作者：吴少平
北京行政学院学报 2002年12期
一、中国会计法规体系的设计构建及其改革发展进程
市场经济的深化发展、国家经济体制改革的不断推进以及我国财务会计改革的深入进 行，将对我国会计法规体系构建提出更新和更高的要求。近年来，为适应经济改革和发 展的需要，我国不断加快会计法规体系建设的步伐，吸收借鉴国际会计惯例，根据我国 会计改革的进程、经济工作环境和企业管理基础，适时、规范地推行新的会计法规。我 国会计法规体系构建的指导思想主要有四个方面：一是要与我国经济体制改革相适应， 要与转变政府管理职能和转变企业经营管理机制相结合；二是要与现代企业制度建设相 适应，有利于实现“产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”这一现代企业制度建 设的基本目标；三是要参考借鉴国际会计惯例，以及会计管理的国际性规范，通过制定 适用的中国会计法规体系，推动会计的国际协调；四是要与中国会计改革的战略目标和 总体进程相适应，做到目标明确、稳步推进、注重实效。
综观我国会计法规体系构建，总体上由以下四个层面构成：一是会计法律，由全国人 大常委会确定，如《会计法》；二是国家行政会计法规，由国务院颁布，如《企业财务 会计报告条例》、《总会计师条例》等；三是部门会计法规，由财政部等部门颁布，如 会计准则、会计制度等；四是地方性的会计法规。财政部颁布的国家统一会计制度主要 由三方面构成：国家统一的会计核算制度，如《企业会计准则》、《企业财务通则》、 《企业会计制度》、《事业单位会计准则》、《事业单位会计制度》等；国家统一的会 计工作管理制度，如《会计档案管理办法》、《会计人员工作规则》、《会计基础工作 规范》、《会计核算软件管理的几项规定(试行)》等；国家统一的会计人员管理制度， 如《会计从业资格管理办法》、《会计证管理办法(试行)》、《颁发会计人员荣誉证书 试行规定》、《会计专业技术资格考试暂时规定》等。
在我国会计法规体系构建中，《中华人民共和国会计法》属于会计法律。重新修订的 新《会计法》于1999年10月31日由全国人大常委会通过，2000年7月1日正式施行，这是 我国会计法规体系构建的根基，是我国会计改革的重要进程。它对规范会计工作，维护 经济秩序，促进经济发展，起着不可替代的作用。
1.施行新《会计法》是适应市场经济体制的需要。
随着市场经济的发展，新的经济业务不断涌现，如资产重组、债务重组、非货币交易 、证券、期货等，这些新的经济业务的出现，使会计工作面临新的课题。而新《会计法 》中有一部分内容就针对这些新的经济业务，对现行的会计核算原则和方法进行了完善 ，对原《会计法》中有关会计核算的规定进行了必要的补充和修订。非常明确地要求单 位主要领导、企业法人及广大财务工作者掌握规范的会计管理准则和必要的会计核算方 法，并按照新《会计法》的要求，遵循市场规则，按市场规则办事，从而进一步促进经 济持续、健康、快速发展和确保国有(集体)资产保值增值不流失。
2.施行新《会计法》有助于提高企业财会信息的真实性，切实提高会计信息质量。
当前会计工作中存在着一些不容忽视的问题，如会计造假严重，假数字、假报表较多 ；乱设账、私设账、账外设账情况严重，违法违纪行为屡禁不止，这直接或间接影响到 有关投资者、债权人的利益，对社会资源的合理配置和国家经济的宏观调控都有着极大 的负面影响，干扰着整个社会经济秩序。而新《会计法》强化了对会计从业资格的管理 职能和对会计工作的监督职能，从根本上对当前会计工作中存在的突出问题加以控制和 规范。为此，贯彻新《会计法》，有利于进一步增强管理部门的责任意识和财务工作者 的法律意识、自律意识，克服会计管理无序化、执法部门不明确的弊端，确保会计信息 真实可靠，切实提高会计信息质量。
3.施行新《会计法》，促使财会工作加快向规范化方向发展。
第一是财会制度规范化。我国颁布实施的“两则”及行业会计制度，为财会制度规范 化发展奠定了理论、法规与实务基础。目前又在制定具体会计准则方面积极推进，现已 颁布实施了关联方关系及其交易的披露、债务重组、投资、会计政策等16项具体会计准 则。现有方案的完善确定和具体准则的进一步扩展推出，将对市场经济运行发展起到积 极的推动作用。
第二是财会程序规范化。规范化制度要在实务化程序中得以实施，会计准则是纲领性 规范，程序运作是具体化实施。因此要在贯彻执行会计准则与财务通则的基础上，在企 业财会部门内部要形成控制系统。要建立健全内部控制制度，采取规范有效的保护措施 和控制性手段，特别是对新兴市场运行中尚不成熟的环节，更要严格财会程序，规范财 会运作，形成系统高效的财会信息网络和科学严密的管理流程体系。在新兴市场的管理 体制上，既要统一调控，又要分层约束，使财会管理的基础工作环节、会计核算制度、 财会报表体系、财会指标分析等实现程序化和系统化，提高业务流程与运作系统的标准 化和衔接化，从而通过财会管理促进新生市场的效益优化。
