中国三农问题的现状与未来
马宝成
（国家行政学院 北京，100089）
[摘 要] 当前中国三农问题突出表现为：农民收入持续低迷；粮食生产持续下滑；农民负担久减不轻；城乡差距进一步扩大；农村社会秩序状况堪忧，民众与基层国家权力的关系日益紧张，群体性抗争事件多发。政府在解决三农问题上采取的主要措施主要包括政治和经济两大方面：在政治领域中推进村民自治；在经济领域推进农村税费改革。这两项制度设计尽管取得了一定成效，因还未触动三农问题的根本。要真正解决三农问题，必须从体制上入手，破除城乡二元结构，在公共教育、就业、社会保障、公共服务、公共财政等方面使农民享受平等权利。
[关键词] 三农问题；村民自治；农村税费改革；城乡二元结构
中国现代化的根本问题是三农问题，农村不实现现代化，整个中国的现代化就不可能实现，没有农村的现代化，就没有中国的现代化。根据现代化理论，现代化意味着工业化和城市化，在现代化进程中，传统的乡村将面临严峻的挑战，生存、复兴或重建是任何走向现代化的国家都必然面临并必须解决的难题。三农问题是在中国现代化进程中提出来的。中国三农问题，不仅仅是个现实问题，而且也是个历史问题，是长达半个世纪城乡矛盾积累的结果，它在今天中国现代化进程加快的情况下表现得更为突出和尖锐。总的来看，广大农村基本上仍是农业社会，现代化程度低，发展比城市严重滞后，城乡差别、城乡居民收入差距很大。当前的三农问题是多种因素综合作用形成的，有着很深的社会、历史和体制根源，必须对此进行全方位的深入剖析，进而寻求解决三农问题的根本措施。
一、三农问题的现状
中国三农问题具有多重内容，现阶段主要表现为以下方面：
第一，农民收入持续低迷，粮食生产持续下滑。自1997年到2003年，农民收入年增长4％左右，仅相当于城镇居民收入增长速度的一半。1997年到2002年，农民人均年收入只增长了380多元，而城镇居民收入却增长了2500多元，增加额尚不足城镇居民的1/6。从纯农业的角度来看，粮食主产区农民收入增长幅度低于全国平均水平，许多纯农户的收入持续徘徊甚至下降。据统计，1998年至2003年，农民来自农业的纯收入已连续6年低于1997年的水平。农民来自农业的收入减少，必然影响到农民尤其是农民种粮的积极性。所以，导致粮食生
产持续下滑。2000年以来的4年间，我国的粮食生产一直持续下滑，播种面积不断下降。2002年，粮食播种面积仅14．9亿亩，比1998年减少了2．2亿亩。国家统计局的数据显示：2003年粮食总产量8600多亿斤，粮食需求大概在9700亿斤左右，供需相差1100亿斤，粮食安全另人担忧。
第二，农民负担久减不轻，城乡差距进一步扩大。近年来，农民承受的不合理负担越来越沉重，有的地方农民实际负担甚至占了纯收入的15%—20%，而且越是以农业为主要产业的贫困地区，农民负担就越重。农民负担导致了许多社会问题，严重影响着基层社会稳定。尽管政府出台了一系列有关减轻农民负担的政策，但是从实际效果看，取得的成效却难以令人满意。2001年，中国城市居民收入为6860元人民币，农民收入为2366元，表面差距是3：1。但实际上，农民收入中实物性收入占了40%，扣除这40%的实物性收入，用于购买商品、服务的货币只有1800多元，平均每月150元左右。这150元中，还有20%（即30元）用于第二年扩大生产的开支，如买种子、农药、化肥、柴油等。这样，一个农民每月真正能用做商品性消费的货币收入只有120元，而城市居民的货币收入平均每月接近600元，城乡差距为五比一左右；而城市居民收入中还有一部分并没有纳入统计范围，如各种各样的隐性福利、住房、教育、卫生，甚至是用电都比农民有更多的优惠。若将城市居民的一些隐性福利、优惠折算成收入，中国城乡居民收入差距可能达到6：1。
从户组分析看，我国20％最高收入户组占全社会收入的份额为46.6％（美国为46.4），20％最低收入户组占全社会收入的份额为5.9％（美国为5.2％）。特别值得注意的是，中国出现了占总人口3％左右的富有阶层，他们占有居民储蓄存款总额的近1／2和绝大部分金融资产。占全国人口总数70％的农村居民大约只持有不到30％的货币。财富向少数人手里集中，贫困向多数人一端扩散，贫富分化呈加剧趋势。
从基尼系数看，中国的基尼系数已经接近国际公认的警戒线。据估计，1980年，中国大陆包括农村居民在内的基尼系数为0.3左右，整体差距不大。到1988年，抽样调查显示，城乡合计的基尼系数已上升至0.382。1994年为0.434，超过了0.4的国际警戒线。1998年，上升至0.456。1998年与1980年相比，中国基尼系数上升了十几个百分点。据世界银行2000／2001年发展报告，目前中国居民收入基尼系数高于发达国家如英国（0.361）、德国（0.3）、意大利（0.273）、加拿大（0.315）、日本（0.249），也高于新兴工业化国家如韩国（0.316）和经济转型国家如波兰（0.320）、乌克兰（0.325）、罗马尼亚（0.282）和匈牙利（0.308）。
第三，村民自治徘徊不前，难以取得突破。尽管村民自治已经取得了举世公认的成效，三项制度（村民委员会直接选举制度、村民代表会议制度和村务公开制度）和四个民主（民主选举、民主决策、民主管理和民主监督）扎根村庄，但是大多数村庄的村民自治水平仍然不高，存在的问题较多，成效难有提高，突出表现为两委关系失调和乡村关系紧张。在两委关系问题上，表现出“党强村强”、“党弱村强”、“党强村弱”以及党弱村弱”等多种不和谐类型。在乡村关系上，乡镇政府擅自委派、指定或者撤换村委会成员，乡镇政府包揽、干预村民自治事务，导致乡、村矛盾激化、干群对立的事情时有发生。乡镇政府采取行政的和经
济的手段变“指导关系”为“领导关系”，控制或干预属于村民自治范围内的事务，侵害村民民主权利。两委关系和乡村关系的不和谐，不仅在不同程度上影响了村民自治的进程，而且也使得村民自治作为一项解决三农问题的公共政策的绩效大打折扣。
第四，农村社会秩序状况堪忧，民众与基层国家权力的关系日益紧张，群体性抗争事件多发。农民的不合理负担激起了农民的强烈不满，他们或者以消极的方式进行拖延或对抗，或者联合起来共同对付不合理的国家抽取，这就造成了基层国家权力与社会关系紧张，有的地区甚至出现了暴力反抗或骚乱事件。于建嵘的“农民有组织抗争及其政治风险”一文认为，目前，在中国中西部地区的农村出现了治理性危机，主要表现为：其一，近十年来，全国乡镇政府普遍出现了财政危机，2002年，全国65%的乡镇共负债达3200多亿元，其中以中西部欠发达地区最为严重，这些乡镇还债能力低下，致使负债仍在不断增长，濒临破产的经济状况已严重地制约了乡镇政权的施政能力。其二，广大农村特别是中部地区发生了一系列农民针对基层政权的集体抗争活动，这些事件不仅快速增长，组织化程度也迅速提高，规模越来越大，对抗性日益增强，暴力化趋势普遍蔓延。其三，部分农村基层政权和基层组织出现了黑恶化，乡村干部为完成各种“任务”假借地痞流氓之手恫吓和强迫农民成为了一种习以为常的“工作方法”，恶霸和地头蛇控制农村基层组织的情况已十分严重，黑恶势力进入县乡政权直接掌握国家权力也屡见不鲜。
二、三农问题的成因
（一）客观原因
牛若峰主要从人地比例关系来分析了三农问题形成的原因。他认为，人地关系对于农业、农民生存与发展有着直接关系。人地比例关系如何，直接影响农业内部的就业容量、农业经营方式的选择和土地本身的功能。新中国的人口（主要是农村人口）增长较快，1984年突破10亿，人均占有耕地下降为1.43亩。现在，我国人口达12亿多，人均占有耕地减少到1.2亩，相当于世界平均值的1/3，约有1/3的省份人均耕地不足1亩，有666个县份人均耕地低于联合国确定的0.8亩的警戒线，463个县份低于0.5亩的危险线。紧张的人地关系意味着农业内部就业容量日益缩小，如不大幅度减少农民人数，仅靠农业增加农民收入的空间也不会很大。这种基本国情在一定程度上决定了中国农业不可能推行合理经营规模的大农制，只能是众多小农户在有限的土地上实行集约经营，着重提高土地生产率，而在提高劳动生产率方面不显示优势。对于农民来说，耕地首先是“生存资料”、活命的基础，不是“资源优化配置”的生产要素。在耕地福利化的趋势下，公平原则高于效率原则。这是我国农业难以推行合理规模经营的一大制约因素，在很大程度上限制了农业效益。
