复旦学报（社会科学版）ＦＵＤＡＮ
２０１４年第４期
Ｎｏ．４
２０１４
ＪＯＵＲＮＡＬ（ＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅｓ）
人的城镇化：新型城镇化的本质研究
任远
（复旦大学
社会发展与公共政策学院，上海
２００４３３）
【摘要】新型城镇化要求实现人的城镇化。一是城镇化要重视迁移流动人口的市民化和社会融合，避
免城镇化过程中移民群体难以融入城市带来的人的排斥和隔离；二是人的城镇化的根本目的是人民的福利和幸福，城镇化不是为了片面追求ＧＤＰ的提高，而应该将社会群体需求的满足、人民福利的提升作为
城镇化的目标，当然更加要首先保证城镇化不能带来对部分群体利益的损害；三是人的发展和参与才构
成城镇化的真正动力，城镇化不应看作是地产扩张和楼宇建设所驱动的经济过程，城镇化更应重视提升
人的发展能力，重视更为平等和积极的经济参与和社会投入，从而创造出生机勃勃的城市发展图景。【关键词】新型城镇化人的城镇化
我国已经进人城镇化发展中后期，大规模和快速的城镇化构成本世纪以来我国社会转型的突出背景。
过程中移民群体难以融入城市带来的人的排斥和隔离。第二，人的城镇化的根本目的是人民的福利和幸福，城镇化不是为了片面追求ＧＤＰ的提高，而应该将社会群体需求的满足、人民福利的提升作为城镇化的目标，当然更加要首先保证城镇化不能带来对部分群体利益的损害。第三，人的发展和参与才构成城镇化的真正动力，城镇化不应看作是地产扩张和楼宇建设所驱动的经济过程，城镇化更应重视提升人的发展能
力，重视更为平等和积极的经济参与和社会投入，从而创造出生机勃勃的城市发展图景。
最近发布的《国家新型城镇化规划（２０１４—２０２０年）》也进一步强调我国要走新型城镇化的道路。所谓走新型城镇化道路，并不是说中国城镇化和世界其他地区的城镇化相比是一种新的城镇化。确切地说，中国
城镇化的发展，需要从世界先发展地区的城镇化的发展经验中寻找共性的规律，寻找积极的经验，寻找解
决的对策和寻找未来的方向。我们现在广泛讨论的
要走新型城镇化道路，是指当前城镇化进人了新的发展阶段。和改革开放以来的城镇化过程相比，具有新的特点，需要构筑新的发展动力，以及需要应对当前
一、在城镇化过程中推动移民群体的
市民化和社会融合
１．促进迁移流动人口市民化和社会融合的必
要性
人口城镇化无疑是城镇化发展的重要维度和衡量指标。我国人口城镇化水平从２０世纪８０年代的２０％增加到２０１３年的５３．７％，人口城镇化比重得到很大提高。城镇中的非户籍流动人口数从２０世纪８０年代的６００多万增加到２０１０年的２．３亿，大量的流
城镇化发展阶段出现的新问题，使城镇化发展、经济增长和人民福利进步达到一个新的水平。探索新型
城镇化，也是指需要反思过去城镇化发展过程中存在的不足和弊端，并以更高的发展定位推进城镇化的发展和实践。
新型城镇化的一个重要方面是实现人的城镇化。本文将就人的城镇化讨论三个问题：第一，城镇化要
重视迁移流动人口的市民化和社会融合，避免城镇化
［作者简介］
◎
任远，复旦大学社会发展与公共政策学院教授，博士生导师。
本文是复旦大学“９８５工程”项目“户籍制度改革与中国城市化发展道路研究”（项目批准号：２０１１ＲｗｓＫＱＮ０１０）的部分研究成果。
１３４
万方数据
人的城镇化：新型城镇化的本质研究
动人口构成人口城镇化水平提高的推动力量。
城镇部门形成稳定的中产阶级，从而增加生活消费和
但是，人口城镇化并没有实现人的城镇化。大量形成稳定的经济内需，从而使城镇化能够实现可持续
迁移流动人口进入城市，在城镇中生活和就业，但他的经济繁荣和社会进步。
们多数却没有成为所在城市的市民，他们不具备均等因此，虽然从一定意义上可以说，缺乏市民化的
化的待遇和福利，受到相当显著的制度排斥和歧视。城镇化带来低成本的城镇化和低成本的劳动力，甚至
这样的城镇化表现为“浅的城镇化”或者是“未完成还构成了改革以来中国工业化发展的比较优势，但到的城镇化”（任远，２０１３）①。他们没有完整地融入城了城镇化的中后期和当前以促进社会平等和社会整合为城镇化发展的突出任务的发展时期，这样的以人
同时，他们的城镇化行为是在进城和返乡之间交错地的隔离和排斥为主要特点的城镇化发展已经显现出
迁移流动，非户籍的迁移流动人口中只有极少比重最越来越大的负面影响，构成经济社会可持续发展和推后在城镇中沉淀了下来，他们中的多数人口在年龄较
动城镇化良好实现的突出障碍。在人口城镇化的过
大以后则返回迁出地或者回到家乡周边的城镇，并没
程中促进人的城镇化和市民化，已经成为我国超大规
模城镇化发展、解决中国城乡二元结构和实现有序城镇化的核心性建设任务。
口口径计算的正式的城镇化率只有３５．２％，这个差额
２．户籍改革是推进迁移流动人口市民化的关键显示出城镇化过程的分裂性，也显示出人口城镇化表
性制度变革
象下人的城镇化的不足。
户籍制度构成迁移流动人口市民化和社会融合当前，２．３亿的非户籍流动人口已经在城镇６．７突出的制度障碍。户籍制度不仅是人口居住地的证明，在当前体制下也是城乡社会管理和公共服务的载
人口的劳动力数量已经超过本地劳动力数量，甚至一
体性制度，是造成城乡隔离和城镇中不同人口社会隔些城镇中流动人口数量达到本地人口的几十倍。考离的基础性制度壁垒。人口迁移流动的巨大规模与虑到我国的城镇化水平将继续提高，未来１５～２０年
快速增长，同我国户籍制度改革相对滞后已经成为当内仍然有３—４亿农村人口进入城镇，将带来更大规
前城镇化过程中的重要矛盾，户籍制度改革的滞后性
模的城乡迁移和市民化问题。迁移流动人口和农民带来城乡分化和城市内部社会分化在城镇化过程中
工在城镇化中的市民化问题已经不是可有可无的问日益加剧。因此，加快推进城镇化过程中的户籍改革
题，而是成为城市内部社会分化的核心问题。这一问
显得尤其重要和迫切。实现人的城镇化首先要求通
题不妥善解决，城市内部的矛盾和社会分裂将进一步
过户籍制度改革为抓手来推动城镇化过程中的系统加深和激化。
性制度改革。
进一步而言，缺乏市民化和基本公共服务均等化由于大城市、中等城市和小城市在农民工市民化
的城镇化，也限制了劳动力的自由流动，忽视了迁移
的成本是不一样的，先放开小城市，再逐步放开中等流动的平等权利，从而不利于社会平等和社会公平，城市和大城市，在策略上是合理的也是有效的。但这
并使城镇化过程中的经济发展偏离了公平公正和社
样的问题在于，实际上多数流动人口和农民工主要向
会全面进步的目标。
大城市和特大城市转移，例如北京和上海等城市的人