第三是财会监督规范化。财会管理的重要职能是进行财务会计监督，应当强调的是对 企业经济活动实行全程财会监督，消除财会监督的“死角”和“盲点”。由于新兴市场 难免的不成熟性，很可能出现初期误区、法制空子以及误流向、误操作等。财会管理的 自律与监督、财会制度的严密与规范就显得尤为重要。特别要强调财会规范管理部门的 规范化，这是指对制定规范制度、组织规范实施、监督规范程序的规范管理部门(环节) 的有关工作与管理的规范化要求。这种监督的规范，应当是更高水准的规范。
第四，施行新《会计法》进一步明确了法律责任，加大对违法的会计行为的惩治力度 。新《会计法》坚持“有法必依、违法必究”的原则，具体列举了各种违法会计行为， 强化了对违法会计行为的惩治力度，相应增加了通报、罚款等行政制裁手段。包括对违 法单位处以通报、罚款；对违法单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款 ；对违法单位的国家工作人员给予行政处分；对违法的会计人员吊销会计从业资格证书 等。同时，对触犯刑律的会计行为，依法追究刑事责任。而且，新《刑法》也增加了打 击会计犯罪的相应条款。新《会计法》可与新《刑法》的有关内容对接实施。
第五，施行新《会计法》进一步加强了我国会计法规与国际会计惯例的协调性。世界 经济一体化的发展，更加要求会计信息资料的国际规范化和通用化。新《会计法》借鉴 和吸收了市场经济国家的会计法律制度，在会计责任主体、会计记账规则、内部控制制 度、注册会计师审计、严惩违法会计行为等方面，都体现了与国际会计惯例的协调性， 以及市场经济对会计工作的共性要求和规范化通用化要求。
财务会计报告是会计信息的重要集合，由会计报表、附注和财务情况说明书构成，这 是一个完整的体系。财务会计报告应当根据经过审核的会计账簿记录和有关资料编制， 并符合会计制度关于财务会计报告的编制要求、提供对象和提供期限的规定；向不同的 会计资料使用者提供的财务会计报告，其编制依据应当一致。有关法律、法规规定会计 报表、会计报表附注和财务情况说明书须经注册会计师审计，会计师事务所出具的审计 报告应当随同财务会计报告一并提供。单位提供的担保、未决诉讼等有关事项，应当按 照会计制度的规定，在财务会计报告中作出说明。
就我国会计法规体系构建的进程发展来看，2002年会计法规建设的主要目标是：深入 贯彻实施新《会计法》，加强会计工作监管，做好违法会计案件的审理、公告和典型案 例的宣传；检查企业对会计制度和会计准则的执行情况，打击造假账、账外设账、提供 虚假会计信息等行为；在广泛征求意见的基础上，修订《总会计师条例》和《会计基础 工作规范》等法规，完善会计制度和会计准则体系，推进以依法建账为中心的会计基础 工作规范化活动，搞好会计基础工作，切实提高会计信息质量。2002年将在外商投资企 业推行《企业会计制度》，指导有条件的国有企业执行《企业会计制度》，组织金融类 上市公司执行《金融企业会计制度》。2002年将研究制定《金融企业会计制度——银行 会计科目和会计报表》、《小企业会计制度》以及有关专业会计核算办法，还将陆续出 台《非营利组织会计制度》和《企业合并》、《分部报告》、《外币折算》、《资产减 值》等具体会计准则。要加快推行内部控制制度。财政部现已经发布了《采购与付款》 、《销售与收款》和《工程项目》等内部会计控制规范的征求意见稿，研究修改后将正 式发布。此后，还将进一步实施具体的内部会计控制规范。
二、中国会计环境的全面深化治理
(一)会计外部环境治理
我国会计外部环境的治理正在加快推进，如在证券市场方面，2001年12月12日由中国 证监会颁布实施《证券交易所管理办法》，2001年12月28日由中国证监会颁布《证券公 司管理办法》(2002年3月1日实施)，2002年1月7日，由中国证监会和国家经贸委联合颁 布实施《上市公司治理准则》等。由此可以看出国家对证券市场主体结构方面法制建设 的高度重视。其中特别强调了完善公司治理结构中的董事会制度和监事会制度的建设。
董事会应下设发展战略计划委员会、审计委员会和薪酬委员会。审计委员会是董事会 下设的监督机构，向董事会负责并报告工作，代表董事会监督财务报告过程和内部控制 的有效性，以保证财务报告的真实性和企业经济行为的合规性。其主要职责是：对公司 聘任独立的会计师及费用提出建议；在公司期中和年度财务报告提交董事会之前，进行 复审；复核独立会计师出具的报告；检查公司的内部控制制度及执行情况，并指导开展 企业内部审计，审核公司内部审计工作计划，听取内部审计部门汇报，并解决提出的问 题。