（二）体制原因：城乡二元结构
城乡二元结构是三农问题的体制原因，这是学术界基本一致的观点。这一政治治理结构主要表现为国家在户籍身份制度、公共财政制度、社会保障制度、就
业制度、公共服务制度以及教育制度等方面所实行的城乡分离的政策。半个多世纪以来，城乡二元结构在国家治理中始终处于一种不可动摇的地位，它严重地限制农民人身自由、妨碍对农民的人力资本投资、阻碍农民劳动力流动和转移、过度提取农业剩余、造成城乡税负的极端不公，成为农民人均收入水平低下、农民负担久减不轻的体制根源。
第一，户籍身份制度把全体公民人为地划分农业和非农业户口两个标志鲜明的类别，除非通过个人途径，如升学或者从军，农民是不能进城定居生活和寻找正式职业的，也不能够享受与城市居民同样的社会保障和公共服务。农民在就业、社会保障、公共服务以及公共教育等国民待遇上与城市居民存在着不可逾越的鸿沟。即使在形式上已经进入城市的农民工，在实质上也完全不能够享受城市居民所享有的待遇。户籍制度限制严重地阻碍了中国城市化的发展，是中国城市化水平远远低于发达国家和世界平均水平的重要原因。据统计，1949年中国城市化水平为10.6%，到1999年还只有30.9%，50年间仅增长了20个百分点。
第二，按照城乡二元财政制度，在2001年税费改革之前，农民除了缴纳农业税外，还得上缴村提留和乡统筹，再加上各种“三乱”费用，中西部地区的农户少则要拿出收入的5%，多则要拿出收入的20%以上缴纳各种税费。农村税费制度却把农业剩余从农业领域转移到城市工业领域，成为农民负担沉重的体制性根源。长期以来政府通过强制性的农村征收制度从农村提取农业剩余，在1979——1994年的16年间，政府通过工农业产品剪刀差从农民手中取走了大约15000亿元收入，除去同期农业税收总额1755亿元，抵消各项支农支出3769亿元，政府通过农村税费制度提取农业剩余12986亿元。城乡二元财政制度下的城乡税负严重不公平，农民税负要远远高于城市居民税负。我国现行税法规定，城市居民月收入800元以上才征收个人所得税，若按照这一标准来规定农村税费，我国绝大部分农民根本没有达到纳税的起点标准。2000年全国农村居民人均年收入2253元，月平均只有188元，却要承担至少4%的税费负担。城市居民从事工商业要交纳增值税，其起征点是月销售额600—2000元，折合年销售额7200——24000元，一般小农户的年收入都难以达到这一起征点，所以不必考虑增值税问题。农村个体工商户一般年应税所得不会超过5000元，按照税法规定，适用5%税率，但实际上，大多数农产品的税收负担率都超过了这个数字。现行的农村税费制度的实质就是“打贫济富”，长此以往，就会形成富者愈富、穷者愈穷的恶性循环，城乡差距将会进一步扩大。
第三，按照现行社会保障制度，国家每年要为城市居民提供各类社会保障，如养老、医疗、救济、补助等，而农民的生老病死伤残就只能由自己来承担。在农民医疗问题上，许多农民根本就负担不起昂贵的医疗费用。长期以来，国家医疗卫生投资向城市倾斜。1990－2000年，在农村卫生总费用中，政府投入的比重由12.5％下降到6.6％；全国新增的卫生经费投入中只有14％投到农村，其中有89％成了“人头费”，真正成为专项经费的只有1.3％。2000年，农村人均卫生事业费仅12元，相当于城市人均卫生事业费的27.6％。2002年，乡村拥有病床床位和卫生技术人员数分别仅占全国总拥有量的23.4％和23.2％。87％的农民是完全自费医疗，因健康状况不良而导致贫困者占农村贫困户的30％－40％，
有许多农民因无钱看病而过早地离开了人世。同时，农民还要负担农村五保户和烈军属的补助救济。对绝大多数农民来说，社会养老保险是个闻所未闻的问题，他们在养老问题上始终就是 “养儿防老”的传统家庭保险模式。据统计，截止2000年底，只有7400多万农村居民参加了农村社会养老保险，占全部农村居民的11.8%，而失业保险、医疗保险在农村的覆盖率近乎为零。
第四，在城乡二元体制下，农村居民和城市居民在公共服务的享有水平上也存在着巨大差距。城市居民可以免费享受道路交通、绿地、文化设施等，当城市提供公共服务、兴建公共设施时，居民根本不必承担任何费用。在农村，不仅公共服务十分有限，公共设施十分落后，而且兴建公共设施的成本都是农民自己承担的。有数据显示，城乡居民在日常生活所必需的自来水、天然气或煤气、道路交通建设、通讯设施建设、公共绿地建设以及环境保护等方面的享有水平存在巨大差距。据1996年农村普查资料，我国农村自来水普及率仅为17%，生活排水设施少到不值得统计。自1998年中央决定实施积极财政政策以来，国家大幅度增加了农口基本建设投入，1998～2001年，共计安排农林水利和生态环境建设国债1400多亿元，约占同期国债投资总规的28％。如果加上中央预算内农业基本建设投资和水利建设资金，4年间中央对农口的投资达1900亿元以上。但这些投入大部分用于大江大河治理等大型项目，各行各业都从中受益，县域范围内与农民增收关系密切的中小型基础设施的投入还很有限，难以直接带动农民增收。1998年以来，农业（不含林业和水利）直接使用的国债资金只占国债总数的1%。
第五，按照现有的就业制度安排，农民和城市居民被人为隔离在两个截然不同的就业领域。由于户籍身份的先天限制，农民不仅不能到国有集体企业就业，更不能到党政机关和事业单位工作，国家行政事业单位招干招工的首要条件就是你必须具备非农业户口，这就把农民排除在国家政权机关之外，农民完全丧失了公平参与管理国家事务、经济事务和社会事务的权利。在就业服务上，国家只负担城市居民的就业、培训、失业救济以及最低生活保障，而农民则要自力更生、自谋生路，不享受最低生活保障，形成了“不干活的有饭吃，而干活的无饭吃”的极不合理的现象。在这样的背景下，农民是不可能享受到城市居民所拥有的政府提供的各种形式的就业服务。城市的下岗职工所享受的再就业培训、再就业信息服务，对农民来说更是无从谈起了。
第六，按照现有的教育制度安排，城市中小学教育全部由国家投资，农村中小学教育经费则以县乡财政负担，或者以乡镇统筹的方式解决，而这些经费大都由农民自己负担，这对于广大农民来说是极其不公平的。法定的九年义务教育在农村实际上成为一纸空文，它已经由政府的主要责任转变为农民的主要义务。农村所谓的“义务教育”经费必须由农民自己来负担。不仅中小学教育的基础设施建设必须由农民自己负担，而且中小学向学生收取的学杂费也不比城市低，加上名目繁多的乱收费行为，很多农民无法承受沉重的学费负担，上学难成为农民严重的经济负担和精神压力。现在，教育支出已经成为农民开支中仅次于生活费的第二大项支出，全国平均每个小学生一年各种费用达500元左右，初中生则在1000元左右，这对于人均纯收入只有两千多元的农民家庭来说，无疑是很难承
受的。许多考上大学的农民子弟因交不起学费而未能入校。教育是一个国家的立国之本，漠视作为人口的大部分的农民的享受义务教育权利的制度，不仅是不正义的，而且从长远来看，它也会限制这个国家社会经济文化发展的基础。
三、解决三农问题的制度安排——村民自治与农村税费改革
（一）政治制度安排——村民自治
解决三农问题的制度设计首先是从政治领域开始的，这就是村民自治制度在全国范围内的推进。从1980年中国农村出现第一个村委会自发诞生，到1998年《村委会组织法》正式颁布，村民自治成为由政府推进的法律行为。现在，村民自治已经从初始时期单一的村委会直接选举制度，逐步扩大到与村民代表会议制度、村务公开制度等有机结合的制度体系。在内容上，村民自治也由初始阶段的民主选举的单一内容扩展为与民主管理、民主决策和民主监督相辅相成的全方位体系，形成了村民自治的主要制度架构。村民自治的动力在于：一是改革开放后农村经济利益格局发生变化，农民成为利益主体，原来的由国家权力任命农村干部的做法已经失去合法性基础，干部必须取得农民的承认和支持，重建自己的合法性权威，向农民提供公共服务，向群众负责；二是由于村庄干部作为村庄公共权力的代表掌握着一定资源，存在着利用集体名义侵害村民权益的可能性，从而产生腐败问题，造成干部与群众、国家与基层社会关系紧张化。为此，实行村民自治，运用民主方式重建村庄秩序，并通过民主所动员的民间力量监督基层干部。
