联网及计算机设备）的建设。值得一提的是，部分城市在经济条件及基础设施建设较为薄弱的情况下仍然在在线服务方面取得了不错的成绩。
决策。
（一）电子参与的发展环境
随着公民电子参与意识的日益增强，政府开始利用社交媒体和政府网站等平台广泛地接受公众意见，政府还通过信息公开使公众了解政策法规、办事流程，提供问题解答、政策解读，对一些草案广泛征集民意，政府越来越走向开放透明。
电子政务的深入应用，一方面拓宽了公共参与的途径，降低了参与成本，提高了参与效率，使广泛参与成为可能；另一方面为公民开通了便捷获取政府信息的渠道，使公众拥有更加完备的信息，提升了公民对政策问题的认识和对政策制定过程的了解，具备了参与公共决策活动的技能，保证了公共参与的实际效果与质量。
（二）电子参与面临的挑战
随着社会的发展，公民表达自己思想、意愿和价值取向的诉求日益增强，伴随Internet的普及与应用技术的成熟，公民的电子参与意识亦日益增强。中国的信息化水平落后于发达国家，地区之间、城乡之间、不同受教育群体之间存在着较大的发展差异，“数字鸿沟”成为制约电子参与发展的主要障碍。因此，需要突破“数字鸿沟”的基础设施障碍，改善公共治理的平等参与机
三、电子参与总体结果分析
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的总目标是：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。电子参与是政府治理过程中的电子公民参与方式，包括政治参与和行政参与两个方面，是信息社会实现善治的关键运行机制。政府通过电子信息的发布，有利于公众获取相应的信息来实现公众参与；公众通过多种电子反馈渠道对公共政策进言献策，实现电子咨询；政府通过与公众共同制定政策，提供公共服务来增强公众的权能，实现电子
制，对公民进行信息化培训，对信息弱势群体采取倾斜和扶助政策，让更多的人接触和了解网络技术，使公众能够共享政府提供的信息化服务，有平等的电子参与机会。
（三）电子参与总体结果分析
此次中国城市电子参与的调查，主要侧重惠及民生的医疗、教育、住房、环保和交通领域。中国城市电子参与的总体状况已基本迈过了电子信息发布阶段，大部分已处于电子咨询阶段，在这一阶段公众可以向政府提出问题，并能得到及时的解答；但能达到电子决策阶段
8
电子政务 E-GOVERNMENT 2014年第12期（总第144期）
王益民·2014中国城市电子政务发展水平调查报告
的城市数量非常少，即使是对36个主要城市的调查也是如此。虽然很多城市提供了草案的民意征集，但公众意见的反馈结果如何却鲜有提及，如哪些被采纳了，对草案哪些部分进行了修改等。分析其原因是多方面的，一方面，公众的参与意识还比较薄弱，这与我们的政治文化环境相关，因此应对公民进行政治、法律的宣传教育，激发民众内在的民主意识，使他们意识到公共政策的制定离不开公民参与，更需要广大群众的支持和互动，让他们自主自发地参与到公共政策制定的过程中去；另一方面，政府的反馈应及时并解决问题，而不是草草回复，否则久而久之就会失去公众信任，打击公众的参与热情。
建设积极的电子参与环境，将有益于电子参与的可持续发展。因此，应提高公众的数字媒体素养，使电子参与成为公众参与的新常态；增强政府的公信力，使公众愿意参加到公共政策的制定中来；建立法律框架，维护电子参与的安全环境；加强线上和线下沟通的结合，建立全面的政策制定和服务改善机制。
联合国电子政务调查报告》中已经把环境列入在线服务评估的重要项目。这体现了在线公共服务提供要更加关注民生，而不再是仅从政府职能的履行和政府内控机制的完善的思路来提供。
⒉在线服务提供渠道多元化
就在线服务而言，每一项新兴信息技术的出现和发展，都在一定程度上成为电子政务建设吸收的“新思路”，并促成政府管理的创新发展。不论是微博微信，还是包括社交媒体、移动门户网站、手机客户端APP等在内的在线参与、在线互动和即时通信都逐步应用到电子政务公共服务提供上，不断丰富和改善公共服务的供给和获取渠道。
⒊在线服务提供对象均等化
即便是在互联网虚拟世界中，同样存在公众访问的“数字鸿沟”，电子政务服务的“贫富”差距有扩大之势。因此，政府应增强对欠发达地区通信基础设施和智力资本的投入，确保不同地区、不同群体和全体公众能够拥有平等获取在线服务的机会和权益。
⒋在线服务提供模式集成化
四、电子政务多渠道政务服务发展
借助信息技术和互联网络，开展基于电子政务平台的公共服务是当前政府信息公开和政务服务创新改革的重要途径。近年来，政务微博、政务微信、微门户（手机客户端）、在线办事大厅等互联网应用方兴未艾，而传统的在线互动交流、电子邮箱、服务热线等线上线下相结合的服务渠道，广泛地应用到各级政府部门的公共管理和社会服务当中，正发挥越来越积极的作用。
（一）电子政务多渠道服务提供的发展趋势⒈在线服务提供内容民生化
进入21世纪以来，环境与可持续发展成为全球共同关注的焦点，直接影响到人类的生存与健康，《2014年
公共行政改革的趋势是在线服务走向整体政府。随着电子政务公共服务供给越来越多，需要从公共服务品质和模式提供上进行改进。提升公共服务品质，整合在线服务模式将成为电子政务建设的下一个中心目标。增加电子政务使用也需要对特定类型服务进行调整和融合，通过整合线上和线下沟通工具和渠道，实现“一站式”服务供给和集成化服务获取，形成整体政府服务体系。
（二）电子政务多渠道服务提供面临的挑战⒈政府信息化发展未能与社会信息化发展有效同步相比社会信息化的快速发展，中国政府信息化发展相对滞后，处于被动跟随状态，在很多情形下往往是社
电子政务 E-GOVERNMENT 2014年第12期（总第144期）
9
王益民·2014中国城市电子政务发展水平调查报告
会信息化发展倒逼政府信息化与电子政务建设。另外，面向公众需求导向的服务型政府建设对政府行政能力和行政绩效提出了更高的要求，但目前政府部门的公共服务能力和公务员的信息技能准备就绪程度不充分。
⒉“数字鸿沟”对公众有效获取在线服务的挑战电子政务系统平台和信息网络的“数字鸿沟”“最后一公里”问题正日益成为制约电子政务公共服务提供和获取的藩篱和瓶颈。公众获得和使用信息通信技术的能力存在问题；还需考虑随着在线服务、在线办公的普及，仍存在一大批无法使用政务服务网络、不具备基本信息能力的群体和个人，这些特殊人群需要提供多种形式、多种途径的政府服务。
⒊公共服务非均等化和收入差距导致分配不公公共服务的在线提供虽然从渠道上丰富了公众的获取途径，但根本性的问题在于政府能否提供全面、准确、及时的政府信息和政务服务。由于地区差异和公众具备的信息能力千差万别，需要从长期发展趋势中找出符合普通公众服务获取的一般方式和基本渠道。
⒋虚拟社会与现实社会相互交织增加了公共管理的复杂性
