目 录
内容提要 . ...................................................... 1
一、中国信访制度演化过程简要回顾 . .............................. 1
（一）新中国信访制度历史沿革 ............................... 2
（二）中国信访制度功能变迁 ................................. 3
（三）学界关于信访制度的存废之辩 ........................... 4
二、现行信访制度面临的困境 . .................................... 5
（一）信访制度承载了太多的制度本身所无法解决的难题，已无法满
足社会稳定的需要 ........................................... 5
（二）实践中信访制度逐渐被异化，容易误导民众放弃正常的司法权
利救济渠道 ................................................. 6
（三）“分级处理，归口办理”的信访工作原则，带来了严重的社会
负面影响 ................................................... 6
三、当前信访制度存在的合理性 . .................................. 7
（一）信访制度是渗透在政策贯彻和法律运行过程中的制度，具有中
国传统文化和法律继承的特色 ................................. 7
（二）信访制度是公众进行制度化政治参与的一种方式，有利于规范
公共权力 ................................................... 8
（三）信访制度在现实生活中起到了重要的权利救济补充功能，可以
发挥基础性作用 ............................................. 8
四、推进信访制度改革的对策建议 . ................................ 9
（一）信访制度改革应将保护权利与维护稳定统一起来，实现经济利
益博弈关系中不同社会群体的利益权衡 ........................ 10
（二）信访制度改革应将行政救济与司法独立统一起来，实现中国民
主法制建设进程中权利救济渠道的有机结合 .................... 12
（三）信访制度改革应将法治化研究与完善利益表达机制统一起来，
实现依法治国方略大框架下的标本兼治格局 .................... 14
参考文献 . ..................................................... 17
关于信访制度改革的几点思考
摘要：信访是我国党和政府密切联系群众，实现公民合理政治参与的重要渠道，是化解社会矛盾、解决诸多纠纷、维护群众利益、构建和谐社会的基础性工作。伴随新中国的成立，中国信访制度走过了50年风雨历程，一定时期和程度上发挥过“春风化雨”的作用，但随着改革开放的深入发展，经济社会生活中的深层次矛盾日益显现，利益格局的调整和利益关系的冲突渐趋激烈，诸多问题汇集到信访部门，导致信访活动量激增。作为设计之初倾听民怨、传达民意、缓解矛盾的信访制度，面对众多的矛盾和冲突，承载了太多的制度本身所无法解决的社会难题，表现出对问题解决的不力和对时代发展的不适应。在实施依法治国方略的宏观背景下，寻求信访与法治之间相对动态的平衡点，推进信访工作的制度、内容和方法的创新，将信访纳入法治轨道，是信访制度走出困境的必然选择。本文试图通过对我国信访制度的产生和发展进行简要回顾，分析目前信访制度所面临的困境及存在的合理性，并进而探索提出推进信访制度渐近式改革的措施和建议，进一步完善我国的民主法治建设。
关键词：信访；制度；改革；思考
一、中国信访制度演化过程简要回顾
信访制度作为当代中国民主和人权的重要补充形式，有其深远的历史根源，体现了中国传统文化发展的连续性和法的继承性。中国的信访制度可追溯到上古尧舜时期，“进善旌”、“诽谤木”、“敢谏鼓”可以认为是中国直诉制度的源头，西周时期的“路鼓肺石”之制、秦汉时期的“公车司法”与“诣阙上书”、魏晋时期的“登闻鼓”与“华表木”等制度进一步拓展了直诉的途径。自南北朝以来，直诉制度成为中国封建社会不可或缺的一种司法制度，更加丰富了“告御状、邀车驾、京控、叩阍”等直诉形式，直诉制度更加完善，对于诣阙投诉，还设立了专门的机关予以受理。晚清时期法律制度改革，民国时期引入西方大陆法系模式，中华法系解体之后直诉制度不复存在。新中国成立后，出现了类似于直诉制度的信访制度，两者虽有所区别，但可明显看出其间密切的“血缘”联系。作为国家机器中的权利技术装置出现的信访制度，随着社会形势的不断变化，其定位、作用、功能也在不同时期经历着不断丰富、发展和深化的过程。
（一）新中国信访制度历史沿革。新中国信访制度的确立，最早可以上溯到建国初。早在1949年3月，中共中央迁到北平，当年8月正式成立了中央书记处政治秘书室，负责处理群众来信来访。一般认为，这是我国信访工作的开端。1951年6月7日，政务院根据毛泽东同志在中央办公厅《关于处理群众来信情况的报告》上的批示，颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，这标志着我国信访制度在特殊历史背景下应运而生。《决定》下发后，各地、各部门先后在秘书部门设立了信访工作机构或专门人员，作为秘书部门协助领导同志必须做好的一项重要工作。11957年5月，第一次全国信访工作会议在北京召开，会议起草并通过了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法（草案）》, 初步形成了具有中国特色的信访制度。
从信访制度的发展过程出发，有学者将中国的信访分为大众动员型信访；拨乱反正型信访；安定团结型信访。这种分类真实贴切地描述了中国信访发展的三段历史进程，而建国后二次信访的高潮及回落也见证了社会变迁与信访活动的相互关系。第一阶段是自1951年6月至1979年1月的大众动员型信访。这一阶段的信访受政治运动的制约，其内容主要是揭发他人问题，反映运动中存在的问题或要求落实政策。这一时期国家在一定程度上恢复了“领导干部接见来访群众日制度”，国务院几个信访机构于1965年成立了中央机关联合接待室，到1966年有二十多个中央机关参加联合办公。1977年，中央办公厅信访局成立。第二阶段是自1979年1月至1982年2月的拨乱反正型信访。在这一时期，信访迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置，信访的人数之多，解决问题之多，都是史无前例的，大批上访者涌向北京，主要内容是要求解决大批历史遗留问题，平反冤假错案。为此，中央于1979年成立了“中央机关处理上访问题领导小组”。 1980年，国务院办公厅信访局成立。第三阶段是自1982年2月至1990年前后的安定团结型信访。随着国家在1982年宣告拨乱反正任务的基本完成，信访制度最主要的功能转变为化解纠纷、实现救济。1986年，中央办公厅信访局、国务院办公厅信访局合并，成立中央办公厅国务院办公厅信访局。
20世纪90年代以来，沉重的农民负担以及其他损害农民权益的事件不断发生，引发了以农民上访为主的“信访洪峰”。1995年10月28日，
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国务院颁布《信访条例》，自1996年1月1日起实施。这是中国第一部信访法规，使中国特色的信访工作走上了“法制化的轨道”。《信访条例》颁布后，未能有效化解新时期的“信访潮”。2000年，在中央办公厅国务院办公厅信访局基础上组建成立了国家信访局。2005年1月，国务院第76次常务会议通过新修订的《信访条例》，自2005年5月1日起正式施行。新条例既不弱化信访制度，也不强化信访制度，而是在既有条件下规范信访制度。2007年3月，中共中央、国务院下发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》。当年3月，第六次全国信访工作会议召开。2008年7月，中纪委发布《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局联合发布了《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》。这是第一次就信访工作责任追究作出规定。
（二）中国信访制度功能变迁。纵观中国信访制度的发展历程，其功能定位也随着时代的发展而不断丰富和变化。笔者认为：信访制度是我国社会主义事业建设过程中一项具有中国特色的制度设计，是在法制化进程中补充健全制度缺陷的过渡性选择，不同时期具有广泛的政治参与、权利救济和化解纠纷等功能。
作为秘书部门协助领导同志必须做好的重要工作之一的信访制度，其设立的初衷只是倾听民怨、传达民意、缓解矛盾的渠道，我国《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。这是公民运用信访进行政治参与的法定依据，它表明公民的信访权是一项宪法权利。
1951年5月16日，毛泽东同志在中央办公厅秘书室的一次工作报告上批示：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党人和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度。”3该批示第一次明确了“密切联系人民群众”这个信访工作核心内涵或本质属性的定位。
1999年2月5日，朱镕基同志在看望中办国办信访局工作人员进对信访工作所发挥的作用作了进一步阐述：“信访工作还具有一个重要的意义，就是检验中央、国务院的政策在执行过程中间发生了什么问题，是不
