国际打击民族分离型恐怖主义的经验教训
2009/09/14 06:40
民族分离型恐怖主义成为国际反恐斗争的主战场
从近几年来的活跃程度、对国际社会的危害的角度看，有两种类型的恐怖主义活动特别引人注目。其一是极端宗教型恐怖主义活动，典型代表就是以本·拉登为首的“基地”组织
；其二是民族分离型恐怖主义活动。被国际社会认定的恐怖主义组织中，有很多是以极端民族主义为基础的政治组织。从最近的发展态势观察，对世界绝大多数国家而言，民族分离型恐怖主义已经成为国际反恐斗争的主战场。
当今世界，民族分离型恐怖主义广泛分布于欧洲、亚洲和非洲的许多国家，尤其是亚洲，由于其殖民主义的历史、多种宗教的共存和政治经济发展的严重不平衡等原因，成为民族分离型恐怖主义的“重灾区”。我国也深受其害。
冷战后民族分离型恐怖主义不仅具有一般恐怖主义的共有特征，而且还具有一些独有的特点：一是以民族分离为最终目标；二是往往带有宗教极端主义色彩；三是危害性极大；四是通常都有外部势力的卷入；五是在一定区域内拥有较多的追随者。
民族分离型恐怖活动在全球的蔓延与泛滥成因各异，既包括民族分离主义产生的原因，也包括分离主义演变成恐怖主义的原因。一般认为涉及历史、社会、政治、经济、文化、宗教等各领域。其中，最重要的有9个方面的因素：第一，历史上的帝国主义侵略和殖民统治为当今的民族分离主义埋下了种子；第二，极端民族主义势力对民族国家的误读和对民族自决权的滥用；第三，多民族国家政府解决民族问题的政策失误导致民族问题激化；第四，文化和认同的冲突导致民族分离主义的出现；第五，两极格局的崩溃造成民族分离主义运动失控；第六，当代国际关系中的强权政治、霸权主义加剧了民族冲突和民族分离主义的倾向；第七，宗教极端主义和民族分离主义的结合使问题变得更加复杂；第八，民族分离主义组织拥有一定的群众基础和国际同情；第九，恐怖主义成为当代民族分离主义最重要的表现形式。
相关国家打击民族分离型恐怖主义的经验和教训
目前，各国在打击民族分离型恐怖主义采取的战略和政策方面，虽然因国情不同而有所差别，但基本思路和政策方向是一致的。简单地讲，可以归结为：政治上严防死守，军事上坚决打击，经济上促进民族地区的发展，文化上强调国家认同，国际上寻求相关国家的合作。各国在民族分离型长期斗争中，积累了许多有益的经验，同时也有惨痛的教训。
1．要坚持温和宽容型的民族政策
从民族政策的性质看，可大致分成严苛极端型、温和宽容型两类。严苛极端型政策包括民族歧视政策、民族（种族）隔离政策、民族（种族）灭绝政策等。从历史和现实来看，严苛极端型的民族政策，无一不遭到被歧视被压迫民族的反
抗，最终或导致执行此类政策的政府垮台，或迫使其调整政策。温和宽容型政策包括民族同化政策、民族分权政策、多元文化政策、民族整合政策等。严苛极端型民族政策相比较，温和宽容型民族政策中的一部分虽然也使用强制手段，但总体上措施和手段却要温和得多。从世界各国的情况看，温和宽容型的民族政策在缓和民族矛盾、改善民族关系、促进民族群体和落后地区经济社会发展、保证民族国家社会安定等方面具有较多积极正面的影响。
2．总体思路是标本兼治，但在次序选择上应该先治标后治本
治标与治本是辩证的关系，是同一个问题的两个方面，缺一不可。治标是为治本创造条件；治本是从源头上治理，从制度、体制、机制上解决问题。理论上而言，打击恐怖主义应注重综合治理、标本兼治，把重点放在消除恐怖主义产生的根源上。然而，简单地奢谈标本兼治没有任何意义，应选择有利时机，在控制局面的前提下，明确治本的路径和采取切实的政策措施。苏联的解体，重要原因之一就是戈尔巴乔夫的战略失误。“新思维”片面地关注所谓的民主、人权，而忽视了对民族分离主义的打击。历史证明，放弃治标的后果是连治本的机会都丧失了。
3．打击民族分离型恐怖主义态度要坚决，消灭其于萌芽状态
