关于当前农村土地流转问题的法律思考
定远 12春法本 [1**********]15 韩 毅
内 容 提 要
农村土地制度改革是保证国民经济可持续发展和农村稳定农民增收, 国家长治久安的基石，探索农村土地流转新机制，加快发展新型农业经营主体，针对农村当前在土地经营权流转过程中不断出现的新情况、新问题，在坚持土地承包关系长期不变的前提下，应积极探索建立依法、自愿、有偿的市场化土地承包经营权流转机制，本文从当前农村土地承包和土地流转处于的现状与特点着眼，从我国法律和法规的角度对其进行解析和思考，并借鉴农村土地流转的经验和方法，分析土地流转目前存在的问题，并对当前农村土地流转问题提出一些浅显的建议。
关键词：土地承包 土地改革 土地流转
目 录
一、现阶段农村土地流转的现状与特点„„„„„„„„„„„„„„„„„3
(一) 龙头企业带动型 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3
(二) 主导产业带动型„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4
(三）合作组织带动型 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4
(四) 专业大户带动型 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4
二、农村土地流转的法律思考„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4
（一）土地流转的法律意义„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4
（二）土地流转的法律依据 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4
（三）土地流转的法律原则„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4
（四）土地流转的权利及义务„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4
三、现阶段土地流转的发展趋势„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5
(一) 流转进程趋向提速„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5
(二) 流转形式趋向以转包和租赁为主 „„„„„„„„„„„„„„„„„5
(三）流转规模趋向做大 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5
(四) 流转主体日趋多元化 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5
(五) 流转期限趋于延长 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6
(六) 流转效益趋于增长 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6
四、存在以下问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6
(一) 集中连片难度大，部分土地流转困难 „„„„„„„„„„„„„„„6
(二) 流转形式不规范，缺少稳定性 „„„„„„„„„„„„„„„„„„6
(三）农村社会保障机制缺失，农民对土地流转尚存担忧 „„„„„„„„„6
(四) 金融、财税等涉农政策扶持力度不到位，制约了农村土地流转 „„„„6
五、农村土地流转的对策与建议„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7
(一) 进一步把握政策导向，积极稳妥推进土地流转工作 „„„„„„„„„7
(二) 进一步规范流转行为，适度控制单一主体的流转规模 „„„„„„„„7
(三）进一步加大扶持力度，确保新型农业经营主体健康发展 „„„„„„„7
(四) 准确定位乡村组织在推进土地流转中的角色 „„„„„„„„„„„„7
(五) 进一步加大土地改革力度，创新土地流转新机制 „„„„„„„„„„7
参考文献 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8
关于当前农村土地流转问题的法律思考
中共中央十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对加强土地承包经营权流转管理和服务工作、健全土地承包经营权流转市场提出了明确要求，为农村土地流转明确了根本依据，维护了新时期农民的权益。