是符合实际”“信访工作是对我们各级党政领导干部的一种非常重要的检，
验和监督”。这些表述，发展了信访工作定位，丰富了信访工作内涵。
2006年8月5日，胡锦涛同志对信访工作专门作出指示：“信访工作是为人民群众排忧解难的工作，也是构建社会主义和谐社会的基础性工作”，“构建社会主义和谐社会需要不断增加和谐因素，最大限度地化解不和谐因素；信访工作要承担起这项任务，力求把一些问题解决在初始阶段，把先绝大多数矛盾和问题化解在基层，以减轻政府和社会的压力。”胡锦涛同志的指示，为新时期信访工作确立了全新的定位，从“方法”、“渠道”层面的定位到“基础性工作”层面的定位，标志着对信访工作地位和作用的高度认识。
回顾我国信访制度的发展历程，客观地讲，它作为我国在计划经济时期一种收集和反映民情的制度设计，在听取社会民众呼声和实现社会公正等方面确实起到过一定的权利救济作用，多年来，尤其是自1978年党的十一届三中全会召开以来，中国特色的信访制度对平反冤假错案和拨乱反正起到了非常重要的作用，也使人民群众的各项权利获得了一种制度性的救济。人们常将信访制度比喻为党和政府联系人民群众的重要渠道，是国家机关了解社情民意的重要窗口，是社会稳定的“晴雨表”。但同时我们应当看到，在制度设计之初它就处于我国的法律系统之外，实际上是一种反映民情和解决民众问题的“制度外的正式制度”，这种“制度外的正式制度”向社会公民提供了一种在行政和司法系统之外解决问题的途径，它由过去的“诉情”转向现在的“求解”，成为社会公民面临问题和矛盾所选择的并且优先于其他行政救济或司法救济而选择的救济方式，其功能已经发生了深刻变化。
（三）学界关于信访制度的存废之辩。我国理论界关于信访制度的研究起步较晚，由于近年来信访活动的持续升温及大规模集体访的发生，引起了中央的高度关注，同时也引发了学界关于信访制度的存废之辩，理论研究主要存在以下两种观点：一种是“废除”的观点。持该观点的学者认为，信访制度作为历史产物已无法适用于当前情况，相反已是弊端丛生已不适应目前的市场经济环境，在客观上反而成为了国家政治认同性流失的重要渠道。2004年11月，著名学者于建嵘博士主持的课题研究成果《信访的制度性缺失及其政治后果》出台，首次对信访制度的合理性及意义提
出质疑，于建嵘博士认为信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽然在计划时期起到过一定的作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适应市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同性流失的重要渠道，如果不进行彻底的改革，将会产生十分严重的政治后果。
另一种是主张“存”的观点。认为中国是一个以行政主导的国家，加强信访机构的权力来解决社会问题是“亲民”和“仁政”的重要表现。其主张从信访的民主权利价值属性和现实政治意义出发，认为信访是公民的一项重要民主权利，是公民表达自由的一种途径；信访是个体权利对公共权力的控制，是公民监督行政权力、司法权力的有效途径，通过信访来制约行政违法行为；信访是反腐倡廉的信息源，信访举报为中央国家机关查处各类违法乱纪案件提供了重要线索和依据。
二、现行信访制度面临的困境
信访制度作为我国一项具有悠久历史渊源和社会基础的制度，在现实生活中发挥着重要的权利保障、权力监督、利益表达以及纠纷解决的功能。但随着改革开放的深入发展，信访制度面对众多的矛盾和冲突，显现出对问题解决的不力和对时代发展的不适应，使得信访问题成为影响社会稳定的重要因素，信访制度也因此面临前所未有的困境。
（一）信访制度承载了太多的制度本身所无法解决的难题，已无法满足社会稳定的需要。随着我国社会主义事业的不断纵深发展，转型时期各项改革带来的诸如法律不完善、司法不公、执法不严及政策偏失等问题，大部分通过不同渠道汇集到信访部门，不断增长的大规模群体信访和矛盾激烈的个体信访，再次引发了自九十年代中期以后的“信访洪峰”，信访工作及信访部门成为全社会关注的众矢之的。一方面“事要解决”，要把问题化解在基层，尽量减少越级上访、集体上访和重复上访，另一方面信访机构面对如此大规模的信访事件无力解决，强压、妥协、哄骗等无奈之举成为地方政府法治外处理信访事项的主要方式。虽然在领导的重视和批示的压力下，少量信访事项得以解决，但绝大部分求决未果的利益矛盾纠纷在“稳控”等强制措施下，再次引发老百姓强烈不满，进而导致群体冲突事件使信访制度陷入两难境地。执政者预期的社会稳定的目标非但没有实现，反而陷入一种更为可怕的恶性循环之中。极少数信访人吃准了政府要稳定的“软肋”，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的手段在实
践中屡试不败，并为更多的信访人所效仿，带来极大的社会负面效应。
（二）实践中信访制度逐渐被异化，容易误导民众放弃正常的司法权利救济渠道。从信访人的心态来看，几乎所有的信访人的潜意识里都有一种挥之不去的清官情结，即便是面对法院已经判决生效的裁判文书，信访人仍意欲通过信访渠道来改变其败诉的现状。从源远流长的中国历史来看，这种信访的制度结构及运作方式，有着与之相适应的国家体制和社会历史、文化和民众心理的背景。4信访机构不可以也不可能去解决本应由负有一定职责的国家机关办理的社会事务，实践中不具有行政权力的信访机构有时权力无限且不受制约，其不断被赋予的调查、督办职能，工作的触角往往延伸到社会生活的各个领域，信访制度的功能早已突破了秘书性质的工作机构的定位，以领导批示为信访督办依据带有强烈的人治色彩。在依法治国的大背景下，是否意味着在误导和间接鼓励人们放弃正常的司法救济渠道而选择上访呢？我们应该清醒的看到，信访这种“玄机”重重的制度安排虽然可以使法律正义的目标部分得以实现，但这一过程恰恰是以牺牲法律的自主性和现代法律赖以取得合法性基础的程序性价值为代价的。5庞大的信访机构和众多的信访工作人员非但没有彻底化解不断涌现的社会矛盾, 反而有可能成为中国走向法治化进程中的一股消解力量。信访虽然也是为了寻求正义，但它实质上还是历史上的“清官情结”, 期盼以“人治”的力量来实现公平与正义，而这无疑对法治产生负面影响，从而在根本上延缓正义的到来。6
（三）“分级处理，归口办理”的信访工作原则，带来了严重的社会负面影响。信访工作在各级人民政府的领导下，坚持分级负责、归口办理的原则。7信访部门实行“块块”领导，这样，信访系统就缺乏完整性和一致性, 越级沟通或信访的现象屡有发生，信访秩序混乱经常打断国家权力部门的程序性活动，影响了国家权力体系的正常运转。在处理涉法涉诉类信访案件时，地方党政及人大信访部门，将各级人民法院作为涉诉类信访的责任归属单位，采用行政化处理模式，导致许多诉讼类信访多年申诉不止。一方面造成了司法权威弱化，政府公信力大打折扣，本应通过司法程序解决的问题被无情抛弃，法院成了相对信访人而言的另一方当事人，司法独立受到严重挑战；另一方面涉法涉诉类信访案件持续攀升，民众寄希望于通过行政途径来解决问题，司法救济渠道日益淡化，中国法治化进
程受到严重冲击。建立健全信访工作责任制、违反信访工作纪律责任追究、将信访工作绩效纳入公务员考核体系、实行信访工作“一票否决，重点管理”等相关信访制度的进一步强化，当稳定压倒一切时，所有的信访机构都成了社会稳定工作的指挥部，“花钱买太平”“摆平就是水平”等成为信访工作的实际考核目标，压力型信访体制面对当前十分严重的信访形势积重难返，地方政府为达到息访的目的，不得以而采取收买、欺骗、打击等高压手段，一定程序上诱发了更多的信访案件，造成严重的社会负面影响。另外，信访机构庞杂繁多、归口不一，在本不具备行政机构职能的情况下却承担着超负荷的社会责任，运行成本非常大；在重大节庆和会议期间，地方政府要花费大量的人力、财力，付出高昂的成本控访、劝访及进京进省接访，应付信访问题成为“重中之重”的工作，不但影响了地方经济的发展，而且造成信访行政成本居高不下。
三、当前信访制度存在的合理性
信访制度作为关涉政府公信力的重要制度设计, 自新中国成立50年以来，已广泛成为联系党与人民、国家与公民之间的桥梁，在国家的政治、经济和社会各项事业的建设中发挥了积极的协调、沟通作用。面对当前社会转型期矛盾凸显、社会利益多元化的格局，信访制度虽显诸多不适，但这是发展中的问题，需要用发展的观点来看待和完善，信访制度的长期存在并发挥作用必然有其现实合理性。
（一）信访制度是渗透在政策贯彻和法律运行过程中的制度，具有中国传统文化和法律继承的特色。
根据经济基础决定上层建筑的经济学原理，信访制度的制定和实施必须服从服务于党和国家治理社会的现实基础，必须符合政策贯彻和法律运行的需要。 “一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理由，即具有语境化的合理性；因此首先应当得到后来者或外来者的尊重和理解。” 8作为一项制度，信访制度的出现并不是偶然的。正如黑格尔所说：“存在即合理”，一种事物的出现肯定有其存在的合理性与意义，信访制度的出现也是如此。由于社会问题的产生导致了相应制度的出现，因此每一项社会制度必定有其存在的空间，中国信访制度产生、发展及完善有其广泛的传统文化和法律承继的基础。大多数学者认为，中国古代的“直诉”制度与今天的信访制度有着千丝万缕的不解之缘，其用意都是企图跨越若干
层级进而在民众与高层和中央之间建立起某种联系，都是民意上达的的一种机制，诚如今天仍有许多人把“上访”称为“告御状”一样，信访制度可被认为是中国传统法律思想和理念的延续和发展。新中国成立后，社会主义建设一直在计划经济模式下运行，与之相应的高度集权政治体制和集权政治文化，致使“人治”思想、“官本位”意识在人们的心目中根深蒂固，挥之不去的“清官情结”，使大多数上访者更愿意求助于高官、青天，中国传统文化的积淀为信访制度的存在奠定了思想基础。“在中国传统社会里，清官是迷人的，它不仅有其实际利益方面的价值，而且有其象征符号方面的意义。”9
（二）信访制度是公众进行制度化政治参与的一种方式，有利于规范公共权力。