推动农民工的市民化和社会融合，对在城镇部门口集聚表现得更加突出。换言之，大城市和特大城市形成稳定的劳动力市场和为城镇发展提供稳定的新的户籍改革才是推动我国城镇化发展的关键举措。
产业工人至关重要。也只有在此基础上，才能帮助城近年我国广东、重庆等地在推动城市户籍改革上有着镇部门的产业升级和持续经济增长。
相当丰富的实践经验。加快推进与户籍改革相联系同时，推动农民工的市民化和社会融合，才能在
的保障制度、土地制度、教育和卫生医疗体制的改革，
①任远：《农民工市民化：新型城镇化的方向》，载上海发展研究基金会编：《新型城镇化：决策和路径》，上海：上海人民出版社，２０１３年，第４８～６０页。
１３５
万方数据
镇体系，只是处于城镇的边缘，是城市生活的过客。有完成和实现其城镇化过程。因此，虽然我国的人口
城镇化水平在２０１３年达到５３．７６％，但是按照户籍人
亿人口中占有相当大的比重，在一些城镇中迁移流动
复旦学报（社会科学版）
推动以居住地为基础的基本公共服务均等化改革，对于推进城镇化过程中的市民化发展具有积极意义。户籍制度的改革与社会保障制度、医疗卫生制度、公共服务制度、土地制度、财政制度等密切关联，因此以户籍制度为抓手推动系统性的综合配套改革才是实
现人的城镇化的发展道路。
在城镇化过程中，使流动人口不仅成为在城镇中就业和居住的劳动者和居住人口，同时成为具有平等社会权利的市民，实现生活水平的市民化和生活方式的市民化，才能够将城镇化过程中的农村迁移人口有
降低城市生活的成本，实现包括流动人口和城镇居
民所有人口在内的高质量住房、教育、卫生、健康、婚姻、家庭、养老、就业等公共服务，保障城市的公共安全，并降低社会贫富差异的程度；在生态环境的维度上，新型城镇化不是生态环境破坏和土地资源浪费
的城镇化，应避免在城镇化过程中各种污染的加剧，
在城镇化过程中实现生态环境的保护、公共交通体
系的便捷，以及实现经济生产和生活消费的低碳化；
在心理文化的维度，新型城镇化也要培育形成现代
城市的文明，不是将城市作为人口的相互隔离的孤岛，而应更重视社会道德的进步、守望互助的文化和创新繁荣的文化生活。
机整合进入城镇的家庭和社会的再生产，并通过家庭和社会的再生产支持城镇化过程中的经济再生产，支持城市和农村部门的共同发展，从而使整个城镇化成
为有机协调、良好促进的发展过程。
新型城镇化的目的在于满足人口的需求和增
进城市生活的福利，即实现“城市让生活更美好”
二、在城镇化过程中增进和
实现人的福利和幸福
１．城镇化发展目标应该从重视经济增长转变为
重视人民幸福指数的提高
城镇化首先是一个经济过程，但是城镇化的目
的现代生活。也就是说，新型城镇化不仅是让人口进入城市居住的低水平的城镇化，更是整体公共服务水平和人民生活幸福感得到提高的有质量的城
镇化。
２．根据人口群体需求和利益的多样性与复杂性增进城市居民福利和幸福
的并不仅仅是为了提升城市的经济发展水平，不是单纯地建设高楼大厦，而是更在于使人口在城镇化过程中提高自身的福利、幸福和生活质量。在城镇化发展的初期，通过工业化来提供就业，尽可能地吸纳农村剩余劳动力和解决城乡贫困问题是重要的。
而城市化中后期的新型城镇化，则具有更加综合的目标，应该成为就业增进、产业提升、社会进步、生活品质提升、生态环境改善和人民生活幸福指数提高的发展转型过程。
对于以人的幸福为目标的新型城镇化，就应该
城市化过程中不同人口群体的多样性及其具体
需求的复杂性，要求采取更加多样化的公共服务和社
会工作策略，来满足不同群体的需求，增进不同群体的福利和幸福。城镇化过程中老年群体和青年群体
的需求和困难是不一样的，男性人口和女性人口的需求和困难也不一样，例如年轻的流动人口更加关注就业、居住等基本生活的保障，而进入城市若干年以后的年龄较大的流动人口对子女教育、医疗健康的需求
也随之增长。新生代移民和２０世纪８０～９０年代的移民群体对于城市的预期和需求也有很大差异。城市
的社会政策需要充分适应城镇化过程中人口群体的多样性和其需求的多样性。
如果城镇化过程中的公共决策只重视某部分群
以国民幸福指数①和综合考虑经济、社会和生态环境可持续发展的综合发展指标来衡量和指导城镇化发展。在经济发展的维度上，新型城镇化要求实现
劳动者收入的提高，降低城市生活的成本，提供更加
充分的保障，以及针对城镇人口的需求来发展更加现代化、信息化的高质量的生产和服务产业；在社会发展的维度上，新型城镇化发展应该提供健康和安全的食品、良好的社会生活和强大的社会网络体系，
体的利益和需求，而忽视了另外部分群体的利益诉求，就有可能造成有偏性的社会政策，或者会带来资源配置的扭曲，或者损害部分群体的利益。例如，我们看到在一些城市周边建设了大规模的以富裕中产
①国民幸福指数，英文是ＧｍｎＮａｔｉｏｎａｌＨａｐｐｉｌｌｅＳｓ（ＧＮＨ），是近年来反映幸福水平和经济社会发展状况的指标。参见丘海雄、李敢：《国外多
元视野幸福观研析》，《社会学研究＞２０１２年第２期。
１３６
万方数据
阶层为导向的高级商品住房和别墅住房项目，因为
并不适应迁移流动人口大多以农民工和工薪阶层为
主的人口特点和住房需求，因此一方面带来密集的
城中村和棚户区，另一方面形成大量的空置住房。
忽视了人口的具体特点和具体需求的公共政策决
策，就有可能带来低效的资源配置和不利的社会后果。
城镇化过程由多样的人口群体所组成，更加切合具体社会群体的多样化的社会需求，努力提供差别化的服务供给，能够使城镇化过程更好地服务于人的城镇化，更好地满足最大多数社会群体的利益
和福利。
实现以人的福利和幸福为目标的人的城镇化，就需要维护和保障城镇化过程中不同群体的利益和
需求，避免农村人口在失去土地的过程中损害自身的利益，也要维护和实现包括流动人口在内的所有城镇人口在城镇化过程中的具体利益。城镇化过程是财富创造的过程，同时是利益分配的过程，是经济财富在城乡之间，在地方政府、企业、村集体和城乡居民间的利益分配过程。人的城镇化要求在城镇化
过程中重视维护和提升城乡居民的利益，在农村居民土地流转、离开土地进入城镇，以及在城市更新改
造、在城市中生存与发展过程中使其利益和需求得
到满足。
不同社会群体的利益和福利得到有效维护和保障，一靠相关的法制建设，从而明确城镇化过程中不
同群体的社会权利，以此保障城镇化过程中弱势群
体的利益；二是促进有关社会群体在城镇化决策过
程中的公共参与，从而避免城镇化过程中地方政府
的单方面规划和推动，以及避免地方政府和资本利益集团主导与控制城镇化过程，从而避免城镇化过
程中公共利益的损害和利益分配的不平衡，并能够
在民主化、科学决策和公共决策过程中使城镇化发展更好地为社会利益服务；三是保证城镇化过程中不同群体的合法权益，需要在城镇化过程中充分尊