苏联解体是激进“民主派”和极端民族主义两股力量共同作用的结果。在上世纪90年代初期，激进“民主派”们正在忙于架空联盟中央。车臣分裂始自1990年，在1991年苏联“8·19”事件之后，民族分离势力开始公然冲击苏共政权机构，而苏联的激进“民主派”们此时对于反共已经达到了歇斯底里的地步。为了避免被扣上“压制民主”的罪名，苏联各强力部门事实上都只是在袖手旁观。在这样的背景下，当时的俄联邦虽然仍坚持维护车臣主权的原则，但其具体实施则是非常软弱的，甚至可以说是在抱薪救火。在与分裂势力的谈判中，联邦政府一味地妥协：承认杜达耶夫的总统地位；对车臣银行的账户解除冻结，以便拨去退休金；车臣还得到自己颁发护照的权利；1992年5月，俄国防部长格拉乔夫甚至命令将北高加索军区一半（实际则是95％）的武器移交给了车臣武装。于是，原本可以在初期压制下去的分裂活动最终演变为一场持久的灾难。
4．民族区域自治政策要落到实处
民族区域自治，就是在统一的多民族国家内，以宪法和有关法律为准绳，在一个或多个少数民族聚居地区，由少数民族自己管理本民族地区的内部事务，设立自治机关，行使自治权，在最大限度内维护少数民族的权利，从而实现政治民主、促进少数民族地区经济发展和保护文化多样性。多民族国家政府要彻底抛弃把主体民族利益置于其他民族利益之上的做法，根据不同地区、不同民族及其不同社会经济的发展情况，促进各民族和地区的平等共处。少数民族区域自治政策一定要落到实处，让少数民族地区的人民享受到切实的利益。
5．大力发展少数民族地区的经济，提高人民生活水平
在任何一个存在民族分离主义的国家，经济发展不平衡都是一个重要原因。
多民族国家的政府一定要采取多种政策措施，包括一些倾斜性的优惠政策，大力促进少数民族地区的经济发展，实质性地提高当地人民的生活水平，而不是仅仅把这些边远地区作为主体民族经济发展的原材料供应地。只有这样才能从根本上缓和民族矛盾，瓦解民族分离主义的社会基础。从经济角度讲，反对民族分离主义的最好战略就是大力发展经济，使本国民族地区的经济发展和人民生活水平高于相邻的国家。我国新疆和内蒙古两个自治区的经济发展就不仅仅是经济问题，而且具有国家安全的战略意义。
6．有效的反恐离不开有效的国际合作
支持别国的民族分离主义，不管是出于什么考虑，从长远看都是不负责任的短视行为，不仅于国际社会的稳定不利，而且对自己也可能造成伤害。最典型的例子就是法国，在2008年初的北京奥运会火炬传递过程中纵容“藏独”分子的破坏行为，而且在政府层面多次出头为达赖撑腰，严重损害了中法之间传统的友好关系。结果不久，法国存在已久的科西嘉岛分离问题出现质变，科西嘉议会2008年4月10日召开特别会议通过科西嘉独立宣言，正式宣布独立。虽然法国政府严厉抨击这种单方面的举动，表示永远不会承认科西嘉的独立，但是许多国家包括美国等西方国家都要求法国政府谨慎行事，科西嘉展开实质性的和平对话。法国的行为真可谓是“搬起石头砸自己的脚”。
彻底消灭民族分离型恐怖主义，离不开有效的国际合作。这种合作既包括双边的，也包括多边的。无论在法理上还是出于国际政治现实的考虑，联合国都应当在全球反恐斗争中发挥积极的主导作用。
7．从文化和认同的角度削弱民族分离主义的社会基础
在采取物质性手段的同时，文化和心理层面的工作也不能忽视。第一，培养公民意识、国家意识和国家认同感。发展经济是解决民族问题的必要条件，但不是充分条件。那种认为经济发展后民族问题会自然解决的观点，实践证明是错误的。在大力发展经济的同时，还需要培养公民意识和国家意识，构建国家认同。主观上，国家可以通过制作使用民族语言的大众传播作品，在潜移默化中熏陶非主体民族的国家认同意识，培养国家认同感，以便能够使公民意识代替民族意识，弱化民族的分野；客观上，国家制度应向人民提供各种形式的公共福利，使得人民在感受到国家权力存在的同时，获取国家政权所带来的利益。第二，寻求重叠共识，构建同质文化内核。成功的民族政策需要在尊重各民族自身民族文化的基础上寻找将各民族联系在一起的重叠共识理念。
8．通过地区一体化建设缓和民族分离主义的冲动