虚拟社会是现实社会在互联网络上的投射和延伸。电子政务就是要实现对现实空间政府行政审批和公共管理过程的网络化、现代化，也要实现虚拟空间上电子行政有效引导网络舆论，提供便捷、轻巧的在线服务和业绩支撑。在互联网络不断发展、虚拟社会生态和环境逐渐成型的形势下，需要政府同时能够协调线下、线上两个空间的多维治理模式转型和变革。
（三）电子政务多渠道服务提供结果分析
本次电子政务公共服务多渠道提供调查主要围绕公众关注的住房、教育、交通、医疗和环保等五个重点领域，主要考察了公共服务多渠道提供过程中政务微博、
政务微信、政务微门户的运用状况。调查表明，中国电子政务多渠道服务发展总体处于起步阶段，城市的经济发展程度、互联网普及程度、社会信息化水平、公众信息素质、政府信息化与电子政务发展水平等直接影响到公共服务提供能力和水平；从考察的电子政务多渠道服务提供指标和服务内容看，基于电子政务的政府网站集群成为一种全新的承载平台；从行业服务看，叠加在政府综合网站上的新兴信息技术应用较为普及；政务微博、政务微信和政务微门户的出现适应了当前移动互联网、手机网民的发展要求。所有这些应用都致力于改善政府的信息公开、在线办事、互动交流的基本服务功能。
电子政务多渠道服务作为丰富公共服务获取渠道、完善政务信息公开和政务服务体系的一种公共服务体制改革和机制创新，体现了服务型政府建设的公众需求导向理念。其发展走向上呈现出在线服务提供内容民生化、提供渠道多元化、提供对象均等化、提供模式集成化的趋势。因此，通过整合线上、线下沟通工具和访问渠道，提升公共服务品质，实现“一站式”服务供给和集成化服务获取将成为电子政务建设的下一个目标。
五、中国电子政务发展展望
当前，电子政务的发展面临地区间信息化就绪程度不均衡、社会公众间“数字鸿沟”持续扩大、行政审批改革不充分、电子政务多渠道服务发展缓慢等困境；同时，信息化在助推公共行政改革的进程中，政府将面临着 公共服务“最后一公里”、政府自身信息能力制约等一系列的挑战。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对深化行政体制改革的路线方针政策作出了明确的部署，也为中国电子政务未来发展走向
10电子政务 E-GOVERNMENT 2014年第12期（总第144期）
王益民·2014中国城市电子政务发展水平调查报告
指明了方向。这就是紧紧围绕推进国家治理体系和治理能力现代化的总要求，加强统筹规划、顶层设计，完善政府信息化工作的体制机制，充分利用信息网络技术和现代化手段，以电子政务公共服务建设为抓手，有力支持并服务于政府行政改革和职能的转变，推动和保障服务型政府、法治政府的建设。
（一）电子政务建设要主动适应深化行政体制改革的要求
党的十八大明确提出了建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府的改革目标。建设服务型政府、法治政府迫切需要推进行政管理体制和行政运行方式创新。以整体的视角改善决策、执行、监督和审计机制，促进各个机制间的整合、有序与协同；减少和规范行政审批行为，建立健全公共服务供给网络平台与制度载体。因此，行政体制改革是电子政务建设的前提，改善政府的公共服务是电子政务的核心价值。电子政务发展要突破审批瓶颈，重组审批职能，将分散的审批职能全部集中并进驻政务服务中心，做到“一个窗口”对外审批，推行受理与办理分离、跨部门事项的并联、多审批环节的合并和审批过程的闭环运行等审批服务运行机制。
第一，完善适应深化改革发展的电子政务领导机制。中央网络安全和信息化建设领导小组的成立为加强统筹规划、顶层设计提供了最高组织保障。行政管理体制改革从体制机制上厘清行政职权，规范行政行为，整治行政程序，明确行政责任，实现从行为到程序、从内容到形式、从决策到执行的法定化、科学化和可行性。电子政务应助推行政审批制度改革深化，做好审批流程、业务流程和服务流程的重新设计和优化。
第二，在充分利用现代网络基础设施和有序开发政务信息资源的基础上，统一电子政务服务提供的技术平
台和业务运行程序，制定支持跨部门的业务、跨平台资源的技术标准和交换体系，从职能上、功能上和供给上进行整合和集成，进一步改进政务流程的整合与优化。
第三，配合政府机构改革实现跨部门应用协同。在前期电子政务基础设施和基本框架体系初步完成后，电子政务发展将进入业务集成、数据同步和协同应用阶段，各地政府应依托电子政务网络平台开展电子化公共服务建设，努力实现跨部门、跨层级的信息共享和业务协同。采取电子政务建设与政府流程再造一体化策略，以服务对象需求为中心，提高政府各部门间一体化与政务流程的集成化。
第四，通过创新电子政务多渠道服务提供机制和模式，实现服务质量控制，解决不同群体之间、不同地区之间和城乡之间公共服务非均衡发展、数字鸿沟和最后一公里困境，提高行政效率，降低行政成本，改进政府管理，服务人民群众，维护社会公平正义。
（二）电子政务要为国家治理体系和治理能力现代化提供决策支持
《2014年联合国电子政务调查报告》更加关注整体政府和在国家层面进行协同治理。国家治理体系和治理能力现代化需要站在新的历史高度重新审视服务型政府和法治政府的技术保障。
第一，以政府信息化与电子政务建设带动政府公共服务技术创新、管理创新和服务创新。通过信息通信技术、门户网站集成、信息系统和数据整合等技术应用，改进公共服务供给方式，改善管理策略，提高合作能力。尤其是互联网络普及率、移动网络带宽不断提高后，来自社会、公众和政府内部的使用需求更加具体、明确；政府电子政务网络基础设施持续投入，以及支持和服务信息化应用的人力资源和人才队伍不断发展，都将促进公共管理向协同治理转变，并直接推动电子政务
电子政务 E-GOVERNMENT 2014年第12期（总第144期）
11
王益民·2014中国城市电子政务发展水平调查报告
可持续发展。
第二，信息技术和互联网络空前的影响力和渗透力正深刻地改变着经济社会结构、生产方式和生活方式。政府治理现代化须顺势而为，把电子政务与政府治理有机地结合起来。在以公众为中心的决策过程中建立协同管理的机制，通过协作、合作和“众包”来调动社会、公众的网络参与和志愿服务。
第三，借助行政体制改革的强大推动力，为电子政务的新技术应用创造条件。信息化是推进治理能力和治理体系现代化的重要手段，没有信息化，就没有现代化。政府治理现代化需要观念的现代化，要具备互联网思维和信息化能力，依托电子政务平台的网络监督、电子参与、网络问政和在线咨询等功能，扩大对公权力的监督约束。
第四，加强电子政务生态环境治理。治理就是服务，要摒弃治理即管制、整治的思想，加强电子政务服务提供的法治环境、信息安全、标准规范、绩效评估和运行保障机制建设，确立社会治理与服务就是一个不断发现并满足公众需求的过程。
（三）面向公众的电子政务将成为共同趋势电子政务和电子政府建设坚持公众需求导向，推动电子政务公共服务发展已成为国际主流趋势。随着中国经济社会的不断发展，电子政务经过多年发展，在信息网络基础设施、信息网络技术服务、业务系统平台搭建等方面都取得了长足的进步。公众的日常社会生活需求也在不断变化、不断增长，对电子政务服务提供产生了新的需求与期待。今后的电子政务建设需要在这个基础上向满足“公众需求”“以服务公众为核心”的更深层次上延伸。
