理伶 研究
人政民民协主督监的性 质 、特和点势优虞崇胜
摘要 人民政
协的民主督监我国社会主义是监督体系的 重要组成部 分是,我国主民治政行运序中程的 要重 节 环 ,是 人 行使吃监
权督的重力要式形, 在我国 治政生活具中重要有用作独和优特 势民政人协民主的监督社在会主义主民政治和治 文政明建 中发设挥 不着可代的重替 要作用文明
设建
正确
识人民认协政民监督主性质的 、地 位、 点与优特 ,势有利于 促进会主义民主政治发展社, 动社推会 主义治政
【
关键 词 】民监督 主软束
制约性
约
人民 协政 的民主 监督是我 国社 会 主 义督监 体 系 的 要重组 成部 分 ,
是我 国民 主治运 行政程序 中重 要环的 节, 人 民行 使是监督权 力 重的
要形 , 式在 国政 治我生 中具活有要作 重用独特 和优 。 势着随改革 放 开现 和 代建设 化的持续发展 ,特 别是在 世 、情 国情、 情 发生党 深 变刻化 经 济,社 会发 展中不平 、 不衡 协调 不、可持续 问 日题 突 益出 的背 下景 , 何如正 确 认识人民 协政民主监 的性督 质 地、 位 、特点 优 势与, 进 步一加强 人民 政 协 的民监主 督 , 是发展社既会 义民主主政 治 、设 建 社 会 义主 治 文 政的明 重 内要容, 是人 民也协政 应适 新的势 的形要 ,求 分 发挥充民 主监督 作 用,推进 人民协政 作工 的一项 战略课题性 。
一
、人 民 政 民 主 协 督监的 性
要质 清认 民政人 协 主民督监的 质性, 先要首认清 民政人协自 的性 身质。从 一 意定义 上 讲, 民人 协 民主政督 的性监 质是由 民人 协的政性 决 质 定的。 关于人 民协 的政性质 , 新修 订人 的政 民协章程 规定 ` '中国人 民政 协治 商议 是 中会人国 爱 国民 一 统线战 组的织 ,是 中 国共 党产领导 的多 党合 作政治 和商 协重的机 要构 ,是我 政国治 生活 中扬发 会社 主民义主 的重 要形式 。 据此”,我 们可 以从三个方 面把来握人民 政协的 性质 其 ,人 一民政 协不既属于国家机 构 系体 内的 国机家 关 也, 同不 于一 的般会社团体 而是,中国 人 民爱 统一国战线 的组织形式 我 国 的爱 国
统一
战是 由中国线 共产党领 导的 各 有主 党派 和民 人 民团各 参 体 的 加, 包 全括 的体会社 义劳动主 者 拥,护社会 义的爱 主国和拥 者护祖 国 一 统 的国爱 的者泛 广政的治 联 盟。这个 治联 政要盟真正 作起 来 运, 需要助 一
借年第四 · 期 总 第 十二四期
学冰 论女
的定织 组式 形,人 民政 就协是 这样 一组种织形 。 式二其 人,民 协 是我 政政国治体 系重的要 组成部 分
以下 各点
第一 ,,人 民政
协 民的主督 监仅不 我是 政 治国监 督体系 的中个 一要组重成部 分, 而 且是 一 不 可或缺个 的 重要分部 人 。民 协 的民主监政 督是在 持 四坚 基本项原则
的础 基上通 过 出意见 提、批评 、建议的 式方 行 的进政
共产党领是的导党多作与合协商的要重构机。 在国 政我治体中系, 人政协组织的民存和发展在, 不是搞搞形 , 做做样式 子, 是而为整作个家政国体治的重系要成组 部 ,分 人渗 国到家政 体 系之治中 。我 国政 的制党度是 中
共国 产领党 导 的 党多合作 制度, 人民政 协 的 存在 发和 展仅 为不一 制这度的有 效运提作 供基了本 场的 和 机所 构, 而且 其以 丰 的富 政实治践 动活不断充 实 完与 善着
治监督
。它是参 人 民政 协加的各党 派 体团各和族各界 人 通士政协过 织 对组国家 机关及 工其人 员作的工作 进行
的监 ,督 也 是中共产国 在政党协 与各 民主中 派党和
无党派士之人 间进 的互行 相监 。督在 这 里,特 要别意 注到 民人 政 的协民监督主 既 是异体监 督同时是 又相监互督 ,就这扩 展 了主监民督的内涵 。 第二 , 人 政协民的 民 主督 监 同于一 不 的般会监社 督舆论监和督 , 是一种 而以 体现 中国治 民主 和政 商协 作精神合的 政治性 督监 。它是 与我 国 共 产党 导 的领多
中国共
党领产的导多党作合政治协商和制 。度因 ,此 人
民政不 协是 有可无可的 , 是 中国特而色 治制 度政和
政
制党度的在要求 内。 其三 , 人 民政 协是发 扬社 会 主义 主民的要形重式
在。 当 的中 国下 , 展发会社主 义 主有 多种渠民道 和形式
但,人 政协 无疑民是其 的中 重形式之要一 。 民政 人协
积极履
政行治商 、民主协监和参督议政 的职政能 对,于 建设社 主会义 主民政 治 改, 善加 和强 中共产国 党的领导 , 改进和支 政府的持工 作, 现重实大策决民主化的、 学 化科, 都 到起重要了作 。用人 民 协 政的上性述质决 了其 民主定督 的性质 和监任
务。 民主督 监人是 政民协的 大三职能 一 ,之也是 我
国
合党和作治协商政一这基政本制治度联相的系于我 属国政治 主民一种 监的形督式 在这。里 要,特 别注意的
人是 政协民 主监督民 政的治性 质 它不, 同一于般 的社 会
监 督
, 千 不万 能以社会 监督取 代 治政督监 第三 。,人 民 政协 的主民督 是监照 政协依章程开 展一的特种殊 形 的民主式监督 。人 政协 的民民主 监 不 同督于大人 法的 监督律、 政府 行的政监 督 及以司 法机 关 的法 司督 ,监 它是 以人民 协 章政程为依据 以人 民政、 协织组为 体 载 、以 评 和建批 议为要主 式形
进
行 的一监种
督。在 里 这 ,特要别注意 的是 民人政 协民的主 监督须
必
会社主政义治文明具的体体 现
年毛。东同志在泽
《十大关系论》 一文 指中 出 “竟是究一个好党, 还是 个几好党 在看现来, 恐是怕几 个党好。 不但 过如此去 而
且将,也 来可以 此 ,就 是如长期共存 互,相监督 。 ”同 月年 ,中八共大将 “ 长期存 共 、互相监 督” 定确 中共为处 理与 民主 派关 系党的指导方针 。 “文化 革命大 ” 期间, “长
共 期 存 、互 监相督”的 针方 遭 破到 坏。 年 , 共 中中
借于助民人政的组织协式形, 脱离 这了个织形组就 式会人使民 政协民 监主无督所依侍 。
第 四 , 人 政 民 协的主监民督和我 国 其各他种 督监一 样 ,都可 发以 对挥力权 运行 制的约 和督监 用作 。党 的七大报告 十次强 再调要 完“制 善约 和监机 制 ,督保证 人民予赋 权 力始的 终渝 不用来 人为民 谋 利 益”。人 民政协 的 主民 监作 督 为我 政 国治 监 督 系 的体要重组 成部 分 ,不 是做 样 做子、 走走 形式 , 的它督监 须必是 约 束有力 的。在这里 , 实 际提上出 如了何加强 民政人 协民 监 主督 的制约功性 问题 ,能这对 保证于 人 政民协 民 主监 督 有的效 具性重有 意要 。义综 上所 , 述 人民协 的政 民监 主督社是会 义监督
主央
充 了实 上 内容 述, 将“长期 共 存 、互 监相督 、肝胆相 照、 荣辱与共 ”作 为 中国 共 产党 同 各主党 派合民作的基 本
方针 。 年 全国人 八大届 次一会 议 把“ 国共 中
产党领 导的多 党 作 合政 和 治商协 度将 长制 存期 在和 发展 载” 我人 国 法宪 , 上为升 家意国志 。 月 , 《年 共 中中关 央加 于人 民政强协 作工意 见的》 进 而 出指“
民政 人的协 民监主 是 我督国会 社主义 督体监系 的重 要 组部成 , 是分坚持在 项四基 本原 则的础基 上过 提通出意 见 、 评 批、建议 的方式 进 的政治 监行 督。它 是参加 人 民政协 各的 党 团体 派和族各 各界人士通 过 协组政织 对国
体系 的重 要
成部组 , 分社 是会主义 民政 主治 建 设的中
重要节 , 环一 是把体 种制 的内监 督与体 外制 监结督合 起 来的 要重监 形督 。式
家机
关 其工及作人 员的 作工行进 的监督 , 也是中 共
产国党在政协 与各 中主党派和无民 党派 人之 间士 行 的进
相监互督 。”
二、 民人 协 政民 主监督 的 特点 人
民 政协 主监 督民存 在 的必 要 在 性一 定意 义 上
根
以据上对 人 民政 协民 主监督性 质 和 任务 的限 ,定认识 和 握 把 民政人协 民主 监督的性 关键质 要突出
, 年第期四· 总 第二十 四
期
聋
翩燕 宾
讲,就 于在它具 与其他监督形有式同不特点的优的势。 相 对 于 他监 其督形 而式言 ,人 民政 协 民主监的督 有具一些
明特点 。鲜一 人 民政 的协民 监督 是政主治 性监督 ,与 一 性般社 监会督 一样不我 国社 会 主 义监 督 系体 由多 种是监 督形 式 成 组的 , 要 主包 括党的 督 、监人大 监 督 、 行 政 监 、民督 主监督 舆、 论督 、监群 监众等督 这。监些督 形的从式多 度角
、督监质量和的效成 要。切发实政协挥提 、 建议案在案
民监督方 面主作 用 , 的政 协对 提案 的建和 议 要认案真 办理 ,及 时给 正予答式 。 复人 政民协 和 主民党派 的主监 民 , 督对 于加强 和 善改中国共产 党的 导领, 健全 社 会主 义 督监体系 , 有 着重 要而特独的作 。用 三人 民 政协的民 主监 是一种 督强非 制 性 的
督 监,与 力机权 关强的制监性 不督 样一
在我 国的政治体
下 ,制 人民政协 不是国家权 力 机关 。此因 人,民政 协的 民主监督 靠, 不的 是权力 ,不 带 有强性制, 靠 的是 真 灼 见知, 靠 的 以理是 服人, 的是靠
会社影响 力这。 人 是民协 政主民监督 区别 于 其他督 形 式 、 监有具独特特点 地的方。 长期 以来 , 人民协政民 监主督 的力 和实度效还 能不 够 适 人应 政 民 发协 展的需 要, 这是 多由 方面的 原 因成造 的 既有 ,监督者的 问题 , 有也 被督者监的问题 ,还 监有 方式 督、 体制 多等方 面 的问 题 。人 政协 民主民督监 的心核在 发 扬于人民 民 , 人民 政主协的监督 被 界定 为 “民 主监 督” , 鲜 就明地 反 映了 一这质特本 征周 。来恩同 志经 说曾过长 期 存 共 、相互 督监方的 针,实 际是上扩大 民 主 。 民人 协 政主监督民实 际
多
面层共同构 比成 较备 完的社会 义主监 体 督 系。 人就民 协政 的民 主监 督内 来容 ,看基本 是上一种 政治性 的
监 督 。人民 政 协民主督监 主要的内容 是 国家宪法 、法 律 和 法 的规 实 施, 大重方 针政策的 贯彻执 行, 家国机关
及
工其 人作 的员 作 ,工参 加 协 政单位 和的个人遵守政 协章程 和执 政协行 决议 情的况 。 人 政 民协的 主民监
是在 督坚 持项 四本 基原 的基础 则上过 提 通意见 、出批 评、
建 议 方的进式行 政的治督 监,它是 参加 人民政 协 的各党
团派和体 族各 各界 人士通过 政组织协对 国 机关家及
工其作 人 员工作的进 的监督 , 行也是中 国产共 党和各民主
派 党 、 党无人 士之派进行间的互 相监督。 种这监督
的
质性是 人由民政协 性的质决定的 。 《中共中 央关于 强加人 民政协 作工的 见 意》 和