虽然有2008年4月科西嘉宣布独立的个案，但欧盟的经验值得深思。欧洲一体化进程在客观上遏制了民族分裂主义的发展。首先，欧洲一体化用事实说明了“联合促进发展，分裂导致落后”的道理，“通过分裂求发展”的谎言在事实面前很难再让人们信服。其次，欧洲一体化带动了欧洲区域意识的形成，客观上缓和了狭隘民族主义。“我是欧洲人”的概念占据了大部分欧洲人身份界定的意识领域，突显民族个性的必要性与重要性开始下降。欧洲各国人民界定人群标准
变宽，民族之间的差异隔阂逐渐被吸收和覆盖，自然而然地，民族分离活动也就随之减少。
9．推动宗教和解
宗教矛盾经常为民族分离型恐怖主义所利用。为了消除宗教极端主义与恐怖主义结合的危害，为了世界和平发展和人类共同进步，实现宗教和解和互相承认应该成为全世界各国政府、宗教组织义不容辞的责任。2000年8月28日，由各国宗教领袖参加的世界和平千年大会在纽约联合国总部隆重召开。我国宗教领袖代表团团长傅铁山主教在大会主旨发言中说，宗教作为和平使者和抚慰者的积极作用还远没有充分发挥，现实世界中的许多暴力和罪恶还在以宗教的名义进行。傅铁山向大会提出如下两项主张：第一，高扬和平的旗帜，维护宗教的纯洁性；第二，提倡宗教宽容与和解，创造和睦共处的环境。
10．主权国家政府应该大力宣传多民族国家的好处
无论从历史还是现实的视角看，现在的多民族国家的形式不仅具有合理性和合法性的基础，是世界历史的发展趋势，而且多民族国家由于较大的国土面积、一定的市场规模、丰富的民族文化资源，在安全保障、社会经济发展、文化的多样性和繁荣等方面具有优势。例如，从每个人的切身感受来说，到国内其他民族地区旅游时都会有一种新鲜感和差异感；而如果是单一民族的国家，这种感觉是没有的。从安全和发展这两个最重要的视角看，如果民族关系处理得好，多民族国家的形式无疑利大于弊。有关国家应组织学者在理论上把这些问题研究清楚，并通过现代技术手段向民众广泛宣传。（邵峰/中国社科院世界经济与政治研究所研究员）
国际打击民族分离型恐怖主义的经验教训
2009/09/14 06:40
民族分离型恐怖主义成为国际反恐斗争的主战场
从近几年来的活跃程度、对国际社会的危害的角度看，有两种类型的恐怖主义活动特别引人注目。其一是极端宗教型恐怖主义活动，典型代表就是以本·拉登为首的“基地”组织
；其二是民族分离型恐怖主义活动。被国际社会认定的恐怖主义组织中，有很多是以极端民族主义为基础的政治组织。从最近的发展态势观察，对世界绝大多数国家而言，民族分离型恐怖主义已经成为国际反恐斗争的主战场。
当今世界，民族分离型恐怖主义广泛分布于欧洲、亚洲和非洲的许多国家，尤其是亚洲，由于其殖民主义的历史、多种宗教的共存和政治经济发展的严重不平衡等原因，成为民族分离型恐怖主义的“重灾区”。我国也深受其害。
冷战后民族分离型恐怖主义不仅具有一般恐怖主义的共有特征，而且还具有一些独有的特点：一是以民族分离为最终目标；二是往往带有宗教极端主义色彩；三是危害性极大；四是通常都有外部势力的卷入；五是在一定区域内拥有较多的追随者。
民族分离型恐怖活动在全球的蔓延与泛滥成因各异，既包括民族分离主义产生的原因，也包括分离主义演变成恐怖主义的原因。一般认为涉及历史、社会、政治、经济、文化、宗教等各领域。其中，最重要的有9个方面的因素：第一，历史上的帝国主义侵略和殖民统治为当今的民族分离主义埋下了种子；第二，极端民族主义势力对民族国家的误读和对民族自决权的滥用；第三，多民族国家政府解决民族问题的政策失误导致民族问题激化；第四，文化和认同的冲突导致民族分离主义的出现；第五，两极格局的崩溃造成民族分离主义运动失控；第六，当代国际关系中的强权政治、霸权主义加剧了民族冲突和民族分离主义的倾向；第七，宗教极端主义和民族分离主义的结合使问题变得更加复杂；第八，民族分离主义组织拥有一定的群众基础和国际同情；第九，恐怖主义成为当代民族分离主义最重要的表现形式。
相关国家打击民族分离型恐怖主义的经验和教训