重个体的理性选择。城镇化应该避免政府“有形之手”强硬推动“让农民进城”和“让农民上楼”，而应
重视保障农民的土地利益，尊重城镇化过程中人的主体性选择。也就是说，城镇化应该给予人们更多的自由，并在这种自由选择中充分实现自身的利益
万方数据
人的城镇化：新型城镇化的本质研究
和福利的提高。
三、在城镇化过程中发挥人的主体性
和提升人的发展能力
１．人的城镇化强调人是城市的建设者和推动者我国的城镇化发展比较强调政府的投资，通过征用土地和基础设施建设，带来建成区的扩张和城市形
态的改变。然而，如果没有产业的发展和人口的集
聚，土地城镇化往往构成虚幻的繁荣，并为金融体系安全和经济的可持续发展带来风险。新型城镇化的
本质是人的城镇化，在于强调城镇化的根本动力正蕴藏在人口进入城市的过程中。随着发挥人力资源的作用，随着人的经济参与和创新贡献推动产业进步，才构成城镇化发展的动力。随着迁移流动人口努力
建设其所在的生活社区，提升城市的功能和服务能力，才带来城市功能的不断提升和城市形态的不断演
化。城镇化发展的过程本质上是作为城市居民和城
市移民的人在城镇化过程中发挥作用和发展能力，共
同促进城镇的发展与进步。因此，人的城镇化强调人是城市的建设者和推动者，通过发挥城市中所有人口
的智慧和能力，使他们的创新性得到发挥，使他们的
能力得到提升，为他们创造出更为平等和更为广阔的发展空间，才是人的城镇化，才能形成可持续的经济繁荣和城市发展。
目前对于城镇化的理解，还往往将人口进城作
为城镇发展的成本和负担，也有不少政府官员和学
者甚至将城镇化过程中的“城市病”看作城市人口
集聚的不利后果。政府希望通过调控人口来缓解城镇化过程中的矛盾，但是，实施背离了经济内在规律
和人口进城内在动力的政府主导的人口调控，这已
被实践证明是无效的，甚至是背离人口自由迁移的基本原则的。将人口进入城市当作城镇化过程中的
问题，这不仅是没有看到造成有关城市问题的真实
原因，也忽视了人的城镇化才是城乡发展和城市进
步的根本动力。在城镇化过程中的人的参与和贡献
远大于城镇化所带来的成本，限制人口从农村进入
城市，以及限制进人城市的人口不断向上流动的发展机会，不仅是不利于城镇化的，也不利于城乡社会结构的转变，对于农村和城镇的长远发展都是有害无益的。
１３７
复旦学报（社会科学版）
２．为激发人在城镇化过程中的创新和发展作用创造条件
新型城镇化强调人作为城市建设者的主体地位。
因此，推动新型城镇化和人的城镇化，还不仅是需要推动流动人口的市民化，为人口增强社会福利和公共服务，更在于为城镇化过程中人的创新和发展创造条
件。流动人口进入城市所面临的城镇化的障碍不仅是福利待遇的不平等，更在于发展机会的不平等。例
如，在建立企业特别是发展小微企业和自我创业型企
业、中小企业的发展融资、城市空间的使用权利、教育培训的机会等等，都存在发展机会的不平等，限制了
人口在城镇中的创业和发展。
为什么像上海这样的城市产生不出阿里巴巴集
团这样的企业？一个重要原因正在于各种对于小微
企业的创业门槛和壁垒，制约着企业创新发展的动力
和活力。因此，积极地为人在城镇化过程中的成长提
供支持，创造出有利于创新的制度环境和文化环境，才是推动城镇化发展和实现经济不断转型升级的最
重要因素。
而限制了人口在城镇化过程中通过平等的机会向上流动和发展创业，更会转而带来城镇中劳动力就
业的低端化。大量劳动者不能成为规范就业劳动力，
就会通过地下经济和灰色经济方式来组织其经济与
社会生活，使得其在城市低端生活下来，也引发包括黑作坊、食品安全等问题。而流动人口难以通过教育
培训等方式向上流动，也会制约城镇经济产业的不断
升级。
因此，人的城镇化将劳动者本身作为城市的建设主体，要求对城镇化过程中的劳动者提供更加平等和便利的创业融资和创业政策支持，为城镇劳动者提供发挥自身活力和创新的舞台和空间。
更好地发挥城市建设者对于城市发展的作用，要求通过教育培训和人力资本投资来提高劳动者的知识技能和发展能力，增强其对城镇化发展的创造能力。人力资本投资对于劳动生产率的提高和产业进步具有积极作用，对于降低人口的失业率和增加劳动力市场参与也有积极的作用。尤其应该重视对青年群体的人力资本投资。青年劳动力是城镇人口的主体，重视在这些青年人口中教育与培训其新的产业技能、新的发展理念、新的社会能力，就能够通过对青年
１３８
万方数据
人口的人力资本投资创造出未来城市发展的可能
空间。
在城市居民作为城市建设者主体推动城镇发展的过程中，劳动者不仅构成了城市经济发展的人力资源和创新源泉，城市建设者对城市发展的社会参与和政治参与也使社会个体成为城市社会建设和各项公共政策合理化的积极力量。城市居民的各种志愿者活动、邻里支持、社会组织和社会体系的构建，包括政治意愿的表达和公共决策的参与，都使人的参与推动了良好城市生活的构建。同样，也正是在城市建设者活生生的人的社会活动中，才促进了社会力量的形成和成长，形成了富有活力的社会体系，支持了城市品质的提升和城市运行的现代化。例如对于垃圾分类
来说，只有得到城市居民的普遍认同和公共参与，垃
圾的减量化和循环化才有可能。同样，当城市建设者更积极地参与到包括公共安全、文化娱乐、养老服务、社区绿化等等各项公共活动，城市才能够发展成为一个适宜人居和更加可持续的现代城市。
人作为城市建设者的政治参与在某种意义上更加重要。不同群体对公共决策的有效参与和利益表达，才能保证城镇发展有利于维护和实现城市居民利益和福利的根本目标，才能保证城镇化发展不至于成为市场资本集团或者地方政府精英牟利的工具。
在积极引导和支持人的城镇化过程中，需要推动
社会的成长和社会机制的建设，推动城市治理的民主化，为城市居民的社会与政治参与提供更加平等和开放的制度条件和政策支持。只有这样，才能充分发挥人的活力和创造性，并推动城镇公共事务管理得到良
好的实现．
总之，新型城镇化要求实现人的城镇化，这包括促进流动人口和农民工的市民化与社会融合，促进城
市发展更加重视人的福利和幸福的增进，也包括增强
城市建设者的的发展和创新能力，通过更深入的经济社会参与来推动城镇化发展，推动城乡关系的协调发展，推动城市经济的繁荣和现代城市的建立。
新型城镇化要求实现人的城镇化，是将城镇化的动力、目标和发展过程回归到人本身，将人的权利、人
的发展能力、人的福利和幸福作为城镇化的核心。当前强调人的城镇化的意义在于，只有在城镇化过程中
更加考虑社会的平等与公正，考虑人民群众的福利与
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２．为激发人在城镇化过程中的创新和发展作用创造条件