政
协 程章 明都规确定 中 “人 民国 治政协 会商 议是 国人中民 爱国统 一战 线的 织 , 是 组 中共国产党领 导 的多 党作 和政 治协商合 的要
重机 , 是构 国我治政生活 中发 扬社会主 义民 主的重要 形式。” 民人政 协这的 一性质决定 了人 政协 民民主监督 的 点特 ,人即民 政协 的民主 监督是通 建过 议和批评进
行上也
是扩 大 民主 ,广开 路 ,言 让各 人 界士 、 各 方面 的 意和要见求 建议、 批评和 分充地 反映 出来 , 促进 政 决党
的民策化 主 科 学化 和、工 的作改 。这进 非种强制 性 监 督 ,的 对发扬 民 主 、 设社建会 义政 主治文 明 具有 重意大
义 。对我此们丝毫也不 能低估 。
四 人民 协政 的民 监主督 一 种是 部外 监督 ,与政 治实 体内 的部监督一 样不由于中 国共党 处产领于 和执导 的政位 地,更 要 党需外的 民主力 量的 监督 。 人政协民 的民主监督基 本 是上一 外部 种监督, 它人 民政 是协和 民主 党派 通过提 出 意见 批、评、 议建 的方 对执式政 党 和 政进府 行政的 监 治督。人民 协 的政这外 种部监督 , 可 既收以 “ 旁 观到清者”
的
,常 常 与政 治协 商 讨 、沟 论通联 系在 一起 , 具 有很
强政的治和社 会 响影力。
二 民政 人 的 民主协监督是 一种合 作 的性 督 监, 与争 社会 的竞抗对性 监督不样
就监督 一的 目标 和方式 划来 , 分可 分以对抗 性为监督和合 作性监 督 。民人协 对执政政党 和政 府的主监 督民 , 是 不 为了改执变 政党和政 府的 地 ,位 而是要改进执 政 党 的领和政 府导的工作 。 这就是 也说 人,民 协 政民的 主督监,从 其所 达 到 的要目标和监 督 的方 来看 式 ,基 上是一 种本作性 监合督 。民人协作 政监督 为体主, 对执政党 政 府和进行监督 ,人是 民协 政的基职本能 一之。中国 共产党 作为 政执党 , 直接 领导 各着级 府 的政 工 。作 级 各党委 和 府政要 认 倾 真听 来人 民自政 协的批评 和建议, 自 觉 接 受主监 督 民。要 完 善民主监 督机 制, 在知情 环 、节 沟 通 环 、节 反 环 馈 节上建立健 全制 度 ,通 民 主监畅督 的渠 道。党委 政和 的监 府机督构 及新 以媒闻体 要密切 与人 政协民的联 系 , 强 加工协作 和配调合, 提 民高主
的效果 , 又可以 进体推 制 内 监的督功 能的发 挥, 避免由
缺于 外乏监 督部导 而致 的种种缺憾 。人 民协 政及联 其系各 民主的党反派 映代 和表着各 所联自 系众 群的 具 体利 益和要 ,求能够反 映社会 上 多方 面的 见和意 建议 ,能
够 供 提一 种中 国共 产 党身 自监督 之 更多 方 面外的
监 督, 有利 执
于政 党决 策的科 学化 、 民主化 ,更 加觉自地 制抵 和服克官僚 义 主各种 和消 腐极 败现 象, 加 和 强 进执政改党 政府 和的工 作。 五 人 民 协 政民 主的监督 是党 间派 互的相 监 督,与一方 对另一方 方单面 监的督不一 样之所 以说 民人政 是协共 产 领党导 的党多 作 和政 合治 商协 的 重要机构 发和 社扬会 主 义民 主的 重 形式 ,要年 第
四 · 总期第二十期
学术四论 交是
因人为民政提协了供党多作 、 合政治商 协、相互监 督的场所 和形式 。 各主民党 派通过人民政 协 共 对党进
行产 督 监 是, 政党参 执政对 党的督监 , 是 国政我 制度 的党一 项重要内 容。 产共党 作为执政 党 ,需要 接 多受面方 的 督监。 共 党接产受 民主党派 监督的, 有利于 党和 府决 政策 的科学 化、 主化 民 。此因 ,鼓要 励民主 党派和无 派 人党士 于敢坚 正确持 意见的, 共做 产 的净友 党。 凡 合是 理 的评 批见意, 就 要虚心接 受 ,努力改 一时办 正 到不的, 加 解 以释 ,取得 谅 解 不 合 理 的 , 去就 做工 作 , 讲明道 理 与 此。同时 , 共产党作 为 执政党 ,通过 民政 人 协的形式 , 及 时地将关 国事 和社家会发 的展重 决策大 通报 给各 民主 派党, 引 民主党导派积极 地 国为 建设家 和会 社展发 务服,并 对民党主 实派 监督 行使,之能够 与共产党 通 力合 作, 同共进 社会推 主义 业事 的发展 。
为 了进 步一 认 人 民识政 协的民 监主 督特 的 点 有
,必 要澄一清些似是 而非 思的想 识 。 认有 一看种 法认为 , 人 民 政 的民主协 督监一是 合
种协作商 ,不是权 制约力 , 因不必此强调其制性 约。其 ,实这种
说 法是人 民政协 民主监督 对误解的。 诚然, 人民 协政的 民 监主不督是 权机力 之 间 的监关 督 不,具 强制
有
性, 但是 , 就 人政民 协 民 监 督主 的 质 性和作 用 来 看 必
,须 化人强 民 政 协民监督 的约束 力主。 胡涛 锦在党 的十七 大 报 告中着 指重 出, 要完 善制“约 和 监 督机 制 保,
证
人赋予 的民 力始权用来 为人终民 谋利 益” , 这里所说 的
监 督机制是包 括 了人 政 协 的民民监主督 的 。从 式形 看上 , 民政人协的民主监督 不 人大像的 权力监督那 有
样强 制力 ,
但大凡督 监机制 都须必 约有 束力 ,否则 就有 存没在的必要 。 从一 定意 上 讲 义可, 将以人大 权的力监 督 称为之约硬 , 而将束 人政协民 的 民主 督监 称为 之约 软束, 而 且 是一 不可种或 缺的 约软 束 否。 , 则 民政人协
民主监督的会就 为成一 种可有可无 监的督 ,那 么 , 就 大
会
人六民 协的民政主监督一是负种任责的理性
监 , 与督般一性 感监督的不一 样
人民 政 的民主监督 的突协出特之点一 是就种这 监
是督一种 负责任的 理 监督性 。各级 协政 员委怀着 高 的度 政责 任治 , 感运用视 察 、 大 会 发或言其 他式形 , 对国 家宪法 、法 律和法规 实施 ,的重 大政策 方 针贯彻的 执 、国家行关机其及工作 人员的工作 ,通过建议 和 批 评 进行督监 各级政协委 员 还通参过加中共 和政府有 关 部 门 组 织检查活 动或应邀 担的任 司法 机 关政和府部 门 特邀 督 人员监等开展 主监民 。督 民政人 协这 些监督活 动 监督行 和为, 是 都深在人 调查究研的基础 上, 过经 复 反讨论和理性 的提 升后之 慎地重提出 实施 的和。 此 因,人 民政协 的民主督 监都带层有次 高、 理性 的特强 。点七
民政人协 的主监民督是 种 一层高次 和有 组织 监的 , 督与 般 的一 发自 的群众 督不一样 人监 政民 协 的 民 监主 督具有相 对的 独 立性和 客观
地大 低其降必 性要 和重要 性。必 须强 调, 中 国特色的监 督制 约机制 的特 点 优和势 在于 就是它 权力机 关硬的约 束 和协 商关机 的软约 的束结合 是 ,有兼权力 监督 的刚
性 和民监督 的主性之 柔长的 督制监 机制 。 约由于 中 的特 国 国情 殊 , 定决 了中 不 能国采取 方西资 本 义主国家 三权“ 立 ”分的 式模 ,但 这并 不是 中说
国
的权力 体 系中 不 要 需建 立不 同 力权间 的 约 和 制监 督制 。机相 ,社反会 主 义家 国权力体 系 中 ,必须也应 该建 立 起 较之 资本 主 义国家 “三 权 分 ”更立有 和效 高层更次
的 力制 约 和监督 机权制 著 名 中。党史 共 家专廖 盖
隆曾经 出指我们 应 借该鉴 资本 义主制 度下 所 创 造 为
的现 代化 生产 所 必需 、 所 可 少 不的 主 民法治 的本基经 验 但, 不照是搬 本 资义 国家 的主 民主 的“ 权 三鼎立 ”的
胜。 由于 政位协超 置脱,不 受地方 部或 利 门益 局限 , 以可排除 扰干, 能够 比 较全 地 了解和 更面实际地 反映各
面 的方况情, 更利 于客观 有地提出建 议和批评, 减 少 督监 中出现 的“盲 点 ” 和空“白点 ” 问 。题因此 , 政协 民主 的督 更具监有科学 性和 说 服力。 协政各界代 表人 士,是 在治 政有上 响 影、 在经或济 有成上 、 或就学 在术 有上诣造的 高层 次 人 ,士 对题 看得 问准, 认得 清,他 们 提 所出 意的见 、建具 议有 定 一的 权性 , 有利 威决 于 策的 民化 、 科学主化 。 同时 ,人 政协民 作一个为 治政组织 , 履 它行民 主 督监职能不 于一同 群 众的分散般监督 , 它是 在 协 政织 中 ,按组照 定 一章
的
程 ,通 过一 定 的序 程来 实现的 。 因此 , 人民政 协 民主监的 要 比督 般群一 众的督 监更具有影 响 和权 威力性 更 具,有 力 和成度效 。
年第四 期 总第二·十四期汀
具
做体法 、 具 体经 。验“ 因我 为们的 国家 权 力, 不立
法只 、 行 、政法 司之权 , 即 权三 是 而 立 法 除、 行政 、 法司 权之外 ,还 中有国 共 产 的党 导领 权 各 和民主党派 、 界各 士 人的治政协 商 、民 主 督监之 , 权是 五 权这 不 同
也于 孙中山 所 包说 考括试、 监 察的 权五 。我 们要 鉴 借
和 收资 吸 主 义本国家 民主 的法治 经 验 并 ,还且要 超过 它 , 邓即 小 所平说 的 我们 `要 造 比资创本 主 国 家 义 的 主更民高 更切 实 民的主。 '这 是我 们作 为共 党产人 尤, 其是作 为 创 中 国式 造会社主义 新模 式的 中共国 产党人 光的荣 的 历 责史任。 ” 果从 分如 的权度角看 , 当代 中社 国会 主义权 体力系可作 不同的分划 。从 家整体权力国 ,可上以 分为党权 领导权 、 政 权 国权家 力和 民 权人民 的权 从利中
伶 研究
理央 地和方权 力 系上关 ,可分 为 中权 力央、 地方权力 和基
层自 权治 权从 力 分上 工 ,分 可为立法 权、行政 权 、法司
机关和
员 第人 , 产生和组成三式方同 不民政人是 协各由政 党、 各 人民 体 、团各 界 各 面方 协商 、推 或 选特
别邀 请代 的表 人物委 员组成 的 , 大 人 由各 地 方是 解与
权 、
导领 权和 参政 权从 掌执权力的 构机 上 , 区分可 为 人大 政府 、 、法 院、检 察院 政和协的不 权 力 。 同必须 指出 的是 ,社在 主会条件下 义, 分 的 权的并不目 只是 为了
分 不区 权 同力 , 也只不 为 了是达到不 同权力 之间 的 平 衡
,放军分
选别 的举代 组表 成 第 四 ,的成员 代的表 性不 同 。人民政协 的 成 委 员员 代不 表自 己所在区域 而代 表所属的政党 、 团 体 界别、等“条条 ” , 人大 的组 人 成 员 代表只有解 放 代军 代表表 本 职业 ,而绝 大 多 数代表
不 代 表自 所己属 的党 派 、团体 界 别、等 , 而代表 己 自所在 的域 区“块 ”块第 , 作五 不用 二人同政 民协 开展活 动举行会 议 等所形 成的决议不 具有 律 效法 力 , 而 是 供家国 决或 策进改工作 参考 , 人 大 为 作家权 力机国关 ,
