人民监督员制度与检务公开的关系研究 作者：柴俊华 付贵根
来源：《法制与社会》2014年第23期
摘 要 人民监督员制度是检察机关在司法体制改革进程中的重大制度创新，具有监督检察机关查办自侦案件、增强检察执法透明度的独特价值，完善人民监督员制度的规定、切实执行人民监督员制度、加大对人民监督员制度的宣传力度可以有效深化检务公开工作。 关键词 人民监督员 检务公开 检察机关
作者简介：柴俊华、付贵根，天津市东丽区人民检察院监察科。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）07-058-02
一、人民监督员制度对检务公开的价值体现
“检务公开”是指检察机关依法向社会和诉讼参与人公开与检察职权相关的不涉及国家秘密和个人隐私等有关活动和事项。随着人民群众对司法知情权、参与权、监督权等权利意识的增强以及检察机关对检务公开认识的深化，在公开的方式、范围和程度上亦得到不断扩展和深化。而人民监督员制度作为在检务公开视野下司法体制改革的制度创新，其要旨就是由人民监督员对检察机关办理直接受理立案侦查案件工作实施监督，确保检察机关依法公正履行检察职能，维护社会公平正义。可见，人民监督员制度是“检务公开”工作重要载体之一；其对检务公开的价值，具体体现在以下几方面：
（一）人民监督员制度回答并初步解决了谁来监督检察机关的问题
在刑事诉讼中，检察机关除具有侦查、批捕、公诉等权能外，对公安机关的侦查活动、人民法院的审判活动以及监狱、看守所的监管活动等具有监督权。但谁来对检察机关直接受理立案侦查案件中作撤案或不起诉决定等情形进行监督？在这些诉讼环节，完全不在公安机关和人民法院的“制约”范围，更不在社会公众的监督视野下；从案件立案、侦查到作出撤案决定或不起诉决定，均由检察机关一手操作，这不仅有悖马克思主义关于人民群众监督的基本理论，也引起了学界和司法实务界的质疑。
正是为了修正检察机关直接受理立案侦查案件工作的指导思想，回应学界和司法实务界的质疑，同时也为了助推检务公开工作，高检院印发《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》（下称《规定》），从而使该项制度在全国检察机关全面推行。人民监督员制度的实施，回答并初步解决了谁来监督检察机关的问题。
（二）人民监督员对检察机关直接受理立案侦查案件活动实施监督，破除了检察侦查权的“神秘主义”
在我国，由于人民检察院是国家法律监督机关，具有特殊的宪法地位，加之在刑事诉讼中检察机关的职能处于公安机关刑事案件侦查和人民法院刑事案件审判的中间环节，社会公众接触检察工作甚少；更加之检察机关对国家工作人员的贪污贿赂犯罪、渎职犯罪和国家机关工作人员的“侵权”犯罪具有侦查权，长期处于相对封闭运行的检察工作逐渐呈现出“神秘主义”色彩。因此，高检院在《决定》中，将“破除检察工作中的神秘主义”作为检务公开要实现的目标之一。
（三）人民监督员参与监督检察机关其他执法办案活动，增强了检察执法透明度
人民监督员除了对办理直接受理立案侦查案件实施监督外，对检察机关其他执法活动亦可以提出意见和建议。对此，高检院《规定》第8条、第9条明确规定：“人民监督员应邀参加人民检察院组织的有关执法检查活动，发现有违法违纪情况的，可以提出意见和建议。”“人民监督员可以对其他检察工作、检察队伍建设等提出意见和建议。”实务中，无论是检察机关，还是人民监督员都在此方面做出了比较大的努力，有效地增强了检察执法的透明度。
二、深化检务公开制度改革对人民监督员制度的新期待
（一）检务公开之公开范围的变化要求完善人民监督员制度
高检院新一轮深化检务公开制度改革试点工作，明确了“公开是原则，不公开是例外”的基本要求。明确规定了“查办和预防职务犯罪工作、有较大社会影响案件”等方面的内容应主动公开，这既体现了检务公开的与时俱进，更顺应了在法治中国建设中人民群众对检务公开制度改革的新要求。