二十多年村民自治的过程，是村民自治的范围逐步扩大、程度不断提高的过程，民主选举从动员选举到自动参与、从组织提名到自由提名、从等额选举到差额选举、从内定人选到自由竞选，不断创新发展。民主决策、民主管理和民主监督的内容得以丰富，水平稳步提高，尽管真正实行民主直选村委会的村数量依然有限，民主管理、民主决策和民主监督也存在一些形式主义问题。所有这些，都在很大程度上推动了农村治理方式和方法的转变，也推动了基层国家权力自身的民主化。在中国，共产党的领导已是不可否认的事实。然而，共产党的基层执政方式则是一个有待完善的问题。实行村民自治和村级民主选举后，由于村委会及村委会主任是由全体村民选举产生的，而村支部及支部书记毕竟只是党支部内部若干党员选举产生的，这使得党支部的领导地位及村支部书记的权力因缺乏广泛而直接的民意基础受到制约。为了确保党的领导地位，不少村支部书记开始参加竞选，争当村委会主任，以获得更广泛的直接的民众支持，村党支部开始更加关注自身的民意基础，并寻求更广泛的直接的民众支持，基层党的组织活动及领导方式开始纳入法制轨道，开始直接接受到民意的评判和选择。
但是，村民自治也存在一些不容忽视的问题。突出表现为两委关系失调和乡村关系紧张。在两委关系问题上，由于有关法律法规的对两委关系规定的过于原则、笼统、不明确。以及村党支部和村委会二者权力来源不同，造成了两委关系的失调，表现出“党强村强”、“党弱村强”、“党强村弱”以及党弱村弱”等多种类型。在乡村关系上，由于传统的乡村治理模式的影响，人们在处理乡村关系问题上观念陈旧、认识落后，把乡镇政府对村委会的关系当作一种领导与被领
导的关系，乡镇政权与村级组织之间的多重关系重叠交差等原因，造成乡村关系紧张，如乡镇政府擅自委派、指定或者撤换村委会成员，乡镇政府包揽、干预村民自治事务；一些乡镇干部脱离实际，办事超前，搞形式主义，客观上加重农民负担，导致乡、村矛盾激化、干群对立；乡镇政府采取行政的和经济的手段变“指导关系”为“领导关系”，控制或干预属于村民自治范围内的事务。两委关系和乡村关系的不和谐，不仅在不同程度上影响了村民自治的进程，而且也使得村民自治作为一项解决三农问题的公共政策的绩效大打折扣。
（二）经济制度安排——农村税费改革
1、农村税费改革的政策演进
为了缓解日益紧张的三农问题，中央政府出台了相关政策，采取了一系列措施，其中的焦点主要是针对农民负担加重问题。具体的政策就是在农村进行税费改革，主要两次：2001年朱容基政府时期和2004年温家宝政府时期。
（1）朱容基政府时期农村税费改革。为了解决日益突出的农民负担问题，安徽省于2000年开始推行农村税费改革的试点工作。一年之后，农村税费改革在全国普遍推行。农村税费改革的基本方式是“并税制”，基本内容包括以下方面：（1）把改革前向农民收取的各种税费，包括乡统筹费、农村教育集资、村提留等统一归并为农业税。原来有乡统筹费开支的乡村两级9年义务教育、计划生育、优抚和民兵训练支出，由各级政府通过财政预算安排。把当时收取的300亿元的农业税，提高到500亿元，也就是把农业税率从5%提高到8.4%；与此同时，把乡统筹、村提留的600亿元和各种乱收费一律减掉。由此从源头上制止基层政府和基层组织乱收费、乱摊派、乱罚款等增加农民负担的不合理行为。（2）取消统一规定的劳动积累工和义务工，村内进行有关村级公益事业所需劳务，实行“一事一议”制度，由村民会议民主讨论决定。（3）改革村提留的征收和使用办法，凡由农民上缴村提留开支的，采用新的农业税附加方式统一征收。农业税附加比例最多不超过农业税正税的20%。用农业税附加方式收取的村提留属于集体资金，实行乡管村用，由乡镇经营管理部门监督管理。村内兴办公益事业所需资金，不再固定向农民收取村提留，实行“一事一议”，由村民会议民主讨论决定。
（2）温家宝政府时期农村税费改革。这次农村税费改革主要以2004年《中共中央国务院关于增加农民收入的决定》（简称中央一号文件）为标志。中央一号文件主要包括9个方面，突出了4大主题：一是对如何解决农民增收中的两个难点和重点进行了阐述。要集中力量支持粮食主产区发展粮食产业，促进种粮农民增收。继续作好扶贫开发工作，解决农村贫困人口和受灾地区群众的生产生活困难。二是关于农民增收的具体途径，包括：继续推进经济结构的战略性调整，进一步向农业的深度和广度进军，挖掘农业内部农民增收的潜力；发展农村二三产业，使更多的农民就近转移到二三产业，增加农民收入；着眼于整个国民经济，让农民通过进入城镇就业获得收入；三是对如何为农民增收创造好的环境和条件作了重点阐述，主要包括三个方面：加大各级财政对农业和农村各项事业的开支；国家固定资产投资继续向农业倾斜，加强农村基础设施建设；为农民增收减负提
供体制保障，要重点抓好4项改革：第一，改革征地制度。控制征地规模，尽量少占用耕地，占用之后必须妥善安置农民，并对其进行合理补偿。第二，深化粮食流通体制改革，实行对种粮农民的直接补贴。第三，继续推进农村税费改革，在农业税降低1个百分点的同时，取消农业特产税。加快税费改革的配套改革，精简基层机构、人员，对农村教育资源的重组和合理利用。第四，改革和创新农村金融体制，农村信用社改革2004年将在总结试点经验的基础上逐步向全国推开。四是强调要加强党对促进农民增收工作的领导，确保各项增收政策。在中央一号文件之后，温家宝总理在2004年《政府工作报告》中，又专门针对减轻农民负担和增加农民收入作了具体政策安排。
2、农村税费改革的成效与存在的问题
第一次农村税费改革的成效。从安徽省的试点结果和一些省份推行的效果来看来看，“并税制”的确在减轻农民负担问题上产生了积极的效应，在实行“并税制”第一年，安徽省农民负担平均减去25%。其他一些省份的农村税费改革也收到了积极的效果，减负幅度一般在30%左右，有的地方达到60%以上。农村税费改革在减轻农民负担问题上的效果是明显的，但是也对地方政府能力建设产生了一些影响，如税费改革后乡镇政府财政收入减少，影响了乡镇政府提供公共物品、维护乡村社会秩序的能力；村级收入大幅下降，村级治理运转困难重重；这些问题在经济发展比较落后的地区表现得更为突出。在这样的形势下，如何处理好农村税费改革与基层政权建设的矛盾，成为中国地方政府管理面临的一个重要课题。
第二次农村税费改革的成效。这次税费改革力度较上一次大，一些政策措施比较具体直接，农民也的确在一些具体方面收到了实惠，如粮食直补，的确把钱发放到农民手中。尽管还没有有关这次政策绩效的评估数据，但一些具体成效人们还是公认的，如粮食生产增加、农民收入小幅增长等。但是，这次农村税费改革也存在一些问题和政策漏洞，如关于粮食直补问题，尽管中央财政拿出100个亿用于粮食直补，数量看似很大，但是，实际上分摊到每个农民手中，数目却很小，9亿农民，差不多每个农民10多元，对于农民本人来说，是很有限的。另外，从粮食市场行情来看，粮食价格是上涨了，但是，农民从中受益不大，真正的收益者是中间商。
四、解决三农问题的根本出路——破除城乡二元结构
村民自治和农村税费改革，作为解决三农问题的政治和经济两大基本制度安排，虽然在短时间内、在一定程度上缓解了日益突出的三农问题，但是由于没有在体制这个根本原因上采取有效措施，所以从长远来看，不可能根本解决三农问题。尽管2004年中央采取的措施力度较大，但是也不可能取得长期的成效。要想从根本上解决中国三农问题，除了继续深化村民自治、提高基层民主水平外，更主要、更根本的是必须在体制上下功夫，打破城乡二元结构，真正解决三农问题。上述已经说明，三农问题是长期的城乡二元结构造成的，这个二元结构已经有50多年的历史，问题十分复杂。要解决这个问题，也不是一朝一日就能够达到的，而是一个长期的历史任务。所以我们不能操之过急，要有长期准备。破除
城乡二元结构是一项事关全局的系统工程，它不是依靠一项或几项具体措施，在一朝一日或短时期内就能够解决的问题。我们必须具有总揽全局的系统思想和长远眼光，注意从宏观层面着手，本着轻重缓急、循序渐进、逐步推开、单项突破的改革原则来精心设计这项系统工程。不能采取一哄而上、急于求成、全面普开。因此，破除城乡二元结构是一项渐进改革，它需要我们审时度势、果断决策、有效执行，从一些相对容易、阻力较小的制度问题入手，有序改革其它相关体制因素，逐步形成全局效应，最终彻底破除城乡二元结构这个体制性障碍，真正解决农民负担问题。