制所定法 律 、 形成 的 决 议 ,均具 有 法 效律力 , 其 他国 机 关必 家须行执。
终其极 的目说到底 就 为 是了 障保 民权
保障 人民 权的
利和权
力。 么样 的权什力 关系有 最于人 利权民 和利 力权 实 现的 ,就 采应 什 么取样的 力权体 系 模 式。从这个 意
义 讲, 当代 中国 社 会 义权主力 系模 式体 就以 人是
必须 充分注民 意到 的是 , 当 代中 国的权 力 体系 与西 方 本资 主 义 家国的 权 力体 系及以与 前苏 联 东欧 国 家的 力体 权不 系之同 在处 于, 既 它 是纯 不粹 分 的权 也
,本 的新为权型力 体 系模式
。不
是 纯粹集 权 的, 而 是按 照 主民 中制集 原则, 把 持 党 坚领 的 、导 人民 当作 主 家和 法治 国有 机依 一统起来 不,同 权 力合 理分 工 而 又相互 制 约 和 相互 协调 的 新 型
力权体 系。此因, 当 代中权国力制 约 和 督监的重点 并 不,在于 不 同 权 的分力 和立 互相 制衡, 而 在 于加 强对 权力运行的 制约 和 监 督 在。 方这 面,人 政协 民 则可 以发
三
人 民、政 协民 主 监 督 的 优 势 人
民政协的 主民监督 虽 不然 有具国家 权性力 质
,但它是 作我为国社 会主 义 政治 督监体 的重系要组 部成 和重分要 节环,有 着 独特 的 势优 在社,会主 义 主民政治
和政治 文明建 设中发挥不 着替可代 重的要 作用
挥 其特独的作 。
另用一种 法认看 为 ,人民 政协 民主监的 督真正发要 挥效力, 必 须 提人升 民政协 的地 位 。有提 出人 ,人民 政
其一 , 有监具督 主 体的代表 和群性 众性 的优 人 民势协 政是我 最 广国泛 的 爱国统 一 战线 组织 , 由各党派 、人 民体 和团 族各 各界 代人 表士 组 ,成这 种 广泛代 性表决定 人了民 协政联 系着方方 面 面 的人 群民众 。
因此 , 人民 政协 的主监民 是督 现 体了大广人民群 意众志 的 监督 , 有利于执政 党 和 府 政及时 听地来 到自不同
协
也应 像 大那人 样有 “审 议 ”权法律草 案 , 政 协 决 的议也 强要制执 。这行 一种 混淆 统是一 战线织 与组 家权国
机力的性质 和关职能 看法 。的事 实 上, 中 国的 立从 法
则 上是原十分 调 发强扬民 主的 ,革 近三改十年 来 ,许 多法 律在制过 定 中都程要 广听取泛 包括各 主党派 民 、人民 团
体在内 多有 面方的意见 。这 些 意 通见过 类渠各 道 人 汇国家立法 机关 , 以作 立为法 的考参 。但 , 是些这 意 不 见同于“ 议审” 。 议法审 案立 是法 正式的程 序之 一, 有拥 审议权 的只 有 国 家法立机 — 关 织与 组家立法国机 关的关 系。 我们 道知, 人 民 政作协为 爱国统一 战线 的织组, 在中国 政生治活 中 挥 着发 要 重作 用 。 但 是 的 , 人民政协 与人 民代表 大会 有 着 重要 区别 。其 ,一 质 性同 不 人 。政 民协 是统一 线组战 ,织 不 国是 权 力 机 家关 而人, 大 国 是权家力机关 , 是各 级 家国关 中最 机 要重的机关 第
二 , 能职不 同。人民 政协 的 本基 能职是政治 商 、协 民主 监 和督 政参 议 政 ,而 不是 行 国使 家权力 ,人 大 职 能 是 的接直行 使国家 权 力 , 包 立法 权括 、重大 事 项 定决权 、 选举 决 定 罢 和免 国 家 关 的组 成机 人 员, 监督 这 全 国人 大些及 其 常 委 。 人 民会协政如果也参 与审议 法案 就,会 混统淆 一线战
方面 意的见 , 能 了解 到其够他 道渠难以掌握 社情的 民意, 能 够从 同角不 、 度 不层 次 充分把 同各 群界众 的要 求
和意 反映 见出 来,代 和反 映最 表广 大 人民利的 人 益
民政
协 有 关部向门 充分反映 各界 群 众 的 意和见要 , 求 促解决 进 人民众群 关所 心的 际 困实难 ,够 能较 地实 快现 政工治作整合 , 较 地好 体人现 当 家作民主 社的会 义
国家性 质 主。
其 , 具有二监督 内 广泛性容 和 丰性 的优富 《中共 势央关 中于 强加 人 民 政协 工作 的意 见 》提
出“人民政 民协监 督主 主的 内要容 家 宪国 法、法律 法和 规 实的 , 施重大 针方 政策 贯的彻执 行 , 国家机关 及 其工作 人 员 的作工, 参加 协 政 的位 和 个人单遵守 政 章协程 执行政 和决议协 情 况的 。 这 ”里说 的监所 内督容 是分十 广泛的 , 有既 政对 过治程的 监督 , 有也对 国 机关家 的监督 , 还有 对政 协身 的监自 。督这种 督既监 对有 又外有 内 的对 点特 , 是全 方位 双 的监向督 ,着 自己有特色和 势 优 民政 人协作为 团大
下尸 , 年 第四期 ·第总十四期
二淤 娜学
结大联合彭的政治联盟 ,在政 治有上巨的大容包 性。 这 种在容包性基上础的民监督 主,比 容较易到做与为善人、 互促相进 也, 容易到知无做言 、不言 不无尽, 从而使 其 监督 的 内容 具有广泛性和丰 富 性的势 。优 三其,具 有监督 形 式样多性 和活性灵 优的势
民人政协民 主 监的形督 式种多样 ,多 同也 比较 时灵活 。主 形式 有 政协要全体 议 会 、 常委议 、会 主会议
于体制席外的督监, 不 涉能体制及内事部 务 正如。国务院新 办公室发闻的 《中国表的政制党度》 白皮 所指出 的书“中 国产 党共与 各主党 派互相民监 督 有, 利于强化
体制 内监的督 ,避 由于缺免 乏监 督而致 的导种 弊种端。 各主民党反 派和代映表着各 自联所系群众 的体利 益具 和要 求 能,反够 社会 上多映方面 意的 和建见 议, 够 提能 供一 种 国共 中党 产自 监身 督 之 的更外 方 面多 的督监, 有 于执政党 决利 策的 学科 、化民 化 , 更主自觉 抵地制 和克服官僚 义 主各和种消 腐 极现象 ,败加 强改进执政 党的和 工 。 作 为了发挥人 民”政
协的作 ,用 经曾有人建议 , 将人 政协民纳 人国 权力 家机 的组成部关分 , 将人 民政 改为协 类似 许多 国家 的“ 上 议 院”。 涉这及 国家机 体 构制的重 大变 。动 国建时 ,国中没照搬有 联苏 最苏高维 埃院制
的两模 式 是,因 考为 到 虑国民族中 态不 同于苏联状 不需,
向
委党政府和提建出案议各 门委专员会出提议或建 有报 告 委员关 察视 、 委提员案 、 委举员报 大 、发 会言 、 反映情社民意以或其他形式提批评和出建 议参党 委加和政府 有 关部门组 织调的查和检 查动活政 协委 员应邀担司法机任关和府部政特约监督门员人 。 等这些
形
式 ,既政有协组织的整监督 体,又 党有派界别的色特监 及委督 员个人的 监督 ,上各述个 层构面 成一个 体 ,
是整全方位 的 、 样多性 灵活和性 的监督 。
四 其 具, 有督监 结果的实 效 性高效性和的优势 人 民 政 协民主监督 的实 效 体现性在 个三 方 面。一 是 监督 的经 性 常 人。民 政协是政治 组 织其 ,主监民 督也具有 织组 化 特 征的。 人 政民协通过 组多样织 化 的活动, 将 履职 行能贯 于穿活动的全 过程 , 就 保这证 民了主
要设 监“族民 院 ” 。来有 人主后张将 其改成 全 国人 大 的上“ 议 院 ”另 一院为 “ 下议 院 。”对 此 毛泽 ,认东 为政协 能搞不成 国家机 关, 因 人 大和为 务国院是国家 权力机 关 和家管国机关理 如,果把 政 也协搞成 家国机 关, 就成 为二那元 了 ,这 样一 就来 重复了 , 散分了 , 民集主中制就 不 讲 了 通。 年月, 邓 小 在审 阅平 协政文 件也时指示 “修在 改 程章中 , 要把政不 协搞 一 成权个力 机 构 。协 可政以 论讨 , 出批评 提建议 ,和但无 对权政 府进行 询和监督质。 它不同 于大人 此, 点请注意 。 ” 邓 小 后平来也 讲过“我 们实 行的 就是 全 人 国民代表 会大 一院 制, 这
的督常性 。经 是二度的影高响力 。人民政 协的民主监 虽然督不 备具制强性, 由但它来于自 于政协 这个 具 最有
广泛代表性 和 包 性 容政的组织 治, 因而具有很 大的 治政和社 会响力影 受到,普遍 重的视 ,特别会 受 到监 被督者 的 重 。 视是 高层 三的专次性业 人。民政 协才济人济 , 智 力雄 。厚作 为政协活动 主体 的政协 委员 他 ,们 的绝
中大部学分专有长 ,识渊博 知, 养学深 厚。们具有较他 阔开的视 野 深、邃的视 点和学地观科 问题 察、分析 问题 的 力 能 由于政协委。员 专的业 势优 , 们履他 监督行 能职时 不是
情 绪化 地 提 出问 题 是而 进行静 的理 性 冷考思 , 而
最符是合 国实际 中 。如果策正确 政方,向正确
, 种体 制这益处很 大 很有 ,利于国家 的 旺发 兴达, 避 许免多
牵扯。
从” 这些述论 来看,不 能将 人 民政 搞协成 “议院上 ,”
因为从
持 民主坚集中 , 避免 国家制 机关分散 ,求 效讲
的率角度 将, 人民 协也搞政成权 力 关机 不是 合 的 。另适
有具高较的准性确 们的监督不是外他行而内是行 监 督 , 常的常会 提出 具 有对 性针 前 瞻、性的 见 和建 议 意,
能抓够 要住处害,讲 到子点 上,到收 良 的效好 果
其。 五, 有 具体将制 外监的督 体和制 内监 结督 合 来 起的 势优 从 人政民 协政治 定的位看 来 ,不它 国家政 是权机 关,它 的 监 是督一 体种制外的 监督 。但 是 , 人民 协政
又外 ,
从 政治体 的制 度角 看 , 如 将 果 人民政 改协为 “上议
院” , 协 政 就 成 了国家 关机, 于 是中 就失 国 去在 国家了机 关 以 外 行政 治协商 和进 民监主这督 一 样特 色和种 势。 人优民政 协重要的价值 在于 它身本 是一统 战线组 织而 是不国 机关家 , 但 可以 在国家关 机之外 通适 当途 径 过 国为家 机决关 提供 高策层次 的咨 询 参和谋 ,及对以
是
我 国 治政 系的重要体成 组分 , 部 人民政协的民 监 督主也 是 我社国 会义主监体 督 系重要 组成的 部 分 因,此, 它 的监 督又不全 完体是制外的 督监 ,而是 种一兼有体 制 外监 督 体制 内和 监督特点 优势和 监督的 方 式 这种。监督方 式
的 处在 于长 一, 方面它 同不一 般于 体 制的内 监的督 , 能 超脱不出 体 制自身禁 , 锢另方一面 也 不它
同,年第 期四 ·总 二十第四 期
户
家机国进 关行民 监主 督。它 一种将是 制体 监外 和督 制体 内监督 合起结来 的具 极有 大优势 的监督 形式。
四 、 加强人 政协 民主民监督 制的约性 能功应
充 该分肯 定,人 民 政协民 主 监作督为一 种有
具
伶理 究 研独优特势的监督式 , 自形民政协人成立来以 ,特 别是 革开改放 以来 ,在坚持 项四基本原则的础基积极上行 监使督职 能, 在推进 社 主义会 主民政治发展 中发 挥 了
其监 督他 形不式可 替 代 的要重 用作。 但 是 , 必须 清醒 地认 识到 , 以前 于由我们 政在协 主民 督实监 中过 践地多 调强了 合 作 性协和同 性 忽,视 或回 批 评避性 和 应回性
