四）当前的上海住房保障状况
上世纪九十年代，上海开始探索住房保障，目前大体形成六种直接或间接的保障方式。 ——廉租住房：是指政府向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭，提供租金补贴或实物租赁的具有社会保障性质的住房。1999年4月，国家建设部颁发了《城镇廉租住房管理办法》。1999年9月，上海成立了廉租房办公室，对全市18万户困难家庭进行调查。2000年10月，在两个区进行试点。2001年6月，试点扩大到8个区。目前，试点地区按照新的要求继续试点。
——公有住房低租金和减免：即针对收入和居住条件在廉租住房要求的“双困”线之上，但居住条件仍然困难的家庭，继续维持已有的不可售或者可售未售公房的低租金政策，即每平方米仅收取0.94元租金。这一政策涉及旧住房总面积约3800万平方米，覆盖95万户居民近270万人口。
——旧公房成套化改造后出售：市、区两级政府投入资金，对旧公房进行加层扩建、抽户、分隔改造，对不成套的旧公房进行“煤卫独用”的成套化改造。改造后，以低廉的价格出售给原先租住的居民，让尚未享受公房优惠购买政策的市民得益。从1996年起，累计改造320万平方米，受益居民10万余户。 ——旧公房“平改坡”综合改造:“平改坡”综合改造，解决普通市民居住生活中的“急、难、愁”问题，完善旧公房小区的公建配套设施，提升居住功能，是普通百姓迫切的愿望。1999年至2004年，累计受益居民达24万户。
——购房贴息：从2003年6月1日起，上海实施对中低收入家庭的购房贷款贴息政策。申请家庭人均年收入受理标准不断调整，2003年为13250元，2004年为14867元。截止2004年底，享受到购房贴息政策的家庭有2000～3000户。
——两个一千万配套商品房建设：配套商品房中留出一部分，面向中低收入家庭的销售中低价商品房，在宝山顾村、临港新城水产大学等一般和特定消费群体销售了一部分中低价商品房。
上海住房保障工作取得了重要的成果，具体体现在三个方面：一是为缓解和改善上海弱势群体的住房困难，为保障上海社会经济十多年来的稳定快速发展，做出了重要的贡献。因此，2003年上海市获得了建设部颁发的“中国人居环境范例奖”。二是摸索和尝试了住房保障的多种方式，为上海住房保障的进一步发展和完善，提供了具有积极意义的实践基础。三是上海住房保障的多种方式，具有某些创新性、启示性和实践性，尤其是公积金制度和廉租住房保障方式的研究和实施在全国领先，为中国住房保障事业的发展做出了重要的贡献。 二、基于可负担性的上海住房保障体系建设
（一）住房保障体系设计的目标
住房保障主要解决市场作用失灵家庭的住房问题，这些家庭经济收入处于相对弱势地位、无力完全依靠自身的力量通过住房市场解决居住困难的居民，由社会和政府帮助他们住上合适的住房，解决他们基本的居住问题。
按照住房保障的目的，居民住房保障体系设计应该坚持居民收入的住房可负担性原则，即按照居民在收入中要按一定比例用于住房消费支出，同时，社会政府提供和资金或实物帮助居民达到基本的住房要求。
（二）上海住房保障体系的设计思路
上海住房保障体系设计应该充分利用现有的市场机制进行，首先是通过政府和社会对居民住房支出的补贴干预，通过住房市场获得住房保障；其次是通过经济适用房直接作为住房保障用房间接进入市场，起到住房保障和调控市场的双重作用；最后是政府直接提供廉租房为居民提供住房保障；在地产业和房地产市场健康稳定发展的基础上，达到住房保障的目的。
按照以上思路，上海将形成“市场化住房需求”层次，即通过完全住房市场，由有支付能
力的消费或投资者构成的群体；“促进型部分保障”层次，即部分通过市场、部分通过政府和社会促进型有限保障，借助政府和社会力量实现住房消费的中低收入者（俗称夹心层）群体；政府基本保障层次，即完全通过政府资助，实现住房基本需求的低收入者群体，通过上述三个层面的住房制度和住房保障制度的安排，实现住房消费和保障全覆盖。
社会可以帮助政府来分担住房保障的责任。但这种“分担”应从社会和谐的角度、而不是从责任的角度来理解。应该鼓励民间和企业对弱势群体的住房帮助。