新型城镇化强调人作为城市建设者的主体地位。
因此，推动新型城镇化和人的城镇化，还不仅是需要推动流动人口的市民化，为人口增强社会福利和公共服务，更在于为城镇化过程中人的创新和发展创造条
件。流动人口进入城市所面临的城镇化的障碍不仅是福利待遇的不平等，更在于发展机会的不平等。例
如，在建立企业特别是发展小微企业和自我创业型企
业、中小企业的发展融资、城市空间的使用权利、教育培训的机会等等，都存在发展机会的不平等，限制了
人口在城镇中的创业和发展。
为什么像上海这样的城市产生不出阿里巴巴集
团这样的企业？一个重要原因正在于各种对于小微
企业的创业门槛和壁垒，制约着企业创新发展的动力
和活力。因此，积极地为人在城镇化过程中的成长提
供支持，创造出有利于创新的制度环境和文化环境，才是推动城镇化发展和实现经济不断转型升级的最
重要因素。
而限制了人口在城镇化过程中通过平等的机会向上流动和发展创业，更会转而带来城镇中劳动力就
业的低端化。大量劳动者不能成为规范就业劳动力，
就会通过地下经济和灰色经济方式来组织其经济与
社会生活，使得其在城市低端生活下来，也引发包括黑作坊、食品安全等问题。而流动人口难以通过教育
培训等方式向上流动，也会制约城镇经济产业的不断
升级。
因此，人的城镇化将劳动者本身作为城市的建设主体，要求对城镇化过程中的劳动者提供更加平等和便利的创业融资和创业政策支持，为城镇劳动者提供发挥自身活力和创新的舞台和空间。
更好地发挥城市建设者对于城市发展的作用，要求通过教育培训和人力资本投资来提高劳动者的知识技能和发展能力，增强其对城镇化发展的创造能力。人力资本投资对于劳动生产率的提高和产业进步具有积极作用，对于降低人口的失业率和增加劳动力市场参与也有积极的作用。尤其应该重视对青年群体的人力资本投资。青年劳动力是城镇人口的主体，重视在这些青年人口中教育与培训其新的产业技能、新的发展理念、新的社会能力，就能够通过对青年
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人口的人力资本投资创造出未来城市发展的可能
空间。
在城市居民作为城市建设者主体推动城镇发展的过程中，劳动者不仅构成了城市经济发展的人力资源和创新源泉，城市建设者对城市发展的社会参与和政治参与也使社会个体成为城市社会建设和各项公共政策合理化的积极力量。城市居民的各种志愿者活动、邻里支持、社会组织和社会体系的构建，包括政治意愿的表达和公共决策的参与，都使人的参与推动了良好城市生活的构建。同样，也正是在城市建设者活生生的人的社会活动中，才促进了社会力量的形成和成长，形成了富有活力的社会体系，支持了城市品质的提升和城市运行的现代化。例如对于垃圾分类
来说，只有得到城市居民的普遍认同和公共参与，垃
圾的减量化和循环化才有可能。同样，当城市建设者更积极地参与到包括公共安全、文化娱乐、养老服务、社区绿化等等各项公共活动，城市才能够发展成为一个适宜人居和更加可持续的现代城市。
人作为城市建设者的政治参与在某种意义上更加重要。不同群体对公共决策的有效参与和利益表达，才能保证城镇发展有利于维护和实现城市居民利益和福利的根本目标，才能保证城镇化发展不至于成为市场资本集团或者地方政府精英牟利的工具。
在积极引导和支持人的城镇化过程中，需要推动
社会的成长和社会机制的建设，推动城市治理的民主化，为城市居民的社会与政治参与提供更加平等和开放的制度条件和政策支持。只有这样，才能充分发挥人的活力和创造性，并推动城镇公共事务管理得到良
好的实现．
总之，新型城镇化要求实现人的城镇化，这包括促进流动人口和农民工的市民化与社会融合，促进城
市发展更加重视人的福利和幸福的增进，也包括增强
城市建设者的的发展和创新能力，通过更深入的经济社会参与来推动城镇化发展，推动城乡关系的协调发展，推动城市经济的繁荣和现代城市的建立。
新型城镇化要求实现人的城镇化，是将城镇化的动力、目标和发展过程回归到人本身，将人的权利、人
的发展能力、人的福利和幸福作为城镇化的核心。当前强调人的城镇化的意义在于，只有在城镇化过程中
更加考虑社会的平等与公正，考虑人民群众的福利与
人的城镇化：新型城镇化的本质研究
幸福和城镇化的质量，考虑城市建设者的主动参与，我们的城镇化才能改变原来的以非户籍流动人口为依托的分化的城镇化，改变单纯谋求经济ＧＤＰ和资本利益的城镇化，改变片面强调政府推动的城镇化，
并因此使我们的城镇化发展得以成为城乡之间社会
整合、人民福利提高的工具，成为人的自我实现和自
我发展的工具。实现以人为本的人的城镇化，是构筑
国家和社会进步的积极路径。
ＵｒｂａＩｌｉ硪ｔｉｏｎ
Ｐｅｏｐｌｅ－ＣｅｎｔｅｒｅｄＵｒｂａＩｌｉｚａｔｉｏｎ：ＥｓｓｅｎｃｅｏｆｔｈｅＮｅｗ
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ＰｅｏｐｌｅｔｈｅｍｓｅｌＶｅｓ，
ｎｉｒｄｌｙ，ｔｈｅｎｅｗｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎａｄｖｏｃａｔｅｓｐｅｏｐｌｅ’ｓｉｎｖｏｌｖｅｍｅｎｔａｎｄｆｈｌｌｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．
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ｔｈｅｇｏｖｅｍｍｅｎｔ，ａｒｅｔｈｅｍａｉｎｂｏｄｙａｎｄｔｈｅｃｉｔｙ－ｂｕｉｌｄｅｒｓｆｏｒ
ｎｅｗｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ；ｐｅｏｐｌｅ－ｃｅｎｔｅｒｅｄｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ
ｖｉｂｒａｎｔｕｒｂａｎｄｅＶｅｌｏｐｍｅｎｔ．
Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：
［责任编辑吕晓刚］
１３９
万方数据
人的城镇化:新型城镇化的本质研究
作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：
任远， REN Yuan
复旦大学 社会发展与公共政策学院,上海,200433复旦学报（社会科学版）
Fudan Journal (Social Sciences Edition)2014,56(4)
本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_fdxb-shkxb201404017.aspx