,有 政 协组的织 和成 员 片强面调 政协 应多 加做 法, 做少或 不做减法 , 致 使 人民政协 民主督监的制 性约 因素 相 不对足 其。 要表 现 主 对 为重大 决 策因体 制机 制不 畅而没有 办 法实施 督监 对热,点 题 因有 顾问虑而
没
后现 发 ,前基当层协政主民监虽督然取得了许多绩成 但, 遍普 在着存组 织化 意识不 强
、 施 不够 、 办法措不 、
多效果 不 佳 、水 平不 高 问的题 主要,表 现在一 认 不
识够。 对 民 监主 督的认 识不 表现 为够主民监督组 织 化的
识意 不 。 少强基数层 政领 党干部在思导 上想, 缺 对乏民 主 督监 充分认 的识 应有 和确正理 ,解在 行 上漠视 为
主民监督 、应 付民监主 、督抵 制民主督 监。错认为误民
监 督主是事无多事 无 事,挑 ,刺多此一 举 部。分基 政 层协领 导 为认主监民 督缺法少 权律 ,威随 意性 ,大不好 操作 , 之 对加些 决策一无法 监督, 对 热点 问不题敢 监 督 , 对难 问题点无 力监督 , 普遍 缺 乏 监热督情和 监 督责任 政委 协员双重 身 , 怕越 位份、 怕 添乱 、怕惹 麻 烦,加 之 民主监 本身督的非强制 性 监, 时督间随意 和性监督 果结的
不定确性 ,畏 情难 绪 大。 错误 认 , 为层政 协基民主 监 尚督 处于自 发被动阶 段 , 行履 督监 能 职只顺 能 其自然, 过 多 强 的是调 委个员 作体 , 谈 用民监主 组督 织还化为
有
魄实胆施 督 , 对监社 上 会存在的大 量 问 因题 间时和
精 所限而力无力实施监 督 从而,政使民主监协督得显乏
。力现 阶段 民主 督 的制监约机制 和 障手保段还 不 健全 , 没 有配 套 措 施 和的必 要 程 序 的,在具 操 体作 存上
在 较 的大 随意性委 员 职 不 明 , 参责与不 深 , 知 情 不 多,无 从 实有施 效 督监 ,往 往 现提出 建议 易容 作,批 评
难
反 映问 容 题 ,易 见反 馈 意 难后事监 督 易容, 前 监事督 难一 事般情 监 督容 易, 重大事 情监督 难 监 督基
时早过。 二 制缺机 失 。层政 基协民主 督缺监 乏善完 的运行机 制 、保 障机 和反 馈制 制 。 机督乏 力监 法规 、不 完 善,约制机制 、 障保手受段 限, 织组机构 不健全 履 职尽 , 责的 我约束自 制不机 民严主督监 外部机制制 度 化 、规
范化 程 、化序 进展缓慢, 监 无章督可循 , 性弹很大 , 往
往
单层容易 位, 监上督级位难 单监督般一干部易 ,容监 领导 督干 部难的 象现
。这情 况不种 发仅在生 人 民政 协 主民监 中 督, 样
同也 发生
全 人大国监督 权 的行 中 。 使 院 士在钟南 在山 广东代 团表分 组讨论 时说会
年
月召
开 人大 督监
后表事态 持 的多支, 事 参 前与主 动影响的少 机制建设 停 留头多口, 落实行 动 少 员委被 接受履 动行监督责任 多 , 主动求要行监 使督利 少 权。监督 什 么么监督怎虽 原有性 规定则和 要 求,但 普 遍乏 缺程序 性、约束 性、 操作 的性定规, 特 是具别体 某到 区一域、 某 一 部 单门位 更是 此如 。三 水不平高 。 职实践 履中 基层
,
民 监主督 群与期众 望 、社会求需还有一 定 距 离一是 层政协基对
员委民主 监 督极积 性 的动 调缺办 少 二是政 法委协员
的十一届 人 大次会议 上四 , 全人 国代表大、 中 国工程院
没还有 位到, 然虽上 会家大提 出了 很多 改 意进 ,见 是但
监
督以 后结 如果何也 应 该让 家知道 ,大不 是 监督 就了完事 了 。 督完 监他了存在什 么问 打题 算么来怎 改 采取 什么措 监督施 果应结进 写大人 报的 里告 。现在 虽 然《 告报》 也 提 了到监 督内的 ,容但 有没明 确 督结监果, 以 所“我总觉 我得 这个 工作们只做到 一了 ”。 对于半 会 讨 论热上烈 的财 决算 、 政家粮国 食安 和深全 化医疗 卫生 体制 改 革,钟南 认 为山 ,“不仅要监 督 ,督监 必须还有 结果
人大监。 督了以后 , 其结 果如 何了 , 这个也 该应 让大家知 道 不。是人大监 督 了就完事完了 ,监 督完他 后在
存由于
个人 自身质素和 知 情参政因素 , 监对 督容调内
不够 研,提 出建的 和议批 评度 不角 高 深,度 不够 ,内容
广不, 对推 进 工改 作作进 指风导性 不 强 ,主监民 督作工整 水平 不高体。 三是 在 监督队伍建 设 上,重推 荐 轻, 规 范,缺 应少 有踪 ,跟员委 体作 用主 和集智体慧 有没发挥 民 主 监
的低 督水平 直接表 现 为在 序组有 织民 主监督 发、 委挥 员 体作集用 形, 成 政协 整体 优势 , 众集家 慧 ,智 整合不 同 织 组层 的面监督 意见 , 提高 主监督民组 织 专的业化 、 学 化科水平方一等面 存 在很 大差还 上距情 况述说 明, 如 何切 实施实人 民 政 协的 主民
监什
么问题, 打算怎 么 改 采取、什么措 施 。就像 搞科研
一 ,样 开 了课 , 结题果怎样 ,应 该 让人 大 表知代 道 ,该应 在报 告里面反 映来 出 「 ” 钟 南的山 引起话了 与者会的 共鸣 ,全 国 人代表大 、三学九社 中 央 委邱玫说 “员一 些 问 不题提一是下建议 , 视一下 察能就 解的决 如食品安。 全 问题, 样这的 题监督 问过了 不,等 问于题 解就 了决 ”因。 此 邱 ,玫认为 ,督 监不是提 提 议就建了事 , 应还 该报 监督通结果 ,样 监这 才有督效 。 研有究 通者 过基层 政协对民 主监 督情 的况的分析
,督 进政 推 治商 和协民 主 监 制督度化 、 有效 化, 使 人 民 政协 民
主督监 由 “软” “变 ”硬, 由 “ 虚” 变 实 ”“ ,由 “动被 ”变 主动“” , 由 “无效 ”变“ 效 有” ,已 经成为 制约 民政 协人 主监督发民 的瓶颈展问 。
盯题尸 第四年 期· 总二十 四期
第
学 米谁
而要蜘人民政 协主监民督真正运转起 来 ,关键 于在解放思 想 〔 先首必
须从思想认 识上 确明, 民主 督监与 咨询 顾和问求 征意见不 一样, 其中内 着涵 判批性 认同、 对抗 性合 作 、差异 性包 、 容制约 性 惠等互现代 民 机理 主 。因此 , 真正 意义上 民的监督主是 种一有 具制性 约监 督 ,制约性的 人是 政协民 民主监 督生命的 ,线 也 中国是 党多合制 度作的 内在理机。 如政果 民协监主 督没 有束约力 ,监 督就 会 于形流式 ,也 发就 不挥了 其 应有 的 用作。 必
须 确 明政,协 民 监督也是 一种 主“力” , 虽 然 是不法 律
在
决过程 策 中, “公共 政当策 出 提的 解方 决 明案显无 法满 运足动诉求 时, 运动 的 分部支 者持就有 由理 制制
抵化 。度”
谓所 应回 制约性 , 指 凡是是 政组协 织及成 其员提出的
督 意见和 实监施 的督行 为监, 被监 督 党政机关的 成员和必须 有 回应性答 复和处理 意见 。必须明确 ,政 协 主民督监不只 是 取听 释 , 解简单或认 和可认同 ,而是
表
达异见、 讨 价还 价 ,如正 商 民议论者主所言 “ 议商 主民为讨 价还 价出了留裕充 的 间空。 只 要一场 政治议争中
的各 把方道 互德惠 性原则 接受 为他 行动们 理由一的个
赋予所的 “ 力” 也, 不 是大人所 代 表的 家国 力机权 的 “关力 ”, 必须 具但有束约 。对 力 此 有学,者 确指明 “政出协 民 监督主没 有法 律 的制强 力不 于等 有没约束 力 , 协政 主监民督的 泛 性 、 广灵活 性不 等随 意于 ,性 必保 证须 人 民 政协具有与 地位其称 相的权威性 和影 响力 , 充 分发
挥 自己优势的进 民行主督 ”。监
制限条 件,讨 还 价就是价 种一解决 那些则 否将仍得 到不 解决 冲突的的商 性议 法方合式。 ” 所 讨 谓还价 价, 其 前提有是 同意见不 表 发,即 “价 ” ,讨但不 同 意见发表
还后 须必有回应 , 即 “ 价 ”还 。 还价“ ” 可,以 是即的 回应
时
当进场行 解 释 、 明等 说,也 可 是 事后以 回应 的协
商对结 果说 明以及实践 的果 结的馈 。反 无论是即 回时应
要使 人民政 民主协督 真正监转起 来 ,运还 须必 切实强加民 监 主督的 约性制功能 。 而要加 强民主 监 的督 约制 性功能 必须 ,从加 强程性序制约 、 斥排性制 约和 回
应性 约三制 个方面 予实以 现
。
是事 还 后应 回 ,疑都无具 有制约的意 义。 总
之, 无论从 扬发 社 会义主民 的角度主 ,或 是 从完
善
产党共领导 的 多党 合作和 治协 政商制 度的 角 ,度 抑 或从发是挥人 民政 协 民 监主督功 能角度 , 的都应 该明 确 出提 强制增性约功 的能要 求 ,时 同过 通对现有 主
民
谓程所性序约 制,是指在执 政党政和的府政
施
过
程中 , 必须将政 的民协主督作监为 个必 不一可 少环
的
节。谓所程性民序主督监, 它不于随意性同 偶然性 、的征 意见 和 咨询求 顾 问,是 指 主民督监依照 既 程 序进定
行,已定 的 监督程 具有法序 律义意, 何任 政治主体都 不
得反 。违 在 主民 督监践实中 , 程 序性 强 、 越越规范 , 民主 监 的结果 就越 明显 、 越有效 督 反。 ,在无之序 状 的态 下 ,主监民督 有时时消 ,可有 无可, 是不 那能有 效 可 的。 在 个意这讲义 , 序程 制约性是 保 证主监民 得 督以顺 进 利 行的要机 制重, 它 一是种 程以序 义来 保正障实 正体义 的民机主 制。所谓排 斥制 性 约 是指政,组织协 成员和 对于 执政 和政党 府的为不 行采取 无条件 能认的 同 ,因为那样就 丧失 政了 协民监主督的 特殊意 义 。换句话 说是 就,政 协 主监 民督的特 殊 意不义 于如在认 同何 执政 党和府政的 意见 , 而在 于 能够理性地提 出 排 斥性 甚至批判性 的 见 意 以纠,正可 能出 的现策决差 偏失和 误 从。民 主化机 理来看 “民,化在很主 程度 大 上 尽管〔并非绝 对地 社是会 政 生 治活中 的不 同团 体 的积认极知和 包 过程容。 有 时候, 在 包 国容生活家中相 应地出 这现 种般一 性包的 容过 程 但 。我是们一 要铭定 , 记民主 的化 力压运和动 乎几 总 源是 反抗性自 公的民 社 而会国家 , 因而非一个充 满活力 的 抗反公性 社民 会对 主化民的进 程至关重要 。事 实 ,上 消极排 斥型国 家有利于这种公 民社 会的长生 ”
。年第四期 ·总第二 期 下
四监
体制和督机的制创新 , 之使内更多的制约性因子 涵,从 创而造 出既符合 代 现民政 主 治在 内理机, 又充 体
现分 中国社 主会义 主民 治政 展发 要 的 求主 监民督机 制 。
当 然, 既这需 政要治胆 识, 更需要政治智 慧。 、任教授 、 导博侧 作 者 武汉大 政学治 文明 政 与治发展 研 究心中 责 编主南 明
哲