因此，在深化检务公开制度改革公开范围前所未有的扩展探索实践中，为与深化该项改革相协调和匹配，客观上亦要求进一步完善人民监督员制度，在指导思想上，要着眼促进检务公开、推动执法规范、实现司法公正，更有效地将检察权置于社会监督之下，更有效地规范检察权的行使，更有效地针对人民群众反映强烈的突出问题开展监督。具体而言，人民监督员不应只对检察机关办理直接受理立案侦查案件实施监督，而是应对检察机关整个执法办案活动实施监督。
（二）检务公开之公开方式的变化要求完善人民监督员制度
除了检务公开的范围大大扩展外，高检院部署的深化检务公开制度改革试点工作，在公开的方式上，也较之以前有很大的变化。除传统的权利义务告知，告知办案流程、办案期限，定期通报和落实新闻发言人制度等，最突出的，一是利用设立并运行检察机关门户网站加大检务公开力度，加强与有关涉检群众的对接（如设立网上接待厅）；二是打破原有的公开内容以静态为主的格局，将公开延伸到动态的执法办案过程。这种公开方式的变化，客观上亦要求目前以静态监督检察机关办理直接受理立案侦查案件为主的人民监督员制度需进一步完善。“比如
侦查过程中引入人民监督员监督，这也是公开的一种方式。自侦过程中搜查、扣押款物的处理，怎样实施监督，也值得研究。”
三、拓展人民监督员制度的路径
（一）完善人民监督员制度的规定
根据人民监督员应对整体检察机关执权运行实施监督和深化检务公开制度改革实行“动静结合”公开的思路和措施要求，建议高检院对人民监督员制度重新定位，即：人民检察院办理直接受理立案侦查案件、办理其他刑事案件和申诉案件，实行人民监督员制度。从而，使人民监督员制度成为一项专门针对检察机关行使检察权的监督制度，而不仅仅是针对检察机关“办理直接受理立案侦查案件活动”一个方面进行监督。
基于上述重新定位，笔者建议：高检院对《关于实行人民监督员制度的规定》进行以下几方面修改完善：
1.将《规定》“总则”第一条修改为：“为了加强对人民检察院办理直接受理立案侦查案件、办理其他刑事案件和申诉案件工作的监督，提高执法水平和办案质量，确保依法公正履行检察职能，维护社会公平正义，根据宪法、人民检察院组织法等有关法律，结合检察工作实际，制定本规定。”
2.将《规定》“总则”第二条修改为：“人民检察院办理直接受理立案侦查案件、办理其他刑事案件和申诉案件，实行人民监督员制度。人民监督员依照本规定对人民检察院办理直接受理立案侦查案件活动、办理其他刑事案件和申诉案件活动实施监督。”
3.在《规定》“人民监督员的职责”一章中，将现行第十七条增加一款规定，即第二款：“人民监督员要求对人民检察院办理直接受理立案的大要案件、有较大影响的案件的侦查过程和侦查强制措施适用实施监督的，人民检察院应当及时安排。”
4.在《规定》“人民监督员的职责”一章中，在现行第十七条后增加一条规定：“人民监督员对人民检察院办理其他刑事案件和申诉案件的下列情形实施监督：㈠被害人或其法定代理人、诉讼代理人不服不批捕、不起诉、不抗诉决定的；㈡审查认可的公诉案件当事人和解不合法或者明显不公并在检察环节终结诉讼程序的；㈢当事人不服人民检察院对公安机关立案监督的处理意见申诉的；㈣当事人不服人民检察院对刑事申诉案件维持原处理决定的；㈤当事人不服人民检察院对民事行政申诉案件不立案审查、不提出检察建议或不提出（提请）抗诉决定的。”
5.在《规定》“监督工作程序”一章现行第二十三条中增加规定：“㈠被害人或其法定代理人、诉讼代理人不服不批捕、不起诉、不抗诉决定，以及公诉案件当事人和解不合法或者明显不公并在检察环节终结诉讼程序的，由公诉部门承办；㈡当事人不服人民检察院对公安机关立案监督的处理意见申诉的，由侦查监督部门承办；㈢当事人不服人民检察院对申诉案件维持原