2014年中央1号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出：稳定农户承包权，放活土地经营权，鼓励通过土地流转，发展多种形式规模经营，扶持发展新型农业经营主体。安徽省根据党的十八大精神，结合我省实际，适时出台了《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》，进一步明确了探索农村土地流转新机制，加快发展新型农业经营主体的任务和措施。针对农村当前在土地经营权流转过程中不断出现的新情况、新问题，在坚持土地承包关系长期不变的前提下，应积极探索建立依法、自愿、有偿的市场化土地承包经营权流转机制。
因此，对当前农村土地流转问题的法律思考，成为广大农村工作者的重要课题，现以定远县张桥镇为例，对上述课题作一初析。
一、现阶段农村土地流转的现状与特点
家庭联产承包责任制，使农村土地的经营权从所有权中分离出来，曾极大地促进了农业和农村经济的发展，解决了十几亿人口的粮食问题，成为当时农村土地改革的一项创举。但是，随着市场经济深入发展和农村城镇化建设进程的进一步加快，整个农村的产业结构、农民就业结构和农村生产力水平与80年代相比已发生了很大变化。定远县张桥镇是一个传统农业大镇，辖16个行政村一个居委会，现有耕地面积109481.67亩，人口5.8万人，目前全镇土地流转面积达19842.87亩，占耕地总面积18.2%。其中：租赁9450亩，占47%，转让5330亩，占27%；转让455亩，占3%，代耕等其他形式4607亩，占23%。经调查发现，早在家庭承包责任制初期，就出现了零星农户①之间为便于耕作而进行的小面积的互换、转包。随着农业和农村经济的不断发展，特别是上世纪九十年代以来，由于张桥镇农民负担相对过重 ，粮食价值低，农村劳动力大量向二、三产业转移，导致大面积农田抛荒，为改变这种状况，镇村在土地流转方面做了大胆尝试，将抛荒田转包给种田能手②，特别是近期，农村经济结构和社会结构发生了很大变化，农业生产的经营模式也发生了变化，农村土地流转逐渐呈现出面积大、规模化的趋势。土地流转呈现如下特点：
（一）龙头企业带动型
龙头企业带动型即以龙头企业为依托，以经济效益为纽带，以特色农业为主导，实行“公司+基地+农户”的模式进行规模经营，如张桥镇管李村的佩璋葡萄有限公司、禾田蓝莓③有限公司、马湖农场等企业的流转面积达到3790亩以上。 ①
②零星农户：就是极少数农户的意思。 种田能手及为有农业专业特长或技术人员。
③佩璋葡萄、禾田蓝莓均为姓名加上产品命名方式。
（二）主导产业带动型
主导产业带动型即以主导产业为龙头，结合区域优势，建设标准化、规模化农产品基地，带动和辐射周边，形成规模效益。全镇稻、麦等优质产业流转面积达1万多亩，占耕地流转面积的49%。高塘村的花卉苗木，南杨村的茭白④和多彩马铃薯、街南村的小龙虾等土地流转面积达1000亩以上。
（三）合作组织带动型
合作组织带动型即通过建立农民专业合作社，家庭农场，采取统一产供销等方式，变分散经营为组织化、集约化经营，如张桥为民苗木植保专业合作社、徐江食用菌农民专业合作社等土地流转均在200亩以上。
（四）专业大户带动型
专业大户带动型即种养大户利用自身专业优势流转周边农户土地进行适度规模经营，提高土地产出效益。据统计张桥镇50亩以上种养殖大户约194户，共流转土地15077亩。
二、农村土地流转的法律思考
（一）、土地流转的法律意义。农村土地流转指的是农村土地承包经营权的流转，其实质是土地使用权的流转，即在农村土地所有权属于集体所有的前提下，农民在市场支配下，根据自己的意愿转让其所承包的土地使用权，从而实现土地资源的优化配置；土地的承包者仍然享有分配土地收益的权利，这种权利通常会在转让时流转双方协商处理。2008年10月12日，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确指明，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以各种形式流转土地承包经营权。
（二）、土地流转的法律依据。我国早在2002年8月29号，九届全国人大常务委员会第二十九次会议审议通过《中华人民共和国农村土地承包法》，并于2003年3月1日起正式实施。该法对农村土地流转作出了规定。第十条:国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转; 第十六条第一款:（承包方）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品; 第二十六条第二款：承包期内，承包方全家迁入小城镇落户⑤的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转; 该法第五节专门对土地承包经营权的流转作了明确规定; 该法第三十二条则指出通过家庭承包取得的土地承包经营权的方式有转包、出租、互换、转让或者其他方式。
（三）、土地流转的法律原则。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条确定了土地承包经营权流转应当遵循的五个原则有：第一是平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；第二是不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；第三是流转的期限不得超过承包期的剩余期限；第四是受让方须有农业经营能力；第五是在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。