理伶 研究
人政民民协主督监的性 质 、特和点势优虞崇胜
摘要 人民政
协的民主督监我国社会主义是监督体系的 重要组成部 分是,我国主民治政行运序中程的 要重 节 环 ,是 人 行使吃监
权督的重力要式形, 在我国 治政生活具中重要有用作独和优特 势民政人协民主的监督社在会主义主民政治和治 文政明建 中发设挥 不着可代的重替 要作用文明
设建
正确
识人民认协政民监督主性质的 、地 位、 点与优特 ,势有利于 促进会主义民主政治发展社, 动社推会 主义治政
【
关键 词 】民监督 主软束
制约性
约
人民 协政 的民主 监督是我 国社 会 主 义督监 体 系 的 要重组 成部 分 ,
是我 国民 主治运 行政程序 中重 要环的 节, 人 民行 使是监督权 力 重的
要形 , 式在 国政 治我生 中具活有要作 重用独特 和优 。 势着随改革 放 开现 和 代建设 化的持续发展 ,特 别是在 世 、情 国情、 情 发生党 深 变刻化 经 济,社 会发 展中不平 、 不衡 协调 不、可持续 问 日题 突 益出 的背 下景 , 何如正 确 认识人民 协政民主监 的性督 质 地、 位 、特点 优 势与, 进 步一加强 人民 政 协 的民监主 督 , 是发展社既会 义民主主政 治 、设 建 社 会 义主 治 文 政的明 重 内要容, 是人 民也协政 应适 新的势 的形要 ,求 分 发挥充民 主监督 作 用,推进 人民协政 作工 的一项 战略课题性 。
一
、人 民 政 民 主 协 督监的 性
要质 清认 民政人 协 主民督监的 质性, 先要首认清 民政人协自 的性 身质。从 一 意定义 上 讲, 民人 协 民主政督 的性监 质是由 民人 协的政性 决 质 定的。 关于人 民协 的政性质 , 新修 订人 的政 民协章程 规定 ` '中国人 民政 协治 商议 是 中会人国 爱 国民 一 统线战 组的织 ,是 中 国共 党产领导 的多 党合 作政治 和商 协重的机 要构 ,是我 政国治 生活 中扬发 会社 主民义主 的重 要形式 。 据此”,我 们可 以从三个方 面把来握人民 政协的 性质 其 ,人 一民政 协不既属于国家机 构 系体 内的 国机家 关 也, 同不 于一 的般会社团体 而是,中国 人 民爱 统一国战线 的组织形式 我 国 的爱 国
统一
战是 由中国线 共产党领 导的 各 有主 党派 和民 人 民团各 参 体 的 加, 包 全括 的体会社 义劳动主 者 拥,护社会 义的爱 主国和拥 者护祖 国 一 统 的国爱 的者泛 广政的治 联 盟。这个 治联 政要盟真正 作起 来 运, 需要助 一
借年第四 · 期 总 第 十二四期
学冰 论女
的定织 组式 形,人 民政 就协是 这样 一组种织形 。 式二其 人,民 协 是我 政政国治体 系重的要 组成部 分
以下 各点
第一 ,,人 民政
协 民的主督 监仅不 我是 政 治国监 督体系 的中个 一要组重成部 分, 而 且是 一 不 可或缺个 的 重要分部 人 。民 协 的民主监政 督是在 持 四坚 基本项原则
的础 基上通 过 出意见 提、批评 、建议的 式方 行 的进政
共产党领是的导党多作与合协商的要重构机。 在国 政我治体中系, 人政协组织的民存和发展在, 不是搞搞形 , 做做样式 子, 是而为整作个家政国体治的重系要成组 部 ,分 人渗 国到家政 体 系之治中 。我 国政 的制党度是 中
共国 产领党 导 的 党多合作 制度, 人民政 协 的 存在 发和 展仅 为不一 制这度的有 效运提作 供基了本 场的 和 机所 构, 而且 其以 丰 的富 政实治践 动活不断充 实 完与 善着
治监督
。它是参 人 民政 协加的各党 派 体团各和族各界 人 通士政协过 织 对组国家 机关及 工其人 员作的工作 进行
的监 ,督 也 是中共产国 在政党协 与各 民主中 派党和
无党派士之人 间进 的互行 相监 。督在 这 里,特 要别意 注到 民人 政 的协民监督主 既 是异体监 督同时是 又相监互督 ,就这扩 展 了主监民督的内涵 。 第二 , 人 政协民的 民 主督 监 同于一 不 的般会监社 督舆论监和督 , 是一种 而以 体现 中国治 民主 和政 商协 作精神合的 政治性 督监 。它是 与我 国 共 产党 导 的领多
中国共
党领产的导多党作合政治协商和制 。度因 ,此 人
民政不 协是 有可无可的 , 是 中国特而色 治制 度政和
政
制党度的在要求 内。 其三 , 人 民政 协是发 扬社 会 主义 主民的要形重式
在。 当 的中 国下 , 展发会社主 义 主有 多种渠民道 和形式
但,人 政协 无疑民是其 的中 重形式之要一 。 民政 人协
积极履
政行治商 、民主协监和参督议政 的职政能 对,于 建设社 主会义 主民政 治 改, 善加 和强 中共产国 党的领导 , 改进和支 政府的持工 作, 现重实大策决民主化的、 学 化科, 都 到起重要了作 。用人 民 协 政的上性述质决 了其 民主定督 的性质 和监任
务。 民主督 监人是 政民协的 大三职能 一 ,之也是 我
国
合党和作治协商政一这基政本制治度联相的系于我 属国政治 主民一种 监的形督式 在这。里 要,特 别注意的
人是 政协民 主监督民 政的治性 质 它不, 同一于般 的社 会
监 督
, 千 不万 能以社会 监督取 代 治政督监 第三 。,人 民 政协 的主民督 是监照 政协依章程开 展一的特种殊 形 的民主式监督 。人 政协 的民民主 监 不 同督于大人 法的 监督律、 政府 行的政监 督 及以司 法机 关 的法 司督 ,监 它是 以人民 协 章政程为依据 以人 民政、 协织组为 体 载 、以 评 和建批 议为要主 式形
进
行 的一监种
督。在 里 这 ,特要别注意 的是 民人政 协民的主 监督须
必
会社主政义治文明具的体体 现
年毛。东同志在泽
《十大关系论》 一文 指中 出 “竟是究一个好党, 还是 个几好党 在看现来, 恐是怕几 个党好。 不但 过如此去 而
且将,也 来可以 此 ,就 是如长期共存 互,相监督 。 ”同 月年 ,中八共大将 “ 长期存 共 、互相监 督” 定确 中共为处 理与 民主 派关 系党的指导方针 。 “文化 革命大 ” 期间, “长
共 期 存 、互 监相督”的 针方 遭 破到 坏。 年 , 共 中中
借于助民人政的组织协式形, 脱离 这了个织形组就 式会人使民 政协民 监主无督所依侍 。
第 四 , 人 政 民 协的主监民督和我 国 其各他种 督监一 样 ,都可 发以 对挥力权 运行 制的约 和督监 用作 。党 的七大报告 十次强 再调要 完“制 善约 和监机 制 ,督保证 人民予赋 权 力始的 终渝 不用来 人为民 谋 利 益”。人 民政协 的 主民 监作 督 为我 政 国治 监 督 系 的体要重组 成部 分 ,不 是做 样 做子、 走走 形式 , 的它督监 须必是 约 束有力 的。在这里 , 实 际提上出 如了何加强 民政人 协民 监 主督 的制约功性 问题 ,能这对 保证于 人 政民协 民 主监 督 有的效 具性重有 意要 。义综 上所 , 述 人民协 的政 民监 主督社是会 义监督
主央
充 了实 上 内容 述, 将“长期 共 存 、互 监相督 、肝胆相 照、 荣辱与共 ”作 为 中国 共 产党 同 各主党 派合民作的基 本
方针 。 年 全国人 八大届 次一会 议 把“ 国共 中
产党领 导的多 党 作 合政 和 治商协 度将 长制 存期 在和 发展 载” 我人 国 法宪 , 上为升 家意国志 。 月 , 《年 共 中中关 央加 于人 民政强协 作工意 见的》 进 而 出指“
民政 人的协 民监主 是 我督国会 社主义 督体监系 的重 要 组部成 , 是分坚持在 项四基 本原 则的础基 上过 提通出意 见 、 评 批、建议 的方式 进 的政治 监行 督。它 是参加 人 民政协 各的 党 团体 派和族各 各界人士通 过 协组政织 对国
体系 的重 要
成部组 , 分社 是会主义 民政 主治 建 设的中
重要节 , 环一 是把体 种制 的内监 督与体 外制 监结督合 起 来的 要重监 形督 。式
家机
关 其工及作人 员的 作工行进 的监督 , 也是中 共
产国党在政协 与各 中主党派和无民 党派 人之 间士 行 的进
相监互督 。”
二、 民人 协 政民 主监督 的 特点 人
民 政协 主监 督民存 在 的必 要 在 性一 定意 义 上
根
以据上对 人 民政 协民 主监督性 质 和 任务 的限 ,定认识 和 握 把 民政人协 民主 监督的性 关键质 要突出
, 年第期四· 总 第二十 四
期
聋
翩燕 宾
讲,就 于在它具 与其他监督形有式同不特点的优的势。 相 对 于 他监 其督形 而式言 ,人 民政 协 民主监的督 有具一些
明特点 。鲜一 人 民政 的协民 监督 是政主治 性监督 ,与 一 性般社 监会督 一样不我 国社 会 主 义监 督 系体 由多 种是监 督形 式 成 组的 , 要 主包 括党的 督 、监人大 监 督 、 行 政 监 、民督 主监督 舆、 论督 、监群 监众等督 这。监些督 形的从式多 度角
、督监质量和的效成 要。切发实政协挥提 、 建议案在案
民监督方 面主作 用 , 的政 协对 提案 的建和 议 要认案真 办理 ,及 时给 正予答式 。 复人 政民协 和 主民党派 的主监 民 , 督对 于加强 和 善改中国共产 党的 导领, 健全 社 会主 义 督监体系 , 有 着重 要而特独的作 。用 三人 民 政协的民 主监 是一种 督强非 制 性 的
督 监,与 力机权 关强的制监性 不督 样一
在我 国的政治体
下 ,制 人民政协 不是国家权 力 机关 。此因 人,民政 协的 民主监督 靠, 不的 是权力 ,不 带 有强性制, 靠 的是 真 灼 见知, 靠 的 以理是 服人, 的是靠
会社影响 力这。 人 是民协 政主民监督 区别 于 其他督 形 式 、 监有具独特特点 地的方。 长期 以来 , 人民协政民 监主督 的力 和实度效还 能不 够 适 人应 政 民 发协 展的需 要, 这是 多由 方面的 原 因成造 的 既有 ,监督者的 问题 , 有也 被督者监的问题 ,还 监有 方式 督、 体制 多等方 面 的问 题 。人 政协 民主民督监 的心核在 发 扬于人民 民 , 人民 政主协的监督 被 界定 为 “民 主监 督” , 鲜 就明地 反 映了 一这质特本 征周 。来恩同 志经 说曾过长 期 存 共 、相互 督监方的 针,实 际是上扩大 民 主 。 民人 协 政主监督民实 际
多
面层共同构 比成 较备 完的社会 义主监 体 督 系。 人就民 协政 的民 主监 督内 来容 ,看基本 是上一种 政治性 的
监 督 。人民 政 协民主督监 主要的内容 是 国家宪法 、法 律 和 法 的规 实 施, 大重方 针政策的 贯彻执 行, 家国机关
及
工其 人作 的员 作 ,工参 加 协 政单位 和的个人遵守政 协章程 和执 政协行 决议 情的况 。 人 政 民协的 主民监
是在 督坚 持项 四本 基原 的基础 则上过 提 通意见 、出批 评、
建 议 方的进式行 政的治督 监,它是 参加 人民政 协 的各党
团派和体 族各 各界 人士通过 政组织协对 国 机关家及
工其作 人 员工作的进 的监督 , 行也是中 国产共 党和各民主
派 党 、 党无人 士之派进行间的互 相监督。 种这监督
的
质性是 人由民政协 性的质决定的 。 《中共中 央关于 强加人 民政协 作工的 见 意》 和