独立董事的职能作用必须得到充分的保障。公司独立董事的设置应符合有关法规和公 司章程的规定；独立董事不能担任所在公司的其他职位。独立董事除了应当具有公司法 和其他相关法律、法规赋予的职权外，上市公司还应赋予独立董事一定的特别职权，如 重大关联交易把关等。对于重大关联交易，应当由独立董事认可后，提交董事会讨论， 独立董事判断前，可聘请中介机构出具独立财务顾问报告作为判断依据。独立董事可以 向董事会提议聘用或解聘会计师事务所，向董事会提请召开临时股东大会，提议召开董 事会，独立聘请外部审计机构和咨询机构，可以在股东大会召开前，公开向股东征集投 票权，充分保护中小股东权益，对认为可能损害中小股东权益的事项发表独立意见。独 立董事独立履行职责，不受公司主要股东、实际控制人，以及其他与上市公司存在利益 关系的单位或个人的影响，必要时可直接向股东大会、证券监督管理机构和其他有关部 门报告情况。为了更好发挥独立董事的作用，在董事会决策前，应向独立董事提供充足 的资料和必要的准备时间，充分听取他们发表的意见，并记录在案。
监事会作为常设的监督性机构应负责对董事会及其成员以及总经理、副总经理、财务 总监等高级管理人员进行监督，防止其滥用职权，侵犯股东、公司及公司员工的合法权 益。监事会应履行的主要职责是：检查企业贯彻执行有关法律、行政法规和规章制度的 情况；检查企业财务，查阅企业的财务会计资料及与企业经营管理活动有关的其他资料 ，验证企业财务会计报告的真实性、合法性；检查企业的经营效益、利润分配、国有资 产保值增值、资产运营等情况；检查企业负责人的经营行为，并对其经营管理业绩进行 评价，提出奖惩、任免建议。
从证券市场的运行环境来看，为了促进中国证券市场的有序运行和市场机制的发展完 善，目前有关方面已组织进行了反映市场整体走势的统一成份指数的总体设计，并进行 了运行和实施的预期论证，全国统一指数相应的技术准备和各项前期工作已经全面展开 。统一指数的推出将会对证券市场的运行产生积极和深远的影响，可使投资者和市场参 与者更加客观地对市场作出分析评价，引导理性投资。市场特别需要一个更加客观反映 中国证券市场的概貌和运行状况、能够作为评价尺度及金融创新基础的基准指数。一般 地，统一指数样本股应由规模大、流动性好、发展稳定且代表主体经济的行业龙头所构 成，以便客观地反映市场主体部分的投资价值。从国际经验看，行业代表性、规模和流 动性是成份指数选样的基本核心标准，可以为投资者提供权威的投资导向和良好的跟踪 目标，并减少运行成本。全国统一指数的样本股选择就充分体现了这一原则，统一指数 采用国际主流通行的编制方法，样本股的选择代表了市场价值取向，入选成份股的个股 是规模大、流动性好、行业代表性强的股票。这将吸引投资者对指数成份股的普遍关注 ，扩大包括机构投资者在内的投资队伍，改善证券市场的投资主体结构，有效引导市场 资金发展，扩充市场的容量以及广度和深度。
此外，为了进一步规范证券公司的财务行为，提高证券公司的财务信息质量，中国证 监会近期对证券公司年度报告内容与格式准则又进行了修订。强调要严格按照证券公司 会计制度的会计报表格式编制年报，规范调整事项。证券公司必须在年度财务报告正文 中全文列示注册会计师的审计意见；不得随意修改或删节会计师事务所和注册会计师已 签署意见的财务会计资料；公司全体董事要确保年度报告及摘要内容的真实性、准确性 和完整性，其中不存在虚假记载、误导性陈述或重大遗漏，并就其保证承担连带的法律 责任。证监会将对证券公司年度报告的及时性、完整性和真实性进行审查，如发现存在 遗漏、虚假和欺诈的情况，或者会计师事务所未能勤勉尽责或未能独立、客观、公正地 发表审计意见，中国证监会将依据有关法规对公司、会计师事务所及相关责任人进行处 罚。
我国不仅启动了上市公司的退出机制，而且明确了投资人在一定条件下可以进行证券 诉讼：即当上市公司有虚假信息披露的欺骗行为且中国证监会或其下属机构因此对该公 司作出了调查处罚决定，投资人即可提起民事赔偿诉讼。