面向公众服务的电子政务建设，一方面需要提高政府公共管理创新和变革的能力，政府部门充分运用信息
通信技术、新兴媒介工具来支持机构重组、理顺审批业务流程、扩大信息公开、完善法律法规，提供决策支持和促进人力资源开发；另一方面，需要完善政府、社会和公众之间责任、权限和权益划分，发挥市场在资源分配中的决定性作用，确保行政部门和公共部门提供的公共产品和服务范围涵盖教育、就业服务、社会保险、社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、文化体育、环保和公共安全等所有民生领域。
发展以服务公众为核心的电子政务，也是加速推进实现由管理型政府向服务型政府转变的具体做法与主要内容。发展面向公众的电子政务，可以使政府向社会公众提供更加优质高效的服务，加快实现政府职能转变。这些转变将使政府职能的形式、结构以及履行能力产生更加积极的变化，政府为社会提供公共服务的覆盖面、透明度也会大大提高。
（四）信息公开、数据开放成为政务信息服务新业态
政务信息、公共数据是支撑各项电子政务应用的基础。根据《国家电子政务总体框架》，信息公开、数据开放能为政务公开、业务协同、辅助决策、公共服务等提供信息支持。尽管越来越多的国家和地区已经意识到数据开放，运用政府门户网站公开政府掌握的信息和数据的重大现实意义，但实际上仅有46个国家拥有专门的数据门户网站。[5]需要及时收集散布于社会生产、生活各个角落的社会信息和数据作为一种国家战略资源。开放政府数据能够满足公众、企业获取政府信息、参与决策、改善现有公共服务的需求。
第一，政府信息资源开发利用是推进电子政务建设的主线。围绕社会、公众和企事业单位关心关注的热点问题、现实问题和利益问题，以公开为原则，以不公开为例外，及时准确地向社会公开行政决策的程序和结
12电子政务 E-GOVERNMENT 2014年第12期（总第144期）
王益民·2014中国城市电子政务发展水平调查报告
果。提高政府的透明度和办事效率，建立公众电子参与机制和途径，扩大公众知情权、参与权、表达权和监督权，助力法治政府建设。
第二，进一步完善政府信息公开与数据开放立法。信息公开、数据开放既关系到国计民生，也关系到国家安全和公民个人隐私，需要有完备的法律保障。近年来，政府信息立法受到世界各国普遍重视。在中国，现行法规条例存在法律位阶低、责权边界不清晰、体系不健全等问题。需要进一步完善《政府信息公开条例》等相关法律、法规、规章和规范性文件，更新网络安全与信息安全保护法律体系，保护隐私权和提高安全约束力，规范政府相关机构发布的数据。
第三，提高政府信息数据准确性、完整性，保证信息公开质量。大数据是行动观察和行为发现的源泉。数据开放、大数据应用建立在现代宽带网络、高速运算、海量存储和并行处理技术的基础上。行政决策和公共政策需要政府、社会与公众的基本信息和数据。如果政府公开的数据没有利用价值，数据公开也就失去了意义。建立全面、科学的数据共享评价指标体系和数据开放激励机制，将为政务信息资源共享与电子政务公共服务发展提供强大的动力。
第四，坚持“以需求为导向”开放数据，增强政府与民众的互动。政府信息公开和数据开放不仅是依法履行行政职能的需要，也是公共服务需求导向的要求。要致力于从信息公开中获益的政策制定者能自发推动政府相关机构、公众、社会团体和其他利益相关者之间形成相互交流和相互合作的氛围。政府配置资源信息、权力运行信息、公证登记、行政审批管理信息是信息公开的重点和热点，当前财政预决算信息、人地关系信息、住房保有量信息等是公开的关键点和切入点。
第五，发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动
政府信息资源多元化开发。引导企业、非营利组织、公众和其他利益相关者合作开发；吸收具备开发环境和开发能力的非营利性开放平台和社会力量参与公益性开发；采取外包、委托、购买服务等方式鼓励企业参与竞争性开发和商业化二次开发利用。
（五）新媒体、新技术、新应用促进电子政务多渠道服务创新
由于公众对政府的行政过程和公共事务处理的透明度和公共服务的便捷性、参与性要求不断提高，尤其是涉及民生的住房、教育、医疗、环保、交通等公共服务和公共事务，要求政府更加重视利用信息技术，依托政府电子政务平台实现公共管理创新和公共服务多渠道提供。
第一，积极推动诸如政务微博、政务微信、政务微门户（手机客户端、移动终端）等新兴信息技术、信息产品的应用。传统的电视、广播、报刊杂志等纸质媒体的影响力正在被新兴的媒体和技术所分享。要在政府门户网站的显著位置及时刊登发布、建立链接图标和导航提示，提供可供下载的位置、可供扫描的二维码，方便公众知晓、获取和访问相应的站点、下载相应的客户端、添加相应的关注，进而扩大政府及公共部门提供公共服务的访问途径和获取渠道。
第二，通过电子政务与新兴媒体、新技术进行深度融合以实现“一站式”服务。全媒体时代的媒介传播方式、路径和环境的变化，形成对传统的政府信息传播途径和传播方式有益的补充和完善。以互联网（包括移动网络）、智能手机（包括移动终端）为载体的全新媒体平台，已成为社会舆论、网络舆情的主要集散地；成为政府开展舆论引导、提升执政能力的重要载体；成为政府新闻信息发布、政务信息传递、舆情信息收集和疏导的主要平台。通过移动通信、社交媒体等多个渠道提供
电子政务 E-GOVERNMENT 2014年第12期（总第144期）
13
DOI:10.16582/j.cnki.dzzw.2014.12.001
2
电子政务 E-GOVERNMENT 2014年第12期（总第144期）
研究报告
2014中国城市电子政务发展水平调查报告
王益民
国家行政学院电子政务研究中心 北京 100089
*
摘 要:在联合国电子政务调查评估框架下，国家行政学院电子政务研究中心开展了中国城市电子政务发展水平的调查工作，
从基础准备、在线服务、电子参与、多渠道服务、新技术与新应用等方面，客观评估了中国城市电子政务发展水平，并从深化行政体制改革、为国家治理体系和治理能力现代化提供支持等方面对中国电子政务的发展进行了展望。
关键词：电子政务；在线服务；电子参与；公共服务；电子治理
《中国城市电子政务发展水平调查报告》（以下简称《报告》）是国内首次由电子政务专业研究机构进行的针对中国地级以上城市电子政务发展状况的综合性调查。《报告》以联合国电子政务调查报告评估框架为基础，构建全面反映中国城市电子政务发展水平的评估指标模型，综合运用具有可行性和科学性的采集方法与分析工具，以面向公众服务的发展水平为调查重点，站在电子政务外部发展的角度，从基础准备、在线服务、电子参与、新技术与新应用等方面，客观评估中国城市电子政务发展水平，分析主要问题，总结中国城市电子政务发展经验，以期促进新时期中国电子政务健康有序发展。