政
协 程章 明都规确定 中 “人 民国 治政协 会商 议是 国人中民 爱国统 一战 线的 织 , 是 组 中共国产党领 导 的多 党作 和政 治协商合 的要
重机 , 是构 国我治政生活 中发 扬社会主 义民 主的重要 形式。” 民人政 协这的 一性质决定 了人 政协 民民主监督 的 点特 ,人即民 政协 的民主 监督是通 建过 议和批评进
行上也
是扩 大 民主 ,广开 路 ,言 让各 人 界士 、 各 方面 的 意和要见求 建议、 批评和 分充地 反映 出来 , 促进 政 决党
的民策化 主 科 学化 和、工 的作改 。这进 非种强制 性 监 督 ,的 对发扬 民 主 、 设社建会 义政 主治文 明 具有 重意大
义 。对我此们丝毫也不 能低估 。
四 人民 协政 的民 监主督 一 种是 部外 监督 ,与政 治实 体内 的部监督一 样不由于中 国共党 处产领于 和执导 的政位 地,更 要 党需外的 民主力 量的 监督 。 人政协民 的民主监督基 本 是上一 外部 种监督, 它人 民政 是协和 民主 党派 通过提 出 意见 批、评、 议建 的方 对执式政 党 和 政进府 行政的 监 治督。人民 协 的政这外 种部监督 , 可 既收以 “ 旁 观到清者”
的
,常 常 与政 治协 商 讨 、沟 论通联 系在 一起 , 具 有很
强政的治和社 会 响影力。
二 民政 人 的 民主协监督是 一种合 作 的性 督 监, 与争 社会 的竞抗对性 监督不样
就监督 一的 目标 和方式 划来 , 分可 分以对抗 性为监督和合 作性监 督 。民人协 对执政政党 和政 府的主监 督民 , 是 不 为了改执变 政党和政 府的 地 ,位 而是要改进执 政 党 的领和政 府导的工作 。 这就是 也说 人,民 协 政民的 主督监,从 其所 达 到 的要目标和监 督 的方 来看 式 ,基 上是一 种本作性 监合督 。民人协作 政监督 为体主, 对执政党 政 府和进行监督 ,人是 民协 政的基职本能 一之。中国 共产党 作为 政执党 , 直接 领导 各着级 府 的政 工 。作 级 各党委 和 府政要 认 倾 真听 来人 民自政 协的批评 和建议, 自 觉 接 受主监 督 民。要 完 善民主监 督机 制, 在知情 环 、节 沟 通 环 、节 反 环 馈 节上建立健 全制 度 ,通 民 主监畅督 的渠 道。党委 政和 的监 府机督构 及新 以媒闻体 要密切 与人 政协民的联 系 , 强 加工协作 和配调合, 提 民高主
的效果 , 又可以 进体推 制 内 监的督功 能的发 挥, 避免由
缺于 外乏监 督部导 而致 的种种缺憾 。人 民协 政及联 其系各 民主的党反派 映代 和表着各 所联自 系众 群的 具 体利 益和要 ,求能够反 映社会 上 多方 面的 见和意 建议 ,能
够 供 提一 种中 国共 产 党身 自监督 之 更多 方 面外的
监 督, 有利 执
于政 党决 策的科 学化 、 民主化 ,更 加觉自地 制抵 和服克官僚 义 主各种 和消 腐极 败现 象, 加 和 强 进执政改党 政府 和的工 作。 五 人 民 协 政民 主的监督 是党 间派 互的相 监 督,与一方 对另一方 方单面 监的督不一 样之所 以说 民人政 是协共 产 领党导 的党多 作 和政 合治 商协 的 重要机构 发和 社扬会 主 义民 主的 重 形式 ,要年 第
四 · 总期第二十期
学术四论 交是
因人为民政提协了供党多作 、 合政治商 协、相互监 督的场所 和形式 。 各主民党 派通过人民政 协 共 对党进
行产 督 监 是, 政党参 执政对 党的督监 , 是 国政我 制度 的党一 项重要内 容。 产共党 作为执政 党 ,需要 接 多受面方 的 督监。 共 党接产受 民主党派 监督的, 有利于 党和 府决 政策 的科学 化、 主化 民 。此因 ,鼓要 励民主 党派和无 派 人党士 于敢坚 正确持 意见的, 共做 产 的净友 党。 凡 合是 理 的评 批见意, 就 要虚心接 受 ,努力改 一时办 正 到不的, 加 解 以释 ,取得 谅 解 不 合 理 的 , 去就 做工 作 , 讲明道 理 与 此。同时 , 共产党作 为 执政党 ,通过 民政 人 协的形式 , 及 时地将关 国事 和社家会发 的展重 决策大 通报 给各 民主 派党, 引 民主党导派积极 地 国为 建设家 和会 社展发 务服,并 对民党主 实派 监督 行使,之能够 与共产党 通 力合 作, 同共进 社会推 主义 业事 的发展 。
为 了进 步一 认 人 民识政 协的民 监主 督特 的 点 有
,必 要澄一清些似是 而非 思的想 识 。 认有 一看种 法认为 , 人 民 政 的民主协 督监一是 合
种协作商 ,不是权 制约力 , 因不必此强调其制性 约。其 ,实这种
说 法是人 民政协 民主监督 对误解的。 诚然, 人民 协政的 民 监主不督是 权机力 之 间 的监关 督 不,具 强制
有
性, 但是 , 就 人政民 协 民 监 督主 的 质 性和作 用 来 看 必
,须 化人强 民 政 协民监督 的约束 力主。 胡涛 锦在党 的十七 大 报 告中着 指重 出, 要完 善制“约 和 监 督机 制 保,
证
人赋予 的民 力始权用来 为人终民 谋利 益” , 这里所说 的
监 督机制是包 括 了人 政 协 的民民监主督 的 。从 式形 看上 , 民政人协的民主监督 不 人大像的 权力监督那 有
样强 制力 ,
但大凡督 监机制 都须必 约有 束力 ,否则 就有 存没在的必要 。 从一 定意 上 讲 义可, 将以人大 权的力监 督 称为之约硬 , 而将束 人政协民 的 民主 督监 称为 之约 软束, 而 且 是一 不可种或 缺的 约软 束 否。 , 则 民政人协
民主监督的会就 为成一 种可有可无 监的督 ,那 么 , 就 大
会
人六民 协的民政主监督一是负种任责的理性
监 , 与督般一性 感监督的不一 样
人民 政 的民主监督 的突协出特之点一 是就种这 监
是督一种 负责任的 理 监督性 。各级 协政 员委怀着 高 的度 政责 任治 , 感运用视 察 、 大 会 发或言其 他式形 , 对国 家宪法 、法 律和法规 实施 ,的重 大政策 方 针贯彻的 执 、国家行关机其及工作 人员的工作 ,通过建议 和 批 评 进行督监 各级政协委 员 还通参过加中共 和政府有 关 部 门 组 织检查活 动或应邀 担的任 司法 机 关政和府部 门 特邀 督 人员监等开展 主监民 。督 民政人 协这 些监督活 动 监督行 和为, 是 都深在人 调查究研的基础 上, 过经 复 反讨论和理性 的提 升后之 慎地重提出 实施 的和。 此 因,人 民政协 的民主督 监都带层有次 高、 理性 的特强 。点七
民政人协 的主监民督是 种 一层高次 和有 组织 监的 , 督与 般 的一 发自 的群众 督不一样 人监 政民 协 的 民 监主 督具有相 对的 独 立性和 客观
地大 低其降必 性要 和重要 性。必 须强 调, 中 国特色的监 督制 约机制 的特 点 优和势 在于 就是它 权力机 关硬的约 束 和协 商关机 的软约 的束结合 是 ,有兼权力 监督 的刚
性 和民监督 的主性之 柔长的 督制监 机制 。 约由于 中 的特 国 国情 殊 , 定决 了中 不 能国采取 方西资 本 义主国家 三权“ 立 ”分的 式模 ,但 这并 不是 中说
国
的权力 体 系中 不 要 需建 立不 同 力权间 的 约 和 制监 督制 。机相 ,社反会 主 义家 国权力体 系 中 ,必须也应 该建 立 起 较之 资本 主 义国家 “三 权 分 ”更立有 和效 高层更次
的 力制 约 和监督 机权制 著 名 中。党史 共 家专廖 盖
隆曾经 出指我们 应 借该鉴 资本 义主制 度下 所 创 造 为
的现 代化 生产 所 必需 、 所 可 少 不的 主 民法治 的本基经 验 但, 不照是搬 本 资义 国家 的主 民主 的“ 权 三鼎立 ”的
胜。 由于 政位协超 置脱,不 受地方 部或 利 门益 局限 , 以可排除 扰干, 能够 比 较全 地 了解和 更面实际地 反映各
面 的方况情, 更利 于客观 有地提出建 议和批评, 减 少 督监 中出现 的“盲 点 ” 和空“白点 ” 问 。题因此 , 政协 民主 的督 更具监有科学 性和 说 服力。 协政各界代 表人 士,是 在治 政有上 响 影、 在经或济 有成上 、 或就学 在术 有上诣造的 高层 次 人 ,士 对题 看得 问准, 认得 清,他 们 提 所出 意的见 、建具 议有 定 一的 权性 , 有利 威决 于 策的 民化 、 科学主化 。 同时 ,人 政协民 作一个为 治政组织 , 履 它行民 主 督监职能不 于一同 群 众的分散般监督 , 它是 在 协 政织 中 ,按组照 定 一章
的
程 ,通 过一 定 的序 程来 实现的 。 因此 , 人民政 协 民主监的 要 比督 般群一 众的督 监更具有影 响 和权 威力性 更 具,有 力 和成度效 。
年第四 期 总第二·十四期汀
具
做体法 、 具 体经 。验“ 因我 为们的 国家 权 力, 不立
法只 、 行 、政法 司之权 , 即 权三 是 而 立 法 除、 行政 、 法司 权之外 ,还 中有国 共 产 的党 导领 权 各 和民主党派 、 界各 士 人的治政协 商 、民 主 督监之 , 权是 五 权这 不 同
也于 孙中山 所 包说 考括试、 监 察的 权五 。我 们要 鉴 借
和 收资 吸 主 义本国家 民主 的法治 经 验 并 ,还且要 超过 它 , 邓即 小 所平说 的 我们 `要 造 比资创本 主 国 家 义 的 主更民高 更切 实 民的主。 '这 是我 们作 为共 党产人 尤, 其是作 为 创 中 国式 造会社主义 新模 式的 中共国 产党人 光的荣 的 历 责史任。 ” 果从 分如 的权度角看 , 当代 中社 国会 主义权 体力系可作 不同的分划 。从 家整体权力国 ,可上以 分为党权 领导权 、 政 权 国权家 力和 民 权人民 的权 从利中
伶 研究
理央 地和方权 力 系上关 ,可分 为 中权 力央、 地方权力 和基
层自 权治 权从 力 分上 工 ,分 可为立法 权、行政 权 、法司
机关和
员 第人 , 产生和组成三式方同 不民政人是 协各由政 党、 各 人民 体 、团各 界 各 面方 协商 、推 或 选特
别邀 请代 的表 人物委 员组成 的 , 大 人 由各 地 方是 解与
权 、
导领 权和 参政 权从 掌执权力的 构机 上 , 区分可 为 人大 政府 、 、法 院、检 察院 政和协的不 权 力 。 同必须 指出 的是 ,社在 主会条件下 义, 分 的 权的并不目 只是 为了
分 不区 权 同力 , 也只不 为 了是达到不 同权力 之间 的 平 衡
,放军分
选别 的举代 组表 成 第 四 ,的成员 代的表 性不 同 。人民政协 的 成 委 员员 代不 表自 己所在区域 而代 表所属的政党 、 团 体 界别、等“条条 ” , 人大 的组 人 成 员 代表只有解 放 代军 代表表 本 职业 ,而绝 大 多 数代表
不 代 表自 所己属 的党 派 、团体 界 别、等 , 而代表 己 自所在 的域 区“块 ”块第 , 作五 不用 二人同政 民协 开展活 动举行会 议 等所形 成的决议不 具有 律 效法 力 , 而 是 供家国 决或 策进改工作 参考 , 人 大 为 作家权 力机国关 ,