第一，建立平等的现代教育制度，真正给予农民平等接受基础教育的权利。尽管国家三令五申强调教育特别是农村基础教育的重要性，但是，迄今为止，中央政府还没有切实有效的制度安排和具体措施来对待这一重要问题，各级政府对于农村基础教育的财政投入力度还远远不能满足广大农村的需求。接受9年义务教育不仅是城市儿童的权利。而且更应该是农村儿童尤其是贫困地区儿童的权利。同时，乡村教育并不是一种地方性的公共物品，它的受益者不仅仅是农村儿童，从长期的眼光看，国家也会因农民素质的提高而受益。要进一步调整农村义务教育的管理体制和投入机制，真正把农村义务教育的主要责任从农民转移到政府，将政府对农村义务教育承担的责任从以县乡为主转移到以中央政府为主，从根本上消除由体制性因素造成的农民教育负担。以中央财政来支付农村中、小学教师工资是具有可行性的。目前农村的义务教育以县为单位来管理，中、小学教师的工资靠县乡财政来支付，不足之额由中央政府转移支付来支持。但是各个地方常有挪用教师工资、拖欠教师工资的情形。我国目前小学教师的人数总共有579.8万人，按照我国有2/3的人口在农村的比重来估计，粗略计算有380万农村小学教师，按照每人每月500元工资计算，工资总额为232亿元。初中教师为334.8万，按2/3的比例，农村有223万左右，按照每人每月工资800元计算，工资总额214亿元，两项合计446亿元，如果完全由中央来支付，占2001年中央财政收入的5.2%；（2003年财政收入的2%）由于中、西部地区不少县的教师工资已经由中央财政来支持，实行这项政策，中央所实际要增加的支出少于上述的数目。农村中、小学教师的工资完全由中央政府的财政来承担，既体现义务教育的精神，也可以减轻农民负担，减负就是增收。对此可以建立专款、专账、专用的制度，避免出现挪用、拖欠中、小学教师工资的情形。
第二，建立公平的现代就业制度，给农民平等的就业权利。目前，在放开农村居民进入城市寻求真正意义的就业问题上，个别地方在局部领域已经进行了有意义的尝试。如山东省在公开招聘较低级别的国家公务员上，打破户籍限制，允许农民享有和城市居民相同的权利。农民在符合国家公务员录用标准的条件下可以不受身份限制而成为国家公务员。这是农民就业问题上具有重要意义的突破，今后应该逐步扩大国家公务员招聘的职位范围和级别，最终实现党政机关、企事业单位一律对包括农民在内的全体农民开放，农民与市民一样有到党政机关、企业事业单位工作和就业的权利，有直接参与管理国家事务、经济事务和社会事业的权利。此外，还应该注意维护进城农民工的合法权益，向农民提供与就业有关的各种服务，为农民提供农业科技知识和技能培训，让农民能够拥有职业
培训的机会、平等就业竞争的机会和享有劳动保护的权利。这些都是一号文件中强调的重要内容。
第三，建立现代公共服务制度，使农民能够拥有大体平等的享有政府提供的公共服务的权利。为此，要加大政府对乡村公共服务的财政投入，包括教育文化设施、公共卫生设施与设备、公共交通、消防、绿化等方面，使得农村居民逐步获得与城市居民一样的公共服务。2004年中央一号文件和政府报告特别要求，各级政府应加大农村基础设施的投资力度，改善农村生产、生活的基础设施，为农民提供更多的公共服务。例如农田基本建设，国土整治，植树造林，建设乡村道路、乡村自来水网（根据全国农业第一次普查，目前农村具有自来水网的仅占１７％，大部分饮用井水）、乡村电网、乡村广播电视网、乡村公共电话网、乡村公共因特网以及公用通讯设施。当然，这都是长期计划，要循序渐进，而不是一步到位。
第四，在社会保障问题上，应该逐步打破传统的城乡分离的社会保障制度，构建城乡统一的新型社会保障体系，要着眼于全体公民的社会保障权利，统筹兼顾，让包括农民在内的全体公民平等地享受国家提供的社会保障。国家在制定相关法律法规和政策时，应该打破旧有体制下的双重标准。国家应建立规范的财政转移支付制度，为农村提供公共卫生和基本医疗服务，根治流行病与地方病，提供清洁水源，等等。新的农村医疗合作制度目前正在试点，这是个良好的开端，应该以此为契机，逐步解决农民医疗保障问题。
第五，取消农业税制，统一城乡税负，建立城乡统一的公共财政制度。首先，要取消传统农业税制度，统一城乡税负。取消农业税、农业特产税、屠宰税等传统农业税收，将其分别并入相应的增值税、个人所得税中。与这些措施相适应，要修改现行《增值暂行条例》，把农民作为增值税小规模纳税人，税率参照城市工商业执行，同时还要修改《个人所得税法》，把农民收入纳入该税的征收范围，这样就可以使农民作为纳税人取得与其他社会成员平等的纳税地位。其次，要改革现行的分税制，以此保证基层政府财政收入不因农业税的降低或取消而受影响，进而稳步提高。农业税是地方税种，在一些不发达地区和以农业为主的地区，农业税是一种主要的税源。取消农业税后这些地区的财政需要如何解决？这是个重要问题。现在的主要做法是依靠中央财政转移支出来解决这个问题，但是现行财政转移支付制度存在许多问题，其纵向或横向平衡财政的作用并不明显，转移支付资金中真正用于均等化的不多，没有起到保证最低社会公共服务的作用，不能从根本上解决县级财政困难。另外，税收返还制度平衡地区间财力差异的作用不大，中央税收返还主要集中在一些比较富裕、以及一些二、三产业比较发达的地区，而那些经济比较落后、货币化程度不高的地区所获得的税收返还相对比较少。要想从根本上和制度上保证取消农业税后的基层财政需要，必须改革分税制，适当调整中央和地方的利益分配关系，合理划分中央与地方、地方各级政府之间的财政收入，多把一些财力留给基层。应该根据不同地区的经济发展情况，区别对待。经济发达地区中央应该调低税收返还比例，或者调整增值税共享比例；对中西部相对不发达地区，中央应该提高税收返还比例，或者调整增值税
共享比例。应该重新还核定支出基数，从支持地方教育、科技、文化、基础设施等社会公益事业着手，给予地方特别是不发达地区更多的财力支持。
第六，改革户籍身份制度，给农民以真正的国民待遇，使农民享有宪法所赋予每一个公民的应有的权利与发展机会。我们看到，在一些经济比较发达地区，个别具有较高城市化水平的中小城镇有限度地放开了户籍管制，一些农民开始彻底摆脱农民身份而成为城镇居民，这对于破除户籍身份限制来说无疑具有积极意义。2004年中央一号文件和政府工作报告也都提到这个问题。但是，尽管个别大城市有条件地放开了对农民工进城服务的限制，但是这种放开并没有真正取消户籍限制，在这样的条件下得到“工作”的农民也还不是真正意义上的就业。农民工还没有《宪法》意义上的居住和迁徙自由。因此，在破除户籍管制上，我们还任重道远。目前要尽快将户籍制度的改革从小城镇扩大到大中城市，撤除人为的城乡樊篱，应着手准备修改《宪法》和相关法律法规，把公民的居住和迁徙自由权重新写入《宪法》，废止1958年1月通过的旨在限制农民向城市流动的《中华人民共和国户口登记条例》，制定和颁布《户口登记法》，以确保公民居住和迁徙的自由。特别是对那些具有初、高中文化水平的乡村青年提供进城务工的机会，这一根本性的措施可以使农民拥有与城市人口平等的发展机会。
[参 考 文 献]
1、刘书明，统一城乡税制与调整分配政策：减轻农民负担新论，[J]，经济研究，2001，2。
2、王绍光、王有强，建立现代财政制度——兼谈农村“费改税”的思路，[J]，税务研究，2001，10。
3、张元红，论中国农业税制改革，[J]，中国农村经济，1997，12。
4、牛若峰，中国的“三农”问题，[J]，古今农业，2003，3。
5、马宝成，论解决农民负担的系统工程，[J]，国家行政学院学报，2003，4。
6、徐勇、徐增阳，中国农村和农民问题研究的百年回顾，[J]，中国学术城，1999，6。
7、项继权，中国村民自治的实践基础和成效，中国选举与治理网，2002-8-27。
作者联系方式：北京市海淀区长春桥路6号（100089）国家行政学院学报
[作者简介] 马宝成（1967—），男，山东新泰人，国家行政学院副研究员，法学博士，主要从事政治学理论、中国三农问题等研究。
中国三农问题的现状与未来