政治参与是宪法赋予公民的广泛的民主政治权利，中国当前缺乏成熟的市民社会，因此动员式的政治参与必将长期普遍存在。我国社会的政治参与体制和多元化利益表达机制滞后于社会利益的分化，结果导致缺乏有效的制度渠道实现公民与政府和利益沟通，信访创造了这样的一种途径和可能，使社会的弱势群体可以向最高层的权威呐喊出自己的声音，反映自己对国家机关的建设和意见。对公共权力而言，信访是一项温和的、反思的、高效的制度更新机制，具有稳定的促进民主与法治的功能。信访可以充当立法、执法和司法这三种权力互相配合、互相制约的协调器。我国目前还没有协调公权力之间冲突的专门机构，现实中许多超越职权、滥用权力、管辖权冲突和权力不作为等现象还不能得到有效的抑制，制度之间的矛盾和冲突常常只能靠领导人的个人能力来加以协调。信访制度在一定程度上补益了这种协调性制度的缺位，对我国的民主与法治建设起到了一定的推动作用。历史经验和教训表明，权力缺乏监督必然导致腐败。在现代社会中，公共权力迅速膨胀是个全球性的问题。如何有效地制衡、监督国家权力，是宪政的重大课题。我国是一个以行政传统为主导的国家，国家权力支配社会各个领域，由于法律尚不完备，政策制定和执行过程或有偏失，种种行政违法失当、司法不公等现象频频出现，通过信访来监督制约这些行为，保障公民的合法权利就显得特别重要。
（三）信访制度在现实生活中起到了重要的权利救济补充功能，可以发挥基础性作用。
现代的民主法治国家，其显著标志和价值取向是保障人权，充分实现人的尊严和价值。对公民而言，信访意味着一项简便、经济、有效而全面的救济方式，具有保障和维护公民权利和自由的功能。从目前我国总体的法治状态来看，法律体系已经基本建立起来，但制度之间还有一些互相矛盾或不协调的地方。也正因为建设法治社会是一个漫长的过程，为防止用尽司法救济仍无法获得权利保障，我们仍然必须保留信访作为基础性的救济的权利。10从法律体系的运行结果来看，并不能保证行政机关的每一个行政行为都符合法治的要求，司法机关审理的每一个案件都获得公正的审理和裁判，即使是一切行政执法行为正当，因政策缺失等体制性行为也可能造成对群众利益的损害，可以说公民现实权利还不能全部得到顺利实现和救济。因而一项更加简便有效，也更加全面灵活的救济方式，就成为必需。从整体论的角度来讲，法只是生活的一个局部，在法之外还有伦理、道德、文化和习俗以及政策等等。在一个完整的生活领域当中，司法救济的功能和作用是有限的，这种有限性表现为非唯一性、非最佳性和非最终性。因而我们可以把信访看作是寻求法律解决之前的一种权衡，由于法律的不完善性和落后性的存在，也可以让信访在法律所不能涉及的政策领域里保持一定的救济能力。可见，正是在法律所不及或法律不能发挥理想效果的地方，信访起到一种补充的权利救济功能。
四、推进信访制度改革的对策建议
面对中国信访制度的困境所引起的存废之辩，学界关于信访制度的研究主要有三种思路：一种可以被称作“取消论”，他们认为应大刀阔斧削弱甚至干脆取消信访系统，而依靠司法途径来解决信访问题。主要以于建嵘为代表。另一种可以被称作“强化论”，主张赋予信访机构权利并强化信访作用，试图建立一种凌驾于政府各部门之上的“大信访”格局。主要以康晓光等人为代表。第三种主要是折衷上述两种思路，认为在社会转型期，社会冲突的出现使得政府迫切需要通过信访机制来缓和矛盾，应从国家宪政建设的高度来认识信访制度改革问题。2005年5月l 日实施的新《信访条例》便是这种理论在政府立法上的反映。笔者认为信访制度尽管带有人治色彩，消解了国家司法权威，与依法治国的理念相悖，但从信访制度的文化根源和现实作用分析，信访制度不可能退出中国历史舞台。作为一套已经被广大民众所熟悉的利益表达机制，如何改良和变革，长期从
事信访工作的周梅燕认为，对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来，通过扩大公民有序的政治参与、理顺各类信访的处理渠道、树立司法的最终裁判权威，采取渐进方式实现以法治为的信访制度改革。因此，必须积极探索信访制度与司法体制的契合点，将信访制度纳入法治化轨道。笔者认为，信访制度改革应兼顾目前与长远、治标与治本、统筹规划与突出重点相结合的原则，坚持化解“信访洪峰”引发的危机与整体设计改良制度缺陷相统一，坚持维护社会发展的稳定大局与畅通公民权利救济渠道相统一，坚持信访治治化进程与完善利益表达机制相统一，建立体制科学完善并符合中国改革发展实际的信访制度操作体系。
（一）信访制度改革应将保护权利与维护稳定统一起来，实现经济利益博弈关系中不同社会群体的利益权衡。
胡锦涛同志关于“信访工作是构建社会主义和谐社会基础性工作”的阐述，为新时期信访工作确立了全新定位。构建和谐社会，信访应当发挥更大作用。但由于一些信访活动主体在如何将权利意识与稳定要求结合上存在偏差，妨碍了信访更大作用的发挥。一方面，信访人存在一定程度重利益、轻法治的倾向，在当前社会结构调整利益博弈过程中，人们为了寻求权利保护与追求更大的个人利益而选择上访，信访人吃准了政府维护稳定的“软肋”，群众视信访为维权的重要通道，而放弃正常的司法救济渠道。另一方面，政府存在一定程序重稳定、轻权利的倾向，地方政府囿于保稳定大局的压力限制，为实现“零上访”的目标，而一味的迁就退让使上访者有了更高的期待，使信访活动愈演愈烈并引发更多人效仿，造成弃复议、诉讼等法律途径而寄希望于领导人批示的误导，进而影响了社会稳定。基于上面的考虑，可探索以下改革路径：一是完善信访机构职能配置，建立人大统一领导下的信访调处机制。当前，全国信访机构庞杂，形成了党委、人大、政府、政协、司法等机关“五龙治水”的局面，不但增加了信访工作成本，也造成了信访问题解决的低效率。一方面，管理过于分散，各自为政, 缺乏统一协调机制。另一方面，国家司法机构内部设立信访机构, 有破坏司法公正的嫌疑。所以, 应当在各级人大设立统一的信访受理机构, 改变目前立法、司法、党政系统分别设置信访专门机构的做法，整合信访机构资源，成立人大信访工作委员会，由它来直接处理涉及政府、人大和司法机关的信访事项。党内信访机构则划归各级党的纪律检
查委员会管理，主要负责督促办理转到各级党的部门的重要信访事项。 11人大作为最高权力机关，赋予其案件查办权、管理权、监督权、协调权、追究权和处罚建议权，并通过法规使这些职权明确化、制度化和规范化，人大处理信访有其广泛的宪政基础。从人大作为民意代表机构考虑, 将信访整合进入人大, 更有利于听取民意、反映民情, 体现公民的意志, 合情合理。另外，应着眼于信访制度的整体微观建构，以现有模式为基础，重构信访制度，主要内容是细化信访程序，明确信访范围，分级受理信访，逐级处理纠纷，加强民主监督。从工作重点出发，提高基层的纠纷解决能力，将大量矛盾化解在群众生产生活第一线，矛盾不上交，纠纷不激化，从基层民间减少和避免大规模社会冲突的发生。二是畅通信访渠道，规范信访秩序，探索已有萌芽的社会组织参与信访代理制度。在当前的大环境下，群众信访量多是一种客观现象，必须予以正确对待。“不通则痛”，不能害怕群众信访，不能堵塞群众言路，必须以积极的态度正确认识人民群众的信访活动，保障其依法信访的民主权利。近年来，中央和地方相继建立并完善了信访联席会议、领导接待信访、信访听证、官员下访、人大信访法律咨询日等相关制度，一定程度为信访渠道的畅通直到了积极的推动作用。新的《信访条例》规定，各级政府及政府各部门应当为信访人采取本条例规定的形式反映情况、提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件; 明确各级行政机关公开信访渠道的义务，要求市、县、乡人民政府及其工作部门建立行政机关负责人信访接待日制度。我们要在认真总结已有经验基础上，在现有的居会会信访代理的基础上，探索已有萌芽的社会组织参与信访代理制度。明确信访代理的机构为非政府组织或自治组织，鼓励和扶持各类非政府背景的社会组织逐渐介入到信访代理领域，如社会义务工作者对各类信访人群的义务心理疏导、法律援助、政策咨询和社会关怀等，以期形成现代法治社会所需要的公民社会基础。三是取消现行的中央信访量排名制，探索建立信访专项基金。民众对信访的预期值过高，是造成信访洪峰的一个重要原因。取消信访量排名和信访政绩考核，给各级党政部门减压和给信访公民松绑，减小信访的规模和冲击，是走出信访恶性循环的怪圈和实现社会长治久安的归宿。探索建立信访专项基金，实现信访由单纯的行政调处向综合的社会调处转变，充分发挥信访在化解矛盾、维护社会稳定中的“减压阀”作用。借鉴外国总统基金、总理基金等先例，
在诸如房地产商、重污染企业高额利润中提取部分资金，以妥善解决开发、污染、征地等方面带来的利益矛盾。
（二）信访制度改革应将行政救济与司法独立统一起来，实现中国民主法制建设进程中权利救济渠道的有机结合。
现行信访制度作为中国民主法制建设进程中一种过渡的制度安排，其职能主要有两个方面，其一是政治参与，其二是权利救济。信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济，是具有中国特色的一种权利救济和纠纷解决制度。实践中，信访制度因具有中国传统社会长期存在的“人治”思想这一基础，公民往往把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。对管理者而言，处理问题的自由裁量权较大，解决方式较为灵活。对上访者而言，无需过多专业知识，没有受理范围限制，没有严格审级区别，不交纳费用，却存在解决问题的可能。一定程度上，信访成为了一种民情上达、申冤维权的特殊渠道，即便信访无法为群众提供最终裁判者的期待，但仍可满足群众倾诉的需求。但是，我们必须清醒的认识到，实践中这种用行政救济替代司法救济的倾向，将导致中央政治权威流失，消解国家司法机关权威，阻碍现代民主国家法治化进程。因此，在依法保护公民利益，维护社会稳定的基础上，信访制度改革的难点应突出整个救济、监督和解决争议机制的重构和创新，协调信访、调解、仲裁、复议和诉讼的受理范围，使其各有重点，功能互补，彼此衔接，运用各种纠纷解决方式化解社会矛盾。针对我国目前救济机制在总体上存在着协调配合性差、法律门槛过高、部门职能未充分发挥等方面的缺陷，当前完善权利救济体制需要做好两方面的工作:一是完善现行的行政救济体制，发挥行政复议和行政诉讼应有的作用。在我国，信访与行政诉讼、行政复议并列为行政争议的制度化解决途径。长期以来，行政诉讼和行政复议作为正式渠道，远未达到理想的预期目标，本应由其承担的职能处于边缘化地位，大量争议不断涌向信访这一非正式渠道，我们更寄希望于制度的完善，来解决当前大量合法但不合理的行政行为引发的信访案件。行政复议的改革应当尽快改变行政复议机构依附于政府法制机构的现状，赋予行政复议机构准司法地位，避免来自行政机关内部对行政复议的干预，确保复议相对地独立性；扩大受案范围，将广泛受到关注的人事、工资等问题纳入行政复议范围，使得这些原来不