（四）、土地流转的权利及义务。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十四条规定了土地承包经营权流转的主体是承包方，第三十五条规定了发包方在合同期间所应遵守的义务，第三④
⑤茭白俗称茭瓜草，是一种水生植物。 落户及为长期居住于某一个地方。
十六条规定了土地承包经营流转的收益归承包方所有，第三十七条规定当事人双方应当签订流转书面合同，并对合同所应包含的七个格式条款做了归纳，第三十八条流转的登记制度，第三十九条、第四十条、第四十一条分别规定了承包关系不变、互耕和承包关系发生变更的情形。值得注意的是第四十二条：承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。这则表明农业生产方式的变化，农业规模化生产将走上一条合法的途径。第四十三条这样说：承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，土地承包经营权依法流转时有权获得相应的补偿。这就鼓励农民放心对土地加以投入，即使以后转让也能得到相应的报报酬。
我国在2005年1月19日农业部颁发《农村土地承包经营权流转管理办法》，于2005年3月1日起正式实施。《农村土地承包经营权流转管理办法》以《中华人民共和国农村土地承包法》为根据，围绕尊重和保障农民的土地承包经营自主权，土地流转当事人、流转方式、流转合同、流转管理等5个方面进行规范。国家法律、法规及政策的出台及逐步完善，标志着中国农村土地改革进入快速发展的时期。
三、现阶段土地流转的发展趋势
（一）流转进程趋向提速
近几年来，一方面随着我国城镇化和工业化的快速发展，农村绝大多数的青壮年劳动力走出家门，外出打工挣钱，农村直接从事农业生产的劳动力锐减，不少村庄只剩下老人和留守儿童，成为名符其实的“空心村⑥”；另一方面随着农业产业结构调整和国家各项惠农政策的纷纷出台，使部分企业或大户到农村创办专业合作社、农业示范园、家庭农场，发展规模经营，这在一定程度上助推了土地经营权的加速流动。以张桥镇为例，截至2013年底，全镇土地流转总面积超过19842.87亩，占全镇耕地面积的18.2%，自2010年以来张桥镇土地流转明显加快，仅2012年就新增流转面积5100亩。
（二）流转形式趋向以转包和租赁为主
由于转让涉及土地权属变更，入股又涉及到股权收益不确定情况和风险性，大多数农户在流转中采用转包和出租方式，张桥镇这两种方式流转面积达14780亩，占总流转面积74%，其中转让5330亩，租赁9450亩。
（三）流转规模趋向做大
近年来，土地流转呈现面积大、流入主体数量多、经营规模越来越大的趋势，截止2013年底，张桥镇土地流转规模在百亩以上的达7833亩，其中规模在1000亩以上的面积达4379亩，最大流入主体是安徽省马湖农场，流转土地达3279亩；100亩至1000亩流转面积达4554亩；50亩至100亩流转面积达7240亩。随着“美好乡村”和农村土地整治的不断推进，以村民组、行政村整体流转成为新趋势。
（四）流转主体日趋多元化
随着土地流转进程的加快，原先的农户之间小规模代耕代种现象逐渐被改变，一些农业产业化龙头企业、农民专业合作社、返乡农民、种粮大户参与土地流转，进行规模化经营，农业⑥空心村意同空城，在此指没有青壮主要劳动力。
产业化、生产订单化、经营组织化水平不断提高。到2013年底，张桥镇流转的土地：流入企业3789亩；流入家庭农场2357亩；流入专业合作社3996亩；流入专业大户8450亩。土地经营权逐步向家庭农场等新型农业经营主体流动成为必然趋势。
（五）流转期限趋于延长
仍以张桥镇为例，土地流转期限在10年以上的7260亩，占总流转面积的37%；土地流转期限在10年以下5年以上的5430亩，占流转总面积的28%；流转期限5年以下的约7150亩，占流转总面积的35%。随着新型农业经营主体和专业大户成为土地流转主体的中坚力量⑦，今后，延长土地流转期限是农民与流入主体的共同意愿和主要趋向。
（六）流转效益趋于增长
据定远县张桥镇农经站统计分析，土地在实行流转前，农户经营一亩田地的净收入最多也就五六百元，再加上劳动力成本后基本上就所剩无几了，据调查统计，土地在流转后，农民不但从土地流转中得到直接流转租金，而且在租赁土地的企业务工还可赚到劳务费，比过去自己经营土地经济效益增加3-5倍，经济效益得到大大改善。
四、存在以下问题
（一）集中连片难度大，部分土地流转困难
1995年二轮地改时由于土地的好坏差异较大，各村组为了减少纠纷，将好田和差田按统一比例搭配调整，绝大多数农民的耕地被分散于不同地段，难以集约化经营，在客观上加大了土地流转的难度和成本，同时也导致部分零散土地流转困难。
（二）流转形式不规范，缺少稳定性