处理决定的，由控告申诉检察部门承办；㈣当事人不服人民检察院对民事行政申诉案件不立案审查、不提出检察建议或不提出（提请）抗诉决定的，由民事行政检察部门承办。”
6.在《规定》“监督工作程序”一章中，在现行第二十三条后增加一条规定：“人民监督员办事机构受理人民监督员对本规定第十七条第二款的内容进行监督的要求，报经检察长批准后，应于三个工作日内接受人民监督员的监督。”
（二）切实执行人民监督员制度
人民监督员制度作为深化检务公开制度改革的一个重要方面，必须认真严格执行，方能发挥其最大效用。因此，各级人民检察院要切实执行人民监督员制度，保障按规定应当进入人民监督员监督程序的案件或事项全部由人民监督员进行监督，坚决防止漏监督情况发生。上级人民检察院应当加强对下级人民检察院执行人民监督员制度、接受人民监督员监督的督查，发现应当由人民监督员监督的案件或事项没有进入监督程序而直接作出处理决定的，应当责令纠正；必要时，可以撤销下级人民检察院的有关决定，按规定启动人民监督员监督程序后，再由下级人民检察院依法作出相关处理决定，并追究有关直接责任人员的相关责任。
（三）加大对人民监督员制度的宣传力度
人民监督员制度从试行、推行至今，已整整十年，在学界和司法实务界及相关领域（如律师行业）已有较大影响力，但社会公众对该项制度的了解还相对较少。在深化检务公开制度改革的语境下，检察机关应切实加大对人民监督员制度的宣传力度。在宣传人民监督员制度本身的同时，要结合人民监督员监督案件或事项对人民监督员的职责进行宣传。宣传的具体方式，除了利用传统的宣传橱窗、制作宣传资料、挂图、报纸、广播电视等宣传外，要充分利用各级人民检察院的检察门户网站、检察微博、手机报等新媒体进行宣传，使社会公众广泛知晓、认可人民监督员制度，进而使该项制度更好地助推深化检务公开工作。
人民监督员制度与检务公开的关系研究 作者：柴俊华 付贵根
来源：《法制与社会》2014年第23期
摘 要 人民监督员制度是检察机关在司法体制改革进程中的重大制度创新，具有监督检察机关查办自侦案件、增强检察执法透明度的独特价值，完善人民监督员制度的规定、切实执行人民监督员制度、加大对人民监督员制度的宣传力度可以有效深化检务公开工作。 关键词 人民监督员 检务公开 检察机关
作者简介：柴俊华、付贵根，天津市东丽区人民检察院监察科。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）07-058-02
一、人民监督员制度对检务公开的价值体现
“检务公开”是指检察机关依法向社会和诉讼参与人公开与检察职权相关的不涉及国家秘密和个人隐私等有关活动和事项。随着人民群众对司法知情权、参与权、监督权等权利意识的增强以及检察机关对检务公开认识的深化，在公开的方式、范围和程度上亦得到不断扩展和深化。而人民监督员制度作为在检务公开视野下司法体制改革的制度创新，其要旨就是由人民监督员对检察机关办理直接受理立案侦查案件工作实施监督，确保检察机关依法公正履行检察职能，维护社会公平正义。可见，人民监督员制度是“检务公开”工作重要载体之一；其对检务公开的价值，具体体现在以下几方面：
（一）人民监督员制度回答并初步解决了谁来监督检察机关的问题
在刑事诉讼中，检察机关除具有侦查、批捕、公诉等权能外，对公安机关的侦查活动、人民法院的审判活动以及监狱、看守所的监管活动等具有监督权。但谁来对检察机关直接受理立案侦查案件中作撤案或不起诉决定等情形进行监督？在这些诉讼环节，完全不在公安机关和人民法院的“制约”范围，更不在社会公众的监督视野下；从案件立案、侦查到作出撤案决定或不起诉决定，均由检察机关一手操作，这不仅有悖马克思主义关于人民群众监督的基本理论，也引起了学界和司法实务界的质疑。