为此，住房保障体系主要涉及住房保障对象群体、保障行为主体、保障方式选择和保障环境条件等四个方面的内容。 首先是住房保障对象的确定。在上海市行政区域以内户籍和常住家庭，在所在地经济收入处于中等以下水平、无力依靠自身的经济力量住上适当住房的居民，实施不同程度的住房保障措施。政府将根据必要和政府财力的许可，住房保障的对象及其数量可以放大或收缩。享受住房保障的居民资格，应该受到政府和公众的公开监督和定期审核。 其次是住房保障行为主体的确定。住房保障的行为主体是政府，社会各界也应该协助政府共同实现住房保障。
然后是住房保障方式的确定。享受住房保障的居民，可以用租赁或购买的两种方式进行住房消费；根据不同地方和不同时期的情况和需要，可以以租赁为主，也可以以购买为主。政府为需要住房保障的居民，提供住房实物或货币帮助，或两者兼而有之；随着住房短缺矛盾的缓解、住房价格的稳定、住房结构的完整及其他条件许可，逐步扩大货币帮助、减少实物帮助。
最后是住房保障的环境和条件。环境友好和条件保证是住房保障工作实现的外部要求。 社会舆论环境、经济环境、房地产产业环境和房地产市场环境、房地产金融环境、政府资金条件和社会参与程度等决定了住房保障的进程。 三、上海住房保障的政策设计和建议
根据以上研究内容，住房保障体系的运行需要具体政策的支撑。在政策制订中，要遵循以下三大原则:一是“循序渐进”原则和“从紧从严”原则，在现有经验、资金和条件看，政策制订必须循序渐进和从紧从严；二是自愿性原则，住房保障应该参照就业保障的做法，严格强调“自愿申报”，不应作为强制性手段和措施;三是“公开、公平、公共、公正”的四公原则，因为住房保障使用的是财政纳税人的资金，社会有权力了解住房保障的受益情况。根据以上原则和要求，下面分保障对象、保障标准、实物和资金供应等相关的十个方面，配套形成近四十条措施的综合性政策体系。 （一）保障对象基本条件
户籍标准：具有上海市户籍户口，或在上海市连续居住5年以上的居民，且家庭收入和财产水平也低于相关标准的，必须进行住房保障申请登记，经过形式审查和实地考察证实情况属实的。符合条件者的申请登记时间连续若干年以上的，优先考虑。基本情况和条件变化的，应该及时更正。
（二）保障对象的收入和财产标准
收入水平标准：人均收入低于800元/月的，即标准户型是三口人，夫妻工资均没有达到一般岗位（如售货员、安保、协管员等）标准的（1200元）的家庭，可以给予部分住房保障；其中，收入水平符合最低收入线和人均生活线标准的，可以予以完全住房保障。 家庭财产标准：家庭资产（指现金和银行存款、股票和股权、不动产等）总量，10万元以下（按照标准经济适用房的首付标准计算）；其中，完全住房保障的家庭财产低于5万元。
（三）住房保障标准
基本住房保障标准：标准家庭（三口人户型）居住面积20平方米（一室半）或人均7
平方米，建筑面积40平方米；基本住房保障主要以廉租方式进行。户型建筑面积40平方米左右。
促进住房保障标准：标准家庭（三口人户型）居住面积30平方米左右（二室），即人均居住面积10平方米左右;户型建筑面积60平方米左右。
（四）货币配租和经济适用房补贴标准与支付方式 享受政府完全住房保障的家庭，放弃实物配租采用货币补贴的，依照其居住地区的标准计算后，发放补贴。补贴后无论居住状况如何，视同实施保障。
享受部分保障的家庭，租住市场住房的。其按照规定住房标准计算的住房支出，在支付了家庭总收入的20%（暂定）部分后，缺额部分由政府实现补贴，缺额每年按照去年的实际收入情况审核一次。
（五）廉租房与经济适用房建设标准 建设标准和政策优惠等。
（六）经济适用房流通标准与收益分配原则 经济适用房居住五年以后可以上市，其出让所得仅可用于购买市场住房（用于首付等）。
（七）一次性政策享受原则与多次性享受原则
对于符合完全保障条件的居民，其住房保障不受次数限制，但只能享受廉租房。对于购买廉价房的家庭，只能享受一次性保障。从未享受过住房保障和历年住房优惠政策的居民家庭，其属于中低收入的，可予以放宽促进与保障政策。
（八）鼓励低价商品房开发建设
鼓励开发商供应低价商品房，政府应予以各种支持。
（九）鼓励社会资金和机构参与住房保障
鼓励社会机构参与住房促进与保障工作，各类社会机构（如慈善基金、公积金、个人资助资金）等可根据本机构的宗旨，参与住房保障事业。
（十）特殊群体的住房促进
包括来沪打工的单身民工、大学生群体、政府公务员等中收入稳定职业青年就业人员、对中等偏低收入阶层中的大学毕业生家庭和新婚家庭、纯农家庭中的住房困难户、上海务农、务工的外地家庭中的住房极端困难户等家庭的住房保障