按照农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，土地流转没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定农户的承包地流转。但在实际操作中，多数是以村社或者流转合作社为单位造具花名册，农户在花名册上签字表示自己的意愿，以签字代委托，这种情况容易造成农户反悔，部分农户私下流转，代耕代种，只有简单口头协议，随意性较大特别是在当前农产品价格不断上涨的情况下极易发生流转纠纷，也使土地流入户顾虑重重，缺乏长期发展规划，只能经营一年算一年。流转程序、手续不规范，主要表现在：一是在土地流转过程中未充分征求流转双方的意愿，流转双方的合理要求未能及时协调解决；二是部分流转协议条款不齐全，双方权利义务不够明确，合同未能鉴证和公证；三是合同双方未按法律规定的程度签订合同，引起纠纷不能得到有效的解决方式。这些问题和情况的存在，将使流转双方的权益得不到有效保障，影响土地流转工作的顺利进行。
（三）农村社会保障机制缺失，农民对土地流转尚存担忧
长期以来，土地一直是中国农民最基本的生活保障，由于农村养老、医疗等社会保障机制不健全，农户普遍存在惜租心理。另一方面由于土地征收补偿制度不完善，让土地受让人对保障缺乏积极的心理预期，不敢加大投入，影响农业生产效益。
（四）金融、财税等涉农政策扶持力度不到位，制约了农村土地流转
一是家庭农场、专业大户等在扩大生产经营规模的过程中，由于金融、财税等涉农政策扶⑦中坚力量即为主要力量。
持力度不够，造成土地流入主体发展后劲不足；二是粮补等国家惠农政策仍由原流出地农户享受，农业保险理赔比例较低，在一定程度上影响了土地流入主体的生产积极性；三是由于农村土地承包经营权暂不能抵押，融资困难也制约了土地流转规模。
五、农村土地流转的对策与建议
（一）进一步把握政策导向，积极稳妥推进土地流转工作
要遵循“依法、自愿、有偿”原则，在大方向上鼓励推进，在具体实施中力求稳妥，避免因盲目追求土地流转主体规模上的“大”和土地流转数量上的“多”，从而导致生产要素和管理水平跟不上而失败，影响农村稳定，真正做到群众自愿、政府引导、操作规范。
（二）进一步规范流转行为，适度控制单一主体的流转规模
对现有的流转主体进行全面调查摸排，对流转面积过大、资金相对不足、管理难到位的大户进行“瘦身”处理，控制流转面积，适度规模经营，以规避流转大户生产经营风险，确保农户利益不受损失。
（三）进一步加大扶持力度，确保新型农业经营主体健康发展
专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体是今后土地流转的主力军，他们的健康发展关系到农户的切身利益，必须大力扶持和培育。一是加大科技培训力度，提升经营主体整体水平，农技、畜牧、农机等部门要积极对接，为新型农业经营主体提供科技支撑。二是加大政策、资金扶持力度。对效益好、示范带动作用明显的家庭农场予以奖补；新增农业补贴优先向新型经营主体倾斜，实行谁种粮，补贴谁；三是建立农村土地流转经营权抵押融资机制，破解流入主体融资难瓶颈；四是提高政策性农业保险的赔付比例，增强农业生产风险防范能力，为新型农业经营主体健康成长保驾护航。
（四）准确定位乡村组织在推进土地流转中的角色
乡村组织是农村土地的管理者, 它监督土地资源的合理运用, 监督农户土地使用权的流动, 监控土地供需总量的动态平衡, 而不应用行政手段去调整土地资源, 去干预甚至取代农户对土地的使用权。因此, 乡村组织在土地流转中的定位应该是加强管理和搞好服务。要做好涉及土地流转的资格审查、合同鉴证、档案管理和动态监测等工作。要深化农村社会管理体制的配套改革，大力培养农村劳动力市场，加快农村劳动力转移，为农村土地流转创造条件。要改革农村户籍制度，打破身份的限制，改变农民的“恋土⑧”观念，减少农民对土地的直接依赖。
（五）进一步加大土地改革力度，创新土地流转新机制
一是在规范现有流转方式的基础上积极探索将土地承包经营权作价入股，使得农户和流入主体成为利益共同体，提高农民在土地收益中的分配比例。二是建立健全土地承包经营权流转激励机制，引导土地向新型农业经营主体流转。三是充分发挥县、乡、村三级土地流转平台的中介作用，规范流转程序，健全服务功能，提高土地流转的成功率。四是健全农村社会保障机制，逐步弱化土地的保障功能，不断增加农民财产性收入，解除农民的后顾之忧，为农村土地流转创造良好的条件。五是建立土地流转风险防范机制，租金价格市场化，地方财政要建立农村土地流转风险基金，及时预防和化解社会风险。 ⑧恋土及为依赖土地。
参考文献：
1、安海岗著《关于我国农村土地流转问题的思考》，载自《资源与产业》第9卷第1期，2007年2月。
2、何晓丽著《我国农村土地承包经营权流转制度探析》，载自中国论文下载中心。
3、王玮、梁云龙著《钦南区农村土地流转“转”出一片新天地》，转自《广西日报》2009年7月2日。
4、刘国学著《贺州市八步区农村土地流转的探索与实践》，广西农业信息网，2009-01-24
5、林浩滨、何亦名著《农村土地流转问题初探》，载自《农村展望》，2003年9期，P15-16。
6、班婵著《浅谈当前农村土地流转问题》，载自《农村经营管理》2004年12期，P42-43。
7、甘敏、张敏敏著《农村城镇化建设中的土地流转问题与对策研究》，载自《廊坊师范学院学报(社会科学版) 》2014年01期。