正是为了修正检察机关直接受理立案侦查案件工作的指导思想，回应学界和司法实务界的质疑，同时也为了助推检务公开工作，高检院印发《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》（下称《规定》），从而使该项制度在全国检察机关全面推行。人民监督员制度的实施，回答并初步解决了谁来监督检察机关的问题。
（二）人民监督员对检察机关直接受理立案侦查案件活动实施监督，破除了检察侦查权的“神秘主义”
在我国，由于人民检察院是国家法律监督机关，具有特殊的宪法地位，加之在刑事诉讼中检察机关的职能处于公安机关刑事案件侦查和人民法院刑事案件审判的中间环节，社会公众接触检察工作甚少；更加之检察机关对国家工作人员的贪污贿赂犯罪、渎职犯罪和国家机关工作人员的“侵权”犯罪具有侦查权，长期处于相对封闭运行的检察工作逐渐呈现出“神秘主义”色彩。因此，高检院在《决定》中，将“破除检察工作中的神秘主义”作为检务公开要实现的目标之一。
（三）人民监督员参与监督检察机关其他执法办案活动，增强了检察执法透明度
人民监督员除了对办理直接受理立案侦查案件实施监督外，对检察机关其他执法活动亦可以提出意见和建议。对此，高检院《规定》第8条、第9条明确规定：“人民监督员应邀参加人民检察院组织的有关执法检查活动，发现有违法违纪情况的，可以提出意见和建议。”“人民监督员可以对其他检察工作、检察队伍建设等提出意见和建议。”实务中，无论是检察机关，还是人民监督员都在此方面做出了比较大的努力，有效地增强了检察执法的透明度。
二、深化检务公开制度改革对人民监督员制度的新期待
（一）检务公开之公开范围的变化要求完善人民监督员制度
高检院新一轮深化检务公开制度改革试点工作，明确了“公开是原则，不公开是例外”的基本要求。明确规定了“查办和预防职务犯罪工作、有较大社会影响案件”等方面的内容应主动公开，这既体现了检务公开的与时俱进，更顺应了在法治中国建设中人民群众对检务公开制度改革的新要求。
因此，在深化检务公开制度改革公开范围前所未有的扩展探索实践中，为与深化该项改革相协调和匹配，客观上亦要求进一步完善人民监督员制度，在指导思想上，要着眼促进检务公开、推动执法规范、实现司法公正，更有效地将检察权置于社会监督之下，更有效地规范检察权的行使，更有效地针对人民群众反映强烈的突出问题开展监督。具体而言，人民监督员不应只对检察机关办理直接受理立案侦查案件实施监督，而是应对检察机关整个执法办案活动实施监督。
（二）检务公开之公开方式的变化要求完善人民监督员制度
除了检务公开的范围大大扩展外，高检院部署的深化检务公开制度改革试点工作，在公开的方式上，也较之以前有很大的变化。除传统的权利义务告知，告知办案流程、办案期限，定期通报和落实新闻发言人制度等，最突出的，一是利用设立并运行检察机关门户网站加大检务公开力度，加强与有关涉检群众的对接（如设立网上接待厅）；二是打破原有的公开内容以静态为主的格局，将公开延伸到动态的执法办案过程。这种公开方式的变化，客观上亦要求目前以静态监督检察机关办理直接受理立案侦查案件为主的人民监督员制度需进一步完善。“比如
侦查过程中引入人民监督员监督，这也是公开的一种方式。自侦过程中搜查、扣押款物的处理，怎样实施监督，也值得研究。”
三、拓展人民监督员制度的路径
（一）完善人民监督员制度的规定
根据人民监督员应对整体检察机关执权运行实施监督和深化检务公开制度改革实行“动静结合”公开的思路和措施要求，建议高检院对人民监督员制度重新定位，即：人民检察院办理直接受理立案侦查案件、办理其他刑事案件和申诉案件，实行人民监督员制度。从而，使人民监督员制度成为一项专门针对检察机关行使检察权的监督制度，而不仅仅是针对检察机关“办理直接受理立案侦查案件活动”一个方面进行监督。