四）当前的上海住房保障状况
上世纪九十年代，上海开始探索住房保障，目前大体形成六种直接或间接的保障方式。 ——廉租住房：是指政府向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭，提供租金补贴或实物租赁的具有社会保障性质的住房。1999年4月，国家建设部颁发了《城镇廉租住房管理办法》。1999年9月，上海成立了廉租房办公室，对全市18万户困难家庭进行调查。2000年10月，在两个区进行试点。2001年6月，试点扩大到8个区。目前，试点地区按照新的要求继续试点。
——公有住房低租金和减免：即针对收入和居住条件在廉租住房要求的“双困”线之上，但居住条件仍然困难的家庭，继续维持已有的不可售或者可售未售公房的低租金政策，即每平方米仅收取0.94元租金。这一政策涉及旧住房总面积约3800万平方米，覆盖95万户居民近270万人口。
——旧公房成套化改造后出售：市、区两级政府投入资金，对旧公房进行加层扩建、抽户、分隔改造，对不成套的旧公房进行“煤卫独用”的成套化改造。改造后，以低廉的价格出售给原先租住的居民，让尚未享受公房优惠购买政策的市民得益。从1996年起，累计改造320万平方米，受益居民10万余户。 ——旧公房“平改坡”综合改造:“平改坡”综合改造，解决普通市民居住生活中的“急、难、愁”问题，完善旧公房小区的公建配套设施，提升居住功能，是普通百姓迫切的愿望。1999年至2004年，累计受益居民达24万户。
——购房贴息：从2003年6月1日起，上海实施对中低收入家庭的购房贷款贴息政策。申请家庭人均年收入受理标准不断调整，2003年为13250元，2004年为14867元。截止2004年底，享受到购房贴息政策的家庭有2000～3000户。
——两个一千万配套商品房建设：配套商品房中留出一部分，面向中低收入家庭的销售中低价商品房，在宝山顾村、临港新城水产大学等一般和特定消费群体销售了一部分中低价商品房。
上海住房保障工作取得了重要的成果，具体体现在三个方面：一是为缓解和改善上海弱势群体的住房困难，为保障上海社会经济十多年来的稳定快速发展，做出了重要的贡献。因此，2003年上海市获得了建设部颁发的“中国人居环境范例奖”。二是摸索和尝试了住房保障的多种方式，为上海住房保障的进一步发展和完善，提供了具有积极意义的实践基础。三是上海住房保障的多种方式，具有某些创新性、启示性和实践性，尤其是公积金制度和廉租住房保障方式的研究和实施在全国领先，为中国住房保障事业的发展做出了重要的贡献。 二、基于可负担性的上海住房保障体系建设
（一）住房保障体系设计的目标
住房保障主要解决市场作用失灵家庭的住房问题，这些家庭经济收入处于相对弱势地位、无力完全依靠自身的力量通过住房市场解决居住困难的居民，由社会和政府帮助他们住上合适的住房，解决他们基本的居住问题。
按照住房保障的目的，居民住房保障体系设计应该坚持居民收入的住房可负担性原则，即按照居民在收入中要按一定比例用于住房消费支出，同时，社会政府提供和资金或实物帮助居民达到基本的住房要求。
（二）上海住房保障体系的设计思路
上海住房保障体系设计应该充分利用现有的市场机制进行，首先是通过政府和社会对居民住房支出的补贴干预，通过住房市场获得住房保障；其次是通过经济适用房直接作为住房保障用房间接进入市场，起到住房保障和调控市场的双重作用；最后是政府直接提供廉租房为居民提供住房保障；在地产业和房地产市场健康稳定发展的基础上，达到住房保障的目的。
按照以上思路，上海将形成“市场化住房需求”层次，即通过完全住房市场，由有支付能
力的消费或投资者构成的群体；“促进型部分保障”层次，即部分通过市场、部分通过政府和社会促进型有限保障，借助政府和社会力量实现住房消费的中低收入者（俗称夹心层）群体；政府基本保障层次，即完全通过政府资助，实现住房基本需求的低收入者群体，通过上述三个层面的住房制度和住房保障制度的安排，实现住房消费和保障全覆盖。
社会可以帮助政府来分担住房保障的责任。但这种“分担”应从社会和谐的角度、而不是从责任的角度来理解。应该鼓励民间和企业对弱势群体的住房帮助。