受外部监督的内部行政行为接受外部行政监督，促进人事、工资等管理的法制化; 从加强对当事人救济的角度出发，取消受理案件的时效限制，允许当事人对历史问题申请行政复议；改革行政复议审理方式，实行言词审理，允许当事人对证据进行质证等。通过完善，让不收费、程序简便的行政复议成为解决行政机关与行政相对人纠纷的最重要渠道之一。行政诉讼的改革应该着眼于扩大行政诉讼受案范围，将抽象行政行为纳入行政诉讼范围，对内部行政行为提供司法救济，加强对其他公权力主体行为的监督与救济; 突破现行制度的束缚，切实保障当事人的诉权，取消现行法律对当事人行使起诉权、申请撤诉权、和解权和上诉权等诸多的限制。二是强化司法权利救济终极性机制，树立司法独立和司法最终裁判权威。在西方国家，司法是减缓社会矛盾纠纷的主要通道，是避免社会因矛盾纠纷而崩溃的人为屏障，定纷止争是司法机关的天职。然而我国的司法机关在这场信访浪潮中扮演的是日益边缘化的角色，司法终极性的缺位是我国上访不断产生的一个重要因素。信访制度改革应与司法制度改革统一起来，加快现代司法制度建设，促进司法公正，确立司法权威，坚持走依法治访之路。树立司法权威应改变现有的诉讼类信访案件按行政化信访处理的模式，将其纳入正常的审判监督程序之中并加以必要的限制。明确司法渠道作为解决问题的法定渠道必须得到坚持，信访人必须在穷尽司法救济的条件下才可以走上信访之路，同时信访领域的行政行为也必须逐步纳入司法调整的范围。撤销司法机关信访机构，将现有的司法信访机构全部转变成为司法咨询机构，逐步取消司法信访制度。树立司法权威应确立司法独立地位，坚决杜绝司法腐败。落实宪法和法律赋予法院的地位和独立审判的权力，任何组织和个人不得干涉司法审判，建立法院垂直管理体系，改变目前法院人、财、物受地方政府制约的局面，使法院系统在不受任何外界干扰的情况真正行使其独立审判的职能。导致司法权威缺失固然有体制上的原因，但司法内部腐败、处事不公等自身因素更是民众“弃法从信”的“罪魁祸首”。 必须通过立法等手段，在保障法官身份和收入的前提下，严惩司法腐败，对法官腐败加重惩处；设立法官廉洁举报制度，加大权力机关监督、社会监督和法律监督力度，坚决制止法官受贿、接受吃请等违法或违背职业道德行为。另外，没有高素质的法官，就不能对法律进行最合乎正义的阐释，就不能维护正义和司法公正，所以法官必须要有较高的
品格与业务素质。我们有理由相信，当社会的大多数矛盾纠纷最终解决纳入了司法程序并最大程度上保证了司法的公正，当司法裁判的既判力得到应有的尊重，当司法终极性深入国民的骨髓并成为他们法律意识的一部分，依法治访之路也就离我们不远了。
（三）信访制度改革应将法治化研究与完善利益表达机制统一起来，实现依法治国方略大框架下的标本兼治格局。
“法治”是一个融会多重意义的综合观念，是民主、自由、平等、人权、理性、文明、秩序与合法性的完美结合。“据此意义，法治社会的特征可以被描述为:社会生活基本方面和主要的社会关系均纳入法律轨道，接受法律治理，而法律是建在尊重民主、人权、人的潜能保护、促进经济增长、社会公平、社会秩序、社会进步的基础之上; 凝结着人民公意的宪法和法律高于任何个人、群体、政党的意志，有至上的效力和最高的权威„„”新中国建立以来的信访制度，仅限于条例或者文件当中，我国宪法上赋予的公民信访的法律合法性与现实中缺乏操作性的法律条文之间的错位，使得信访活动和信访工作前后、上下不一致，也使得信访受理部门处于“名不正，言不顺”、工作也是“批批转转”的情形中。要实现信访制度的法制化、程序化，使公民的信访活动和政府的信访工作真正纳入法制化轨道，从根本上彻底摆脱我国信访制度长期存在的困境，必须坚持长远结合、标本兼治的原则，在着眼如何遏制来势汹涌的“信访洪峰”及理顺信访职能维护群众利益的同时，实现以法治为内容的信访制度改革。一是尽快进行信访立法，确保信访制度有法可依。宪法规定的基本权利，如果转化为现实生活中的权利，往往离不开法律将之具体化。从法理上讲，我国宪法规定了公民的表达自由、申诉、控告、检举等权利，这是信访作为公民基本权利的宪法权利属性。由于宪法的规定较为原则，宪法解释和宪法司法化又步履艰难，面对目前信访所涵盖的纷繁复杂的社会领域，显然单靠一部《信访条例》的约束和规范是不足以解决所有问题的，尽快制定信访法，切实保障信访作为公民的基本民主权利，这是中国法制建设的需要，也是处理信访制度与司法制度之间关系的需要。以统一的法律规定信访的接受主体、接受内容和解决问题的方式等，明确划定信访机构的职能范围，严格界定信访程序，避免因范围不清、责任不明而导致司法权威被践踏，进而解决因信访机构庞杂繁多而造成的规定不一问题。二
12
是发挥人大代表作用，建立人大监督专员制度。人大作我国的最高权力机关，它的制度程序设计本来是最有力于监督政府，传达民意的。但实践中人大形式上的民主和代表脱离群众的现状，与信访洪峰中人满为患、应接不暇的局面形成鲜明对比，人大的监督作用和代表的维权职能远未充分发挥。前文提及将信访的职能划归人大便是基于这样的考量，强化人大系统职能，整合320万人大代表的力量，是在不影响现行制度根基情况下完善民主的最稳妥突破口，着力使人大逐步演变为真正的代议制机构。在信访法将众多设在不同部门内部的信访机构整合形成一套完整的信访体系的基础上，信访制度的改革可以在条件成熟时，参照和借鉴国外议会监督专员制度的有益经验，在扩大人民群众参政议政渠道的同时，完善和发挥人民代表参与信访处理的制度，建立人民代表大会信访监督专员制度，逐步形成以代表为信访处理主体的新机制。三是引入第三方评价，完善法律援助制度。当前大量矛盾产生固然有各级政府及公务人员行政违法、行为失当侵犯了群众利益的原因，但大部分群众动辄“进京上访”讨说法除了传统的“清官情结、厌诉心理”在起作用外，不懂法、不信法、不用法也是其中一个非常重要的原因。我们应该让群众知道，法律是保障他们权利的最有效机制。正如原国家信访局局长周占顺表示：上访群众反映的80％的问题是可以在基层通过司法手段解决的。实际上有序的引导群众通过法律手段维护自己的权益，不但是规范信访秩序、畅通信访渠道的需要，也是国家逐步实现法治的最主要途径。因此，可以考虑将律师服务引入信访活动，借助第三方评价，进一步完善法律咨询和法律援助制度，加大基层法律服务的力度，确保处于弱势地位的信访人得到法律帮助。在现代社会，引入律师参与的第三方评价取代政府为主导的信访工作机制，不仅可以协调公民之间的利益纠纷和矛盾，同时也可以调和政治国家和市民社会的冲突。依托律师所具有的专业知识优势，建立免费咨询和无偿服务的法律援助机制，用理性的法律咨询取代空洞的政治说教，提高信访解决纠纷、化解矛盾的效率。实践中可以参照国务院颁布的《法律援助条例》的规定，在健全机构、人员的基础上，确定为信访人提供法律援助的范围，如请求国家赔偿的; 请求给予社会保险待遇或最低生活保障待遇的:请求发给抚恤金、救济金的; 主张见义勇为行为产生的民事权益的; 请求支付劳动报酬这些行政信访行为等。通过律师为信访人解释相关的法律、法规，帮助信
访人解决与法律相关的问题。四是关注弱势群体需求，完善民众利益表达机制。在利益主体日益多元化的今天，利益表达的问题特别是弱势群体的利益表达问题，己经是一个无法回避的问题。从根本上说，一个社会利益格局的大体均衡是社会中不同群体利益博弈的结果。但我们必须看到，不同利益主体发育程度不同，群体间争取利益能力的差异较大，尤其是在对公共政策制定和执行过程的影响能力、对社会公共舆论的影响和话语形成能力等方面，弱势群体在追逐自身利益过程中，显然处于无力的状态。更重要的是，我国缺少国际上通行的弱势群体表达利益的制度化方式，在强、弱群体间权利失衡状态下，政府的政策更倾向于强势群体的利益。因此，我们必须立足中国实际，发扬密切联系群众的优良传统，高度关注弱势群体的生产生活，不断满足民众在社会主义初级阶段的各种合理需求，完善普通民众的利益表达机制，减少因利益失衡给社会稳定带来的压力。建立起政府与民众的良性互动关系，政府要加强电子政务建设，加大政务公开力度，通过网络、媒体、报纸等多种形式，保证人民群众的知情权、发言权、监督权。广泛建立民意调查、听证、协商谈判制度、民主评议等制度，构建群众利益诉求机制，广泛征集群众意见，主动接受社会公民的利益诉求。一方面要保证群众的利益诉求能顺畅到达相关部门且得到解决，避免群众因合理利益受侵害而产生过激行为，维护社会稳定; 另一方面，将群众的意愿通过合法的渠道进入各级公共权力机关的决策过程中，为决策机关和决策者出台政策措施提供依据，确保出台的公共政策得到社会普遍认可，不引发信访事件。建立健全必要的监测预警、预防控制和应急处理机制，对社会各利益主体有可能发生的利益冲突，尽可能及早发现、妥善处理，做到防患于未然或将损失和危害减少到最低程度。
综上所述，信访制度改革是一项复杂、繁重、涉及面广的系统工程，难点在于如何实现扬弃与再造，构建一种既能继承信访制度的已有经验，又能符合中国民间历史传统的规范制度。通过制度创新，立足社会稳定，规范民意表达，将现行的信访制度改良为集整体性、配套性和综合性为一体的规范制度。要使改革达到预期目标，必须坚持统筹规划并要突出重点，抓好改革突破口和切入点，明确长远改革目标与近期改革目标，分阶段、分步骤地制定出改革目标、内容、实施措施，使信访制度改革有条不紊地进行。
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页。
目 录