复旦学报（社会科学版）ＦＵＤＡＮ
２０１４年第４期
Ｎｏ．４
２０１４
ＪＯＵＲＮＡＬ（ＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅｓ）
人的城镇化：新型城镇化的本质研究
任远
（复旦大学
社会发展与公共政策学院，上海
２００４３３）
【摘要】新型城镇化要求实现人的城镇化。一是城镇化要重视迁移流动人口的市民化和社会融合，避
免城镇化过程中移民群体难以融入城市带来的人的排斥和隔离；二是人的城镇化的根本目的是人民的福利和幸福，城镇化不是为了片面追求ＧＤＰ的提高，而应该将社会群体需求的满足、人民福利的提升作为
城镇化的目标，当然更加要首先保证城镇化不能带来对部分群体利益的损害；三是人的发展和参与才构
成城镇化的真正动力，城镇化不应看作是地产扩张和楼宇建设所驱动的经济过程，城镇化更应重视提升
人的发展能力，重视更为平等和积极的经济参与和社会投入，从而创造出生机勃勃的城市发展图景。【关键词】新型城镇化人的城镇化
我国已经进人城镇化发展中后期，大规模和快速的城镇化构成本世纪以来我国社会转型的突出背景。
过程中移民群体难以融入城市带来的人的排斥和隔离。第二，人的城镇化的根本目的是人民的福利和幸福，城镇化不是为了片面追求ＧＤＰ的提高，而应该将社会群体需求的满足、人民福利的提升作为城镇化的目标，当然更加要首先保证城镇化不能带来对部分群体利益的损害。第三，人的发展和参与才构成城镇化的真正动力，城镇化不应看作是地产扩张和楼宇建设所驱动的经济过程，城镇化更应重视提升人的发展能
力，重视更为平等和积极的经济参与和社会投入，从而创造出生机勃勃的城市发展图景。
最近发布的《国家新型城镇化规划（２０１４—２０２０年）》也进一步强调我国要走新型城镇化的道路。所谓走新型城镇化道路，并不是说中国城镇化和世界其他地区的城镇化相比是一种新的城镇化。确切地说，中国
城镇化的发展，需要从世界先发展地区的城镇化的发展经验中寻找共性的规律，寻找积极的经验，寻找解
决的对策和寻找未来的方向。我们现在广泛讨论的
要走新型城镇化道路，是指当前城镇化进人了新的发展阶段。和改革开放以来的城镇化过程相比，具有新的特点，需要构筑新的发展动力，以及需要应对当前
一、在城镇化过程中推动移民群体的
市民化和社会融合
１．促进迁移流动人口市民化和社会融合的必
要性
人口城镇化无疑是城镇化发展的重要维度和衡量指标。我国人口城镇化水平从２０世纪８０年代的２０％增加到２０１３年的５３．７％，人口城镇化比重得到很大提高。城镇中的非户籍流动人口数从２０世纪８０年代的６００多万增加到２０１０年的２．３亿，大量的流
城镇化发展阶段出现的新问题，使城镇化发展、经济增长和人民福利进步达到一个新的水平。探索新型
城镇化，也是指需要反思过去城镇化发展过程中存在的不足和弊端，并以更高的发展定位推进城镇化的发展和实践。
新型城镇化的一个重要方面是实现人的城镇化。本文将就人的城镇化讨论三个问题：第一，城镇化要
重视迁移流动人口的市民化和社会融合，避免城镇化
［作者简介］
◎
任远，复旦大学社会发展与公共政策学院教授，博士生导师。
本文是复旦大学“９８５工程”项目“户籍制度改革与中国城市化发展道路研究”（项目批准号：２０１１ＲｗｓＫＱＮ０１０）的部分研究成果。
１３４
万方数据
人的城镇化：新型城镇化的本质研究
动人口构成人口城镇化水平提高的推动力量。
城镇部门形成稳定的中产阶级，从而增加生活消费和
但是，人口城镇化并没有实现人的城镇化。大量形成稳定的经济内需，从而使城镇化能够实现可持续
迁移流动人口进入城市，在城镇中生活和就业，但他的经济繁荣和社会进步。
们多数却没有成为所在城市的市民，他们不具备均等因此，虽然从一定意义上可以说，缺乏市民化的
化的待遇和福利，受到相当显著的制度排斥和歧视。城镇化带来低成本的城镇化和低成本的劳动力，甚至
这样的城镇化表现为“浅的城镇化”或者是“未完成还构成了改革以来中国工业化发展的比较优势，但到的城镇化”（任远，２０１３）①。他们没有完整地融入城了城镇化的中后期和当前以促进社会平等和社会整合为城镇化发展的突出任务的发展时期，这样的以人
同时，他们的城镇化行为是在进城和返乡之间交错地的隔离和排斥为主要特点的城镇化发展已经显现出
迁移流动，非户籍的迁移流动人口中只有极少比重最越来越大的负面影响，构成经济社会可持续发展和推后在城镇中沉淀了下来，他们中的多数人口在年龄较
动城镇化良好实现的突出障碍。在人口城镇化的过
大以后则返回迁出地或者回到家乡周边的城镇，并没
程中促进人的城镇化和市民化，已经成为我国超大规
模城镇化发展、解决中国城乡二元结构和实现有序城镇化的核心性建设任务。
口口径计算的正式的城镇化率只有３５．２％，这个差额
２．户籍改革是推进迁移流动人口市民化的关键显示出城镇化过程的分裂性，也显示出人口城镇化表
性制度变革
象下人的城镇化的不足。
户籍制度构成迁移流动人口市民化和社会融合当前，２．３亿的非户籍流动人口已经在城镇６．７突出的制度障碍。户籍制度不仅是人口居住地的证明，在当前体制下也是城乡社会管理和公共服务的载
人口的劳动力数量已经超过本地劳动力数量，甚至一
体性制度，是造成城乡隔离和城镇中不同人口社会隔些城镇中流动人口数量达到本地人口的几十倍。考离的基础性制度壁垒。人口迁移流动的巨大规模与虑到我国的城镇化水平将继续提高，未来１５～２０年
快速增长，同我国户籍制度改革相对滞后已经成为当内仍然有３—４亿农村人口进入城镇，将带来更大规
前城镇化过程中的重要矛盾，户籍制度改革的滞后性
模的城乡迁移和市民化问题。迁移流动人口和农民带来城乡分化和城市内部社会分化在城镇化过程中
工在城镇化中的市民化问题已经不是可有可无的问日益加剧。因此，加快推进城镇化过程中的户籍改革
题，而是成为城市内部社会分化的核心问题。这一问
显得尤其重要和迫切。实现人的城镇化首先要求通
题不妥善解决，城市内部的矛盾和社会分裂将进一步
过户籍制度改革为抓手来推动城镇化过程中的系统加深和激化。
性制度改革。
进一步而言，缺乏市民化和基本公共服务均等化由于大城市、中等城市和小城市在农民工市民化
的城镇化，也限制了劳动力的自由流动，忽视了迁移
的成本是不一样的，先放开小城市，再逐步放开中等流动的平等权利，从而不利于社会平等和社会公平，城市和大城市，在策略上是合理的也是有效的。但这
并使城镇化过程中的经济发展偏离了公平公正和社
样的问题在于，实际上多数流动人口和农民工主要向
会全面进步的目标。
大城市和特大城市转移，例如北京和上海等城市的人