为此，住房保障体系主要涉及住房保障对象群体、保障行为主体、保障方式选择和保障环境条件等四个方面的内容。 首先是住房保障对象的确定。在上海市行政区域以内户籍和常住家庭，在所在地经济收入处于中等以下水平、无力依靠自身的经济力量住上适当住房的居民，实施不同程度的住房保障措施。政府将根据必要和政府财力的许可，住房保障的对象及其数量可以放大或收缩。享受住房保障的居民资格，应该受到政府和公众的公开监督和定期审核。 其次是住房保障行为主体的确定。住房保障的行为主体是政府，社会各界也应该协助政府共同实现住房保障。
然后是住房保障方式的确定。享受住房保障的居民，可以用租赁或购买的两种方式进行住房消费；根据不同地方和不同时期的情况和需要，可以以租赁为主，也可以以购买为主。政府为需要住房保障的居民，提供住房实物或货币帮助，或两者兼而有之；随着住房短缺矛盾的缓解、住房价格的稳定、住房结构的完整及其他条件许可，逐步扩大货币帮助、减少实物帮助。
最后是住房保障的环境和条件。环境友好和条件保证是住房保障工作实现的外部要求。 社会舆论环境、经济环境、房地产产业环境和房地产市场环境、房地产金融环境、政府资金条件和社会参与程度等决定了住房保障的进程。 三、上海住房保障的政策设计和建议
根据以上研究内容，住房保障体系的运行需要具体政策的支撑。在政策制订中，要遵循以下三大原则:一是“循序渐进”原则和“从紧从严”原则，在现有经验、资金和条件看，政策制订必须循序渐进和从紧从严；二是自愿性原则，住房保障应该参照就业保障的做法，严格强调“自愿申报”，不应作为强制性手段和措施;三是“公开、公平、公共、公正”的四公原则，因为住房保障使用的是财政纳税人的资金，社会有权力了解住房保障的受益情况。根据以上原则和要求，下面分保障对象、保障标准、实物和资金供应等相关的十个方面，配套形成近四十条措施的综合性政策体系。 （一）保障对象基本条件
户籍标准：具有上海市户籍户口，或在上海市连续居住5年以上的居民，且家庭收入和财产水平也低于相关标准的，必须进行住房保障申请登记，经过形式审查和实地考察证实情况属实的。符合条件者的申请登记时间连续若干年以上的，优先考虑。基本情况和条件变化的，应该及时更正。
（二）保障对象的收入和财产标准
收入水平标准：人均收入低于800元/月的，即标准户型是三口人，夫妻工资均没有达到一般岗位（如售货员、安保、协管员等）标准的（1200元）的家庭，可以给予部分住房保障；其中，收入水平符合最低收入线和人均生活线标准的，可以予以完全住房保障。 家庭财产标准：家庭资产（指现金和银行存款、股票和股权、不动产等）总量，10万元以下（按照标准经济适用房的首付标准计算）；其中，完全住房保障的家庭财产低于5万元。
（三）住房保障标准
基本住房保障标准：标准家庭（三口人户型）居住面积20平方米（一室半）或人均7
平方米，建筑面积40平方米；基本住房保障主要以廉租方式进行。户型建筑面积40平方米左右。
促进住房保障标准：标准家庭（三口人户型）居住面积30平方米左右（二室），即人均居住面积10平方米左右;户型建筑面积60平方米左右。
（四）货币配租和经济适用房补贴标准与支付方式 享受政府完全住房保障的家庭，放弃实物配租采用货币补贴的，依照其居住地区的标准计算后，发放补贴。补贴后无论居住状况如何，视同实施保障。
享受部分保障的家庭，租住市场住房的。其按照规定住房标准计算的住房支出，在支付了家庭总收入的20%（暂定）部分后，缺额部分由政府实现补贴，缺额每年按照去年的实际收入情况审核一次。
（五）廉租房与经济适用房建设标准 建设标准和政策优惠等。
（六）经济适用房流通标准与收益分配原则 经济适用房居住五年以后可以上市，其出让所得仅可用于购买市场住房（用于首付等）。
（七）一次性政策享受原则与多次性享受原则
对于符合完全保障条件的居民，其住房保障不受次数限制，但只能享受廉租房。对于购买廉价房的家庭，只能享受一次性保障。从未享受过住房保障和历年住房优惠政策的居民家庭，其属于中低收入的，可予以放宽促进与保障政策。
（八）鼓励低价商品房开发建设
鼓励开发商供应低价商品房，政府应予以各种支持。
（九）鼓励社会资金和机构参与住房保障
鼓励社会机构参与住房促进与保障工作，各类社会机构（如慈善基金、公积金、个人资助资金）等可根据本机构的宗旨，参与住房保障事业。
（十）特殊群体的住房促进
包括来沪打工的单身民工、大学生群体、政府公务员等中收入稳定职业青年就业人员、对中等偏低收入阶层中的大学毕业生家庭和新婚家庭、纯农家庭中的住房困难户、上海务农、务工的外地家庭中的住房极端困难户等家庭的住房保障