衡量尺度，本着科学性、综合性、可行性和导向性的原则，构建了中国电子政务发展水平指数评估指标体系。评估指标体系由四部分组成：基础准备、在线服务、电子参与和新技术与新应用。
源自电子政务发展指数（EGDI）的中国主要城市电子政务排名，不仅仅是为了评估电子政务的发展，更重要的是对不同城市的电子政务绩效水平进行对比和评价。
（一）2014年中国主要城市电子政务发展排名分析2014年中国主要城市电子政务发展指数排名前十的城市依次为：上海、北京、广州、深圳、福州、青岛、厦门、杭州、武汉、南昌（详见表1）。2014年中国36个主要城市电子政务发展指数的平均值为52.71，其中
一、中国主要城市电子政务发展排名
由于目前中国电子政务服务主要集中在市一级政府，同时考虑到电子政务的发展实际和评估数据的可得性，本次参与评估并发布电子政务发展水平排名的城市包括直辖市、副省级城市、省会城市以及自治区首府等36个主要城市。电子政务发展指数（EGDI）是一种综合
有21个城市在平均水平之上。上海、北京、广州三个城市排名本次评估的前三位，显示了它们作为具有国际影响力的大都市在电子政务服务方面的卓越努力。其中，上海以其雄厚的经济基础、信息产业基础、人力资源优势以及友好的电子参与服务，占据榜首位置。
只有上海、北京、广州、深圳、福州等5个城市
*基金项目：国家行政学院科研招标课题“电子政务环境下的政府信息公开模式研究”的阶段性研究成果。收稿日期：2014-12-03
电子政务 E-GOVERNMENT 2014年第12期（总第144期）
3
王益民·2014中国城市电子政务发展水平调查报告
表1 2014年中国主要城市电子政务发展排名
城市上海北京广州深圳福州 青岛厦门杭州武汉南昌 宁波成都哈尔滨天津重庆南京大连太原
行政职能直辖市直辖市省会计划单列市省会计划单列市计划单列市省会省会省会计划单列市省会省会直辖市直辖市省会计划单列市省会
EGDI 89.4786.0185.1280.9778.7270.4068.6666.3664.7663.7762.8561.6961.6059.9259.6459.3659.2858.72
排名[***********]415161718
城市济南沈阳长春西安长沙 石家庄 合肥 郑州 兰州 贵阳 南宁昆明 海口 乌鲁木齐西宁呼和浩特银川拉萨
行政职能省会省会省会省会省会省会省会省会省会省会首府省会省会首府省会首府首府首府
EGDI 57.9156.7056.1650.2248.1044.8940.5737.4636.3634.6032.9630.5829.7324.0524.0523.5120.4011.94
排名[***********][***********]
（占14%）的EGDI为非常高，大于75；大部分城市（17个，占47%）属于高EGDI，在50－75之间；9个城市（占25%）属于中EGDI，在25－50之间；另外还有5个城市（占14%）属于低EGDI，小于25（详见表2）。结果表明，中国大部分主要城市均有着较好的电子政务服务，但是也存在着发展不平衡的情况，尤其是在西部地区的城市，电子政务水平仍较为落后，亟待提升。
表2 按EGDI分组的城市
非常高EGDI(>75)高EGDI(50-75)中EGDI(25-50)
上海、北京、广州、深圳、福州
青岛、厦门、杭州、武汉、南昌 、宁波、成都、哈尔滨、天津、重庆、南京、大连、太原、济南、沈阳、长春、西安
长沙、石家庄、合肥、郑州、兰州、贵阳、南宁、昆明、海口
的经济实力和发展水平，对城市电子政务服务的提供与发展具有重大影响。城市信息基础设施的建设、信息人才的培训以及信息通信技术的发展，与城市人均GDP水平息息相关（参见表3）。即使有完善的政策和发展策略，缺乏经济实力的支撑仍然会对电子政务服务的发展造成掣肘。
表3的数据显示，广州、深圳、青岛、杭州、宁波等城市受益于较高的人均GDP，电子政务的发展水平明显较快，在主要城市中排名相对靠前。同时，人均GDP与EGDI的相关性分析表明，人均GDP较高的城市，电子政务发展水平也相对较高。
但不可忽视的是，城市人均GDP本身并不能代表或保证电子政务发展水平。一方面，一些人均GDP相对较低的城市，仍然有着良好的电子政务发展水平，如福州、南昌、成都、哈尔滨等，这些城市采用以公众为中心的服务模式，在电子参与服务、在线服务提供以及新
低EGDI(
（二）主要城市人均GDP和电子政务服务水平一个城市的人均GDP可以在很大程度上体现该城市
4
电子政务 E-GOVERNMENT 2014年第12期（总第144期）
王益民·2014中国城市电子政务发展水平调查报告
表3 主要城市人均GDP和EGDI排名
城市上海北京广州深圳福州 青岛厦门杭州武汉南昌 宁波成都哈尔滨天津重庆南京大连太原
人均GDP
EGDI排名
排名
[***********]415161718
[***********][1**********]4
城市济南沈阳长春西安长沙石家庄合肥郑州兰州贵阳南宁昆明海口乌鲁木齐西宁呼和浩特银川拉萨
人均GDP
EGDI排名
排名[***********][***********]
[***********][**************]
表4 “北上广”三城市电子政务发展排名聚焦
城市EGDI EDGI排名基础准备排名在线服务排名新技术与新应用排名电子参与排名
上海89.4711281
北京86.0122317
广州85.12331144
在线服务和电子参与服务方面颇有心得，但是在新技术与新应用等方面还有很大的提升空间。北京是国家信息资源和信息人才的聚集地，在提供在线服务、运用新技术与新应用方面颇有建树，但在电子参与服务方面仍有欠缺。广州电子政务发展水平在全国排名第三，这在很大程度上要归功于其在提供高质量在线服务上的努力（在主要城市中排名第一），但是，在新技术与新应用方面，仍需做较多的努力。
（四）按行政功能划分的主要城市排名情况行政功能定位会在很大程度上影响城市对电子政务等公共服务的需求。《报告》将36个主要城市按照行政职能的不同（直辖市、计划单列市、副省级省会、非副省级省会）划分为四组进行分析（参见表5）。“直辖市分组”的城市EGDI平均分最高，“计划单列市分组”次之，“副省级省会分组”再次，平均分最低的是“非副省级省会分组”的城市。并且，前三个分组均高于全国平均水平，只有“非副省级省会分组”低于全国水平。
（五）按地区划分的主要城市排名情况
由于中国不同地域之间在经济发展水平等方面存在着一定程度的差异性，因此各地的电子服务发展水平也会受到一些影响。按照国家对中国四大区域的划分，《报告》将主要城市归入四个地区组1并进行分析比较。东部地区的城市EGDI平均分最高，东北地区其次，