推动农民工的市民化和社会融合，对在城镇部门口集聚表现得更加突出。换言之，大城市和特大城市形成稳定的劳动力市场和为城镇发展提供稳定的新的户籍改革才是推动我国城镇化发展的关键举措。
产业工人至关重要。也只有在此基础上，才能帮助城近年我国广东、重庆等地在推动城市户籍改革上有着镇部门的产业升级和持续经济增长。
相当丰富的实践经验。加快推进与户籍改革相联系同时，推动农民工的市民化和社会融合，才能在
的保障制度、土地制度、教育和卫生医疗体制的改革，
①任远：《农民工市民化：新型城镇化的方向》，载上海发展研究基金会编：《新型城镇化：决策和路径》，上海：上海人民出版社，２０１３年，第４８～６０页。
１３５
万方数据
镇体系，只是处于城镇的边缘，是城市生活的过客。有完成和实现其城镇化过程。因此，虽然我国的人口
城镇化水平在２０１３年达到５３．７６％，但是按照户籍人
亿人口中占有相当大的比重，在一些城镇中迁移流动
复旦学报（社会科学版）
推动以居住地为基础的基本公共服务均等化改革，对于推进城镇化过程中的市民化发展具有积极意义。户籍制度的改革与社会保障制度、医疗卫生制度、公共服务制度、土地制度、财政制度等密切关联，因此以户籍制度为抓手推动系统性的综合配套改革才是实
现人的城镇化的发展道路。
在城镇化过程中，使流动人口不仅成为在城镇中就业和居住的劳动者和居住人口，同时成为具有平等社会权利的市民，实现生活水平的市民化和生活方式的市民化，才能够将城镇化过程中的农村迁移人口有
降低城市生活的成本，实现包括流动人口和城镇居
民所有人口在内的高质量住房、教育、卫生、健康、婚姻、家庭、养老、就业等公共服务，保障城市的公共安全，并降低社会贫富差异的程度；在生态环境的维度上，新型城镇化不是生态环境破坏和土地资源浪费
的城镇化，应避免在城镇化过程中各种污染的加剧，
在城镇化过程中实现生态环境的保护、公共交通体
系的便捷，以及实现经济生产和生活消费的低碳化；
在心理文化的维度，新型城镇化也要培育形成现代
城市的文明，不是将城市作为人口的相互隔离的孤岛，而应更重视社会道德的进步、守望互助的文化和创新繁荣的文化生活。
机整合进入城镇的家庭和社会的再生产，并通过家庭和社会的再生产支持城镇化过程中的经济再生产，支持城市和农村部门的共同发展，从而使整个城镇化成
为有机协调、良好促进的发展过程。
新型城镇化的目的在于满足人口的需求和增
进城市生活的福利，即实现“城市让生活更美好”
二、在城镇化过程中增进和
实现人的福利和幸福
１．城镇化发展目标应该从重视经济增长转变为
重视人民幸福指数的提高
城镇化首先是一个经济过程，但是城镇化的目
的现代生活。也就是说，新型城镇化不仅是让人口进入城市居住的低水平的城镇化，更是整体公共服务水平和人民生活幸福感得到提高的有质量的城
镇化。
２．根据人口群体需求和利益的多样性与复杂性增进城市居民福利和幸福
的并不仅仅是为了提升城市的经济发展水平，不是单纯地建设高楼大厦，而是更在于使人口在城镇化过程中提高自身的福利、幸福和生活质量。在城镇化发展的初期，通过工业化来提供就业，尽可能地吸纳农村剩余劳动力和解决城乡贫困问题是重要的。
而城市化中后期的新型城镇化，则具有更加综合的目标，应该成为就业增进、产业提升、社会进步、生活品质提升、生态环境改善和人民生活幸福指数提高的发展转型过程。
对于以人的幸福为目标的新型城镇化，就应该
城市化过程中不同人口群体的多样性及其具体
需求的复杂性，要求采取更加多样化的公共服务和社
会工作策略，来满足不同群体的需求，增进不同群体的福利和幸福。城镇化过程中老年群体和青年群体
的需求和困难是不一样的，男性人口和女性人口的需求和困难也不一样，例如年轻的流动人口更加关注就业、居住等基本生活的保障，而进入城市若干年以后的年龄较大的流动人口对子女教育、医疗健康的需求
也随之增长。新生代移民和２０世纪８０～９０年代的移民群体对于城市的预期和需求也有很大差异。城市
的社会政策需要充分适应城镇化过程中人口群体的多样性和其需求的多样性。
如果城镇化过程中的公共决策只重视某部分群
以国民幸福指数①和综合考虑经济、社会和生态环境可持续发展的综合发展指标来衡量和指导城镇化发展。在经济发展的维度上，新型城镇化要求实现
劳动者收入的提高，降低城市生活的成本，提供更加
充分的保障，以及针对城镇人口的需求来发展更加现代化、信息化的高质量的生产和服务产业；在社会发展的维度上，新型城镇化发展应该提供健康和安全的食品、良好的社会生活和强大的社会网络体系，
体的利益和需求，而忽视了另外部分群体的利益诉求，就有可能造成有偏性的社会政策，或者会带来资源配置的扭曲，或者损害部分群体的利益。例如，我们看到在一些城市周边建设了大规模的以富裕中产
①国民幸福指数，英文是ＧｍｎＮａｔｉｏｎａｌＨａｐｐｉｌｌｅＳｓ（ＧＮＨ），是近年来反映幸福水平和经济社会发展状况的指标。参见丘海雄、李敢：《国外多
元视野幸福观研析》，《社会学研究＞２０１２年第２期。
１３６
万方数据
阶层为导向的高级商品住房和别墅住房项目，因为
并不适应迁移流动人口大多以农民工和工薪阶层为
主的人口特点和住房需求，因此一方面带来密集的
城中村和棚户区，另一方面形成大量的空置住房。
忽视了人口的具体特点和具体需求的公共政策决
策，就有可能带来低效的资源配置和不利的社会后果。
城镇化过程由多样的人口群体所组成，更加切合具体社会群体的多样化的社会需求，努力提供差别化的服务供给，能够使城镇化过程更好地服务于人的城镇化，更好地满足最大多数社会群体的利益
和福利。
实现以人的福利和幸福为目标的人的城镇化，就需要维护和保障城镇化过程中不同群体的利益和
需求，避免农村人口在失去土地的过程中损害自身的利益，也要维护和实现包括流动人口在内的所有城镇人口在城镇化过程中的具体利益。城镇化过程是财富创造的过程，同时是利益分配的过程，是经济财富在城乡之间，在地方政府、企业、村集体和城乡居民间的利益分配过程。人的城镇化要求在城镇化
过程中重视维护和提升城乡居民的利益，在农村居民土地流转、离开土地进入城镇，以及在城市更新改
造、在城市中生存与发展过程中使其利益和需求得
到满足。
不同社会群体的利益和福利得到有效维护和保障，一靠相关的法制建设，从而明确城镇化过程中不
同群体的社会权利，以此保障城镇化过程中弱势群
体的利益；二是促进有关社会群体在城镇化决策过
程中的公共参与，从而避免城镇化过程中地方政府
的单方面规划和推动，以及避免地方政府和资本利益集团主导与控制城镇化过程，从而避免城镇化过
程中公共利益的损害和利益分配的不平衡，并能够
在民主化、科学决策和公共决策过程中使城镇化发展更好地为社会利益服务；三是保证城镇化过程中不同群体的合法权益，需要在城镇化过程中充分尊