关于当前农村土地流转问题的法律思考
定远 12春法本 [1**********]15 韩 毅
内 容 提 要
农村土地制度改革是保证国民经济可持续发展和农村稳定农民增收, 国家长治久安的基石，探索农村土地流转新机制，加快发展新型农业经营主体，针对农村当前在土地经营权流转过程中不断出现的新情况、新问题，在坚持土地承包关系长期不变的前提下，应积极探索建立依法、自愿、有偿的市场化土地承包经营权流转机制，本文从当前农村土地承包和土地流转处于的现状与特点着眼，从我国法律和法规的角度对其进行解析和思考，并借鉴农村土地流转的经验和方法，分析土地流转目前存在的问题，并对当前农村土地流转问题提出一些浅显的建议。
关键词：土地承包 土地改革 土地流转
目 录
一、现阶段农村土地流转的现状与特点„„„„„„„„„„„„„„„„„3
(一) 龙头企业带动型 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3
(二) 主导产业带动型„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4
(三）合作组织带动型 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4
(四) 专业大户带动型 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4
二、农村土地流转的法律思考„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4
（一）土地流转的法律意义„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4
（二）土地流转的法律依据 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4
（三）土地流转的法律原则„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4
（四）土地流转的权利及义务„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4
三、现阶段土地流转的发展趋势„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5
(一) 流转进程趋向提速„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5
(二) 流转形式趋向以转包和租赁为主 „„„„„„„„„„„„„„„„„5
(三）流转规模趋向做大 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5
(四) 流转主体日趋多元化 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5
(五) 流转期限趋于延长 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6
(六) 流转效益趋于增长 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6
四、存在以下问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6
(一) 集中连片难度大，部分土地流转困难 „„„„„„„„„„„„„„„6
(二) 流转形式不规范，缺少稳定性 „„„„„„„„„„„„„„„„„„6
(三）农村社会保障机制缺失，农民对土地流转尚存担忧 „„„„„„„„„6
(四) 金融、财税等涉农政策扶持力度不到位，制约了农村土地流转 „„„„6
五、农村土地流转的对策与建议„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7
(一) 进一步把握政策导向，积极稳妥推进土地流转工作 „„„„„„„„„7
(二) 进一步规范流转行为，适度控制单一主体的流转规模 „„„„„„„„7
(三）进一步加大扶持力度，确保新型农业经营主体健康发展 „„„„„„„7
(四) 准确定位乡村组织在推进土地流转中的角色 „„„„„„„„„„„„7
(五) 进一步加大土地改革力度，创新土地流转新机制 „„„„„„„„„„7
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关于当前农村土地流转问题的法律思考
中共中央十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对加强土地承包经营权流转管理和服务工作、健全土地承包经营权流转市场提出了明确要求，为农村土地流转明确了根本依据，维护了新时期农民的权益。