特别应当关注的是，在2002年2月国务院召开的全国金融工作会议上，充分肯定了1997 年全国金融工作会议以来金融工作所取得的成绩，强调金融是现代经济的核心，经济发 展中最大的风险往往是金融危机，金融危机具有很大的隐蔽性和突发性，稍有不慎，就 会危及经济发展。金融监管的目标是依法维护金融市场公开、公平、有序竞争，有效防 范系统性风险，保护存款人、投资者和被保险人的合法权益。目前金融领域还存在一些 亟待解决的问题，必须采取有效措施抓紧解决。要把金融工作放在更加突出的重要位置 上，确保金融安全、高效、稳健运行。据统计，截止到2002年2月底，我国证券市场上 市公司达1167家，股票市价总值为4.03万亿元，投资者开户数达6689万户，证券投资基 金51家，规模达804亿元。证券公司共有109家，证券营业部2700多家。证券市场发展很 快。因此特别要继续贯彻“法治、监管、自律、规范”的方针，强化监管、综合治理、 正确引导、循序渐进、稳步发展；要加强和改进证券监管，提高市场信息的真实性和透 明度，依法严厉打击造假账、发布虚假信息、操纵市场和内幕交易等违法违规行为，保 护投资者特别是中小投资者的合法权益，逐步使证券市场规范化，推进证券市场体系建 设；不断提高直接融资比重；要加快培育合格的市场主体，提高上市公司质量，完善证 券公司、基金管理公司的法人治理结构和内部控制制度。
进一步扩展市场视角，一些新的法规近期又在启动。如国家计委最近颁布的《禁止价 格欺诈行为的规定》，明确了13种行为属于价格欺诈行为，并列举了当前市场上存在的 价格欺诈的典型表现形式，如：虚假标价、模糊标价、虚假降价、虚假折价、虚夸标价 、低价标高价结算、质价量价不符、假冒政府价格等，政府价格主管部门将依照《中华 人民共和国价格法》和《价格违法行为行政处罚规定》对上述行为给予处罚。为了进一 步规范产权交易行为，北京市制定了《产权交易管理规定》，规范产权交易行为，它规 定了产权交易当事人的合法权益受法律保护，产权交易不受地区、行业、隶属关系、经 济性质的限制，以促进资源的优化配置，推动产权交易市场的法制建设。
(二)会计内部环境治理
根据财政部近期的会计改革方案和工作安排，2002年将继续以全面贯彻落实新《会计 法》、深化会计制度改革为重点，要加强会计工作监管，完善会计制度和会计准则体系 ；加快内部控制制度的研究制定；继续做好会计委派制试点工作，对于各地实施的会计 委派制继续做好宏观指导和经验交流；由于会计集中核算与财政工作密切相关，因此要 重点加以研究，为财政改革作出探索；要组织开展对高级会计人才(包括总会计师)的培 训；按照朱镕基总理提出的“诚信为本、操守为重、遵循准则、不做假帐” 的要求，深入开展会计人员职业道德教育，提高会计人员职业道德和专业素养的综合水 平；指导各地区和中央有关部门做好《会计从业资格证书》的管理工作，认真组织会计 专业技术资格考试，研究制定高级会计师评价制度和考评办法并组织试点；加强与国际 会计准则委员会等国际会计组织的交流与合作，积极参与国际会计组织的有关工作，组 织召开会计准则国际研讨会，以促进中外会计学术理论交流与国际协调；加快实施会计 电算化和信息化，以进一步提高财会管理的科学化水平。
根据财政部的有关文件要求，要重点对货币资金、实物资产、对外投资、工程项目、 采购与付款、筹资、销售与收款、成本费用、担保等经济业务实施会计控制。企业应当 建立科学、规范的对外投资决策机制，建立对重大投资决策集体审议联签制度，加强对 投资项目中有关立项、评估、决策、实施、投资处置等环节的会计控制，有效规避投资 风险；建立工程项目投资决策的科学程序和责任制度，要对工程项目的预算、招投标、 质量管理施加会计控制，防范决策失误以及在工程发包、承包、施工、验收等过程中的 舞弊行为；合理设置采购与付款业务的机构和岗位，加强对采购与付款等环节的会计控 制；要合理确定筹资规模和筹资结构，选择筹资方式，降低资金成本，防范和控制财务 与经营风险，提高资金运用的安全性和实效性；建立合同与信用标准、回收货款和避免 或减少坏账损失的控制机制；严格规定成本费用标准，分解指标，控制差异，考核与奖 惩同步推进；要严格控制担保行为，形成担保决策程序和责任制度，以减少由于担保而 发生的损失。
在实施企业内部会计控制的过程中，应当有效运用科学的控制方法，如：不相容职务 相互分离控制、授权批准控制、会计系统控制、预算控制、财产保全控制、风险控制、 内部报告控制、电子信息技术控制等。不相容职务(授权批准、业务经办、会计记录、 财产保管、稽核检查等职务)相互分离控制要求企业按照不相容职务相分离的原则，合 理设置岗位，明确权限，相互制衡；授权批准控制要求企业明确授权批准的范围、权限 、程序、责任等内容；会计系统控制要求企业依据有关会计法规组织会计核算与管理； 要加强预算编制、实施、评价、考核等环节的管理；财产保全控制要求企业通过盘点、 核审，确保各种财产物资的安全完整；企业要结合生产经营特点，建立有效的风险监控 系统；要建立严格的内部报告制度，真实、及时地反映企业生产经济活动以及财务状况 ；要加强对财务会计电子信息系统的开发与维护、提高信息网络与储备的安全性，有效 运用电子信息技术构建内部会计控制系统。
作者介绍：吴少平(1954—)，男，首都经济贸易大学经济研究所教授。 吴少平，首都经济贸易大学 经济研究所，北京 100026