目前，各国在打击民族分离型恐怖主义采取的战略和政策方面，虽然因国情不同而有所差别，但基本思路和政策方向是一致的。简单地讲，可以归结为：政治上严防死守，军事上坚决打击，经济上促进民族地区的发展，文化上强调国家认同，国际上寻求相关国家的合作。各国在民族分离型长期斗争中，积累了许多有益的经验，同时也有惨痛的教训。
1．要坚持温和宽容型的民族政策
从民族政策的性质看，可大致分成严苛极端型、温和宽容型两类。严苛极端型政策包括民族歧视政策、民族（种族）隔离政策、民族（种族）灭绝政策等。从历史和现实来看，严苛极端型的民族政策，无一不遭到被歧视被压迫民族的反
抗，最终或导致执行此类政策的政府垮台，或迫使其调整政策。温和宽容型政策包括民族同化政策、民族分权政策、多元文化政策、民族整合政策等。严苛极端型民族政策相比较，温和宽容型民族政策中的一部分虽然也使用强制手段，但总体上措施和手段却要温和得多。从世界各国的情况看，温和宽容型的民族政策在缓和民族矛盾、改善民族关系、促进民族群体和落后地区经济社会发展、保证民族国家社会安定等方面具有较多积极正面的影响。
2．总体思路是标本兼治，但在次序选择上应该先治标后治本
治标与治本是辩证的关系，是同一个问题的两个方面，缺一不可。治标是为治本创造条件；治本是从源头上治理，从制度、体制、机制上解决问题。理论上而言，打击恐怖主义应注重综合治理、标本兼治，把重点放在消除恐怖主义产生的根源上。然而，简单地奢谈标本兼治没有任何意义，应选择有利时机，在控制局面的前提下，明确治本的路径和采取切实的政策措施。苏联的解体，重要原因之一就是戈尔巴乔夫的战略失误。“新思维”片面地关注所谓的民主、人权，而忽视了对民族分离主义的打击。历史证明，放弃治标的后果是连治本的机会都丧失了。
3．打击民族分离型恐怖主义态度要坚决，消灭其于萌芽状态
苏联解体是激进“民主派”和极端民族主义两股力量共同作用的结果。在上世纪90年代初期，激进“民主派”们正在忙于架空联盟中央。车臣分裂始自1990年，在1991年苏联“8·19”事件之后，民族分离势力开始公然冲击苏共政权机构，而苏联的激进“民主派”们此时对于反共已经达到了歇斯底里的地步。为了避免被扣上“压制民主”的罪名，苏联各强力部门事实上都只是在袖手旁观。在这样的背景下，当时的俄联邦虽然仍坚持维护车臣主权的原则，但其具体实施则是非常软弱的，甚至可以说是在抱薪救火。在与分裂势力的谈判中，联邦政府一味地妥协：承认杜达耶夫的总统地位；对车臣银行的账户解除冻结，以便拨去退休金；车臣还得到自己颁发护照的权利；1992年5月，俄国防部长格拉乔夫甚至命令将北高加索军区一半（实际则是95％）的武器移交给了车臣武装。于是，原本可以在初期压制下去的分裂活动最终演变为一场持久的灾难。
4．民族区域自治政策要落到实处
民族区域自治，就是在统一的多民族国家内，以宪法和有关法律为准绳，在一个或多个少数民族聚居地区，由少数民族自己管理本民族地区的内部事务，设立自治机关，行使自治权，在最大限度内维护少数民族的权利，从而实现政治民主、促进少数民族地区经济发展和保护文化多样性。多民族国家政府要彻底抛弃把主体民族利益置于其他民族利益之上的做法，根据不同地区、不同民族及其不同社会经济的发展情况，促进各民族和地区的平等共处。少数民族区域自治政策一定要落到实处，让少数民族地区的人民享受到切实的利益。
5．大力发展少数民族地区的经济，提高人民生活水平
在任何一个存在民族分离主义的国家，经济发展不平衡都是一个重要原因。
多民族国家的政府一定要采取多种政策措施，包括一些倾斜性的优惠政策，大力促进少数民族地区的经济发展，实质性地提高当地人民的生活水平，而不是仅仅把这些边远地区作为主体民族经济发展的原材料供应地。只有这样才能从根本上缓和民族矛盾，瓦解民族分离主义的社会基础。从经济角度讲，反对民族分离主义的最好战略就是大力发展经济，使本国民族地区的经济发展和人民生活水平高于相邻的国家。我国新疆和内蒙古两个自治区的经济发展就不仅仅是经济问题，而且具有国家安全的战略意义。