基于上述重新定位，笔者建议：高检院对《关于实行人民监督员制度的规定》进行以下几方面修改完善：
1.将《规定》“总则”第一条修改为：“为了加强对人民检察院办理直接受理立案侦查案件、办理其他刑事案件和申诉案件工作的监督，提高执法水平和办案质量，确保依法公正履行检察职能，维护社会公平正义，根据宪法、人民检察院组织法等有关法律，结合检察工作实际，制定本规定。”
2.将《规定》“总则”第二条修改为：“人民检察院办理直接受理立案侦查案件、办理其他刑事案件和申诉案件，实行人民监督员制度。人民监督员依照本规定对人民检察院办理直接受理立案侦查案件活动、办理其他刑事案件和申诉案件活动实施监督。”
3.在《规定》“人民监督员的职责”一章中，将现行第十七条增加一款规定，即第二款：“人民监督员要求对人民检察院办理直接受理立案的大要案件、有较大影响的案件的侦查过程和侦查强制措施适用实施监督的，人民检察院应当及时安排。”
4.在《规定》“人民监督员的职责”一章中，在现行第十七条后增加一条规定：“人民监督员对人民检察院办理其他刑事案件和申诉案件的下列情形实施监督：㈠被害人或其法定代理人、诉讼代理人不服不批捕、不起诉、不抗诉决定的；㈡审查认可的公诉案件当事人和解不合法或者明显不公并在检察环节终结诉讼程序的；㈢当事人不服人民检察院对公安机关立案监督的处理意见申诉的；㈣当事人不服人民检察院对刑事申诉案件维持原处理决定的；㈤当事人不服人民检察院对民事行政申诉案件不立案审查、不提出检察建议或不提出（提请）抗诉决定的。”
5.在《规定》“监督工作程序”一章现行第二十三条中增加规定：“㈠被害人或其法定代理人、诉讼代理人不服不批捕、不起诉、不抗诉决定，以及公诉案件当事人和解不合法或者明显不公并在检察环节终结诉讼程序的，由公诉部门承办；㈡当事人不服人民检察院对公安机关立案监督的处理意见申诉的，由侦查监督部门承办；㈢当事人不服人民检察院对申诉案件维持原
处理决定的，由控告申诉检察部门承办；㈣当事人不服人民检察院对民事行政申诉案件不立案审查、不提出检察建议或不提出（提请）抗诉决定的，由民事行政检察部门承办。”
6.在《规定》“监督工作程序”一章中，在现行第二十三条后增加一条规定：“人民监督员办事机构受理人民监督员对本规定第十七条第二款的内容进行监督的要求，报经检察长批准后，应于三个工作日内接受人民监督员的监督。”
（二）切实执行人民监督员制度
人民监督员制度作为深化检务公开制度改革的一个重要方面，必须认真严格执行，方能发挥其最大效用。因此，各级人民检察院要切实执行人民监督员制度，保障按规定应当进入人民监督员监督程序的案件或事项全部由人民监督员进行监督，坚决防止漏监督情况发生。上级人民检察院应当加强对下级人民检察院执行人民监督员制度、接受人民监督员监督的督查，发现应当由人民监督员监督的案件或事项没有进入监督程序而直接作出处理决定的，应当责令纠正；必要时，可以撤销下级人民检察院的有关决定，按规定启动人民监督员监督程序后，再由下级人民检察院依法作出相关处理决定，并追究有关直接责任人员的相关责任。
（三）加大对人民监督员制度的宣传力度
人民监督员制度从试行、推行至今，已整整十年，在学界和司法实务界及相关领域（如律师行业）已有较大影响力，但社会公众对该项制度的了解还相对较少。在深化检务公开制度改革的语境下，检察机关应切实加大对人民监督员制度的宣传力度。在宣传人民监督员制度本身的同时，要结合人民监督员监督案件或事项对人民监督员的职责进行宣传。宣传的具体方式，除了利用传统的宣传橱窗、制作宣传资料、挂图、报纸、广播电视等宣传外，要充分利用各级人民检察院的检察门户网站、检察微博、手机报等新媒体进行宣传，使社会公众广泛知晓、认可人民监督员制度，进而使该项制度更好地助推深化检务公开工作。