作者：吴少平
北京行政学院学报 2002年12期
一、中国会计法规体系的设计构建及其改革发展进程
市场经济的深化发展、国家经济体制改革的不断推进以及我国财务会计改革的深入进 行，将对我国会计法规体系构建提出更新和更高的要求。近年来，为适应经济改革和发 展的需要，我国不断加快会计法规体系建设的步伐，吸收借鉴国际会计惯例，根据我国 会计改革的进程、经济工作环境和企业管理基础，适时、规范地推行新的会计法规。我 国会计法规体系构建的指导思想主要有四个方面：一是要与我国经济体制改革相适应， 要与转变政府管理职能和转变企业经营管理机制相结合；二是要与现代企业制度建设相 适应，有利于实现“产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”这一现代企业制度建 设的基本目标；三是要参考借鉴国际会计惯例，以及会计管理的国际性规范，通过制定 适用的中国会计法规体系，推动会计的国际协调；四是要与中国会计改革的战略目标和 总体进程相适应，做到目标明确、稳步推进、注重实效。
综观我国会计法规体系构建，总体上由以下四个层面构成：一是会计法律，由全国人 大常委会确定，如《会计法》；二是国家行政会计法规，由国务院颁布，如《企业财务 会计报告条例》、《总会计师条例》等；三是部门会计法规，由财政部等部门颁布，如 会计准则、会计制度等；四是地方性的会计法规。财政部颁布的国家统一会计制度主要 由三方面构成：国家统一的会计核算制度，如《企业会计准则》、《企业财务通则》、 《企业会计制度》、《事业单位会计准则》、《事业单位会计制度》等；国家统一的会 计工作管理制度，如《会计档案管理办法》、《会计人员工作规则》、《会计基础工作 规范》、《会计核算软件管理的几项规定(试行)》等；国家统一的会计人员管理制度， 如《会计从业资格管理办法》、《会计证管理办法(试行)》、《颁发会计人员荣誉证书 试行规定》、《会计专业技术资格考试暂时规定》等。
在我国会计法规体系构建中，《中华人民共和国会计法》属于会计法律。重新修订的 新《会计法》于1999年10月31日由全国人大常委会通过，2000年7月1日正式施行，这是 我国会计法规体系构建的根基，是我国会计改革的重要进程。它对规范会计工作，维护 经济秩序，促进经济发展，起着不可替代的作用。
1.施行新《会计法》是适应市场经济体制的需要。
随着市场经济的发展，新的经济业务不断涌现，如资产重组、债务重组、非货币交易 、证券、期货等，这些新的经济业务的出现，使会计工作面临新的课题。而新《会计法 》中有一部分内容就针对这些新的经济业务，对现行的会计核算原则和方法进行了完善 ，对原《会计法》中有关会计核算的规定进行了必要的补充和修订。非常明确地要求单 位主要领导、企业法人及广大财务工作者掌握规范的会计管理准则和必要的会计核算方 法，并按照新《会计法》的要求，遵循市场规则，按市场规则办事，从而进一步促进经 济持续、健康、快速发展和确保国有(集体)资产保值增值不流失。
2.施行新《会计法》有助于提高企业财会信息的真实性，切实提高会计信息质量。
当前会计工作中存在着一些不容忽视的问题，如会计造假严重，假数字、假报表较多 ；乱设账、私设账、账外设账情况严重，违法违纪行为屡禁不止，这直接或间接影响到 有关投资者、债权人的利益，对社会资源的合理配置和国家经济的宏观调控都有着极大 的负面影响，干扰着整个社会经济秩序。而新《会计法》强化了对会计从业资格的管理 职能和对会计工作的监督职能，从根本上对当前会计工作中存在的突出问题加以控制和 规范。为此，贯彻新《会计法》，有利于进一步增强管理部门的责任意识和财务工作者 的法律意识、自律意识，克服会计管理无序化、执法部门不明确的弊端，确保会计信息 真实可靠，切实提高会计信息质量。
3.施行新《会计法》，促使财会工作加快向规范化方向发展。
第一是财会制度规范化。我国颁布实施的“两则”及行业会计制度，为财会制度规范 化发展奠定了理论、法规与实务基础。目前又在制定具体会计准则方面积极推进，现已 颁布实施了关联方关系及其交易的披露、债务重组、投资、会计政策等16项具体会计准 则。现有方案的完善确定和具体准则的进一步扩展推出，将对市场经济运行发展起到积 极的推动作用。
第二是财会程序规范化。规范化制度要在实务化程序中得以实施，会计准则是纲领性 规范，程序运作是具体化实施。因此要在贯彻执行会计准则与财务通则的基础上，在企 业财会部门内部要形成控制系统。要建立健全内部控制制度，采取规范有效的保护措施 和控制性手段，特别是对新兴市场运行中尚不成熟的环节，更要严格财会程序，规范财 会运作，形成系统高效的财会信息网络和科学严密的管理流程体系。在新兴市场的管理 体制上，既要统一调控，又要分层约束，使财会管理的基础工作环节、会计核算制度、 财会报表体系、财会指标分析等实现程序化和系统化，提高业务流程与运作系统的标准 化和衔接化，从而通过财会管理促进新生市场的效益优化。