制所定法 律 、 形成 的 决 议 ,均具 有 法 效律力 , 其 他国 机 关必 家须行执。
终其极 的目说到底 就 为 是了 障保 民权
保障 人民 权的
利和权
力。 么样 的权什力 关系有 最于人 利权民 和利 力权 实 现的 ,就 采应 什 么取样的 力权体 系 模 式。从这个 意
义 讲, 当代 中国 社 会 义权主力 系模 式体 就以 人是
必须 充分注民 意到 的是 , 当 代中 国的权 力 体系 与西 方 本资 主 义 家国的 权 力体 系及以与 前苏 联 东欧 国 家的 力体 权不 系之同 在处 于, 既 它 是纯 不粹 分 的权 也
,本 的新为权型力 体 系模式
。不
是 纯粹集 权 的, 而 是按 照 主民 中制集 原则, 把 持 党 坚领 的 、导 人民 当作 主 家和 法治 国有 机依 一统起来 不,同 权 力合 理分 工 而 又相互 制 约 和 相互 协调 的 新 型
力权体 系。此因, 当 代中权国力制 约 和 督监的重点 并 不,在于 不 同 权 的分力 和立 互相 制衡, 而 在 于加 强对 权力运行的 制约 和 监 督 在。 方这 面,人 政协 民 则可 以发
三
人 民、政 协民 主 监 督 的 优 势 人
民政协的 主民监督 虽 不然 有具国家 权性力 质
,但它是 作我为国社 会主 义 政治 督监体 的重系要组 部成 和重分要 节环,有 着 独特 的 势优 在社,会主 义 主民政治
和政治 文明建 设中发挥不 着替可代 重的要 作用
挥 其特独的作 。
另用一种 法认看 为 ,人民 政协 民主监的 督真正发要 挥效力, 必 须 提人升 民政协 的地 位 。有提 出人 ,人民 政
其一 , 有监具督 主 体的代表 和群性 众性 的优 人 民势协 政是我 最 广国泛 的 爱国统 一 战线 组织 , 由各党派 、人 民体 和团 族各 各界 代人 表士 组 ,成这 种 广泛代 性表决定 人了民 协政联 系着方方 面 面 的人 群民众 。
因此 , 人民 政协 的主监民 是督 现 体了大广人民群 意众志 的 监督 , 有利于执政 党 和 府 政及时 听地来 到自不同
协
也应 像 大那人 样有 “审 议 ”权法律草 案 , 政 协 决 的议也 强要制执 。这行 一种 混淆 统是一 战线织 与组 家权国
机力的性质 和关职能 看法 。的事 实 上, 中 国的 立从 法
则 上是原十分 调 发强扬民 主的 ,革 近三改十年 来 ,许 多法 律在制过 定 中都程要 广听取泛 包括各 主党派 民 、人民 团
体在内 多有 面方的意见 。这 些 意 通见过 类渠各 道 人 汇国家立法 机关 , 以作 立为法 的考参 。但 , 是些这 意 不 见同于“ 议审” 。 议法审 案立 是法 正式的程 序之 一, 有拥 审议权 的只 有 国 家法立机 — 关 织与 组家立法国机 关的关 系。 我们 道知, 人 民 政作协为 爱国统一 战线 的织组, 在中国 政生治活 中 挥 着发 要 重作 用 。 但 是 的 , 人民政协 与人 民代表 大会 有 着 重要 区别 。其 ,一 质 性同 不 人 。政 民协 是统一 线组战 ,织 不 国是 权 力 机 家关 而人, 大 国 是权家力机关 , 是各 级 家国关 中最 机 要重的机关 第
二 , 能职不 同。人民 政协 的 本基 能职是政治 商 、协 民主 监 和督 政参 议 政 ,而 不是 行 国使 家权力 ,人 大 职 能 是 的接直行 使国家 权 力 , 包 立法 权括 、重大 事 项 定决权 、 选举 决 定 罢 和免 国 家 关 的组 成机 人 员, 监督 这 全 国人 大些及 其 常 委 。 人 民会协政如果也参 与审议 法案 就,会 混统淆 一线战
方面 意的见 , 能 了解 到其够他 道渠难以掌握 社情的 民意, 能 够从 同角不 、 度 不层 次 充分把 同各 群界众 的要 求
和意 反映 见出 来,代 和反 映最 表广 大 人民利的 人 益
民政
协 有 关部向门 充分反映 各界 群 众 的 意和见要 , 求 促解决 进 人民众群 关所 心的 际 困实难 ,够 能较 地实 快现 政工治作整合 , 较 地好 体人现 当 家作民主 社的会 义
国家性 质 主。
其 , 具有二监督 内 广泛性容 和 丰性 的优富 《中共 势央关 中于 强加 人 民 政协 工作 的意 见 》提
出“人民政 民协监 督主 主的 内要容 家 宪国 法、法律 法和 规 实的 , 施重大 针方 政策 贯的彻执 行 , 国家机关 及 其工作 人 员 的作工, 参加 协 政 的位 和 个人单遵守 政 章协程 执行政 和决议协 情 况的 。 这 ”里说 的监所 内督容 是分十 广泛的 , 有既 政对 过治程的 监督 , 有也对 国 机关家 的监督 , 还有 对政 协身 的监自 。督这种 督既监 对有 又外有 内 的对 点特 , 是全 方位 双 的监向督 ,着 自己有特色和 势 优 民政 人协作为 团大
下尸 , 年 第四期 ·第总十四期
二淤 娜学
结大联合彭的政治联盟 ,在政 治有上巨的大容包 性。 这 种在容包性基上础的民监督 主,比 容较易到做与为善人、 互促相进 也, 容易到知无做言 、不言 不无尽, 从而使 其 监督 的 内容 具有广泛性和丰 富 性的势 。优 三其,具 有监督 形 式样多性 和活性灵 优的势
民人政协民 主 监的形督 式种多样 ,多 同也 比较 时灵活 。主 形式 有 政协要全体 议 会 、 常委议 、会 主会议
于体制席外的督监, 不 涉能体制及内事部 务 正如。国务院新 办公室发闻的 《中国表的政制党度》 白皮 所指出 的书“中 国产 党共与 各主党 派互相民监 督 有, 利于强化
体制 内监的督 ,避 由于缺免 乏监 督而致 的导种 弊种端。 各主民党反 派和代映表着各 自联所系群众 的体利 益具 和要 求 能,反够 社会 上多映方面 意的 和建见 议, 够 提能 供一 种 国共 中党 产自 监身 督 之 的更外 方 面多 的督监, 有 于执政党 决利 策的 学科 、化民 化 , 更主自觉 抵地制 和克服官僚 义 主各和种消 腐 极现象 ,败加 强改进执政 党的和 工 。 作 为了发挥人 民”政
协的作 ,用 经曾有人建议 , 将人 政协民纳 人国 权力 家机 的组成部关分 , 将人 民政 改为协 类似 许多 国家 的“ 上 议 院”。 涉这及 国家机 体 构制的重 大变 。动 国建时 ,国中没照搬有 联苏 最苏高维 埃院制
的两模 式 是,因 考为 到 虑国民族中 态不 同于苏联状 不需,
向
委党政府和提建出案议各 门委专员会出提议或建 有报 告 委员关 察视 、 委提员案 、 委举员报 大 、发 会言 、 反映情社民意以或其他形式提批评和出建 议参党 委加和政府 有 关部门组 织调的查和检 查动活政 协委 员应邀担司法机任关和府部政特约监督门员人 。 等这些
形
式 ,既政有协组织的整监督 体,又 党有派界别的色特监 及委督 员个人的 监督 ,上各述个 层构面 成一个 体 ,
是整全方位 的 、 样多性 灵活和性 的监督 。
四 其 具, 有督监 结果的实 效 性高效性和的优势 人 民 政 协民主监督 的实 效 体现性在 个三 方 面。一 是 监督 的经 性 常 人。民 政协是政治 组 织其 ,主监民 督也具有 织组 化 特 征的。 人 政民协通过 组多样织 化 的活动, 将 履职 行能贯 于穿活动的全 过程 , 就 保这证 民了主
要设 监“族民 院 ” 。来有 人主后张将 其改成 全 国人 大 的上“ 议 院 ”另 一院为 “ 下议 院 。”对 此 毛泽 ,认东 为政协 能搞不成 国家机 关, 因 人 大和为 务国院是国家 权力机 关 和家管国机关理 如,果把 政 也协搞成 家国机 关, 就成 为二那元 了 ,这 样一 就来 重复了 , 散分了 , 民集主中制就 不 讲 了 通。 年月, 邓 小 在审 阅平 协政文 件也时指示 “修在 改 程章中 , 要把政不 协搞 一 成权个力 机 构 。协 可政以 论讨 , 出批评 提建议 ,和但无 对权政 府进行 询和监督质。 它不同 于大人 此, 点请注意 。 ” 邓 小 后平来也 讲过“我 们实 行的 就是 全 人 国民代表 会大 一院 制, 这
的督常性 。经 是二度的影高响力 。人民政 协的民主监 虽然督不 备具制强性, 由但它来于自 于政协 这个 具 最有
广泛代表性 和 包 性 容政的组织 治, 因而具有很 大的 治政和社 会响力影 受到,普遍 重的视 ,特别会 受 到监 被督者 的 重 。 视是 高层 三的专次性业 人。民政 协才济人济 , 智 力雄 。厚作 为政协活动 主体 的政协 委员 他 ,们 的绝
中大部学分专有长 ,识渊博 知, 养学深 厚。们具有较他 阔开的视 野 深、邃的视 点和学地观科 问题 察、分析 问题 的 力 能 由于政协委。员 专的业 势优 , 们履他 监督行 能职时 不是
情 绪化 地 提 出问 题 是而 进行静 的理 性 冷考思 , 而
最符是合 国实际 中 。如果策正确 政方,向正确
, 种体 制这益处很 大 很有 ,利于国家 的 旺发 兴达, 避 许免多
牵扯。
从” 这些述论 来看,不 能将 人 民政 搞协成 “议院上 ,”
因为从
持 民主坚集中 , 避免 国家制 机关分散 ,求 效讲
的率角度 将, 人民 协也搞政成权 力 关机 不是 合 的 。另适
有具高较的准性确 们的监督不是外他行而内是行 监 督 , 常的常会 提出 具 有对 性针 前 瞻、性的 见 和建 议 意,
能抓够 要住处害,讲 到子点 上,到收 良 的效好 果
其。 五, 有 具体将制 外监的督 体和制 内监 结督 合 来 起的 势优 从 人政民 协政治 定的位看 来 ,不它 国家政 是权机 关,它 的 监 是督一 体种制外的 监督 。但 是 , 人民 协政
又外 ,
从 政治体 的制 度角 看 , 如 将 果 人民政 改协为 “上议
院” , 协 政 就 成 了国家 关机, 于 是中 就失 国 去在 国家了机 关 以 外 行政 治协商 和进 民监主这督 一 样特 色和种 势。 人优民政 协重要的价值 在于 它身本 是一统 战线组 织而 是不国 机关家 , 但 可以 在国家关 机之外 通适 当途 径 过 国为家 机决关 提供 高策层次 的咨 询 参和谋 ,及对以
是
我 国 治政 系的重要体成 组分 , 部 人民政协的民 监 督主也 是 我社国 会义主监体 督 系重要 组成的 部 分 因,此, 它 的监 督又不全 完体是制外的 督监 ,而是 种一兼有体 制 外监 督 体制 内和 监督特点 优势和 监督的 方 式 这种。监督方 式
的 处在 于长 一, 方面它 同不一 般于 体 制的内 监的督 , 能 超脱不出 体 制自身禁 , 锢另方一面 也 不它
同,年第 期四 ·总 二十第四 期
户
家机国进 关行民 监主 督。它 一种将是 制体 监外 和督 制体 内监督 合起结来 的具 极有 大优势 的监督 形式。
四 、 加强人 政协 民主民监督 制的约性 能功应
充 该分肯 定,人 民 政协民 主 监作督为一 种有
具
伶理 究 研独优特势的监督式 , 自形民政协人成立来以 ,特 别是 革开改放 以来 ,在坚持 项四基本原则的础基积极上行 监使督职 能, 在推进 社 主义会 主民政治发展 中发 挥 了