6．有效的反恐离不开有效的国际合作
支持别国的民族分离主义，不管是出于什么考虑，从长远看都是不负责任的短视行为，不仅于国际社会的稳定不利，而且对自己也可能造成伤害。最典型的例子就是法国，在2008年初的北京奥运会火炬传递过程中纵容“藏独”分子的破坏行为，而且在政府层面多次出头为达赖撑腰，严重损害了中法之间传统的友好关系。结果不久，法国存在已久的科西嘉岛分离问题出现质变，科西嘉议会2008年4月10日召开特别会议通过科西嘉独立宣言，正式宣布独立。虽然法国政府严厉抨击这种单方面的举动，表示永远不会承认科西嘉的独立，但是许多国家包括美国等西方国家都要求法国政府谨慎行事，科西嘉展开实质性的和平对话。法国的行为真可谓是“搬起石头砸自己的脚”。
彻底消灭民族分离型恐怖主义，离不开有效的国际合作。这种合作既包括双边的，也包括多边的。无论在法理上还是出于国际政治现实的考虑，联合国都应当在全球反恐斗争中发挥积极的主导作用。
7．从文化和认同的角度削弱民族分离主义的社会基础
在采取物质性手段的同时，文化和心理层面的工作也不能忽视。第一，培养公民意识、国家意识和国家认同感。发展经济是解决民族问题的必要条件，但不是充分条件。那种认为经济发展后民族问题会自然解决的观点，实践证明是错误的。在大力发展经济的同时，还需要培养公民意识和国家意识，构建国家认同。主观上，国家可以通过制作使用民族语言的大众传播作品，在潜移默化中熏陶非主体民族的国家认同意识，培养国家认同感，以便能够使公民意识代替民族意识，弱化民族的分野；客观上，国家制度应向人民提供各种形式的公共福利，使得人民在感受到国家权力存在的同时，获取国家政权所带来的利益。第二，寻求重叠共识，构建同质文化内核。成功的民族政策需要在尊重各民族自身民族文化的基础上寻找将各民族联系在一起的重叠共识理念。
8．通过地区一体化建设缓和民族分离主义的冲动
虽然有2008年4月科西嘉宣布独立的个案，但欧盟的经验值得深思。欧洲一体化进程在客观上遏制了民族分裂主义的发展。首先，欧洲一体化用事实说明了“联合促进发展，分裂导致落后”的道理，“通过分裂求发展”的谎言在事实面前很难再让人们信服。其次，欧洲一体化带动了欧洲区域意识的形成，客观上缓和了狭隘民族主义。“我是欧洲人”的概念占据了大部分欧洲人身份界定的意识领域，突显民族个性的必要性与重要性开始下降。欧洲各国人民界定人群标准
变宽，民族之间的差异隔阂逐渐被吸收和覆盖，自然而然地，民族分离活动也就随之减少。
9．推动宗教和解
宗教矛盾经常为民族分离型恐怖主义所利用。为了消除宗教极端主义与恐怖主义结合的危害，为了世界和平发展和人类共同进步，实现宗教和解和互相承认应该成为全世界各国政府、宗教组织义不容辞的责任。2000年8月28日，由各国宗教领袖参加的世界和平千年大会在纽约联合国总部隆重召开。我国宗教领袖代表团团长傅铁山主教在大会主旨发言中说，宗教作为和平使者和抚慰者的积极作用还远没有充分发挥，现实世界中的许多暴力和罪恶还在以宗教的名义进行。傅铁山向大会提出如下两项主张：第一，高扬和平的旗帜，维护宗教的纯洁性；第二，提倡宗教宽容与和解，创造和睦共处的环境。
10．主权国家政府应该大力宣传多民族国家的好处
无论从历史还是现实的视角看，现在的多民族国家的形式不仅具有合理性和合法性的基础，是世界历史的发展趋势，而且多民族国家由于较大的国土面积、一定的市场规模、丰富的民族文化资源，在安全保障、社会经济发展、文化的多样性和繁荣等方面具有优势。例如，从每个人的切身感受来说，到国内其他民族地区旅游时都会有一种新鲜感和差异感；而如果是单一民族的国家，这种感觉是没有的。从安全和发展这两个最重要的视角看，如果民族关系处理得好，多民族国家的形式无疑利大于弊。有关国家应组织学者在理论上把这些问题研究清楚，并通过现代技术手段向民众广泛宣传。（邵峰/中国社科院世界经济与政治研究所研究员）