技术与新应用推广上做出了诸多的努力，加上高效的管理机制，弥补了人均GDP较低带来的限制；另一方面，一些人均GDP相对较高的城市，电子政务发展没有达到很高的水平，如呼和浩特、长沙、沈阳、大连等。
（三）“北上广”三个国际大都市电子政务发展排名聚焦
作为具有国际影响力的大都市，北京、上海、广州均将提供优质的电子政务服务作为提升政府治理能力的重要方面，是国内电子政务实践的领跑者。这也在2014年EGDI排名中得到了体现，上海、北京、广州依次位居前三名，这3个城市的具体数据参见表4。
这三个城市在发展电子政府中各有优势和不足。上海信息基础设施完善、人才储备众多，在提供高质量的
1东部地区是指北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南10省（市）；中部地区是指山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南6省；西部地区是指内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆12省（区、市）；东北地区是指辽宁、吉林和黑龙江3省。
电子政务 E-GOVERNMENT 2014年第12期（总第144期）
5
王益民·2014中国城市电子政务发展水平调查报告
表5 按行政功能划分的主要城市各项指数排名情况城市类型直辖市计划单列市
基础EGDI
准备排名
排名[***********][***********][***********]233343536
[***********][***********][***********]132203334
在线服务排名[***********][***********][***********]32333436
电子
新技术与
参与
新应用排名
排名
[***********][***********][***********]36283033
[***********][***********][***********]229343035
表明地域因素的确会对中国城市电子政务的发展产生重要影响。
在14个东部地区城市中，有11个城市排在全国前18位。上海、北京、广州三个城市遥遥领先，排在全国前三位，深圳、福州、青岛、厦门、杭州电子政务发展水平较高，排在全国前十位；济南、石家庄、海口排名较低，排在全国后18位。
在6个中部地区城市中，只有武汉和南昌两个城市排在全国前十位，其他四个城市均排在全国18位及之后。其中，武汉凭借其在新技术与新应用以及电子参与服务方面的努力，弥补了基础准备与在线服务方面的不足；南昌则是由于在新技术与新应用以及在线服务方面的出色表现，抵消了较为落后的基础准备（排名31位）带来的不利影响，电子政务发展水平依然排在全国前列；郑州则由于在线服务表现较差，拉低了城市整体的电子政务发展水平。
在12个西部地区城市中，只有成都和重庆排在全国前18位，其他城市的排名均在全国18位之后。但值得注意的是，虽然受区域经济发展水平的限制，贵阳与南宁的基础准备得分较低，但两城市分别凭借在电子参与服务和新技术与新应用方面的努力，在一定程度上对此有所弥补。这对其他西部地区城市未来提高电子政务发展水平有着良好的借鉴意义。
在四个东北地区城市中，哈尔滨和大连的排名在全国前18位，沈阳和长春排在全国后18位。值得注意的是，这四个城市在新技术与新应用以及电子参与方面的表现均差强人意，对城市整体电子政务水平的提高构成了较大障碍，这一点在沈阳（电子参与排名全国第31位）和长春（新技术与新应用排名全国第35位）体现得尤为显著。
城市上海北京天津重庆深圳青岛厦门宁波大连广州杭州武汉
副省级省会
成都哈尔滨南京济南沈阳长春西安福州南昌太原长沙石家庄合肥
非副省级省会
郑州兰州贵阳南宁昆明海口乌鲁木齐西宁呼和浩特银川拉萨
中部地区第三，西部地区EGDI平均分最低。其中，东部地区和东北地区城市的EGDI平均分在全国水平之上。这
6
电子政务 E-GOVERNMENT 2014年第12期（总第144期）
王益民·2014中国城市电子政务发展水平调查报告
（六）小结
电子政务的实施，改变和简化了行政信息的传递方式和处理手段，使行政运作程序和办事流程得到简化，提高了政府管理能力；同时，降低了信息传输的时间和人力成本，提高了政府公共决策质量，增加了公共管理的透明度。
基础准备情况（信息基础设施、人力资本水平等）、在线服务情况、新技术与新应用状况以及电子参与情况是评价城市电子政务发展水平的四大基本模块，城市电子政务发展水平的提高也应该有针对性地从这四大模块中寻求突破。政府除了要高效地规划和开展电子服务外，还要加强通信基础设施建设，提高人力资本发展水平，充分发挥新技术和新应用的优势，为公众享受在线服务与电子参与的提供便利条件。
通过分析可以发现，城市的行政功能定位、所处地域都会对电子政务发展水平产生一定的影响。这种影响一般体现在经济发展水平与电子政务发展水平的正相关关系上。但不可忽视的是，一些城市虽然经济发展水平较高，电子政务发展水平却较低；一些城市则相反，虽然经济发展水平较低，但电子政务发展水平较高。对这些城市的分析表明，在城市基础准备等因素受到限制的情况下，通过在电子参与服务、在线服务以及新技术与新应用方面的不懈努力，辅以高效的管理体制，同样可以在城市电子政务发展上有所建树。这对于西部等经济欠发达地区的城市是良好的借鉴和启发。
线服务，如广州、上海和北京等地。这些城市在线服务指数较高，在便民服务方面总体上已经实现了交互功能，目前正在步入整体政府服务阶段。
第二，36个重要城市中的大部分城市已经步入了提升阶段，处于由提升阶段到交互阶段的发展水平。具体表现为政府网站已经具备了文件下载等功能，可以进行较为完善的单向服务，有效扩展了服务渠道，有利于为民办事、解民所难。
第三，36个重要城市中的部分城市还具有较大的发展潜力和进步空间。部分城市仍仅限于信息公开阶段，在一些地区受条件所限仍未实现网上的信息公开。在此背景下，公众办理相关事项仍需按照传统路径。通过分析，我们认为这一现象源于地方经济落后、地域不便、硬件设施紧缺等原因，这也给地方政府提出了提升在线服务水平的新任务和新要求。
第四，就横向而言，中国城市间电子在线服务仍存在较大的差距。中国重要城市间横跨在线服务的四个阶段，从低到高得分较为悬殊，一方面是由于地区发展的差异性，部分地区受制于地区经济社会发展；另一方面是由于部分地区政府的重视，使得当地在线服务水平取得了显著提升。
综合以上分析，中国重要城市间可以采取横向比较学习的方法提升整体在线服务水平。发展较快的城市应总结经验继续进步，提升空间较大的地区可以进行跨地区和城市间的学习，取长补短，从而促进全国范围的共同提升。
二、在线服务总体结果分析
本次调研选取了36个全国重要城市进行在线服务的评估排名，可以看出中国地方政府在线服务有以下几个特点：
第一，全国部分城市已经实现了较高程度的电子在
根据评价结果我们得出了以下结论：