其监 督他 形不式可 替 代 的要重 用作。 但 是 , 必须 清醒 地认 识到 , 以前 于由我们 政在协 主民 督实监 中过 践地多 调强了 合 作 性协和同 性 忽,视 或回 批 评避性 和 应回性
,有 政 协组的织 和成 员 片强面调 政协 应多 加做 法, 做少或 不做减法 , 致 使 人民政协 民主督监的制 性约 因素 相 不对足 其。 要表 现 主 对 为重大 决 策因体 制机 制不 畅而没有 办 法实施 督监 对热,点 题 因有 顾问虑而
没
后现 发 ,前基当层协政主民监虽督然取得了许多绩成 但, 遍普 在着存组 织化 意识不 强
、 施 不够 、 办法措不 、
多效果 不 佳 、水 平不 高 问的题 主要,表 现在一 认 不
识够。 对 民 监主 督的认 识不 表现 为够主民监督组 织 化的
识意 不 。 少强基数层 政领 党干部在思导 上想, 缺 对乏民 主 督监 充分认 的识 应有 和确正理 ,解在 行 上漠视 为
主民监督 、应 付民监主 、督抵 制民主督 监。错认为误民
监 督主是事无多事 无 事,挑 ,刺多此一 举 部。分基 政 层协领 导 为认主监民 督缺法少 权律 ,威随 意性 ,大不好 操作 , 之 对加些 决策一无法 监督, 对 热点 问不题敢 监 督 , 对难 问题点无 力监督 , 普遍 缺 乏 监热督情和 监 督责任 政委 协员双重 身 , 怕越 位份、 怕 添乱 、怕惹 麻 烦,加 之 民主监 本身督的非强制 性 监, 时督间随意 和性监督 果结的
不定确性 ,畏 情难 绪 大。 错误 认 , 为层政 协基民主 监 尚督 处于自 发被动阶 段 , 行履 督监 能 职只顺 能 其自然, 过 多 强 的是调 委个员 作体 , 谈 用民监主 组督 织还化为
有
魄实胆施 督 , 对监社 上 会存在的大 量 问 因题 间时和
精 所限而力无力实施监 督 从而,政使民主监协督得显乏
。力现 阶段 民主 督 的制监约机制 和 障手保段还 不 健全 , 没 有配 套 措 施 和的必 要 程 序 的,在具 操 体作 存上
在 较 的大 随意性委 员 职 不 明 , 参责与不 深 , 知 情 不 多,无 从 实有施 效 督监 ,往 往 现提出 建议 易容 作,批 评
难
反 映问 容 题 ,易 见反 馈 意 难后事监 督 易容, 前 监事督 难一 事般情 监 督容 易, 重大事 情监督 难 监 督基
时早过。 二 制缺机 失 。层政 基协民主 督缺监 乏善完 的运行机 制 、保 障机 和反 馈制 制 。 机督乏 力监 法规 、不 完 善,约制机制 、 障保手受段 限, 织组机构 不健全 履 职尽 , 责的 我约束自 制不机 民严主督监 外部机制制 度 化 、规
范化 程 、化序 进展缓慢, 监 无章督可循 , 性弹很大 , 往
往
单层容易 位, 监上督级位难 单监督般一干部易 ,容监 领导 督干 部难的 象现
。这情 况不种 发仅在生 人 民政 协 主民监 中 督, 样
同也 发生
全 人大国监督 权 的行 中 。 使 院 士在钟南 在山 广东代 团表分 组讨论 时说会
年
月召
开 人大 督监
后表事态 持 的多支, 事 参 前与主 动影响的少 机制建设 停 留头多口, 落实行 动 少 员委被 接受履 动行监督责任 多 , 主动求要行监 使督利 少 权。监督 什 么么监督怎虽 原有性 规定则和 要 求,但 普 遍乏 缺程序 性、约束 性、 操作 的性定规, 特 是具别体 某到 区一域、 某 一 部 单门位 更是 此如 。三 水不平高 。 职实践 履中 基层
,
民 监主督 群与期众 望 、社会求需还有一 定 距 离一是 层政协基对
员委民主 监 督极积 性 的动 调缺办 少 二是政 法委协员
的十一届 人 大次会议 上四 , 全人 国代表大、 中 国工程院
没还有 位到, 然虽上 会家大提 出了 很多 改 意进 ,见 是但
监
督以 后结 如果何也 应 该让 家知道 ,大不 是 监督 就了完事 了 。 督完 监他了存在什 么问 打题 算么来怎 改 采取 什么措 监督施 果应结进 写大人 报的 里告 。现在 虽 然《 告报》 也 提 了到监 督内的 ,容但 有没明 确 督结监果, 以 所“我总觉 我得 这个 工作们只做到 一了 ”。 对于半 会 讨 论热上烈 的财 决算 、 政家粮国 食安 和深全 化医疗 卫生 体制 改 革,钟南 认 为山 ,“不仅要监 督 ,督监 必须还有 结果
人大监。 督了以后 , 其结 果如 何了 , 这个也 该应 让大家知 道 不。是人大监 督 了就完事完了 ,监 督完他 后在
存由于
个人 自身质素和 知 情参政因素 , 监对 督容调内
不够 研,提 出建的 和议批 评度 不角 高 深,度 不够 ,内容
广不, 对推 进 工改 作作进 指风导性 不 强 ,主监民 督作工整 水平 不高体。 三是 在 监督队伍建 设 上,重推 荐 轻, 规 范,缺 应少 有踪 ,跟员委 体作 用主 和集智体慧 有没发挥 民 主 监
的低 督水平 直接表 现 为在 序组有 织民 主监督 发、 委挥 员 体作集用 形, 成 政协 整体 优势 , 众集家 慧 ,智 整合不 同 织 组层 的面监督 意见 , 提高 主监督民组 织 专的业化 、 学 化科水平方一等面 存 在很 大差还 上距情 况述说 明, 如 何切 实施实人 民 政 协的 主民
监什
么问题, 打算怎 么 改 采取、什么措 施 。就像 搞科研
一 ,样 开 了课 , 结题果怎样 ,应 该 让人 大 表知代 道 ,该应 在报 告里面反 映来 出 「 ” 钟 南的山 引起话了 与者会的 共鸣 ,全 国 人代表大 、三学九社 中 央 委邱玫说 “员一 些 问 不题提一是下建议 , 视一下 察能就 解的决 如食品安。 全 问题, 样这的 题监督 问过了 不,等 问于题 解就 了决 ”因。 此 邱 ,玫认为 ,督 监不是提 提 议就建了事 , 应还 该报 监督通结果 ,样 监这 才有督效 。 研有究 通者 过基层 政协对民 主监 督情 的况的分析
,督 进政 推 治商 和协民 主 监 制督度化 、 有效 化, 使 人 民 政协 民
主督监 由 “软” “变 ”硬, 由 “ 虚” 变 实 ”“ ,由 “动被 ”变 主动“” , 由 “无效 ”变“ 效 有” ,已 经成为 制约 民政 协人 主监督发民 的瓶颈展问 。
盯题尸 第四年 期· 总二十 四期
第
学 米谁
而要蜘人民政 协主监民督真正运转起 来 ,关键 于在解放思 想 〔 先首必
须从思想认 识上 确明, 民主 督监与 咨询 顾和问求 征意见不 一样, 其中内 着涵 判批性 认同、 对抗 性合 作 、差异 性包 、 容制约 性 惠等互现代 民 机理 主 。因此 , 真正 意义上 民的监督主是 种一有 具制性 约监 督 ,制约性的 人是 政协民 民主监 督生命的 ,线 也 中国是 党多合制 度作的 内在理机。 如政果 民协监主 督没 有束约力 ,监 督就 会 于形流式 ,也 发就 不挥了 其 应有 的 用作。 必
须 确 明政,协 民 监督也是 一种 主“力” , 虽 然 是不法 律
在
决过程 策 中, “公共 政当策 出 提的 解方 决 明案显无 法满 运足动诉求 时, 运动 的 分部支 者持就有 由理 制制
抵化 。度”
谓所 应回 制约性 , 指 凡是是 政组协 织及成 其员提出的
督 意见和 实监施 的督行 为监, 被监 督 党政机关的 成员和必须 有 回应性答 复和处理 意见 。必须明确 ,政 协 主民督监不只 是 取听 释 , 解简单或认 和可认同 ,而是
表
达异见、 讨 价还 价 ,如正 商 民议论者主所言 “ 议商 主民为讨 价还 价出了留裕充 的 间空。 只 要一场 政治议争中
的各 把方道 互德惠 性原则 接受 为他 行动们 理由一的个
赋予所的 “ 力” 也, 不 是大人所 代 表的 家国 力机权 的 “关力 ”, 必须 具但有束约 。对 力 此 有学,者 确指明 “政出协 民 监督主没 有法 律 的制强 力不 于等 有没约束 力 , 协政 主监民督的 泛 性 、 广灵活 性不 等随 意于 ,性 必保 证须 人 民 政协具有与 地位其称 相的权威性 和影 响力 , 充 分发
挥 自己优势的进 民行主督 ”。监
制限条 件,讨 还 价就是价 种一解决 那些则 否将仍得 到不 解决 冲突的的商 性议 法方合式。 ” 所 讨 谓还价 价, 其 前提有是 同意见不 表 发,即 “价 ” ,讨但不 同 意见发表
还后 须必有回应 , 即 “ 价 ”还 。 还价“ ” 可,以 是即的 回应
时
当进场行 解 释 、 明等 说,也 可 是 事后以 回应 的协
商对结 果说 明以及实践 的果 结的馈 。反 无论是即 回时应
要使 人民政 民主协督 真正监转起 来 ,运还 须必 切实强加民 监 主督的 约性制功能 。 而要加 强民主 监 的督 约制 性功能 必须 ,从加 强程性序制约 、 斥排性制 约和 回
应性 约三制 个方面 予实以 现
。
是事 还 后应 回 ,疑都无具 有制约的意 义。 总
之, 无论从 扬发 社 会义主民 的角度主 ,或 是 从完
善
产党共领导 的 多党 合作和 治协 政商制 度的 角 ,度 抑 或从发是挥人 民政 协 民 监主督功 能角度 , 的都应 该明 确 出提 强制增性约功 的能要 求 ,时 同过 通对现有 主
民
谓程所性序约 制,是指在执 政党政和的府政
施
过
程中 , 必须将政 的民协主督作监为 个必 不一可 少环
的
节。谓所程性民序主督监, 它不于随意性同 偶然性 、的征 意见 和 咨询求 顾 问,是 指 主民督监依照 既 程 序进定
行,已定 的 监督程 具有法序 律义意, 何任 政治主体都 不
得反 。违 在 主民 督监践实中 , 程 序性 强 、 越越规范 , 民主 监 的结果 就越 明显 、 越有效 督 反。 ,在无之序 状 的态 下 ,主监民督 有时时消 ,可有 无可, 是不 那能有 效 可 的。 在 个意这讲义 , 序程 制约性是 保 证主监民 得 督以顺 进 利 行的要机 制重, 它 一是种 程以序 义来 保正障实 正体义 的民机主 制。所谓排 斥制 性 约 是指政,组织协 成员和 对于 执政 和政党 府的为不 行采取 无条件 能认的 同 ,因为那样就 丧失 政了 协民监主督的 特殊意 义 。换句话 说是 就,政 协 主监 民督的特 殊 意不义 于如在认 同何 执政 党和府政的 意见 , 而在 于 能够理性地提 出 排 斥性 甚至批判性 的 见 意 以纠,正可 能出 的现策决差 偏失和 误 从。民 主化机 理来看 “民,化在很主 程度 大 上 尽管〔并非绝 对地 社是会 政 生 治活中 的不 同团 体 的积认极知和 包 过程容。 有 时候, 在 包 国容生活家中相 应地出 这现 种般一 性包的 容过 程 但 。我是们一 要铭定 , 记民主 的化 力压运和动 乎几 总 源是 反抗性自 公的民 社 而会国家 , 因而非一个充 满活力 的 抗反公性 社民 会对 主化民的进 程至关重要 。事 实 ,上 消极排 斥型国 家有利于这种公 民社 会的长生 ”
。年第四期 ·总第二 期 下
四监
体制和督机的制创新 , 之使内更多的制约性因子 涵,从 创而造 出既符合 代 现民政 主 治在 内理机, 又充 体
现分 中国社 主会义 主民 治政 展发 要 的 求主 监民督机 制 。
当 然, 既这需 政要治胆 识, 更需要政治智 慧。 、任教授 、 导博侧 作 者 武汉大 政学治 文明 政 与治发展 研 究心中 责 编主南 明
哲