内容提要 . ...................................................... 1
一、中国信访制度演化过程简要回顾 . .............................. 1
（一）新中国信访制度历史沿革 ............................... 2
（二）中国信访制度功能变迁 ................................. 3
（三）学界关于信访制度的存废之辩 ........................... 4
二、现行信访制度面临的困境 . .................................... 5
（一）信访制度承载了太多的制度本身所无法解决的难题，已无法满
足社会稳定的需要 ........................................... 5
（二）实践中信访制度逐渐被异化，容易误导民众放弃正常的司法权
利救济渠道 ................................................. 6
（三）“分级处理，归口办理”的信访工作原则，带来了严重的社会
负面影响 ................................................... 6
三、当前信访制度存在的合理性 . .................................. 7
（一）信访制度是渗透在政策贯彻和法律运行过程中的制度，具有中
国传统文化和法律继承的特色 ................................. 7
（二）信访制度是公众进行制度化政治参与的一种方式，有利于规范
公共权力 ................................................... 8
（三）信访制度在现实生活中起到了重要的权利救济补充功能，可以
发挥基础性作用 ............................................. 8
四、推进信访制度改革的对策建议 . ................................ 9
（一）信访制度改革应将保护权利与维护稳定统一起来，实现经济利
益博弈关系中不同社会群体的利益权衡 ........................ 10
（二）信访制度改革应将行政救济与司法独立统一起来，实现中国民
主法制建设进程中权利救济渠道的有机结合 .................... 12
（三）信访制度改革应将法治化研究与完善利益表达机制统一起来，
实现依法治国方略大框架下的标本兼治格局 .................... 14
参考文献 . ..................................................... 17
关于信访制度改革的几点思考
摘要：信访是我国党和政府密切联系群众，实现公民合理政治参与的重要渠道，是化解社会矛盾、解决诸多纠纷、维护群众利益、构建和谐社会的基础性工作。伴随新中国的成立，中国信访制度走过了50年风雨历程，一定时期和程度上发挥过“春风化雨”的作用，但随着改革开放的深入发展，经济社会生活中的深层次矛盾日益显现，利益格局的调整和利益关系的冲突渐趋激烈，诸多问题汇集到信访部门，导致信访活动量激增。作为设计之初倾听民怨、传达民意、缓解矛盾的信访制度，面对众多的矛盾和冲突，承载了太多的制度本身所无法解决的社会难题，表现出对问题解决的不力和对时代发展的不适应。在实施依法治国方略的宏观背景下，寻求信访与法治之间相对动态的平衡点，推进信访工作的制度、内容和方法的创新，将信访纳入法治轨道，是信访制度走出困境的必然选择。本文试图通过对我国信访制度的产生和发展进行简要回顾，分析目前信访制度所面临的困境及存在的合理性，并进而探索提出推进信访制度渐近式改革的措施和建议，进一步完善我国的民主法治建设。
关键词：信访；制度；改革；思考
一、中国信访制度演化过程简要回顾
信访制度作为当代中国民主和人权的重要补充形式，有其深远的历史根源，体现了中国传统文化发展的连续性和法的继承性。中国的信访制度可追溯到上古尧舜时期，“进善旌”、“诽谤木”、“敢谏鼓”可以认为是中国直诉制度的源头，西周时期的“路鼓肺石”之制、秦汉时期的“公车司法”与“诣阙上书”、魏晋时期的“登闻鼓”与“华表木”等制度进一步拓展了直诉的途径。自南北朝以来，直诉制度成为中国封建社会不可或缺的一种司法制度，更加丰富了“告御状、邀车驾、京控、叩阍”等直诉形式，直诉制度更加完善，对于诣阙投诉，还设立了专门的机关予以受理。晚清时期法律制度改革，民国时期引入西方大陆法系模式，中华法系解体之后直诉制度不复存在。新中国成立后，出现了类似于直诉制度的信访制度，两者虽有所区别，但可明显看出其间密切的“血缘”联系。作为国家机器中的权利技术装置出现的信访制度，随着社会形势的不断变化，其定位、作用、功能也在不同时期经历着不断丰富、发展和深化的过程。
（一）新中国信访制度历史沿革。新中国信访制度的确立，最早可以上溯到建国初。早在1949年3月，中共中央迁到北平，当年8月正式成立了中央书记处政治秘书室，负责处理群众来信来访。一般认为，这是我国信访工作的开端。1951年6月7日，政务院根据毛泽东同志在中央办公厅《关于处理群众来信情况的报告》上的批示，颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，这标志着我国信访制度在特殊历史背景下应运而生。《决定》下发后，各地、各部门先后在秘书部门设立了信访工作机构或专门人员，作为秘书部门协助领导同志必须做好的一项重要工作。11957年5月，第一次全国信访工作会议在北京召开，会议起草并通过了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法（草案）》, 初步形成了具有中国特色的信访制度。
从信访制度的发展过程出发，有学者将中国的信访分为大众动员型信访；拨乱反正型信访；安定团结型信访。这种分类真实贴切地描述了中国信访发展的三段历史进程，而建国后二次信访的高潮及回落也见证了社会变迁与信访活动的相互关系。第一阶段是自1951年6月至1979年1月的大众动员型信访。这一阶段的信访受政治运动的制约，其内容主要是揭发他人问题，反映运动中存在的问题或要求落实政策。这一时期国家在一定程度上恢复了“领导干部接见来访群众日制度”，国务院几个信访机构于1965年成立了中央机关联合接待室，到1966年有二十多个中央机关参加联合办公。1977年，中央办公厅信访局成立。第二阶段是自1979年1月至1982年2月的拨乱反正型信访。在这一时期，信访迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置，信访的人数之多，解决问题之多，都是史无前例的，大批上访者涌向北京，主要内容是要求解决大批历史遗留问题，平反冤假错案。为此，中央于1979年成立了“中央机关处理上访问题领导小组”。 1980年，国务院办公厅信访局成立。第三阶段是自1982年2月至1990年前后的安定团结型信访。随着国家在1982年宣告拨乱反正任务的基本完成，信访制度最主要的功能转变为化解纠纷、实现救济。1986年，中央办公厅信访局、国务院办公厅信访局合并，成立中央办公厅国务院办公厅信访局。
20世纪90年代以来，沉重的农民负担以及其他损害农民权益的事件不断发生，引发了以农民上访为主的“信访洪峰”。1995年10月28日，
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国务院颁布《信访条例》，自1996年1月1日起实施。这是中国第一部信访法规，使中国特色的信访工作走上了“法制化的轨道”。《信访条例》颁布后，未能有效化解新时期的“信访潮”。2000年，在中央办公厅国务院办公厅信访局基础上组建成立了国家信访局。2005年1月，国务院第76次常务会议通过新修订的《信访条例》，自2005年5月1日起正式施行。新条例既不弱化信访制度，也不强化信访制度，而是在既有条件下规范信访制度。2007年3月，中共中央、国务院下发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》。当年3月，第六次全国信访工作会议召开。2008年7月，中纪委发布《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局联合发布了《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》。这是第一次就信访工作责任追究作出规定。
（二）中国信访制度功能变迁。纵观中国信访制度的发展历程，其功能定位也随着时代的发展而不断丰富和变化。笔者认为：信访制度是我国社会主义事业建设过程中一项具有中国特色的制度设计，是在法制化进程中补充健全制度缺陷的过渡性选择，不同时期具有广泛的政治参与、权利救济和化解纠纷等功能。
作为秘书部门协助领导同志必须做好的重要工作之一的信访制度，其设立的初衷只是倾听民怨、传达民意、缓解矛盾的渠道，我国《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。这是公民运用信访进行政治参与的法定依据，它表明公民的信访权是一项宪法权利。
1951年5月16日，毛泽东同志在中央办公厅秘书室的一次工作报告上批示：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党人和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度。”3该批示第一次明确了“密切联系人民群众”这个信访工作核心内涵或本质属性的定位。
1999年2月5日，朱镕基同志在看望中办国办信访局工作人员进对信访工作所发挥的作用作了进一步阐述：“信访工作还具有一个重要的意义，就是检验中央、国务院的政策在执行过程中间发生了什么问题，是不
是符合实际”“信访工作是对我们各级党政领导干部的一种非常重要的检，