就全国而言，部分城市已经进入了在线服务的较高阶段，很多服务事项可以通过互联网完成，有效提升了公众办事效率，促进了社会和谐稳定；但部分城市仍停留在在线服务的基础阶段，政府部门网站相应功能仍不
电子政务 E-GOVERNMENT 2014年第12期（总第144期）
7
王益民·2014中国城市电子政务发展水平调查报告
完善，政府的服务功能主要通过传统途径得以发挥，在信息化建设方面仍存在很大发展空间。
就城市的行政级别而言，直辖市和副省级计划单列市（含部分省会城市）的总体在线服务水平较高，内部差异较小，发展较为均衡，与其经济社会发展水平相适应；一般省会城市及地级市的在线服务整体发展水平较低，内部差异较大，但其中部分城市已经进入整体政府一体化的阶段，表现较为突出，表明有些地方的政府着力推动了在线服务的发展。
就不同的区域而言，东部地区整体在线服务水平较高，内部差异较小，主要由于其自然及人文条件较好，为政府在线服务的发展打下了良好的基础；中西部地区在线服务的发展潜力较大，应当进一步加强该方面的建设力度。
从相关性研究中发现，电子政务的发展水平与当地经济发展水平、互联网用户数及人均计算机拥有量呈正相关的关系，表明提升在线服务的水平需要加强经济和信息化基础设施（互联网及计算机设备）的建设。值得一提的是，部分城市在经济条件及基础设施建设较为薄弱的情况下仍然在在线服务方面取得了不错的成绩。
决策。
（一）电子参与的发展环境
随着公民电子参与意识的日益增强，政府开始利用社交媒体和政府网站等平台广泛地接受公众意见，政府还通过信息公开使公众了解政策法规、办事流程，提供问题解答、政策解读，对一些草案广泛征集民意，政府越来越走向开放透明。
电子政务的深入应用，一方面拓宽了公共参与的途径，降低了参与成本，提高了参与效率，使广泛参与成为可能；另一方面为公民开通了便捷获取政府信息的渠道，使公众拥有更加完备的信息，提升了公民对政策问题的认识和对政策制定过程的了解，具备了参与公共决策活动的技能，保证了公共参与的实际效果与质量。
（二）电子参与面临的挑战
随着社会的发展，公民表达自己思想、意愿和价值取向的诉求日益增强，伴随Internet的普及与应用技术的成熟，公民的电子参与意识亦日益增强。中国的信息化水平落后于发达国家，地区之间、城乡之间、不同受教育群体之间存在着较大的发展差异，“数字鸿沟”成为制约电子参与发展的主要障碍。因此，需要突破“数字鸿沟”的基础设施障碍，改善公共治理的平等参与机
三、电子参与总体结果分析
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的总目标是：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。电子参与是政府治理过程中的电子公民参与方式，包括政治参与和行政参与两个方面，是信息社会实现善治的关键运行机制。政府通过电子信息的发布，有利于公众获取相应的信息来实现公众参与；公众通过多种电子反馈渠道对公共政策进言献策，实现电子咨询；政府通过与公众共同制定政策，提供公共服务来增强公众的权能，实现电子
制，对公民进行信息化培训，对信息弱势群体采取倾斜和扶助政策，让更多的人接触和了解网络技术，使公众能够共享政府提供的信息化服务，有平等的电子参与机会。
（三）电子参与总体结果分析
此次中国城市电子参与的调查，主要侧重惠及民生的医疗、教育、住房、环保和交通领域。中国城市电子参与的总体状况已基本迈过了电子信息发布阶段，大部分已处于电子咨询阶段，在这一阶段公众可以向政府提出问题，并能得到及时的解答；但能达到电子决策阶段
8
电子政务 E-GOVERNMENT 2014年第12期（总第144期）
王益民·2014中国城市电子政务发展水平调查报告
的城市数量非常少，即使是对36个主要城市的调查也是如此。虽然很多城市提供了草案的民意征集，但公众意见的反馈结果如何却鲜有提及，如哪些被采纳了，对草案哪些部分进行了修改等。分析其原因是多方面的，一方面，公众的参与意识还比较薄弱，这与我们的政治文化环境相关，因此应对公民进行政治、法律的宣传教育，激发民众内在的民主意识，使他们意识到公共政策的制定离不开公民参与，更需要广大群众的支持和互动，让他们自主自发地参与到公共政策制定的过程中去；另一方面，政府的反馈应及时并解决问题，而不是草草回复，否则久而久之就会失去公众信任，打击公众的参与热情。
建设积极的电子参与环境，将有益于电子参与的可持续发展。因此，应提高公众的数字媒体素养，使电子参与成为公众参与的新常态；增强政府的公信力，使公众愿意参加到公共政策的制定中来；建立法律框架，维护电子参与的安全环境；加强线上和线下沟通的结合，建立全面的政策制定和服务改善机制。
联合国电子政务调查报告》中已经把环境列入在线服务评估的重要项目。这体现了在线公共服务提供要更加关注民生，而不再是仅从政府职能的履行和政府内控机制的完善的思路来提供。
⒉在线服务提供渠道多元化
就在线服务而言，每一项新兴信息技术的出现和发展，都在一定程度上成为电子政务建设吸收的“新思路”，并促成政府管理的创新发展。不论是微博微信，还是包括社交媒体、移动门户网站、手机客户端APP等在内的在线参与、在线互动和即时通信都逐步应用到电子政务公共服务提供上，不断丰富和改善公共服务的供给和获取渠道。
⒊在线服务提供对象均等化
即便是在互联网虚拟世界中，同样存在公众访问的“数字鸿沟”，电子政务服务的“贫富”差距有扩大之势。因此，政府应增强对欠发达地区通信基础设施和智力资本的投入，确保不同地区、不同群体和全体公众能够拥有平等获取在线服务的机会和权益。
⒋在线服务提供模式集成化
四、电子政务多渠道政务服务发展
借助信息技术和互联网络，开展基于电子政务平台的公共服务是当前政府信息公开和政务服务创新改革的重要途径。近年来，政务微博、政务微信、微门户（手机客户端）、在线办事大厅等互联网应用方兴未艾，而传统的在线互动交流、电子邮箱、服务热线等线上线下相结合的服务渠道，广泛地应用到各级政府部门的公共管理和社会服务当中，正发挥越来越积极的作用。
（一）电子政务多渠道服务提供的发展趋势⒈在线服务提供内容民生化
进入21世纪以来，环境与可持续发展成为全球共同关注的焦点，直接影响到人类的生存与健康，《2014年
公共行政改革的趋势是在线服务走向整体政府。随着电子政务公共服务供给越来越多，需要从公共服务品质和模式提供上进行改进。提升公共服务品质，整合在线服务模式将成为电子政务建设的下一个中心目标。增加电子政务使用也需要对特定类型服务进行调整和融合，通过整合线上和线下沟通工具和渠道，实现“一站式”服务供给和集成化服务获取，形成整体政府服务体系。
（二）电子政务多渠道服务提供面临的挑战⒈政府信息化发展未能与社会信息化发展有效同步相比社会信息化的快速发展，中国政府信息化发展相对滞后，处于被动跟随状态，在很多情形下往往是社