马宝成
（国家行政学院 北京，100089）
[摘 要] 当前中国三农问题突出表现为：农民收入持续低迷；粮食生产持续下滑；农民负担久减不轻；城乡差距进一步扩大；农村社会秩序状况堪忧，民众与基层国家权力的关系日益紧张，群体性抗争事件多发。政府在解决三农问题上采取的主要措施主要包括政治和经济两大方面：在政治领域中推进村民自治；在经济领域推进农村税费改革。这两项制度设计尽管取得了一定成效，因还未触动三农问题的根本。要真正解决三农问题，必须从体制上入手，破除城乡二元结构，在公共教育、就业、社会保障、公共服务、公共财政等方面使农民享受平等权利。
[关键词] 三农问题；村民自治；农村税费改革；城乡二元结构
中国现代化的根本问题是三农问题，农村不实现现代化，整个中国的现代化就不可能实现，没有农村的现代化，就没有中国的现代化。根据现代化理论，现代化意味着工业化和城市化，在现代化进程中，传统的乡村将面临严峻的挑战，生存、复兴或重建是任何走向现代化的国家都必然面临并必须解决的难题。三农问题是在中国现代化进程中提出来的。中国三农问题，不仅仅是个现实问题，而且也是个历史问题，是长达半个世纪城乡矛盾积累的结果，它在今天中国现代化进程加快的情况下表现得更为突出和尖锐。总的来看，广大农村基本上仍是农业社会，现代化程度低，发展比城市严重滞后，城乡差别、城乡居民收入差距很大。当前的三农问题是多种因素综合作用形成的，有着很深的社会、历史和体制根源，必须对此进行全方位的深入剖析，进而寻求解决三农问题的根本措施。
一、三农问题的现状
中国三农问题具有多重内容，现阶段主要表现为以下方面：
第一，农民收入持续低迷，粮食生产持续下滑。自1997年到2003年，农民收入年增长4％左右，仅相当于城镇居民收入增长速度的一半。1997年到2002年，农民人均年收入只增长了380多元，而城镇居民收入却增长了2500多元，增加额尚不足城镇居民的1/6。从纯农业的角度来看，粮食主产区农民收入增长幅度低于全国平均水平，许多纯农户的收入持续徘徊甚至下降。据统计，1998年至2003年，农民来自农业的纯收入已连续6年低于1997年的水平。农民来自农业的收入减少，必然影响到农民尤其是农民种粮的积极性。所以，导致粮食生
产持续下滑。2000年以来的4年间，我国的粮食生产一直持续下滑，播种面积不断下降。2002年，粮食播种面积仅14．9亿亩，比1998年减少了2．2亿亩。国家统计局的数据显示：2003年粮食总产量8600多亿斤，粮食需求大概在9700亿斤左右，供需相差1100亿斤，粮食安全另人担忧。
第二，农民负担久减不轻，城乡差距进一步扩大。近年来，农民承受的不合理负担越来越沉重，有的地方农民实际负担甚至占了纯收入的15%—20%，而且越是以农业为主要产业的贫困地区，农民负担就越重。农民负担导致了许多社会问题，严重影响着基层社会稳定。尽管政府出台了一系列有关减轻农民负担的政策，但是从实际效果看，取得的成效却难以令人满意。2001年，中国城市居民收入为6860元人民币，农民收入为2366元，表面差距是3：1。但实际上，农民收入中实物性收入占了40%，扣除这40%的实物性收入，用于购买商品、服务的货币只有1800多元，平均每月150元左右。这150元中，还有20%（即30元）用于第二年扩大生产的开支，如买种子、农药、化肥、柴油等。这样，一个农民每月真正能用做商品性消费的货币收入只有120元，而城市居民的货币收入平均每月接近600元，城乡差距为五比一左右；而城市居民收入中还有一部分并没有纳入统计范围，如各种各样的隐性福利、住房、教育、卫生，甚至是用电都比农民有更多的优惠。若将城市居民的一些隐性福利、优惠折算成收入，中国城乡居民收入差距可能达到6：1。
从户组分析看，我国20％最高收入户组占全社会收入的份额为46.6％（美国为46.4），20％最低收入户组占全社会收入的份额为5.9％（美国为5.2％）。特别值得注意的是，中国出现了占总人口3％左右的富有阶层，他们占有居民储蓄存款总额的近1／2和绝大部分金融资产。占全国人口总数70％的农村居民大约只持有不到30％的货币。财富向少数人手里集中，贫困向多数人一端扩散，贫富分化呈加剧趋势。
从基尼系数看，中国的基尼系数已经接近国际公认的警戒线。据估计，1980年，中国大陆包括农村居民在内的基尼系数为0.3左右，整体差距不大。到1988年，抽样调查显示，城乡合计的基尼系数已上升至0.382。1994年为0.434，超过了0.4的国际警戒线。1998年，上升至0.456。1998年与1980年相比，中国基尼系数上升了十几个百分点。据世界银行2000／2001年发展报告，目前中国居民收入基尼系数高于发达国家如英国（0.361）、德国（0.3）、意大利（0.273）、加拿大（0.315）、日本（0.249），也高于新兴工业化国家如韩国（0.316）和经济转型国家如波兰（0.320）、乌克兰（0.325）、罗马尼亚（0.282）和匈牙利（0.308）。
第三，村民自治徘徊不前，难以取得突破。尽管村民自治已经取得了举世公认的成效，三项制度（村民委员会直接选举制度、村民代表会议制度和村务公开制度）和四个民主（民主选举、民主决策、民主管理和民主监督）扎根村庄，但是大多数村庄的村民自治水平仍然不高，存在的问题较多，成效难有提高，突出表现为两委关系失调和乡村关系紧张。在两委关系问题上，表现出“党强村强”、“党弱村强”、“党强村弱”以及党弱村弱”等多种不和谐类型。在乡村关系上，乡镇政府擅自委派、指定或者撤换村委会成员，乡镇政府包揽、干预村民自治事务，导致乡、村矛盾激化、干群对立的事情时有发生。乡镇政府采取行政的和经
济的手段变“指导关系”为“领导关系”，控制或干预属于村民自治范围内的事务，侵害村民民主权利。两委关系和乡村关系的不和谐，不仅在不同程度上影响了村民自治的进程，而且也使得村民自治作为一项解决三农问题的公共政策的绩效大打折扣。
第四，农村社会秩序状况堪忧，民众与基层国家权力的关系日益紧张，群体性抗争事件多发。农民的不合理负担激起了农民的强烈不满，他们或者以消极的方式进行拖延或对抗，或者联合起来共同对付不合理的国家抽取，这就造成了基层国家权力与社会关系紧张，有的地区甚至出现了暴力反抗或骚乱事件。于建嵘的“农民有组织抗争及其政治风险”一文认为，目前，在中国中西部地区的农村出现了治理性危机，主要表现为：其一，近十年来，全国乡镇政府普遍出现了财政危机，2002年，全国65%的乡镇共负债达3200多亿元，其中以中西部欠发达地区最为严重，这些乡镇还债能力低下，致使负债仍在不断增长，濒临破产的经济状况已严重地制约了乡镇政权的施政能力。其二，广大农村特别是中部地区发生了一系列农民针对基层政权的集体抗争活动，这些事件不仅快速增长，组织化程度也迅速提高，规模越来越大，对抗性日益增强，暴力化趋势普遍蔓延。其三，部分农村基层政权和基层组织出现了黑恶化，乡村干部为完成各种“任务”假借地痞流氓之手恫吓和强迫农民成为了一种习以为常的“工作方法”，恶霸和地头蛇控制农村基层组织的情况已十分严重，黑恶势力进入县乡政权直接掌握国家权力也屡见不鲜。
二、三农问题的成因
（一）客观原因
牛若峰主要从人地比例关系来分析了三农问题形成的原因。他认为，人地关系对于农业、农民生存与发展有着直接关系。人地比例关系如何，直接影响农业内部的就业容量、农业经营方式的选择和土地本身的功能。新中国的人口（主要是农村人口）增长较快，1984年突破10亿，人均占有耕地下降为1.43亩。现在，我国人口达12亿多，人均占有耕地减少到1.2亩，相当于世界平均值的1/3，约有1/3的省份人均耕地不足1亩，有666个县份人均耕地低于联合国确定的0.8亩的警戒线，463个县份低于0.5亩的危险线。紧张的人地关系意味着农业内部就业容量日益缩小，如不大幅度减少农民人数，仅靠农业增加农民收入的空间也不会很大。这种基本国情在一定程度上决定了中国农业不可能推行合理经营规模的大农制，只能是众多小农户在有限的土地上实行集约经营，着重提高土地生产率，而在提高劳动生产率方面不显示优势。对于农民来说，耕地首先是“生存资料”、活命的基础，不是“资源优化配置”的生产要素。在耕地福利化的趋势下，公平原则高于效率原则。这是我国农业难以推行合理规模经营的一大制约因素，在很大程度上限制了农业效益。