验和监督”。这些表述，发展了信访工作定位，丰富了信访工作内涵。
2006年8月5日，胡锦涛同志对信访工作专门作出指示：“信访工作是为人民群众排忧解难的工作，也是构建社会主义和谐社会的基础性工作”，“构建社会主义和谐社会需要不断增加和谐因素，最大限度地化解不和谐因素；信访工作要承担起这项任务，力求把一些问题解决在初始阶段，把先绝大多数矛盾和问题化解在基层，以减轻政府和社会的压力。”胡锦涛同志的指示，为新时期信访工作确立了全新的定位，从“方法”、“渠道”层面的定位到“基础性工作”层面的定位，标志着对信访工作地位和作用的高度认识。
回顾我国信访制度的发展历程，客观地讲，它作为我国在计划经济时期一种收集和反映民情的制度设计，在听取社会民众呼声和实现社会公正等方面确实起到过一定的权利救济作用，多年来，尤其是自1978年党的十一届三中全会召开以来，中国特色的信访制度对平反冤假错案和拨乱反正起到了非常重要的作用，也使人民群众的各项权利获得了一种制度性的救济。人们常将信访制度比喻为党和政府联系人民群众的重要渠道，是国家机关了解社情民意的重要窗口，是社会稳定的“晴雨表”。但同时我们应当看到，在制度设计之初它就处于我国的法律系统之外，实际上是一种反映民情和解决民众问题的“制度外的正式制度”，这种“制度外的正式制度”向社会公民提供了一种在行政和司法系统之外解决问题的途径，它由过去的“诉情”转向现在的“求解”，成为社会公民面临问题和矛盾所选择的并且优先于其他行政救济或司法救济而选择的救济方式，其功能已经发生了深刻变化。
（三）学界关于信访制度的存废之辩。我国理论界关于信访制度的研究起步较晚，由于近年来信访活动的持续升温及大规模集体访的发生，引起了中央的高度关注，同时也引发了学界关于信访制度的存废之辩，理论研究主要存在以下两种观点：一种是“废除”的观点。持该观点的学者认为，信访制度作为历史产物已无法适用于当前情况，相反已是弊端丛生已不适应目前的市场经济环境，在客观上反而成为了国家政治认同性流失的重要渠道。2004年11月，著名学者于建嵘博士主持的课题研究成果《信访的制度性缺失及其政治后果》出台，首次对信访制度的合理性及意义提
出质疑，于建嵘博士认为信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽然在计划时期起到过一定的作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适应市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同性流失的重要渠道，如果不进行彻底的改革，将会产生十分严重的政治后果。
另一种是主张“存”的观点。认为中国是一个以行政主导的国家，加强信访机构的权力来解决社会问题是“亲民”和“仁政”的重要表现。其主张从信访的民主权利价值属性和现实政治意义出发，认为信访是公民的一项重要民主权利，是公民表达自由的一种途径；信访是个体权利对公共权力的控制，是公民监督行政权力、司法权力的有效途径，通过信访来制约行政违法行为；信访是反腐倡廉的信息源，信访举报为中央国家机关查处各类违法乱纪案件提供了重要线索和依据。
二、现行信访制度面临的困境
信访制度作为我国一项具有悠久历史渊源和社会基础的制度，在现实生活中发挥着重要的权利保障、权力监督、利益表达以及纠纷解决的功能。但随着改革开放的深入发展，信访制度面对众多的矛盾和冲突，显现出对问题解决的不力和对时代发展的不适应，使得信访问题成为影响社会稳定的重要因素，信访制度也因此面临前所未有的困境。
（一）信访制度承载了太多的制度本身所无法解决的难题，已无法满足社会稳定的需要。随着我国社会主义事业的不断纵深发展，转型时期各项改革带来的诸如法律不完善、司法不公、执法不严及政策偏失等问题，大部分通过不同渠道汇集到信访部门，不断增长的大规模群体信访和矛盾激烈的个体信访，再次引发了自九十年代中期以后的“信访洪峰”，信访工作及信访部门成为全社会关注的众矢之的。一方面“事要解决”，要把问题化解在基层，尽量减少越级上访、集体上访和重复上访，另一方面信访机构面对如此大规模的信访事件无力解决，强压、妥协、哄骗等无奈之举成为地方政府法治外处理信访事项的主要方式。虽然在领导的重视和批示的压力下，少量信访事项得以解决，但绝大部分求决未果的利益矛盾纠纷在“稳控”等强制措施下，再次引发老百姓强烈不满，进而导致群体冲突事件使信访制度陷入两难境地。执政者预期的社会稳定的目标非但没有实现，反而陷入一种更为可怕的恶性循环之中。极少数信访人吃准了政府要稳定的“软肋”，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的手段在实
践中屡试不败，并为更多的信访人所效仿，带来极大的社会负面效应。
（二）实践中信访制度逐渐被异化，容易误导民众放弃正常的司法权利救济渠道。从信访人的心态来看，几乎所有的信访人的潜意识里都有一种挥之不去的清官情结，即便是面对法院已经判决生效的裁判文书，信访人仍意欲通过信访渠道来改变其败诉的现状。从源远流长的中国历史来看，这种信访的制度结构及运作方式，有着与之相适应的国家体制和社会历史、文化和民众心理的背景。4信访机构不可以也不可能去解决本应由负有一定职责的国家机关办理的社会事务，实践中不具有行政权力的信访机构有时权力无限且不受制约，其不断被赋予的调查、督办职能，工作的触角往往延伸到社会生活的各个领域，信访制度的功能早已突破了秘书性质的工作机构的定位，以领导批示为信访督办依据带有强烈的人治色彩。在依法治国的大背景下，是否意味着在误导和间接鼓励人们放弃正常的司法救济渠道而选择上访呢？我们应该清醒的看到，信访这种“玄机”重重的制度安排虽然可以使法律正义的目标部分得以实现，但这一过程恰恰是以牺牲法律的自主性和现代法律赖以取得合法性基础的程序性价值为代价的。5庞大的信访机构和众多的信访工作人员非但没有彻底化解不断涌现的社会矛盾, 反而有可能成为中国走向法治化进程中的一股消解力量。信访虽然也是为了寻求正义，但它实质上还是历史上的“清官情结”, 期盼以“人治”的力量来实现公平与正义，而这无疑对法治产生负面影响，从而在根本上延缓正义的到来。6
（三）“分级处理，归口办理”的信访工作原则，带来了严重的社会负面影响。信访工作在各级人民政府的领导下，坚持分级负责、归口办理的原则。7信访部门实行“块块”领导，这样，信访系统就缺乏完整性和一致性, 越级沟通或信访的现象屡有发生，信访秩序混乱经常打断国家权力部门的程序性活动，影响了国家权力体系的正常运转。在处理涉法涉诉类信访案件时，地方党政及人大信访部门，将各级人民法院作为涉诉类信访的责任归属单位，采用行政化处理模式，导致许多诉讼类信访多年申诉不止。一方面造成了司法权威弱化，政府公信力大打折扣，本应通过司法程序解决的问题被无情抛弃，法院成了相对信访人而言的另一方当事人，司法独立受到严重挑战；另一方面涉法涉诉类信访案件持续攀升，民众寄希望于通过行政途径来解决问题，司法救济渠道日益淡化，中国法治化进
程受到严重冲击。建立健全信访工作责任制、违反信访工作纪律责任追究、将信访工作绩效纳入公务员考核体系、实行信访工作“一票否决，重点管理”等相关信访制度的进一步强化，当稳定压倒一切时，所有的信访机构都成了社会稳定工作的指挥部，“花钱买太平”“摆平就是水平”等成为信访工作的实际考核目标，压力型信访体制面对当前十分严重的信访形势积重难返，地方政府为达到息访的目的，不得以而采取收买、欺骗、打击等高压手段，一定程序上诱发了更多的信访案件，造成严重的社会负面影响。另外，信访机构庞杂繁多、归口不一，在本不具备行政机构职能的情况下却承担着超负荷的社会责任，运行成本非常大；在重大节庆和会议期间，地方政府要花费大量的人力、财力，付出高昂的成本控访、劝访及进京进省接访，应付信访问题成为“重中之重”的工作，不但影响了地方经济的发展，而且造成信访行政成本居高不下。
三、当前信访制度存在的合理性
信访制度作为关涉政府公信力的重要制度设计, 自新中国成立50年以来，已广泛成为联系党与人民、国家与公民之间的桥梁，在国家的政治、经济和社会各项事业的建设中发挥了积极的协调、沟通作用。面对当前社会转型期矛盾凸显、社会利益多元化的格局，信访制度虽显诸多不适，但这是发展中的问题，需要用发展的观点来看待和完善，信访制度的长期存在并发挥作用必然有其现实合理性。
（一）信访制度是渗透在政策贯彻和法律运行过程中的制度，具有中国传统文化和法律继承的特色。
根据经济基础决定上层建筑的经济学原理，信访制度的制定和实施必须服从服务于党和国家治理社会的现实基础，必须符合政策贯彻和法律运行的需要。 “一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理由，即具有语境化的合理性；因此首先应当得到后来者或外来者的尊重和理解。” 8作为一项制度，信访制度的出现并不是偶然的。正如黑格尔所说：“存在即合理”，一种事物的出现肯定有其存在的合理性与意义，信访制度的出现也是如此。由于社会问题的产生导致了相应制度的出现，因此每一项社会制度必定有其存在的空间，中国信访制度产生、发展及完善有其广泛的传统文化和法律承继的基础。大多数学者认为，中国古代的“直诉”制度与今天的信访制度有着千丝万缕的不解之缘，其用意都是企图跨越若干
层级进而在民众与高层和中央之间建立起某种联系，都是民意上达的的一种机制，诚如今天仍有许多人把“上访”称为“告御状”一样，信访制度可被认为是中国传统法律思想和理念的延续和发展。新中国成立后，社会主义建设一直在计划经济模式下运行，与之相应的高度集权政治体制和集权政治文化，致使“人治”思想、“官本位”意识在人们的心目中根深蒂固，挥之不去的“清官情结”，使大多数上访者更愿意求助于高官、青天，中国传统文化的积淀为信访制度的存在奠定了思想基础。“在中国传统社会里，清官是迷人的，它不仅有其实际利益方面的价值，而且有其象征符号方面的意义。”9
（二）信访制度是公众进行制度化政治参与的一种方式，有利于规范公共权力。