重个体的理性选择。城镇化应该避免政府“有形之手”强硬推动“让农民进城”和“让农民上楼”，而应
重视保障农民的土地利益，尊重城镇化过程中人的主体性选择。也就是说，城镇化应该给予人们更多的自由，并在这种自由选择中充分实现自身的利益
万方数据
人的城镇化：新型城镇化的本质研究
和福利的提高。
三、在城镇化过程中发挥人的主体性
和提升人的发展能力
１．人的城镇化强调人是城市的建设者和推动者我国的城镇化发展比较强调政府的投资，通过征用土地和基础设施建设，带来建成区的扩张和城市形
态的改变。然而，如果没有产业的发展和人口的集
聚，土地城镇化往往构成虚幻的繁荣，并为金融体系安全和经济的可持续发展带来风险。新型城镇化的
本质是人的城镇化，在于强调城镇化的根本动力正蕴藏在人口进入城市的过程中。随着发挥人力资源的作用，随着人的经济参与和创新贡献推动产业进步，才构成城镇化发展的动力。随着迁移流动人口努力
建设其所在的生活社区，提升城市的功能和服务能力，才带来城市功能的不断提升和城市形态的不断演
化。城镇化发展的过程本质上是作为城市居民和城
市移民的人在城镇化过程中发挥作用和发展能力，共
同促进城镇的发展与进步。因此，人的城镇化强调人是城市的建设者和推动者，通过发挥城市中所有人口
的智慧和能力，使他们的创新性得到发挥，使他们的
能力得到提升，为他们创造出更为平等和更为广阔的发展空间，才是人的城镇化，才能形成可持续的经济繁荣和城市发展。
目前对于城镇化的理解，还往往将人口进城作
为城镇发展的成本和负担，也有不少政府官员和学
者甚至将城镇化过程中的“城市病”看作城市人口
集聚的不利后果。政府希望通过调控人口来缓解城镇化过程中的矛盾，但是，实施背离了经济内在规律
和人口进城内在动力的政府主导的人口调控，这已
被实践证明是无效的，甚至是背离人口自由迁移的基本原则的。将人口进入城市当作城镇化过程中的
问题，这不仅是没有看到造成有关城市问题的真实
原因，也忽视了人的城镇化才是城乡发展和城市进
步的根本动力。在城镇化过程中的人的参与和贡献
远大于城镇化所带来的成本，限制人口从农村进入
城市，以及限制进人城市的人口不断向上流动的发展机会，不仅是不利于城镇化的，也不利于城乡社会结构的转变，对于农村和城镇的长远发展都是有害无益的。
１３７
复旦学报（社会科学版）
２．为激发人在城镇化过程中的创新和发展作用创造条件
新型城镇化强调人作为城市建设者的主体地位。
因此，推动新型城镇化和人的城镇化，还不仅是需要推动流动人口的市民化，为人口增强社会福利和公共服务，更在于为城镇化过程中人的创新和发展创造条
件。流动人口进入城市所面临的城镇化的障碍不仅是福利待遇的不平等，更在于发展机会的不平等。例
如，在建立企业特别是发展小微企业和自我创业型企
业、中小企业的发展融资、城市空间的使用权利、教育培训的机会等等，都存在发展机会的不平等，限制了
人口在城镇中的创业和发展。
为什么像上海这样的城市产生不出阿里巴巴集
团这样的企业？一个重要原因正在于各种对于小微
企业的创业门槛和壁垒，制约着企业创新发展的动力
和活力。因此，积极地为人在城镇化过程中的成长提
供支持，创造出有利于创新的制度环境和文化环境，才是推动城镇化发展和实现经济不断转型升级的最
重要因素。
而限制了人口在城镇化过程中通过平等的机会向上流动和发展创业，更会转而带来城镇中劳动力就
业的低端化。大量劳动者不能成为规范就业劳动力，
就会通过地下经济和灰色经济方式来组织其经济与
社会生活，使得其在城市低端生活下来，也引发包括黑作坊、食品安全等问题。而流动人口难以通过教育
培训等方式向上流动，也会制约城镇经济产业的不断
升级。
因此，人的城镇化将劳动者本身作为城市的建设主体，要求对城镇化过程中的劳动者提供更加平等和便利的创业融资和创业政策支持，为城镇劳动者提供发挥自身活力和创新的舞台和空间。
更好地发挥城市建设者对于城市发展的作用，要求通过教育培训和人力资本投资来提高劳动者的知识技能和发展能力，增强其对城镇化发展的创造能力。人力资本投资对于劳动生产率的提高和产业进步具有积极作用，对于降低人口的失业率和增加劳动力市场参与也有积极的作用。尤其应该重视对青年群体的人力资本投资。青年劳动力是城镇人口的主体，重视在这些青年人口中教育与培训其新的产业技能、新的发展理念、新的社会能力，就能够通过对青年
１３８
万方数据
人口的人力资本投资创造出未来城市发展的可能
空间。
在城市居民作为城市建设者主体推动城镇发展的过程中，劳动者不仅构成了城市经济发展的人力资源和创新源泉，城市建设者对城市发展的社会参与和政治参与也使社会个体成为城市社会建设和各项公共政策合理化的积极力量。城市居民的各种志愿者活动、邻里支持、社会组织和社会体系的构建，包括政治意愿的表达和公共决策的参与，都使人的参与推动了良好城市生活的构建。同样，也正是在城市建设者活生生的人的社会活动中，才促进了社会力量的形成和成长，形成了富有活力的社会体系，支持了城市品质的提升和城市运行的现代化。例如对于垃圾分类
来说，只有得到城市居民的普遍认同和公共参与，垃
圾的减量化和循环化才有可能。同样，当城市建设者更积极地参与到包括公共安全、文化娱乐、养老服务、社区绿化等等各项公共活动，城市才能够发展成为一个适宜人居和更加可持续的现代城市。
人作为城市建设者的政治参与在某种意义上更加重要。不同群体对公共决策的有效参与和利益表达，才能保证城镇发展有利于维护和实现城市居民利益和福利的根本目标，才能保证城镇化发展不至于成为市场资本集团或者地方政府精英牟利的工具。
在积极引导和支持人的城镇化过程中，需要推动
社会的成长和社会机制的建设，推动城市治理的民主化，为城市居民的社会与政治参与提供更加平等和开放的制度条件和政策支持。只有这样，才能充分发挥人的活力和创造性，并推动城镇公共事务管理得到良
好的实现．
总之，新型城镇化要求实现人的城镇化，这包括促进流动人口和农民工的市民化与社会融合，促进城
市发展更加重视人的福利和幸福的增进，也包括增强
城市建设者的的发展和创新能力，通过更深入的经济社会参与来推动城镇化发展，推动城乡关系的协调发展，推动城市经济的繁荣和现代城市的建立。
新型城镇化要求实现人的城镇化，是将城镇化的动力、目标和发展过程回归到人本身，将人的权利、人
的发展能力、人的福利和幸福作为城镇化的核心。当前强调人的城镇化的意义在于，只有在城镇化过程中
更加考虑社会的平等与公正，考虑人民群众的福利与
复旦学报（社会科学版）
２．为激发人在城镇化过程中的创新和发展作用创造条件
新型城镇化强调人作为城市建设者的主体地位。