（二）体制原因：城乡二元结构
城乡二元结构是三农问题的体制原因，这是学术界基本一致的观点。这一政治治理结构主要表现为国家在户籍身份制度、公共财政制度、社会保障制度、就
业制度、公共服务制度以及教育制度等方面所实行的城乡分离的政策。半个多世纪以来，城乡二元结构在国家治理中始终处于一种不可动摇的地位，它严重地限制农民人身自由、妨碍对农民的人力资本投资、阻碍农民劳动力流动和转移、过度提取农业剩余、造成城乡税负的极端不公，成为农民人均收入水平低下、农民负担久减不轻的体制根源。
第一，户籍身份制度把全体公民人为地划分农业和非农业户口两个标志鲜明的类别，除非通过个人途径，如升学或者从军，农民是不能进城定居生活和寻找正式职业的，也不能够享受与城市居民同样的社会保障和公共服务。农民在就业、社会保障、公共服务以及公共教育等国民待遇上与城市居民存在着不可逾越的鸿沟。即使在形式上已经进入城市的农民工，在实质上也完全不能够享受城市居民所享有的待遇。户籍制度限制严重地阻碍了中国城市化的发展，是中国城市化水平远远低于发达国家和世界平均水平的重要原因。据统计，1949年中国城市化水平为10.6%，到1999年还只有30.9%，50年间仅增长了20个百分点。
第二，按照城乡二元财政制度，在2001年税费改革之前，农民除了缴纳农业税外，还得上缴村提留和乡统筹，再加上各种“三乱”费用，中西部地区的农户少则要拿出收入的5%，多则要拿出收入的20%以上缴纳各种税费。农村税费制度却把农业剩余从农业领域转移到城市工业领域，成为农民负担沉重的体制性根源。长期以来政府通过强制性的农村征收制度从农村提取农业剩余，在1979——1994年的16年间，政府通过工农业产品剪刀差从农民手中取走了大约15000亿元收入，除去同期农业税收总额1755亿元，抵消各项支农支出3769亿元，政府通过农村税费制度提取农业剩余12986亿元。城乡二元财政制度下的城乡税负严重不公平，农民税负要远远高于城市居民税负。我国现行税法规定，城市居民月收入800元以上才征收个人所得税，若按照这一标准来规定农村税费，我国绝大部分农民根本没有达到纳税的起点标准。2000年全国农村居民人均年收入2253元，月平均只有188元，却要承担至少4%的税费负担。城市居民从事工商业要交纳增值税，其起征点是月销售额600—2000元，折合年销售额7200——24000元，一般小农户的年收入都难以达到这一起征点，所以不必考虑增值税问题。农村个体工商户一般年应税所得不会超过5000元，按照税法规定，适用5%税率，但实际上，大多数农产品的税收负担率都超过了这个数字。现行的农村税费制度的实质就是“打贫济富”，长此以往，就会形成富者愈富、穷者愈穷的恶性循环，城乡差距将会进一步扩大。
第三，按照现行社会保障制度，国家每年要为城市居民提供各类社会保障，如养老、医疗、救济、补助等，而农民的生老病死伤残就只能由自己来承担。在农民医疗问题上，许多农民根本就负担不起昂贵的医疗费用。长期以来，国家医疗卫生投资向城市倾斜。1990－2000年，在农村卫生总费用中，政府投入的比重由12.5％下降到6.6％；全国新增的卫生经费投入中只有14％投到农村，其中有89％成了“人头费”，真正成为专项经费的只有1.3％。2000年，农村人均卫生事业费仅12元，相当于城市人均卫生事业费的27.6％。2002年，乡村拥有病床床位和卫生技术人员数分别仅占全国总拥有量的23.4％和23.2％。87％的农民是完全自费医疗，因健康状况不良而导致贫困者占农村贫困户的30％－40％，
有许多农民因无钱看病而过早地离开了人世。同时，农民还要负担农村五保户和烈军属的补助救济。对绝大多数农民来说，社会养老保险是个闻所未闻的问题，他们在养老问题上始终就是 “养儿防老”的传统家庭保险模式。据统计，截止2000年底，只有7400多万农村居民参加了农村社会养老保险，占全部农村居民的11.8%，而失业保险、医疗保险在农村的覆盖率近乎为零。
第四，在城乡二元体制下，农村居民和城市居民在公共服务的享有水平上也存在着巨大差距。城市居民可以免费享受道路交通、绿地、文化设施等，当城市提供公共服务、兴建公共设施时，居民根本不必承担任何费用。在农村，不仅公共服务十分有限，公共设施十分落后，而且兴建公共设施的成本都是农民自己承担的。有数据显示，城乡居民在日常生活所必需的自来水、天然气或煤气、道路交通建设、通讯设施建设、公共绿地建设以及环境保护等方面的享有水平存在巨大差距。据1996年农村普查资料，我国农村自来水普及率仅为17%，生活排水设施少到不值得统计。自1998年中央决定实施积极财政政策以来，国家大幅度增加了农口基本建设投入，1998～2001年，共计安排农林水利和生态环境建设国债1400多亿元，约占同期国债投资总规的28％。如果加上中央预算内农业基本建设投资和水利建设资金，4年间中央对农口的投资达1900亿元以上。但这些投入大部分用于大江大河治理等大型项目，各行各业都从中受益，县域范围内与农民增收关系密切的中小型基础设施的投入还很有限，难以直接带动农民增收。1998年以来，农业（不含林业和水利）直接使用的国债资金只占国债总数的1%。
第五，按照现有的就业制度安排，农民和城市居民被人为隔离在两个截然不同的就业领域。由于户籍身份的先天限制，农民不仅不能到国有集体企业就业，更不能到党政机关和事业单位工作，国家行政事业单位招干招工的首要条件就是你必须具备非农业户口，这就把农民排除在国家政权机关之外，农民完全丧失了公平参与管理国家事务、经济事务和社会事务的权利。在就业服务上，国家只负担城市居民的就业、培训、失业救济以及最低生活保障，而农民则要自力更生、自谋生路，不享受最低生活保障，形成了“不干活的有饭吃，而干活的无饭吃”的极不合理的现象。在这样的背景下，农民是不可能享受到城市居民所拥有的政府提供的各种形式的就业服务。城市的下岗职工所享受的再就业培训、再就业信息服务，对农民来说更是无从谈起了。
第六，按照现有的教育制度安排，城市中小学教育全部由国家投资，农村中小学教育经费则以县乡财政负担，或者以乡镇统筹的方式解决，而这些经费大都由农民自己负担，这对于广大农民来说是极其不公平的。法定的九年义务教育在农村实际上成为一纸空文，它已经由政府的主要责任转变为农民的主要义务。农村所谓的“义务教育”经费必须由农民自己来负担。不仅中小学教育的基础设施建设必须由农民自己负担，而且中小学向学生收取的学杂费也不比城市低，加上名目繁多的乱收费行为，很多农民无法承受沉重的学费负担，上学难成为农民严重的经济负担和精神压力。现在，教育支出已经成为农民开支中仅次于生活费的第二大项支出，全国平均每个小学生一年各种费用达500元左右，初中生则在1000元左右，这对于人均纯收入只有两千多元的农民家庭来说，无疑是很难承
受的。许多考上大学的农民子弟因交不起学费而未能入校。教育是一个国家的立国之本，漠视作为人口的大部分的农民的享受义务教育权利的制度，不仅是不正义的，而且从长远来看，它也会限制这个国家社会经济文化发展的基础。
三、解决三农问题的制度安排——村民自治与农村税费改革
（一）政治制度安排——村民自治
解决三农问题的制度设计首先是从政治领域开始的，这就是村民自治制度在全国范围内的推进。从1980年中国农村出现第一个村委会自发诞生，到1998年《村委会组织法》正式颁布，村民自治成为由政府推进的法律行为。现在，村民自治已经从初始时期单一的村委会直接选举制度，逐步扩大到与村民代表会议制度、村务公开制度等有机结合的制度体系。在内容上，村民自治也由初始阶段的民主选举的单一内容扩展为与民主管理、民主决策和民主监督相辅相成的全方位体系，形成了村民自治的主要制度架构。村民自治的动力在于：一是改革开放后农村经济利益格局发生变化，农民成为利益主体，原来的由国家权力任命农村干部的做法已经失去合法性基础，干部必须取得农民的承认和支持，重建自己的合法性权威，向农民提供公共服务，向群众负责；二是由于村庄干部作为村庄公共权力的代表掌握着一定资源，存在着利用集体名义侵害村民权益的可能性，从而产生腐败问题，造成干部与群众、国家与基层社会关系紧张化。为此，实行村民自治，运用民主方式重建村庄秩序，并通过民主所动员的民间力量监督基层干部。