政治参与是宪法赋予公民的广泛的民主政治权利，中国当前缺乏成熟的市民社会，因此动员式的政治参与必将长期普遍存在。我国社会的政治参与体制和多元化利益表达机制滞后于社会利益的分化，结果导致缺乏有效的制度渠道实现公民与政府和利益沟通，信访创造了这样的一种途径和可能，使社会的弱势群体可以向最高层的权威呐喊出自己的声音，反映自己对国家机关的建设和意见。对公共权力而言，信访是一项温和的、反思的、高效的制度更新机制，具有稳定的促进民主与法治的功能。信访可以充当立法、执法和司法这三种权力互相配合、互相制约的协调器。我国目前还没有协调公权力之间冲突的专门机构，现实中许多超越职权、滥用权力、管辖权冲突和权力不作为等现象还不能得到有效的抑制，制度之间的矛盾和冲突常常只能靠领导人的个人能力来加以协调。信访制度在一定程度上补益了这种协调性制度的缺位，对我国的民主与法治建设起到了一定的推动作用。历史经验和教训表明，权力缺乏监督必然导致腐败。在现代社会中，公共权力迅速膨胀是个全球性的问题。如何有效地制衡、监督国家权力，是宪政的重大课题。我国是一个以行政传统为主导的国家，国家权力支配社会各个领域，由于法律尚不完备，政策制定和执行过程或有偏失，种种行政违法失当、司法不公等现象频频出现，通过信访来监督制约这些行为，保障公民的合法权利就显得特别重要。
（三）信访制度在现实生活中起到了重要的权利救济补充功能，可以发挥基础性作用。
现代的民主法治国家，其显著标志和价值取向是保障人权，充分实现人的尊严和价值。对公民而言，信访意味着一项简便、经济、有效而全面的救济方式，具有保障和维护公民权利和自由的功能。从目前我国总体的法治状态来看，法律体系已经基本建立起来，但制度之间还有一些互相矛盾或不协调的地方。也正因为建设法治社会是一个漫长的过程，为防止用尽司法救济仍无法获得权利保障，我们仍然必须保留信访作为基础性的救济的权利。10从法律体系的运行结果来看，并不能保证行政机关的每一个行政行为都符合法治的要求，司法机关审理的每一个案件都获得公正的审理和裁判，即使是一切行政执法行为正当，因政策缺失等体制性行为也可能造成对群众利益的损害，可以说公民现实权利还不能全部得到顺利实现和救济。因而一项更加简便有效，也更加全面灵活的救济方式，就成为必需。从整体论的角度来讲，法只是生活的一个局部，在法之外还有伦理、道德、文化和习俗以及政策等等。在一个完整的生活领域当中，司法救济的功能和作用是有限的，这种有限性表现为非唯一性、非最佳性和非最终性。因而我们可以把信访看作是寻求法律解决之前的一种权衡，由于法律的不完善性和落后性的存在，也可以让信访在法律所不能涉及的政策领域里保持一定的救济能力。可见，正是在法律所不及或法律不能发挥理想效果的地方，信访起到一种补充的权利救济功能。
四、推进信访制度改革的对策建议
面对中国信访制度的困境所引起的存废之辩，学界关于信访制度的研究主要有三种思路：一种可以被称作“取消论”，他们认为应大刀阔斧削弱甚至干脆取消信访系统，而依靠司法途径来解决信访问题。主要以于建嵘为代表。另一种可以被称作“强化论”，主张赋予信访机构权利并强化信访作用，试图建立一种凌驾于政府各部门之上的“大信访”格局。主要以康晓光等人为代表。第三种主要是折衷上述两种思路，认为在社会转型期，社会冲突的出现使得政府迫切需要通过信访机制来缓和矛盾，应从国家宪政建设的高度来认识信访制度改革问题。2005年5月l 日实施的新《信访条例》便是这种理论在政府立法上的反映。笔者认为信访制度尽管带有人治色彩，消解了国家司法权威，与依法治国的理念相悖，但从信访制度的文化根源和现实作用分析，信访制度不可能退出中国历史舞台。作为一套已经被广大民众所熟悉的利益表达机制，如何改良和变革，长期从
事信访工作的周梅燕认为，对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来，通过扩大公民有序的政治参与、理顺各类信访的处理渠道、树立司法的最终裁判权威，采取渐进方式实现以法治为的信访制度改革。因此，必须积极探索信访制度与司法体制的契合点，将信访制度纳入法治化轨道。笔者认为，信访制度改革应兼顾目前与长远、治标与治本、统筹规划与突出重点相结合的原则，坚持化解“信访洪峰”引发的危机与整体设计改良制度缺陷相统一，坚持维护社会发展的稳定大局与畅通公民权利救济渠道相统一，坚持信访治治化进程与完善利益表达机制相统一，建立体制科学完善并符合中国改革发展实际的信访制度操作体系。
（一）信访制度改革应将保护权利与维护稳定统一起来，实现经济利益博弈关系中不同社会群体的利益权衡。
胡锦涛同志关于“信访工作是构建社会主义和谐社会基础性工作”的阐述，为新时期信访工作确立了全新定位。构建和谐社会，信访应当发挥更大作用。但由于一些信访活动主体在如何将权利意识与稳定要求结合上存在偏差，妨碍了信访更大作用的发挥。一方面，信访人存在一定程度重利益、轻法治的倾向，在当前社会结构调整利益博弈过程中，人们为了寻求权利保护与追求更大的个人利益而选择上访，信访人吃准了政府维护稳定的“软肋”，群众视信访为维权的重要通道，而放弃正常的司法救济渠道。另一方面，政府存在一定程序重稳定、轻权利的倾向，地方政府囿于保稳定大局的压力限制，为实现“零上访”的目标，而一味的迁就退让使上访者有了更高的期待，使信访活动愈演愈烈并引发更多人效仿，造成弃复议、诉讼等法律途径而寄希望于领导人批示的误导，进而影响了社会稳定。基于上面的考虑，可探索以下改革路径：一是完善信访机构职能配置，建立人大统一领导下的信访调处机制。当前，全国信访机构庞杂，形成了党委、人大、政府、政协、司法等机关“五龙治水”的局面，不但增加了信访工作成本，也造成了信访问题解决的低效率。一方面，管理过于分散，各自为政, 缺乏统一协调机制。另一方面，国家司法机构内部设立信访机构, 有破坏司法公正的嫌疑。所以, 应当在各级人大设立统一的信访受理机构, 改变目前立法、司法、党政系统分别设置信访专门机构的做法，整合信访机构资源，成立人大信访工作委员会，由它来直接处理涉及政府、人大和司法机关的信访事项。党内信访机构则划归各级党的纪律检
查委员会管理，主要负责督促办理转到各级党的部门的重要信访事项。 11人大作为最高权力机关，赋予其案件查办权、管理权、监督权、协调权、追究权和处罚建议权，并通过法规使这些职权明确化、制度化和规范化，人大处理信访有其广泛的宪政基础。从人大作为民意代表机构考虑, 将信访整合进入人大, 更有利于听取民意、反映民情, 体现公民的意志, 合情合理。另外，应着眼于信访制度的整体微观建构，以现有模式为基础，重构信访制度，主要内容是细化信访程序，明确信访范围，分级受理信访，逐级处理纠纷，加强民主监督。从工作重点出发，提高基层的纠纷解决能力，将大量矛盾化解在群众生产生活第一线，矛盾不上交，纠纷不激化，从基层民间减少和避免大规模社会冲突的发生。二是畅通信访渠道，规范信访秩序，探索已有萌芽的社会组织参与信访代理制度。在当前的大环境下，群众信访量多是一种客观现象，必须予以正确对待。“不通则痛”，不能害怕群众信访，不能堵塞群众言路，必须以积极的态度正确认识人民群众的信访活动，保障其依法信访的民主权利。近年来，中央和地方相继建立并完善了信访联席会议、领导接待信访、信访听证、官员下访、人大信访法律咨询日等相关制度，一定程度为信访渠道的畅通直到了积极的推动作用。新的《信访条例》规定，各级政府及政府各部门应当为信访人采取本条例规定的形式反映情况、提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件; 明确各级行政机关公开信访渠道的义务，要求市、县、乡人民政府及其工作部门建立行政机关负责人信访接待日制度。我们要在认真总结已有经验基础上，在现有的居会会信访代理的基础上，探索已有萌芽的社会组织参与信访代理制度。明确信访代理的机构为非政府组织或自治组织，鼓励和扶持各类非政府背景的社会组织逐渐介入到信访代理领域，如社会义务工作者对各类信访人群的义务心理疏导、法律援助、政策咨询和社会关怀等，以期形成现代法治社会所需要的公民社会基础。三是取消现行的中央信访量排名制，探索建立信访专项基金。民众对信访的预期值过高，是造成信访洪峰的一个重要原因。取消信访量排名和信访政绩考核，给各级党政部门减压和给信访公民松绑，减小信访的规模和冲击，是走出信访恶性循环的怪圈和实现社会长治久安的归宿。探索建立信访专项基金，实现信访由单纯的行政调处向综合的社会调处转变，充分发挥信访在化解矛盾、维护社会稳定中的“减压阀”作用。借鉴外国总统基金、总理基金等先例，
在诸如房地产商、重污染企业高额利润中提取部分资金，以妥善解决开发、污染、征地等方面带来的利益矛盾。
（二）信访制度改革应将行政救济与司法独立统一起来，实现中国民主法制建设进程中权利救济渠道的有机结合。
现行信访制度作为中国民主法制建设进程中一种过渡的制度安排，其职能主要有两个方面，其一是政治参与，其二是权利救济。信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济，是具有中国特色的一种权利救济和纠纷解决制度。实践中，信访制度因具有中国传统社会长期存在的“人治”思想这一基础，公民往往把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。对管理者而言，处理问题的自由裁量权较大，解决方式较为灵活。对上访者而言，无需过多专业知识，没有受理范围限制，没有严格审级区别，不交纳费用，却存在解决问题的可能。一定程度上，信访成为了一种民情上达、申冤维权的特殊渠道，即便信访无法为群众提供最终裁判者的期待，但仍可满足群众倾诉的需求。但是，我们必须清醒的认识到，实践中这种用行政救济替代司法救济的倾向，将导致中央政治权威流失，消解国家司法机关权威，阻碍现代民主国家法治化进程。因此，在依法保护公民利益，维护社会稳定的基础上，信访制度改革的难点应突出整个救济、监督和解决争议机制的重构和创新，协调信访、调解、仲裁、复议和诉讼的受理范围，使其各有重点，功能互补，彼此衔接，运用各种纠纷解决方式化解社会矛盾。针对我国目前救济机制在总体上存在着协调配合性差、法律门槛过高、部门职能未充分发挥等方面的缺陷，当前完善权利救济体制需要做好两方面的工作:一是完善现行的行政救济体制，发挥行政复议和行政诉讼应有的作用。在我国，信访与行政诉讼、行政复议并列为行政争议的制度化解决途径。长期以来，行政诉讼和行政复议作为正式渠道，远未达到理想的预期目标，本应由其承担的职能处于边缘化地位，大量争议不断涌向信访这一非正式渠道，我们更寄希望于制度的完善，来解决当前大量合法但不合理的行政行为引发的信访案件。行政复议的改革应当尽快改变行政复议机构依附于政府法制机构的现状，赋予行政复议机构准司法地位，避免来自行政机关内部对行政复议的干预，确保复议相对地独立性；扩大受案范围，将广泛受到关注的人事、工资等问题纳入行政复议范围，使得这些原来不