因此，推动新型城镇化和人的城镇化，还不仅是需要推动流动人口的市民化，为人口增强社会福利和公共服务，更在于为城镇化过程中人的创新和发展创造条
件。流动人口进入城市所面临的城镇化的障碍不仅是福利待遇的不平等，更在于发展机会的不平等。例
如，在建立企业特别是发展小微企业和自我创业型企
业、中小企业的发展融资、城市空间的使用权利、教育培训的机会等等，都存在发展机会的不平等，限制了
人口在城镇中的创业和发展。
为什么像上海这样的城市产生不出阿里巴巴集
团这样的企业？一个重要原因正在于各种对于小微
企业的创业门槛和壁垒，制约着企业创新发展的动力
和活力。因此，积极地为人在城镇化过程中的成长提
供支持，创造出有利于创新的制度环境和文化环境，才是推动城镇化发展和实现经济不断转型升级的最
重要因素。
而限制了人口在城镇化过程中通过平等的机会向上流动和发展创业，更会转而带来城镇中劳动力就
业的低端化。大量劳动者不能成为规范就业劳动力，
就会通过地下经济和灰色经济方式来组织其经济与
社会生活，使得其在城市低端生活下来，也引发包括黑作坊、食品安全等问题。而流动人口难以通过教育
培训等方式向上流动，也会制约城镇经济产业的不断
升级。
因此，人的城镇化将劳动者本身作为城市的建设主体，要求对城镇化过程中的劳动者提供更加平等和便利的创业融资和创业政策支持，为城镇劳动者提供发挥自身活力和创新的舞台和空间。
更好地发挥城市建设者对于城市发展的作用，要求通过教育培训和人力资本投资来提高劳动者的知识技能和发展能力，增强其对城镇化发展的创造能力。人力资本投资对于劳动生产率的提高和产业进步具有积极作用，对于降低人口的失业率和增加劳动力市场参与也有积极的作用。尤其应该重视对青年群体的人力资本投资。青年劳动力是城镇人口的主体，重视在这些青年人口中教育与培训其新的产业技能、新的发展理念、新的社会能力，就能够通过对青年
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人口的人力资本投资创造出未来城市发展的可能
空间。
在城市居民作为城市建设者主体推动城镇发展的过程中，劳动者不仅构成了城市经济发展的人力资源和创新源泉，城市建设者对城市发展的社会参与和政治参与也使社会个体成为城市社会建设和各项公共政策合理化的积极力量。城市居民的各种志愿者活动、邻里支持、社会组织和社会体系的构建，包括政治意愿的表达和公共决策的参与，都使人的参与推动了良好城市生活的构建。同样，也正是在城市建设者活生生的人的社会活动中，才促进了社会力量的形成和成长，形成了富有活力的社会体系，支持了城市品质的提升和城市运行的现代化。例如对于垃圾分类
来说，只有得到城市居民的普遍认同和公共参与，垃
圾的减量化和循环化才有可能。同样，当城市建设者更积极地参与到包括公共安全、文化娱乐、养老服务、社区绿化等等各项公共活动，城市才能够发展成为一个适宜人居和更加可持续的现代城市。
人作为城市建设者的政治参与在某种意义上更加重要。不同群体对公共决策的有效参与和利益表达，才能保证城镇发展有利于维护和实现城市居民利益和福利的根本目标，才能保证城镇化发展不至于成为市场资本集团或者地方政府精英牟利的工具。
在积极引导和支持人的城镇化过程中，需要推动
社会的成长和社会机制的建设，推动城市治理的民主化，为城市居民的社会与政治参与提供更加平等和开放的制度条件和政策支持。只有这样，才能充分发挥人的活力和创造性，并推动城镇公共事务管理得到良
好的实现．
总之，新型城镇化要求实现人的城镇化，这包括促进流动人口和农民工的市民化与社会融合，促进城
市发展更加重视人的福利和幸福的增进，也包括增强
城市建设者的的发展和创新能力，通过更深入的经济社会参与来推动城镇化发展，推动城乡关系的协调发展，推动城市经济的繁荣和现代城市的建立。
新型城镇化要求实现人的城镇化，是将城镇化的动力、目标和发展过程回归到人本身，将人的权利、人
的发展能力、人的福利和幸福作为城镇化的核心。当前强调人的城镇化的意义在于，只有在城镇化过程中
更加考虑社会的平等与公正，考虑人民群众的福利与
人的城镇化：新型城镇化的本质研究
幸福和城镇化的质量，考虑城市建设者的主动参与，我们的城镇化才能改变原来的以非户籍流动人口为依托的分化的城镇化，改变单纯谋求经济ＧＤＰ和资本利益的城镇化，改变片面强调政府推动的城镇化，
并因此使我们的城镇化发展得以成为城乡之间社会
整合、人民福利提高的工具，成为人的自我实现和自
我发展的工具。实现以人为本的人的城镇化，是构筑
国家和社会进步的积极路径。
ＵｒｂａＩｌｉ硪ｔｉｏｎ
Ｐｅｏｐｌｅ－ＣｅｎｔｅｒｅｄＵｒｂａＩｌｉｚａｔｉｏｎ：ＥｓｓｅｎｃｅｏｆｔｈｅＮｅｗ
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ＰｅｏｐｌｅｔｈｅｍｓｅｌＶｅｓ，
ｎｉｒｄｌｙ，ｔｈｅｎｅｗｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎａｄｖｏｃａｔｅｓｐｅｏｐｌｅ’ｓｉｎｖｏｌｖｅｍｅｎｔａｎｄｆｈｌｌｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．
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ｔｈｅｇｏｖｅｍｍｅｎｔ，ａｒｅｔｈｅｍａｉｎｂｏｄｙａｎｄｔｈｅｃｉｔｙ－ｂｕｉｌｄｅｒｓｆｏｒ
ｎｅｗｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ；ｐｅｏｐｌｅ－ｃｅｎｔｅｒｅｄｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ
ｖｉｂｒａｎｔｕｒｂａｎｄｅＶｅｌｏｐｍｅｎｔ．
Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：
［责任编辑吕晓刚］
１３９
万方数据
人的城镇化:新型城镇化的本质研究
作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：
任远， REN Yuan
复旦大学 社会发展与公共政策学院,上海,200433复旦学报（社会科学版）
Fudan Journal (Social Sciences Edition)2014,56(4)
本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_fdxb-shkxb201404017.aspx