2014年中央1号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出：稳定农户承包权，放活土地经营权，鼓励通过土地流转，发展多种形式规模经营，扶持发展新型农业经营主体。安徽省根据党的十八大精神，结合我省实际，适时出台了《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》，进一步明确了探索农村土地流转新机制，加快发展新型农业经营主体的任务和措施。针对农村当前在土地经营权流转过程中不断出现的新情况、新问题，在坚持土地承包关系长期不变的前提下，应积极探索建立依法、自愿、有偿的市场化土地承包经营权流转机制。
因此，对当前农村土地流转问题的法律思考，成为广大农村工作者的重要课题，现以定远县张桥镇为例，对上述课题作一初析。
一、现阶段农村土地流转的现状与特点
家庭联产承包责任制，使农村土地的经营权从所有权中分离出来，曾极大地促进了农业和农村经济的发展，解决了十几亿人口的粮食问题，成为当时农村土地改革的一项创举。但是，随着市场经济深入发展和农村城镇化建设进程的进一步加快，整个农村的产业结构、农民就业结构和农村生产力水平与80年代相比已发生了很大变化。定远县张桥镇是一个传统农业大镇，辖16个行政村一个居委会，现有耕地面积109481.67亩，人口5.8万人，目前全镇土地流转面积达19842.87亩，占耕地总面积18.2%。其中：租赁9450亩，占47%，转让5330亩，占27%；转让455亩，占3%，代耕等其他形式4607亩，占23%。经调查发现，早在家庭承包责任制初期，就出现了零星农户①之间为便于耕作而进行的小面积的互换、转包。随着农业和农村经济的不断发展，特别是上世纪九十年代以来，由于张桥镇农民负担相对过重 ，粮食价值低，农村劳动力大量向二、三产业转移，导致大面积农田抛荒，为改变这种状况，镇村在土地流转方面做了大胆尝试，将抛荒田转包给种田能手②，特别是近期，农村经济结构和社会结构发生了很大变化，农业生产的经营模式也发生了变化，农村土地流转逐渐呈现出面积大、规模化的趋势。土地流转呈现如下特点：
（一）龙头企业带动型
龙头企业带动型即以龙头企业为依托，以经济效益为纽带，以特色农业为主导，实行“公司+基地+农户”的模式进行规模经营，如张桥镇管李村的佩璋葡萄有限公司、禾田蓝莓③有限公司、马湖农场等企业的流转面积达到3790亩以上。 ①
②零星农户：就是极少数农户的意思。 种田能手及为有农业专业特长或技术人员。
③佩璋葡萄、禾田蓝莓均为姓名加上产品命名方式。
（二）主导产业带动型
主导产业带动型即以主导产业为龙头，结合区域优势，建设标准化、规模化农产品基地，带动和辐射周边，形成规模效益。全镇稻、麦等优质产业流转面积达1万多亩，占耕地流转面积的49%。高塘村的花卉苗木，南杨村的茭白④和多彩马铃薯、街南村的小龙虾等土地流转面积达1000亩以上。
（三）合作组织带动型
合作组织带动型即通过建立农民专业合作社，家庭农场，采取统一产供销等方式，变分散经营为组织化、集约化经营，如张桥为民苗木植保专业合作社、徐江食用菌农民专业合作社等土地流转均在200亩以上。
（四）专业大户带动型
专业大户带动型即种养大户利用自身专业优势流转周边农户土地进行适度规模经营，提高土地产出效益。据统计张桥镇50亩以上种养殖大户约194户，共流转土地15077亩。
二、农村土地流转的法律思考
（一）、土地流转的法律意义。农村土地流转指的是农村土地承包经营权的流转，其实质是土地使用权的流转，即在农村土地所有权属于集体所有的前提下，农民在市场支配下，根据自己的意愿转让其所承包的土地使用权，从而实现土地资源的优化配置；土地的承包者仍然享有分配土地收益的权利，这种权利通常会在转让时流转双方协商处理。2008年10月12日，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确指明，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以各种形式流转土地承包经营权。
（二）、土地流转的法律依据。我国早在2002年8月29号，九届全国人大常务委员会第二十九次会议审议通过《中华人民共和国农村土地承包法》，并于2003年3月1日起正式实施。该法对农村土地流转作出了规定。第十条:国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转; 第十六条第一款:（承包方）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品; 第二十六条第二款：承包期内，承包方全家迁入小城镇落户⑤的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转; 该法第五节专门对土地承包经营权的流转作了明确规定; 该法第三十二条则指出通过家庭承包取得的土地承包经营权的方式有转包、出租、互换、转让或者其他方式。
（三）、土地流转的法律原则。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条确定了土地承包经营权流转应当遵循的五个原则有：第一是平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；第二是不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；第三是流转的期限不得超过承包期的剩余期限；第四是受让方须有农业经营能力；第五是在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。