受外部监督的内部行政行为接受外部行政监督，促进人事、工资等管理的法制化; 从加强对当事人救济的角度出发，取消受理案件的时效限制，允许当事人对历史问题申请行政复议；改革行政复议审理方式，实行言词审理，允许当事人对证据进行质证等。通过完善，让不收费、程序简便的行政复议成为解决行政机关与行政相对人纠纷的最重要渠道之一。行政诉讼的改革应该着眼于扩大行政诉讼受案范围，将抽象行政行为纳入行政诉讼范围，对内部行政行为提供司法救济，加强对其他公权力主体行为的监督与救济; 突破现行制度的束缚，切实保障当事人的诉权，取消现行法律对当事人行使起诉权、申请撤诉权、和解权和上诉权等诸多的限制。二是强化司法权利救济终极性机制，树立司法独立和司法最终裁判权威。在西方国家，司法是减缓社会矛盾纠纷的主要通道，是避免社会因矛盾纠纷而崩溃的人为屏障，定纷止争是司法机关的天职。然而我国的司法机关在这场信访浪潮中扮演的是日益边缘化的角色，司法终极性的缺位是我国上访不断产生的一个重要因素。信访制度改革应与司法制度改革统一起来，加快现代司法制度建设，促进司法公正，确立司法权威，坚持走依法治访之路。树立司法权威应改变现有的诉讼类信访案件按行政化信访处理的模式，将其纳入正常的审判监督程序之中并加以必要的限制。明确司法渠道作为解决问题的法定渠道必须得到坚持，信访人必须在穷尽司法救济的条件下才可以走上信访之路，同时信访领域的行政行为也必须逐步纳入司法调整的范围。撤销司法机关信访机构，将现有的司法信访机构全部转变成为司法咨询机构，逐步取消司法信访制度。树立司法权威应确立司法独立地位，坚决杜绝司法腐败。落实宪法和法律赋予法院的地位和独立审判的权力，任何组织和个人不得干涉司法审判，建立法院垂直管理体系，改变目前法院人、财、物受地方政府制约的局面，使法院系统在不受任何外界干扰的情况真正行使其独立审判的职能。导致司法权威缺失固然有体制上的原因，但司法内部腐败、处事不公等自身因素更是民众“弃法从信”的“罪魁祸首”。 必须通过立法等手段，在保障法官身份和收入的前提下，严惩司法腐败，对法官腐败加重惩处；设立法官廉洁举报制度，加大权力机关监督、社会监督和法律监督力度，坚决制止法官受贿、接受吃请等违法或违背职业道德行为。另外，没有高素质的法官，就不能对法律进行最合乎正义的阐释，就不能维护正义和司法公正，所以法官必须要有较高的
品格与业务素质。我们有理由相信，当社会的大多数矛盾纠纷最终解决纳入了司法程序并最大程度上保证了司法的公正，当司法裁判的既判力得到应有的尊重，当司法终极性深入国民的骨髓并成为他们法律意识的一部分，依法治访之路也就离我们不远了。
（三）信访制度改革应将法治化研究与完善利益表达机制统一起来，实现依法治国方略大框架下的标本兼治格局。
“法治”是一个融会多重意义的综合观念，是民主、自由、平等、人权、理性、文明、秩序与合法性的完美结合。“据此意义，法治社会的特征可以被描述为:社会生活基本方面和主要的社会关系均纳入法律轨道，接受法律治理，而法律是建在尊重民主、人权、人的潜能保护、促进经济增长、社会公平、社会秩序、社会进步的基础之上; 凝结着人民公意的宪法和法律高于任何个人、群体、政党的意志，有至上的效力和最高的权威„„”新中国建立以来的信访制度，仅限于条例或者文件当中，我国宪法上赋予的公民信访的法律合法性与现实中缺乏操作性的法律条文之间的错位，使得信访活动和信访工作前后、上下不一致，也使得信访受理部门处于“名不正，言不顺”、工作也是“批批转转”的情形中。要实现信访制度的法制化、程序化，使公民的信访活动和政府的信访工作真正纳入法制化轨道，从根本上彻底摆脱我国信访制度长期存在的困境，必须坚持长远结合、标本兼治的原则，在着眼如何遏制来势汹涌的“信访洪峰”及理顺信访职能维护群众利益的同时，实现以法治为内容的信访制度改革。一是尽快进行信访立法，确保信访制度有法可依。宪法规定的基本权利，如果转化为现实生活中的权利，往往离不开法律将之具体化。从法理上讲，我国宪法规定了公民的表达自由、申诉、控告、检举等权利，这是信访作为公民基本权利的宪法权利属性。由于宪法的规定较为原则，宪法解释和宪法司法化又步履艰难，面对目前信访所涵盖的纷繁复杂的社会领域，显然单靠一部《信访条例》的约束和规范是不足以解决所有问题的，尽快制定信访法，切实保障信访作为公民的基本民主权利，这是中国法制建设的需要，也是处理信访制度与司法制度之间关系的需要。以统一的法律规定信访的接受主体、接受内容和解决问题的方式等，明确划定信访机构的职能范围，严格界定信访程序，避免因范围不清、责任不明而导致司法权威被践踏，进而解决因信访机构庞杂繁多而造成的规定不一问题。二
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是发挥人大代表作用，建立人大监督专员制度。人大作我国的最高权力机关，它的制度程序设计本来是最有力于监督政府，传达民意的。但实践中人大形式上的民主和代表脱离群众的现状，与信访洪峰中人满为患、应接不暇的局面形成鲜明对比，人大的监督作用和代表的维权职能远未充分发挥。前文提及将信访的职能划归人大便是基于这样的考量，强化人大系统职能，整合320万人大代表的力量，是在不影响现行制度根基情况下完善民主的最稳妥突破口，着力使人大逐步演变为真正的代议制机构。在信访法将众多设在不同部门内部的信访机构整合形成一套完整的信访体系的基础上，信访制度的改革可以在条件成熟时，参照和借鉴国外议会监督专员制度的有益经验，在扩大人民群众参政议政渠道的同时，完善和发挥人民代表参与信访处理的制度，建立人民代表大会信访监督专员制度，逐步形成以代表为信访处理主体的新机制。三是引入第三方评价，完善法律援助制度。当前大量矛盾产生固然有各级政府及公务人员行政违法、行为失当侵犯了群众利益的原因，但大部分群众动辄“进京上访”讨说法除了传统的“清官情结、厌诉心理”在起作用外，不懂法、不信法、不用法也是其中一个非常重要的原因。我们应该让群众知道，法律是保障他们权利的最有效机制。正如原国家信访局局长周占顺表示：上访群众反映的80％的问题是可以在基层通过司法手段解决的。实际上有序的引导群众通过法律手段维护自己的权益，不但是规范信访秩序、畅通信访渠道的需要，也是国家逐步实现法治的最主要途径。因此，可以考虑将律师服务引入信访活动，借助第三方评价，进一步完善法律咨询和法律援助制度，加大基层法律服务的力度，确保处于弱势地位的信访人得到法律帮助。在现代社会，引入律师参与的第三方评价取代政府为主导的信访工作机制，不仅可以协调公民之间的利益纠纷和矛盾，同时也可以调和政治国家和市民社会的冲突。依托律师所具有的专业知识优势，建立免费咨询和无偿服务的法律援助机制，用理性的法律咨询取代空洞的政治说教，提高信访解决纠纷、化解矛盾的效率。实践中可以参照国务院颁布的《法律援助条例》的规定，在健全机构、人员的基础上，确定为信访人提供法律援助的范围，如请求国家赔偿的; 请求给予社会保险待遇或最低生活保障待遇的:请求发给抚恤金、救济金的; 主张见义勇为行为产生的民事权益的; 请求支付劳动报酬这些行政信访行为等。通过律师为信访人解释相关的法律、法规，帮助信
访人解决与法律相关的问题。四是关注弱势群体需求，完善民众利益表达机制。在利益主体日益多元化的今天，利益表达的问题特别是弱势群体的利益表达问题，己经是一个无法回避的问题。从根本上说，一个社会利益格局的大体均衡是社会中不同群体利益博弈的结果。但我们必须看到，不同利益主体发育程度不同，群体间争取利益能力的差异较大，尤其是在对公共政策制定和执行过程的影响能力、对社会公共舆论的影响和话语形成能力等方面，弱势群体在追逐自身利益过程中，显然处于无力的状态。更重要的是，我国缺少国际上通行的弱势群体表达利益的制度化方式，在强、弱群体间权利失衡状态下，政府的政策更倾向于强势群体的利益。因此，我们必须立足中国实际，发扬密切联系群众的优良传统，高度关注弱势群体的生产生活，不断满足民众在社会主义初级阶段的各种合理需求，完善普通民众的利益表达机制，减少因利益失衡给社会稳定带来的压力。建立起政府与民众的良性互动关系，政府要加强电子政务建设，加大政务公开力度，通过网络、媒体、报纸等多种形式，保证人民群众的知情权、发言权、监督权。广泛建立民意调查、听证、协商谈判制度、民主评议等制度，构建群众利益诉求机制，广泛征集群众意见，主动接受社会公民的利益诉求。一方面要保证群众的利益诉求能顺畅到达相关部门且得到解决，避免群众因合理利益受侵害而产生过激行为，维护社会稳定; 另一方面，将群众的意愿通过合法的渠道进入各级公共权力机关的决策过程中，为决策机关和决策者出台政策措施提供依据，确保出台的公共政策得到社会普遍认可，不引发信访事件。建立健全必要的监测预警、预防控制和应急处理机制，对社会各利益主体有可能发生的利益冲突，尽可能及早发现、妥善处理，做到防患于未然或将损失和危害减少到最低程度。
综上所述，信访制度改革是一项复杂、繁重、涉及面广的系统工程，难点在于如何实现扬弃与再造，构建一种既能继承信访制度的已有经验，又能符合中国民间历史传统的规范制度。通过制度创新，立足社会稳定，规范民意表达，将现行的信访制度改良为集整体性、配套性和综合性为一体的规范制度。要使改革达到预期目标，必须坚持统筹规划并要突出重点，抓好改革突破口和切入点，明确长远改革目标与近期改革目标，分阶段、分步骤地制定出改革目标、内容、实施措施，使信访制度改革有条不紊地进行。
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