电子政务 E-GOVERNMENT 2014年第12期（总第144期）
9
王益民·2014中国城市电子政务发展水平调查报告
会信息化发展倒逼政府信息化与电子政务建设。另外，面向公众需求导向的服务型政府建设对政府行政能力和行政绩效提出了更高的要求，但目前政府部门的公共服务能力和公务员的信息技能准备就绪程度不充分。
⒉“数字鸿沟”对公众有效获取在线服务的挑战电子政务系统平台和信息网络的“数字鸿沟”“最后一公里”问题正日益成为制约电子政务公共服务提供和获取的藩篱和瓶颈。公众获得和使用信息通信技术的能力存在问题；还需考虑随着在线服务、在线办公的普及，仍存在一大批无法使用政务服务网络、不具备基本信息能力的群体和个人，这些特殊人群需要提供多种形式、多种途径的政府服务。
⒊公共服务非均等化和收入差距导致分配不公公共服务的在线提供虽然从渠道上丰富了公众的获取途径，但根本性的问题在于政府能否提供全面、准确、及时的政府信息和政务服务。由于地区差异和公众具备的信息能力千差万别，需要从长期发展趋势中找出符合普通公众服务获取的一般方式和基本渠道。
⒋虚拟社会与现实社会相互交织增加了公共管理的复杂性
虚拟社会是现实社会在互联网络上的投射和延伸。电子政务就是要实现对现实空间政府行政审批和公共管理过程的网络化、现代化，也要实现虚拟空间上电子行政有效引导网络舆论，提供便捷、轻巧的在线服务和业绩支撑。在互联网络不断发展、虚拟社会生态和环境逐渐成型的形势下，需要政府同时能够协调线下、线上两个空间的多维治理模式转型和变革。
（三）电子政务多渠道服务提供结果分析
本次电子政务公共服务多渠道提供调查主要围绕公众关注的住房、教育、交通、医疗和环保等五个重点领域，主要考察了公共服务多渠道提供过程中政务微博、
政务微信、政务微门户的运用状况。调查表明，中国电子政务多渠道服务发展总体处于起步阶段，城市的经济发展程度、互联网普及程度、社会信息化水平、公众信息素质、政府信息化与电子政务发展水平等直接影响到公共服务提供能力和水平；从考察的电子政务多渠道服务提供指标和服务内容看，基于电子政务的政府网站集群成为一种全新的承载平台；从行业服务看，叠加在政府综合网站上的新兴信息技术应用较为普及；政务微博、政务微信和政务微门户的出现适应了当前移动互联网、手机网民的发展要求。所有这些应用都致力于改善政府的信息公开、在线办事、互动交流的基本服务功能。
电子政务多渠道服务作为丰富公共服务获取渠道、完善政务信息公开和政务服务体系的一种公共服务体制改革和机制创新，体现了服务型政府建设的公众需求导向理念。其发展走向上呈现出在线服务提供内容民生化、提供渠道多元化、提供对象均等化、提供模式集成化的趋势。因此，通过整合线上、线下沟通工具和访问渠道，提升公共服务品质，实现“一站式”服务供给和集成化服务获取将成为电子政务建设的下一个目标。
五、中国电子政务发展展望
当前，电子政务的发展面临地区间信息化就绪程度不均衡、社会公众间“数字鸿沟”持续扩大、行政审批改革不充分、电子政务多渠道服务发展缓慢等困境；同时，信息化在助推公共行政改革的进程中，政府将面临着 公共服务“最后一公里”、政府自身信息能力制约等一系列的挑战。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对深化行政体制改革的路线方针政策作出了明确的部署，也为中国电子政务未来发展走向
10电子政务 E-GOVERNMENT 2014年第12期（总第144期）
王益民·2014中国城市电子政务发展水平调查报告
指明了方向。这就是紧紧围绕推进国家治理体系和治理能力现代化的总要求，加强统筹规划、顶层设计，完善政府信息化工作的体制机制，充分利用信息网络技术和现代化手段，以电子政务公共服务建设为抓手，有力支持并服务于政府行政改革和职能的转变，推动和保障服务型政府、法治政府的建设。
（一）电子政务建设要主动适应深化行政体制改革的要求
党的十八大明确提出了建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府的改革目标。建设服务型政府、法治政府迫切需要推进行政管理体制和行政运行方式创新。以整体的视角改善决策、执行、监督和审计机制，促进各个机制间的整合、有序与协同；减少和规范行政审批行为，建立健全公共服务供给网络平台与制度载体。因此，行政体制改革是电子政务建设的前提，改善政府的公共服务是电子政务的核心价值。电子政务发展要突破审批瓶颈，重组审批职能，将分散的审批职能全部集中并进驻政务服务中心，做到“一个窗口”对外审批，推行受理与办理分离、跨部门事项的并联、多审批环节的合并和审批过程的闭环运行等审批服务运行机制。
第一，完善适应深化改革发展的电子政务领导机制。中央网络安全和信息化建设领导小组的成立为加强统筹规划、顶层设计提供了最高组织保障。行政管理体制改革从体制机制上厘清行政职权，规范行政行为，整治行政程序，明确行政责任，实现从行为到程序、从内容到形式、从决策到执行的法定化、科学化和可行性。电子政务应助推行政审批制度改革深化，做好审批流程、业务流程和服务流程的重新设计和优化。
第二，在充分利用现代网络基础设施和有序开发政务信息资源的基础上，统一电子政务服务提供的技术平
台和业务运行程序，制定支持跨部门的业务、跨平台资源的技术标准和交换体系，从职能上、功能上和供给上进行整合和集成，进一步改进政务流程的整合与优化。
第三，配合政府机构改革实现跨部门应用协同。在前期电子政务基础设施和基本框架体系初步完成后，电子政务发展将进入业务集成、数据同步和协同应用阶段，各地政府应依托电子政务网络平台开展电子化公共服务建设，努力实现跨部门、跨层级的信息共享和业务协同。采取电子政务建设与政府流程再造一体化策略，以服务对象需求为中心，提高政府各部门间一体化与政务流程的集成化。
第四，通过创新电子政务多渠道服务提供机制和模式，实现服务质量控制，解决不同群体之间、不同地区之间和城乡之间公共服务非均衡发展、数字鸿沟和最后一公里困境，提高行政效率，降低行政成本，改进政府管理，服务人民群众，维护社会公平正义。
（二）电子政务要为国家治理体系和治理能力现代化提供决策支持
《2014年联合国电子政务调查报告》更加关注整体政府和在国家层面进行协同治理。国家治理体系和治理能力现代化需要站在新的历史高度重新审视服务型政府和法治政府的技术保障。
第一，以政府信息化与电子政务建设带动政府公共服务技术创新、管理创新和服务创新。通过信息通信技术、门户网站集成、信息系统和数据整合等技术应用，改进公共服务供给方式，改善管理策略，提高合作能力。尤其是互联网络普及率、移动网络带宽不断提高后，来自社会、公众和政府内部的使用需求更加具体、明确；政府电子政务网络基础设施持续投入，以及支持和服务信息化应用的人力资源和人才队伍不断发展，都将促进公共管理向协同治理转变，并直接推动电子政务
电子政务 E-GOVERNMENT 2014年第12期（总第144期）
11