（四）、土地流转的权利及义务。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十四条规定了土地承包经营权流转的主体是承包方，第三十五条规定了发包方在合同期间所应遵守的义务，第三④
⑤茭白俗称茭瓜草，是一种水生植物。 落户及为长期居住于某一个地方。
十六条规定了土地承包经营流转的收益归承包方所有，第三十七条规定当事人双方应当签订流转书面合同，并对合同所应包含的七个格式条款做了归纳，第三十八条流转的登记制度，第三十九条、第四十条、第四十一条分别规定了承包关系不变、互耕和承包关系发生变更的情形。值得注意的是第四十二条：承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。这则表明农业生产方式的变化，农业规模化生产将走上一条合法的途径。第四十三条这样说：承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，土地承包经营权依法流转时有权获得相应的补偿。这就鼓励农民放心对土地加以投入，即使以后转让也能得到相应的报报酬。
我国在2005年1月19日农业部颁发《农村土地承包经营权流转管理办法》，于2005年3月1日起正式实施。《农村土地承包经营权流转管理办法》以《中华人民共和国农村土地承包法》为根据，围绕尊重和保障农民的土地承包经营自主权，土地流转当事人、流转方式、流转合同、流转管理等5个方面进行规范。国家法律、法规及政策的出台及逐步完善，标志着中国农村土地改革进入快速发展的时期。
三、现阶段土地流转的发展趋势
（一）流转进程趋向提速
近几年来，一方面随着我国城镇化和工业化的快速发展，农村绝大多数的青壮年劳动力走出家门，外出打工挣钱，农村直接从事农业生产的劳动力锐减，不少村庄只剩下老人和留守儿童，成为名符其实的“空心村⑥”；另一方面随着农业产业结构调整和国家各项惠农政策的纷纷出台，使部分企业或大户到农村创办专业合作社、农业示范园、家庭农场，发展规模经营，这在一定程度上助推了土地经营权的加速流动。以张桥镇为例，截至2013年底，全镇土地流转总面积超过19842.87亩，占全镇耕地面积的18.2%，自2010年以来张桥镇土地流转明显加快，仅2012年就新增流转面积5100亩。
（二）流转形式趋向以转包和租赁为主
由于转让涉及土地权属变更，入股又涉及到股权收益不确定情况和风险性，大多数农户在流转中采用转包和出租方式，张桥镇这两种方式流转面积达14780亩，占总流转面积74%，其中转让5330亩，租赁9450亩。
（三）流转规模趋向做大
近年来，土地流转呈现面积大、流入主体数量多、经营规模越来越大的趋势，截止2013年底，张桥镇土地流转规模在百亩以上的达7833亩，其中规模在1000亩以上的面积达4379亩，最大流入主体是安徽省马湖农场，流转土地达3279亩；100亩至1000亩流转面积达4554亩；50亩至100亩流转面积达7240亩。随着“美好乡村”和农村土地整治的不断推进，以村民组、行政村整体流转成为新趋势。
（四）流转主体日趋多元化
随着土地流转进程的加快，原先的农户之间小规模代耕代种现象逐渐被改变，一些农业产业化龙头企业、农民专业合作社、返乡农民、种粮大户参与土地流转，进行规模化经营，农业⑥空心村意同空城，在此指没有青壮主要劳动力。
产业化、生产订单化、经营组织化水平不断提高。到2013年底，张桥镇流转的土地：流入企业3789亩；流入家庭农场2357亩；流入专业合作社3996亩；流入专业大户8450亩。土地经营权逐步向家庭农场等新型农业经营主体流动成为必然趋势。
（五）流转期限趋于延长
仍以张桥镇为例，土地流转期限在10年以上的7260亩，占总流转面积的37%；土地流转期限在10年以下5年以上的5430亩，占流转总面积的28%；流转期限5年以下的约7150亩，占流转总面积的35%。随着新型农业经营主体和专业大户成为土地流转主体的中坚力量⑦，今后，延长土地流转期限是农民与流入主体的共同意愿和主要趋向。
（六）流转效益趋于增长
据定远县张桥镇农经站统计分析，土地在实行流转前，农户经营一亩田地的净收入最多也就五六百元，再加上劳动力成本后基本上就所剩无几了，据调查统计，土地在流转后，农民不但从土地流转中得到直接流转租金，而且在租赁土地的企业务工还可赚到劳务费，比过去自己经营土地经济效益增加3-5倍，经济效益得到大大改善。
四、存在以下问题
（一）集中连片难度大，部分土地流转困难
1995年二轮地改时由于土地的好坏差异较大，各村组为了减少纠纷，将好田和差田按统一比例搭配调整，绝大多数农民的耕地被分散于不同地段，难以集约化经营，在客观上加大了土地流转的难度和成本，同时也导致部分零散土地流转困难。
（二）流转形式不规范，缺少稳定性