二十多年村民自治的过程，是村民自治的范围逐步扩大、程度不断提高的过程，民主选举从动员选举到自动参与、从组织提名到自由提名、从等额选举到差额选举、从内定人选到自由竞选，不断创新发展。民主决策、民主管理和民主监督的内容得以丰富，水平稳步提高，尽管真正实行民主直选村委会的村数量依然有限，民主管理、民主决策和民主监督也存在一些形式主义问题。所有这些，都在很大程度上推动了农村治理方式和方法的转变，也推动了基层国家权力自身的民主化。在中国，共产党的领导已是不可否认的事实。然而，共产党的基层执政方式则是一个有待完善的问题。实行村民自治和村级民主选举后，由于村委会及村委会主任是由全体村民选举产生的，而村支部及支部书记毕竟只是党支部内部若干党员选举产生的，这使得党支部的领导地位及村支部书记的权力因缺乏广泛而直接的民意基础受到制约。为了确保党的领导地位，不少村支部书记开始参加竞选，争当村委会主任，以获得更广泛的直接的民众支持，村党支部开始更加关注自身的民意基础，并寻求更广泛的直接的民众支持，基层党的组织活动及领导方式开始纳入法制轨道，开始直接接受到民意的评判和选择。
但是，村民自治也存在一些不容忽视的问题。突出表现为两委关系失调和乡村关系紧张。在两委关系问题上，由于有关法律法规的对两委关系规定的过于原则、笼统、不明确。以及村党支部和村委会二者权力来源不同，造成了两委关系的失调，表现出“党强村强”、“党弱村强”、“党强村弱”以及党弱村弱”等多种类型。在乡村关系上，由于传统的乡村治理模式的影响，人们在处理乡村关系问题上观念陈旧、认识落后，把乡镇政府对村委会的关系当作一种领导与被领
导的关系，乡镇政权与村级组织之间的多重关系重叠交差等原因，造成乡村关系紧张，如乡镇政府擅自委派、指定或者撤换村委会成员，乡镇政府包揽、干预村民自治事务；一些乡镇干部脱离实际，办事超前，搞形式主义，客观上加重农民负担，导致乡、村矛盾激化、干群对立；乡镇政府采取行政的和经济的手段变“指导关系”为“领导关系”，控制或干预属于村民自治范围内的事务。两委关系和乡村关系的不和谐，不仅在不同程度上影响了村民自治的进程，而且也使得村民自治作为一项解决三农问题的公共政策的绩效大打折扣。
（二）经济制度安排——农村税费改革
1、农村税费改革的政策演进
为了缓解日益紧张的三农问题，中央政府出台了相关政策，采取了一系列措施，其中的焦点主要是针对农民负担加重问题。具体的政策就是在农村进行税费改革，主要两次：2001年朱容基政府时期和2004年温家宝政府时期。
（1）朱容基政府时期农村税费改革。为了解决日益突出的农民负担问题，安徽省于2000年开始推行农村税费改革的试点工作。一年之后，农村税费改革在全国普遍推行。农村税费改革的基本方式是“并税制”，基本内容包括以下方面：（1）把改革前向农民收取的各种税费，包括乡统筹费、农村教育集资、村提留等统一归并为农业税。原来有乡统筹费开支的乡村两级9年义务教育、计划生育、优抚和民兵训练支出，由各级政府通过财政预算安排。把当时收取的300亿元的农业税，提高到500亿元，也就是把农业税率从5%提高到8.4%；与此同时，把乡统筹、村提留的600亿元和各种乱收费一律减掉。由此从源头上制止基层政府和基层组织乱收费、乱摊派、乱罚款等增加农民负担的不合理行为。（2）取消统一规定的劳动积累工和义务工，村内进行有关村级公益事业所需劳务，实行“一事一议”制度，由村民会议民主讨论决定。（3）改革村提留的征收和使用办法，凡由农民上缴村提留开支的，采用新的农业税附加方式统一征收。农业税附加比例最多不超过农业税正税的20%。用农业税附加方式收取的村提留属于集体资金，实行乡管村用，由乡镇经营管理部门监督管理。村内兴办公益事业所需资金，不再固定向农民收取村提留，实行“一事一议”，由村民会议民主讨论决定。
（2）温家宝政府时期农村税费改革。这次农村税费改革主要以2004年《中共中央国务院关于增加农民收入的决定》（简称中央一号文件）为标志。中央一号文件主要包括9个方面，突出了4大主题：一是对如何解决农民增收中的两个难点和重点进行了阐述。要集中力量支持粮食主产区发展粮食产业，促进种粮农民增收。继续作好扶贫开发工作，解决农村贫困人口和受灾地区群众的生产生活困难。二是关于农民增收的具体途径，包括：继续推进经济结构的战略性调整，进一步向农业的深度和广度进军，挖掘农业内部农民增收的潜力；发展农村二三产业，使更多的农民就近转移到二三产业，增加农民收入；着眼于整个国民经济，让农民通过进入城镇就业获得收入；三是对如何为农民增收创造好的环境和条件作了重点阐述，主要包括三个方面：加大各级财政对农业和农村各项事业的开支；国家固定资产投资继续向农业倾斜，加强农村基础设施建设；为农民增收减负提
供体制保障，要重点抓好4项改革：第一，改革征地制度。控制征地规模，尽量少占用耕地，占用之后必须妥善安置农民，并对其进行合理补偿。第二，深化粮食流通体制改革，实行对种粮农民的直接补贴。第三，继续推进农村税费改革，在农业税降低1个百分点的同时，取消农业特产税。加快税费改革的配套改革，精简基层机构、人员，对农村教育资源的重组和合理利用。第四，改革和创新农村金融体制，农村信用社改革2004年将在总结试点经验的基础上逐步向全国推开。四是强调要加强党对促进农民增收工作的领导，确保各项增收政策。在中央一号文件之后，温家宝总理在2004年《政府工作报告》中，又专门针对减轻农民负担和增加农民收入作了具体政策安排。
2、农村税费改革的成效与存在的问题
第一次农村税费改革的成效。从安徽省的试点结果和一些省份推行的效果来看来看，“并税制”的确在减轻农民负担问题上产生了积极的效应，在实行“并税制”第一年，安徽省农民负担平均减去25%。其他一些省份的农村税费改革也收到了积极的效果，减负幅度一般在30%左右，有的地方达到60%以上。农村税费改革在减轻农民负担问题上的效果是明显的，但是也对地方政府能力建设产生了一些影响，如税费改革后乡镇政府财政收入减少，影响了乡镇政府提供公共物品、维护乡村社会秩序的能力；村级收入大幅下降，村级治理运转困难重重；这些问题在经济发展比较落后的地区表现得更为突出。在这样的形势下，如何处理好农村税费改革与基层政权建设的矛盾，成为中国地方政府管理面临的一个重要课题。
第二次农村税费改革的成效。这次税费改革力度较上一次大，一些政策措施比较具体直接，农民也的确在一些具体方面收到了实惠，如粮食直补，的确把钱发放到农民手中。尽管还没有有关这次政策绩效的评估数据，但一些具体成效人们还是公认的，如粮食生产增加、农民收入小幅增长等。但是，这次农村税费改革也存在一些问题和政策漏洞，如关于粮食直补问题，尽管中央财政拿出100个亿用于粮食直补，数量看似很大，但是，实际上分摊到每个农民手中，数目却很小，9亿农民，差不多每个农民10多元，对于农民本人来说，是很有限的。另外，从粮食市场行情来看，粮食价格是上涨了，但是，农民从中受益不大，真正的收益者是中间商。
四、解决三农问题的根本出路——破除城乡二元结构
村民自治和农村税费改革，作为解决三农问题的政治和经济两大基本制度安排，虽然在短时间内、在一定程度上缓解了日益突出的三农问题，但是由于没有在体制这个根本原因上采取有效措施，所以从长远来看，不可能根本解决三农问题。尽管2004年中央采取的措施力度较大，但是也不可能取得长期的成效。要想从根本上解决中国三农问题，除了继续深化村民自治、提高基层民主水平外，更主要、更根本的是必须在体制上下功夫，打破城乡二元结构，真正解决三农问题。上述已经说明，三农问题是长期的城乡二元结构造成的，这个二元结构已经有50多年的历史，问题十分复杂。要解决这个问题，也不是一朝一日就能够达到的，而是一个长期的历史任务。所以我们不能操之过急，要有长期准备。破除
城乡二元结构是一项事关全局的系统工程，它不是依靠一项或几项具体措施，在一朝一日或短时期内就能够解决的问题。我们必须具有总揽全局的系统思想和长远眼光，注意从宏观层面着手，本着轻重缓急、循序渐进、逐步推开、单项突破的改革原则来精心设计这项系统工程。不能采取一哄而上、急于求成、全面普开。因此，破除城乡二元结构是一项渐进改革，它需要我们审时度势、果断决策、有效执行，从一些相对容易、阻力较小的制度问题入手，有序改革其它相关体制因素，逐步形成全局效应，最终彻底破除城乡二元结构这个体制性障碍，真正解决农民负担问题。