第三是财会监督规范化。财会管理的重要职能是进行财务会计监督，应当强调的是对 企业经济活动实行全程财会监督，消除财会监督的“死角”和“盲点”。由于新兴市场 难免的不成熟性，很可能出现初期误区、法制空子以及误流向、误操作等。财会管理的 自律与监督、财会制度的严密与规范就显得尤为重要。特别要强调财会规范管理部门的 规范化，这是指对制定规范制度、组织规范实施、监督规范程序的规范管理部门(环节) 的有关工作与管理的规范化要求。这种监督的规范，应当是更高水准的规范。
第四，施行新《会计法》进一步明确了法律责任，加大对违法的会计行为的惩治力度 。新《会计法》坚持“有法必依、违法必究”的原则，具体列举了各种违法会计行为， 强化了对违法会计行为的惩治力度，相应增加了通报、罚款等行政制裁手段。包括对违 法单位处以通报、罚款；对违法单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款 ；对违法单位的国家工作人员给予行政处分；对违法的会计人员吊销会计从业资格证书 等。同时，对触犯刑律的会计行为，依法追究刑事责任。而且，新《刑法》也增加了打 击会计犯罪的相应条款。新《会计法》可与新《刑法》的有关内容对接实施。
第五，施行新《会计法》进一步加强了我国会计法规与国际会计惯例的协调性。世界 经济一体化的发展，更加要求会计信息资料的国际规范化和通用化。新《会计法》借鉴 和吸收了市场经济国家的会计法律制度，在会计责任主体、会计记账规则、内部控制制 度、注册会计师审计、严惩违法会计行为等方面，都体现了与国际会计惯例的协调性， 以及市场经济对会计工作的共性要求和规范化通用化要求。
财务会计报告是会计信息的重要集合，由会计报表、附注和财务情况说明书构成，这 是一个完整的体系。财务会计报告应当根据经过审核的会计账簿记录和有关资料编制， 并符合会计制度关于财务会计报告的编制要求、提供对象和提供期限的规定；向不同的 会计资料使用者提供的财务会计报告，其编制依据应当一致。有关法律、法规规定会计 报表、会计报表附注和财务情况说明书须经注册会计师审计，会计师事务所出具的审计 报告应当随同财务会计报告一并提供。单位提供的担保、未决诉讼等有关事项，应当按 照会计制度的规定，在财务会计报告中作出说明。
就我国会计法规体系构建的进程发展来看，2002年会计法规建设的主要目标是：深入 贯彻实施新《会计法》，加强会计工作监管，做好违法会计案件的审理、公告和典型案 例的宣传；检查企业对会计制度和会计准则的执行情况，打击造假账、账外设账、提供 虚假会计信息等行为；在广泛征求意见的基础上，修订《总会计师条例》和《会计基础 工作规范》等法规，完善会计制度和会计准则体系，推进以依法建账为中心的会计基础 工作规范化活动，搞好会计基础工作，切实提高会计信息质量。2002年将在外商投资企 业推行《企业会计制度》，指导有条件的国有企业执行《企业会计制度》，组织金融类 上市公司执行《金融企业会计制度》。2002年将研究制定《金融企业会计制度——银行 会计科目和会计报表》、《小企业会计制度》以及有关专业会计核算办法，还将陆续出 台《非营利组织会计制度》和《企业合并》、《分部报告》、《外币折算》、《资产减 值》等具体会计准则。要加快推行内部控制制度。财政部现已经发布了《采购与付款》 、《销售与收款》和《工程项目》等内部会计控制规范的征求意见稿，研究修改后将正 式发布。此后，还将进一步实施具体的内部会计控制规范。
二、中国会计环境的全面深化治理
(一)会计外部环境治理
我国会计外部环境的治理正在加快推进，如在证券市场方面，2001年12月12日由中国 证监会颁布实施《证券交易所管理办法》，2001年12月28日由中国证监会颁布《证券公 司管理办法》(2002年3月1日实施)，2002年1月7日，由中国证监会和国家经贸委联合颁 布实施《上市公司治理准则》等。由此可以看出国家对证券市场主体结构方面法制建设 的高度重视。其中特别强调了完善公司治理结构中的董事会制度和监事会制度的建设。
董事会应下设发展战略计划委员会、审计委员会和薪酬委员会。审计委员会是董事会 下设的监督机构，向董事会负责并报告工作，代表董事会监督财务报告过程和内部控制 的有效性，以保证财务报告的真实性和企业经济行为的合规性。其主要职责是：对公司 聘任独立的会计师及费用提出建议；在公司期中和年度财务报告提交董事会之前，进行 复审；复核独立会计师出具的报告；检查公司的内部控制制度及执行情况，并指导开展 企业内部审计，审核公司内部审计工作计划，听取内部审计部门汇报，并解决提出的问 题。