王益民·2014中国城市电子政务发展水平调查报告
可持续发展。
第二，信息技术和互联网络空前的影响力和渗透力正深刻地改变着经济社会结构、生产方式和生活方式。政府治理现代化须顺势而为，把电子政务与政府治理有机地结合起来。在以公众为中心的决策过程中建立协同管理的机制，通过协作、合作和“众包”来调动社会、公众的网络参与和志愿服务。
第三，借助行政体制改革的强大推动力，为电子政务的新技术应用创造条件。信息化是推进治理能力和治理体系现代化的重要手段，没有信息化，就没有现代化。政府治理现代化需要观念的现代化，要具备互联网思维和信息化能力，依托电子政务平台的网络监督、电子参与、网络问政和在线咨询等功能，扩大对公权力的监督约束。
第四，加强电子政务生态环境治理。治理就是服务，要摒弃治理即管制、整治的思想，加强电子政务服务提供的法治环境、信息安全、标准规范、绩效评估和运行保障机制建设，确立社会治理与服务就是一个不断发现并满足公众需求的过程。
（三）面向公众的电子政务将成为共同趋势电子政务和电子政府建设坚持公众需求导向，推动电子政务公共服务发展已成为国际主流趋势。随着中国经济社会的不断发展，电子政务经过多年发展，在信息网络基础设施、信息网络技术服务、业务系统平台搭建等方面都取得了长足的进步。公众的日常社会生活需求也在不断变化、不断增长，对电子政务服务提供产生了新的需求与期待。今后的电子政务建设需要在这个基础上向满足“公众需求”“以服务公众为核心”的更深层次上延伸。
面向公众服务的电子政务建设，一方面需要提高政府公共管理创新和变革的能力，政府部门充分运用信息
通信技术、新兴媒介工具来支持机构重组、理顺审批业务流程、扩大信息公开、完善法律法规，提供决策支持和促进人力资源开发；另一方面，需要完善政府、社会和公众之间责任、权限和权益划分，发挥市场在资源分配中的决定性作用，确保行政部门和公共部门提供的公共产品和服务范围涵盖教育、就业服务、社会保险、社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、文化体育、环保和公共安全等所有民生领域。
发展以服务公众为核心的电子政务，也是加速推进实现由管理型政府向服务型政府转变的具体做法与主要内容。发展面向公众的电子政务，可以使政府向社会公众提供更加优质高效的服务，加快实现政府职能转变。这些转变将使政府职能的形式、结构以及履行能力产生更加积极的变化，政府为社会提供公共服务的覆盖面、透明度也会大大提高。
（四）信息公开、数据开放成为政务信息服务新业态
政务信息、公共数据是支撑各项电子政务应用的基础。根据《国家电子政务总体框架》，信息公开、数据开放能为政务公开、业务协同、辅助决策、公共服务等提供信息支持。尽管越来越多的国家和地区已经意识到数据开放，运用政府门户网站公开政府掌握的信息和数据的重大现实意义，但实际上仅有46个国家拥有专门的数据门户网站。[5]需要及时收集散布于社会生产、生活各个角落的社会信息和数据作为一种国家战略资源。开放政府数据能够满足公众、企业获取政府信息、参与决策、改善现有公共服务的需求。
第一，政府信息资源开发利用是推进电子政务建设的主线。围绕社会、公众和企事业单位关心关注的热点问题、现实问题和利益问题，以公开为原则，以不公开为例外，及时准确地向社会公开行政决策的程序和结
12电子政务 E-GOVERNMENT 2014年第12期（总第144期）
王益民·2014中国城市电子政务发展水平调查报告
果。提高政府的透明度和办事效率，建立公众电子参与机制和途径，扩大公众知情权、参与权、表达权和监督权，助力法治政府建设。
第二，进一步完善政府信息公开与数据开放立法。信息公开、数据开放既关系到国计民生，也关系到国家安全和公民个人隐私，需要有完备的法律保障。近年来，政府信息立法受到世界各国普遍重视。在中国，现行法规条例存在法律位阶低、责权边界不清晰、体系不健全等问题。需要进一步完善《政府信息公开条例》等相关法律、法规、规章和规范性文件，更新网络安全与信息安全保护法律体系，保护隐私权和提高安全约束力，规范政府相关机构发布的数据。
第三，提高政府信息数据准确性、完整性，保证信息公开质量。大数据是行动观察和行为发现的源泉。数据开放、大数据应用建立在现代宽带网络、高速运算、海量存储和并行处理技术的基础上。行政决策和公共政策需要政府、社会与公众的基本信息和数据。如果政府公开的数据没有利用价值，数据公开也就失去了意义。建立全面、科学的数据共享评价指标体系和数据开放激励机制，将为政务信息资源共享与电子政务公共服务发展提供强大的动力。
第四，坚持“以需求为导向”开放数据，增强政府与民众的互动。政府信息公开和数据开放不仅是依法履行行政职能的需要，也是公共服务需求导向的要求。要致力于从信息公开中获益的政策制定者能自发推动政府相关机构、公众、社会团体和其他利益相关者之间形成相互交流和相互合作的氛围。政府配置资源信息、权力运行信息、公证登记、行政审批管理信息是信息公开的重点和热点，当前财政预决算信息、人地关系信息、住房保有量信息等是公开的关键点和切入点。
第五，发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动
政府信息资源多元化开发。引导企业、非营利组织、公众和其他利益相关者合作开发；吸收具备开发环境和开发能力的非营利性开放平台和社会力量参与公益性开发；采取外包、委托、购买服务等方式鼓励企业参与竞争性开发和商业化二次开发利用。
（五）新媒体、新技术、新应用促进电子政务多渠道服务创新
由于公众对政府的行政过程和公共事务处理的透明度和公共服务的便捷性、参与性要求不断提高，尤其是涉及民生的住房、教育、医疗、环保、交通等公共服务和公共事务，要求政府更加重视利用信息技术，依托政府电子政务平台实现公共管理创新和公共服务多渠道提供。
第一，积极推动诸如政务微博、政务微信、政务微门户（手机客户端、移动终端）等新兴信息技术、信息产品的应用。传统的电视、广播、报刊杂志等纸质媒体的影响力正在被新兴的媒体和技术所分享。要在政府门户网站的显著位置及时刊登发布、建立链接图标和导航提示，提供可供下载的位置、可供扫描的二维码，方便公众知晓、获取和访问相应的站点、下载相应的客户端、添加相应的关注，进而扩大政府及公共部门提供公共服务的访问途径和获取渠道。
第二，通过电子政务与新兴媒体、新技术进行深度融合以实现“一站式”服务。全媒体时代的媒介传播方式、路径和环境的变化，形成对传统的政府信息传播途径和传播方式有益的补充和完善。以互联网（包括移动网络）、智能手机（包括移动终端）为载体的全新媒体平台，已成为社会舆论、网络舆情的主要集散地；成为政府开展舆论引导、提升执政能力的重要载体；成为政府新闻信息发布、政务信息传递、舆情信息收集和疏导的主要平台。通过移动通信、社交媒体等多个渠道提供
电子政务 E-GOVERNMENT 2014年第12期（总第144期）
13