第一，建立平等的现代教育制度，真正给予农民平等接受基础教育的权利。尽管国家三令五申强调教育特别是农村基础教育的重要性，但是，迄今为止，中央政府还没有切实有效的制度安排和具体措施来对待这一重要问题，各级政府对于农村基础教育的财政投入力度还远远不能满足广大农村的需求。接受9年义务教育不仅是城市儿童的权利。而且更应该是农村儿童尤其是贫困地区儿童的权利。同时，乡村教育并不是一种地方性的公共物品，它的受益者不仅仅是农村儿童，从长期的眼光看，国家也会因农民素质的提高而受益。要进一步调整农村义务教育的管理体制和投入机制，真正把农村义务教育的主要责任从农民转移到政府，将政府对农村义务教育承担的责任从以县乡为主转移到以中央政府为主，从根本上消除由体制性因素造成的农民教育负担。以中央财政来支付农村中、小学教师工资是具有可行性的。目前农村的义务教育以县为单位来管理，中、小学教师的工资靠县乡财政来支付，不足之额由中央政府转移支付来支持。但是各个地方常有挪用教师工资、拖欠教师工资的情形。我国目前小学教师的人数总共有579.8万人，按照我国有2/3的人口在农村的比重来估计，粗略计算有380万农村小学教师，按照每人每月500元工资计算，工资总额为232亿元。初中教师为334.8万，按2/3的比例，农村有223万左右，按照每人每月工资800元计算，工资总额214亿元，两项合计446亿元，如果完全由中央来支付，占2001年中央财政收入的5.2%；（2003年财政收入的2%）由于中、西部地区不少县的教师工资已经由中央财政来支持，实行这项政策，中央所实际要增加的支出少于上述的数目。农村中、小学教师的工资完全由中央政府的财政来承担，既体现义务教育的精神，也可以减轻农民负担，减负就是增收。对此可以建立专款、专账、专用的制度，避免出现挪用、拖欠中、小学教师工资的情形。
第二，建立公平的现代就业制度，给农民平等的就业权利。目前，在放开农村居民进入城市寻求真正意义的就业问题上，个别地方在局部领域已经进行了有意义的尝试。如山东省在公开招聘较低级别的国家公务员上，打破户籍限制，允许农民享有和城市居民相同的权利。农民在符合国家公务员录用标准的条件下可以不受身份限制而成为国家公务员。这是农民就业问题上具有重要意义的突破，今后应该逐步扩大国家公务员招聘的职位范围和级别，最终实现党政机关、企事业单位一律对包括农民在内的全体农民开放，农民与市民一样有到党政机关、企业事业单位工作和就业的权利，有直接参与管理国家事务、经济事务和社会事业的权利。此外，还应该注意维护进城农民工的合法权益，向农民提供与就业有关的各种服务，为农民提供农业科技知识和技能培训，让农民能够拥有职业
培训的机会、平等就业竞争的机会和享有劳动保护的权利。这些都是一号文件中强调的重要内容。
第三，建立现代公共服务制度，使农民能够拥有大体平等的享有政府提供的公共服务的权利。为此，要加大政府对乡村公共服务的财政投入，包括教育文化设施、公共卫生设施与设备、公共交通、消防、绿化等方面，使得农村居民逐步获得与城市居民一样的公共服务。2004年中央一号文件和政府报告特别要求，各级政府应加大农村基础设施的投资力度，改善农村生产、生活的基础设施，为农民提供更多的公共服务。例如农田基本建设，国土整治，植树造林，建设乡村道路、乡村自来水网（根据全国农业第一次普查，目前农村具有自来水网的仅占１７％，大部分饮用井水）、乡村电网、乡村广播电视网、乡村公共电话网、乡村公共因特网以及公用通讯设施。当然，这都是长期计划，要循序渐进，而不是一步到位。
第四，在社会保障问题上，应该逐步打破传统的城乡分离的社会保障制度，构建城乡统一的新型社会保障体系，要着眼于全体公民的社会保障权利，统筹兼顾，让包括农民在内的全体公民平等地享受国家提供的社会保障。国家在制定相关法律法规和政策时，应该打破旧有体制下的双重标准。国家应建立规范的财政转移支付制度，为农村提供公共卫生和基本医疗服务，根治流行病与地方病，提供清洁水源，等等。新的农村医疗合作制度目前正在试点，这是个良好的开端，应该以此为契机，逐步解决农民医疗保障问题。
第五，取消农业税制，统一城乡税负，建立城乡统一的公共财政制度。首先，要取消传统农业税制度，统一城乡税负。取消农业税、农业特产税、屠宰税等传统农业税收，将其分别并入相应的增值税、个人所得税中。与这些措施相适应，要修改现行《增值暂行条例》，把农民作为增值税小规模纳税人，税率参照城市工商业执行，同时还要修改《个人所得税法》，把农民收入纳入该税的征收范围，这样就可以使农民作为纳税人取得与其他社会成员平等的纳税地位。其次，要改革现行的分税制，以此保证基层政府财政收入不因农业税的降低或取消而受影响，进而稳步提高。农业税是地方税种，在一些不发达地区和以农业为主的地区，农业税是一种主要的税源。取消农业税后这些地区的财政需要如何解决？这是个重要问题。现在的主要做法是依靠中央财政转移支出来解决这个问题，但是现行财政转移支付制度存在许多问题，其纵向或横向平衡财政的作用并不明显，转移支付资金中真正用于均等化的不多，没有起到保证最低社会公共服务的作用，不能从根本上解决县级财政困难。另外，税收返还制度平衡地区间财力差异的作用不大，中央税收返还主要集中在一些比较富裕、以及一些二、三产业比较发达的地区，而那些经济比较落后、货币化程度不高的地区所获得的税收返还相对比较少。要想从根本上和制度上保证取消农业税后的基层财政需要，必须改革分税制，适当调整中央和地方的利益分配关系，合理划分中央与地方、地方各级政府之间的财政收入，多把一些财力留给基层。应该根据不同地区的经济发展情况，区别对待。经济发达地区中央应该调低税收返还比例，或者调整增值税共享比例；对中西部相对不发达地区，中央应该提高税收返还比例，或者调整增值税
共享比例。应该重新还核定支出基数，从支持地方教育、科技、文化、基础设施等社会公益事业着手，给予地方特别是不发达地区更多的财力支持。
第六，改革户籍身份制度，给农民以真正的国民待遇，使农民享有宪法所赋予每一个公民的应有的权利与发展机会。我们看到，在一些经济比较发达地区，个别具有较高城市化水平的中小城镇有限度地放开了户籍管制，一些农民开始彻底摆脱农民身份而成为城镇居民，这对于破除户籍身份限制来说无疑具有积极意义。2004年中央一号文件和政府工作报告也都提到这个问题。但是，尽管个别大城市有条件地放开了对农民工进城服务的限制，但是这种放开并没有真正取消户籍限制，在这样的条件下得到“工作”的农民也还不是真正意义上的就业。农民工还没有《宪法》意义上的居住和迁徙自由。因此，在破除户籍管制上，我们还任重道远。目前要尽快将户籍制度的改革从小城镇扩大到大中城市，撤除人为的城乡樊篱，应着手准备修改《宪法》和相关法律法规，把公民的居住和迁徙自由权重新写入《宪法》，废止1958年1月通过的旨在限制农民向城市流动的《中华人民共和国户口登记条例》，制定和颁布《户口登记法》，以确保公民居住和迁徙的自由。特别是对那些具有初、高中文化水平的乡村青年提供进城务工的机会，这一根本性的措施可以使农民拥有与城市人口平等的发展机会。
[参 考 文 献]
1、刘书明，统一城乡税制与调整分配政策：减轻农民负担新论，[J]，经济研究，2001，2。
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3、张元红，论中国农业税制改革，[J]，中国农村经济，1997，12。
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5、马宝成，论解决农民负担的系统工程，[J]，国家行政学院学报，2003，4。
6、徐勇、徐增阳，中国农村和农民问题研究的百年回顾，[J]，中国学术城，1999，6。
7、项继权，中国村民自治的实践基础和成效，中国选举与治理网，2002-8-27。
作者联系方式：北京市海淀区长春桥路6号（100089）国家行政学院学报
[作者简介] 马宝成（1967—），男，山东新泰人，国家行政学院副研究员，法学博士，主要从事政治学理论、中国三农问题等研究。