独立董事的职能作用必须得到充分的保障。公司独立董事的设置应符合有关法规和公 司章程的规定；独立董事不能担任所在公司的其他职位。独立董事除了应当具有公司法 和其他相关法律、法规赋予的职权外，上市公司还应赋予独立董事一定的特别职权，如 重大关联交易把关等。对于重大关联交易，应当由独立董事认可后，提交董事会讨论， 独立董事判断前，可聘请中介机构出具独立财务顾问报告作为判断依据。独立董事可以 向董事会提议聘用或解聘会计师事务所，向董事会提请召开临时股东大会，提议召开董 事会，独立聘请外部审计机构和咨询机构，可以在股东大会召开前，公开向股东征集投 票权，充分保护中小股东权益，对认为可能损害中小股东权益的事项发表独立意见。独 立董事独立履行职责，不受公司主要股东、实际控制人，以及其他与上市公司存在利益 关系的单位或个人的影响，必要时可直接向股东大会、证券监督管理机构和其他有关部 门报告情况。为了更好发挥独立董事的作用，在董事会决策前，应向独立董事提供充足 的资料和必要的准备时间，充分听取他们发表的意见，并记录在案。
监事会作为常设的监督性机构应负责对董事会及其成员以及总经理、副总经理、财务 总监等高级管理人员进行监督，防止其滥用职权，侵犯股东、公司及公司员工的合法权 益。监事会应履行的主要职责是：检查企业贯彻执行有关法律、行政法规和规章制度的 情况；检查企业财务，查阅企业的财务会计资料及与企业经营管理活动有关的其他资料 ，验证企业财务会计报告的真实性、合法性；检查企业的经营效益、利润分配、国有资 产保值增值、资产运营等情况；检查企业负责人的经营行为，并对其经营管理业绩进行 评价，提出奖惩、任免建议。
从证券市场的运行环境来看，为了促进中国证券市场的有序运行和市场机制的发展完 善，目前有关方面已组织进行了反映市场整体走势的统一成份指数的总体设计，并进行 了运行和实施的预期论证，全国统一指数相应的技术准备和各项前期工作已经全面展开 。统一指数的推出将会对证券市场的运行产生积极和深远的影响，可使投资者和市场参 与者更加客观地对市场作出分析评价，引导理性投资。市场特别需要一个更加客观反映 中国证券市场的概貌和运行状况、能够作为评价尺度及金融创新基础的基准指数。一般 地，统一指数样本股应由规模大、流动性好、发展稳定且代表主体经济的行业龙头所构 成，以便客观地反映市场主体部分的投资价值。从国际经验看，行业代表性、规模和流 动性是成份指数选样的基本核心标准，可以为投资者提供权威的投资导向和良好的跟踪 目标，并减少运行成本。全国统一指数的样本股选择就充分体现了这一原则，统一指数 采用国际主流通行的编制方法，样本股的选择代表了市场价值取向，入选成份股的个股 是规模大、流动性好、行业代表性强的股票。这将吸引投资者对指数成份股的普遍关注 ，扩大包括机构投资者在内的投资队伍，改善证券市场的投资主体结构，有效引导市场 资金发展，扩充市场的容量以及广度和深度。
此外，为了进一步规范证券公司的财务行为，提高证券公司的财务信息质量，中国证 监会近期对证券公司年度报告内容与格式准则又进行了修订。强调要严格按照证券公司 会计制度的会计报表格式编制年报，规范调整事项。证券公司必须在年度财务报告正文 中全文列示注册会计师的审计意见；不得随意修改或删节会计师事务所和注册会计师已 签署意见的财务会计资料；公司全体董事要确保年度报告及摘要内容的真实性、准确性 和完整性，其中不存在虚假记载、误导性陈述或重大遗漏，并就其保证承担连带的法律 责任。证监会将对证券公司年度报告的及时性、完整性和真实性进行审查，如发现存在 遗漏、虚假和欺诈的情况，或者会计师事务所未能勤勉尽责或未能独立、客观、公正地 发表审计意见，中国证监会将依据有关法规对公司、会计师事务所及相关责任人进行处 罚。
我国不仅启动了上市公司的退出机制，而且明确了投资人在一定条件下可以进行证券 诉讼：即当上市公司有虚假信息披露的欺骗行为且中国证监会或其下属机构因此对该公 司作出了调查处罚决定，投资人即可提起民事赔偿诉讼。