按照农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，土地流转没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定农户的承包地流转。但在实际操作中，多数是以村社或者流转合作社为单位造具花名册，农户在花名册上签字表示自己的意愿，以签字代委托，这种情况容易造成农户反悔，部分农户私下流转，代耕代种，只有简单口头协议，随意性较大特别是在当前农产品价格不断上涨的情况下极易发生流转纠纷，也使土地流入户顾虑重重，缺乏长期发展规划，只能经营一年算一年。流转程序、手续不规范，主要表现在：一是在土地流转过程中未充分征求流转双方的意愿，流转双方的合理要求未能及时协调解决；二是部分流转协议条款不齐全，双方权利义务不够明确，合同未能鉴证和公证；三是合同双方未按法律规定的程度签订合同，引起纠纷不能得到有效的解决方式。这些问题和情况的存在，将使流转双方的权益得不到有效保障，影响土地流转工作的顺利进行。
（三）农村社会保障机制缺失，农民对土地流转尚存担忧
长期以来，土地一直是中国农民最基本的生活保障，由于农村养老、医疗等社会保障机制不健全，农户普遍存在惜租心理。另一方面由于土地征收补偿制度不完善，让土地受让人对保障缺乏积极的心理预期，不敢加大投入，影响农业生产效益。
（四）金融、财税等涉农政策扶持力度不到位，制约了农村土地流转
一是家庭农场、专业大户等在扩大生产经营规模的过程中，由于金融、财税等涉农政策扶⑦中坚力量即为主要力量。
持力度不够，造成土地流入主体发展后劲不足；二是粮补等国家惠农政策仍由原流出地农户享受，农业保险理赔比例较低，在一定程度上影响了土地流入主体的生产积极性；三是由于农村土地承包经营权暂不能抵押，融资困难也制约了土地流转规模。
五、农村土地流转的对策与建议
（一）进一步把握政策导向，积极稳妥推进土地流转工作
要遵循“依法、自愿、有偿”原则，在大方向上鼓励推进，在具体实施中力求稳妥，避免因盲目追求土地流转主体规模上的“大”和土地流转数量上的“多”，从而导致生产要素和管理水平跟不上而失败，影响农村稳定，真正做到群众自愿、政府引导、操作规范。
（二）进一步规范流转行为，适度控制单一主体的流转规模
对现有的流转主体进行全面调查摸排，对流转面积过大、资金相对不足、管理难到位的大户进行“瘦身”处理，控制流转面积，适度规模经营，以规避流转大户生产经营风险，确保农户利益不受损失。
（三）进一步加大扶持力度，确保新型农业经营主体健康发展
专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体是今后土地流转的主力军，他们的健康发展关系到农户的切身利益，必须大力扶持和培育。一是加大科技培训力度，提升经营主体整体水平，农技、畜牧、农机等部门要积极对接，为新型农业经营主体提供科技支撑。二是加大政策、资金扶持力度。对效益好、示范带动作用明显的家庭农场予以奖补；新增农业补贴优先向新型经营主体倾斜，实行谁种粮，补贴谁；三是建立农村土地流转经营权抵押融资机制，破解流入主体融资难瓶颈；四是提高政策性农业保险的赔付比例，增强农业生产风险防范能力，为新型农业经营主体健康成长保驾护航。
（四）准确定位乡村组织在推进土地流转中的角色
乡村组织是农村土地的管理者, 它监督土地资源的合理运用, 监督农户土地使用权的流动, 监控土地供需总量的动态平衡, 而不应用行政手段去调整土地资源, 去干预甚至取代农户对土地的使用权。因此, 乡村组织在土地流转中的定位应该是加强管理和搞好服务。要做好涉及土地流转的资格审查、合同鉴证、档案管理和动态监测等工作。要深化农村社会管理体制的配套改革，大力培养农村劳动力市场，加快农村劳动力转移，为农村土地流转创造条件。要改革农村户籍制度，打破身份的限制，改变农民的“恋土⑧”观念，减少农民对土地的直接依赖。
（五）进一步加大土地改革力度，创新土地流转新机制
一是在规范现有流转方式的基础上积极探索将土地承包经营权作价入股，使得农户和流入主体成为利益共同体，提高农民在土地收益中的分配比例。二是建立健全土地承包经营权流转激励机制，引导土地向新型农业经营主体流转。三是充分发挥县、乡、村三级土地流转平台的中介作用，规范流转程序，健全服务功能，提高土地流转的成功率。四是健全农村社会保障机制，逐步弱化土地的保障功能，不断增加农民财产性收入，解除农民的后顾之忧，为农村土地流转创造良好的条件。五是建立土地流转风险防范机制，租金价格市场化，地方财政要建立农村土地流转风险基金，及时预防和化解社会风险。 ⑧恋土及为依赖土地。
参考文献：
1、安海岗著《关于我国农村土地流转问题的思考》，载自《资源与产业》第9卷第1期，2007年2月。
2、何晓丽著《我国农村土地承包经营权流转制度探析》，载自中国论文下载中心。
3、王玮、梁云龙著《钦南区农村土地流转“转”出一片新天地》，转自《广西日报》2009年7月2日。
4、刘国学著《贺州市八步区农村土地流转的探索与实践》，广西农业信息网，2009-01-24
5、林浩滨、何亦名著《农村土地流转问题初探》，载自《农村展望》，2003年9期，P15-16。
6、班婵著《浅谈当前农村土地流转问题》，载自《农村经营管理》2004年12期，P42-43。
7、甘敏、张敏敏著《农村城镇化建设中的土地流转问题与对策研究》，载自《廊坊师范学院学报(社会科学版) 》2014年01期。