特别应当关注的是，在2002年2月国务院召开的全国金融工作会议上，充分肯定了1997 年全国金融工作会议以来金融工作所取得的成绩，强调金融是现代经济的核心，经济发 展中最大的风险往往是金融危机，金融危机具有很大的隐蔽性和突发性，稍有不慎，就 会危及经济发展。金融监管的目标是依法维护金融市场公开、公平、有序竞争，有效防 范系统性风险，保护存款人、投资者和被保险人的合法权益。目前金融领域还存在一些 亟待解决的问题，必须采取有效措施抓紧解决。要把金融工作放在更加突出的重要位置 上，确保金融安全、高效、稳健运行。据统计，截止到2002年2月底，我国证券市场上 市公司达1167家，股票市价总值为4.03万亿元，投资者开户数达6689万户，证券投资基 金51家，规模达804亿元。证券公司共有109家，证券营业部2700多家。证券市场发展很 快。因此特别要继续贯彻“法治、监管、自律、规范”的方针，强化监管、综合治理、 正确引导、循序渐进、稳步发展；要加强和改进证券监管，提高市场信息的真实性和透 明度，依法严厉打击造假账、发布虚假信息、操纵市场和内幕交易等违法违规行为，保 护投资者特别是中小投资者的合法权益，逐步使证券市场规范化，推进证券市场体系建 设；不断提高直接融资比重；要加快培育合格的市场主体，提高上市公司质量，完善证 券公司、基金管理公司的法人治理结构和内部控制制度。
进一步扩展市场视角，一些新的法规近期又在启动。如国家计委最近颁布的《禁止价 格欺诈行为的规定》，明确了13种行为属于价格欺诈行为，并列举了当前市场上存在的 价格欺诈的典型表现形式，如：虚假标价、模糊标价、虚假降价、虚假折价、虚夸标价 、低价标高价结算、质价量价不符、假冒政府价格等，政府价格主管部门将依照《中华 人民共和国价格法》和《价格违法行为行政处罚规定》对上述行为给予处罚。为了进一 步规范产权交易行为，北京市制定了《产权交易管理规定》，规范产权交易行为，它规 定了产权交易当事人的合法权益受法律保护，产权交易不受地区、行业、隶属关系、经 济性质的限制，以促进资源的优化配置，推动产权交易市场的法制建设。
(二)会计内部环境治理
根据财政部近期的会计改革方案和工作安排，2002年将继续以全面贯彻落实新《会计 法》、深化会计制度改革为重点，要加强会计工作监管，完善会计制度和会计准则体系 ；加快内部控制制度的研究制定；继续做好会计委派制试点工作，对于各地实施的会计 委派制继续做好宏观指导和经验交流；由于会计集中核算与财政工作密切相关，因此要 重点加以研究，为财政改革作出探索；要组织开展对高级会计人才(包括总会计师)的培 训；按照朱镕基总理提出的“诚信为本、操守为重、遵循准则、不做假帐” 的要求，深入开展会计人员职业道德教育，提高会计人员职业道德和专业素养的综合水 平；指导各地区和中央有关部门做好《会计从业资格证书》的管理工作，认真组织会计 专业技术资格考试，研究制定高级会计师评价制度和考评办法并组织试点；加强与国际 会计准则委员会等国际会计组织的交流与合作，积极参与国际会计组织的有关工作，组 织召开会计准则国际研讨会，以促进中外会计学术理论交流与国际协调；加快实施会计 电算化和信息化，以进一步提高财会管理的科学化水平。
根据财政部的有关文件要求，要重点对货币资金、实物资产、对外投资、工程项目、 采购与付款、筹资、销售与收款、成本费用、担保等经济业务实施会计控制。企业应当 建立科学、规范的对外投资决策机制，建立对重大投资决策集体审议联签制度，加强对 投资项目中有关立项、评估、决策、实施、投资处置等环节的会计控制，有效规避投资 风险；建立工程项目投资决策的科学程序和责任制度，要对工程项目的预算、招投标、 质量管理施加会计控制，防范决策失误以及在工程发包、承包、施工、验收等过程中的 舞弊行为；合理设置采购与付款业务的机构和岗位，加强对采购与付款等环节的会计控 制；要合理确定筹资规模和筹资结构，选择筹资方式，降低资金成本，防范和控制财务 与经营风险，提高资金运用的安全性和实效性；建立合同与信用标准、回收货款和避免 或减少坏账损失的控制机制；严格规定成本费用标准，分解指标，控制差异，考核与奖 惩同步推进；要严格控制担保行为，形成担保决策程序和责任制度，以减少由于担保而 发生的损失。
在实施企业内部会计控制的过程中，应当有效运用科学的控制方法，如：不相容职务 相互分离控制、授权批准控制、会计系统控制、预算控制、财产保全控制、风险控制、 内部报告控制、电子信息技术控制等。不相容职务(授权批准、业务经办、会计记录、 财产保管、稽核检查等职务)相互分离控制要求企业按照不相容职务相分离的原则，合 理设置岗位，明确权限，相互制衡；授权批准控制要求企业明确授权批准的范围、权限 、程序、责任等内容；会计系统控制要求企业依据有关会计法规组织会计核算与管理； 要加强预算编制、实施、评价、考核等环节的管理；财产保全控制要求企业通过盘点、 核审，确保各种财产物资的安全完整；企业要结合生产经营特点，建立有效的风险监控 系统；要建立严格的内部报告制度，真实、及时地反映企业生产经济活动以及财务状况 ；要加强对财务会计电子信息系统的开发与维护、提高信息网络与储备的安全性，有效 运用电子信息技术构建内部会计控制系统。
作者介绍：吴少平(1954—)，男，首都经济贸易大学经济研究所教授。 吴少平，首都经济贸易大学 经济研究所，北京 100026