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学 号：
指导教师：
论我国环境保护法在大气污染防治中的作用与不足 国际文化教育学院 2011级 法学 李劭仁 20116606 李艳岩
2014 年 6 月 27 日
摘要
大气是人类和其他生物赖以生存和发展的基本环境要素之一。我国自改革开放以来，经济迅速发展，而环境问题日益凸显。而我国作为一个新兴的发展中国家，更是在大气环境污染与发展问题上有巨大而尖锐的矛盾。因此，本文旨在就我国大气污染和大气污染立法的现状，对我国大气污染的立法建设分析，并提出相应建议。
关键词
大气污染；大气污染防治；环境立法
Abstract
The atmosphere is one of the basic elements of the environment of human and other biological survival and development. Since China's reform and opening up,the rapid economic development, environmental problems have become increasingly prominent. In China, as an emerging developing countries, but there is a huge contradiction and sharp in the atmosphere pollution of the environment and development issues. Therefore, this paper aims to present situation of air pollution and air pollution legislation, analysis of the legislative construction of atmospheric pollution in China, and puts forward the corresponding suggestions.
Key words
atmospheric pollution;prevention and control of air pollution;environmental legislation
目录
摘要 ............................................................................................................................................ I Abstract ................................................................................................................................... II
前言 ........................................................................................................................................... 1
一、中国大气污染概述及其防治立法的现状 ....................................................................... 2
（一） 大气污染含义和危害 .......................................................................................... 2
1. 大气污染对人体健康的危害 ............................................................................... 2
2. 大气污染对工业生产的危害 ............................................................................... 2
3. 大气污染对天气、气候自然生态的影响 ........................................................... 2
（二） 中国大气污染现状 ............................................................................................ 3
（三） 中国大气污染防治立法的现状 .......................................................................... 4
二、造成我国城市大气污染的主要原因 ............................................................................... 5
（一） 能源结构和城市规划不合理 .............................................................................. 5
（二）机动车尾气排放管理滞后 .................................................................................... 5
（三） 环境执法监督管理没有完全到位 ...................................................................... 6
（四） 环境立法工作亟待完善 ...................................................................................... 6
三、 我国大气污染立法防治的建议 ..................................................................................... 8
（一） 我国积极借鉴国外先进立法经验和技术 .......................................................... 8
（二） 立法防治的具体建议 .......................................................................................... 8
1. 完善污染物总量控制制度 ................................................................................... 8
2. 修改有关机动车污染防治的规定 ..................................... 错误！未定义书签。
3. 加大对违法排污行为的处罚力度 ....................................................................... 9
结论 ......................................................................................................................................... 10
参考文献 ................................................................................................................................. 11
致谢 ......................................................................................................................................... 12
前言
自英国工业革命至今，人类对地球的污染日益严重。为了维护人类自身的生存利益，人们开始提出环境权的概念，并作为人权的一种形态。而任何一种新的法律权利的出现，都是利益发生冲突的结果。同样的，今天我们对于大气污染的立法治理，包括对于环境资源的立法保护都是由于我们自身发展与生存的冲突。
20世纪60年代，美国密执安大学的萨卡斯教授提出“环境公共财产权”“环境公共委托说”。他认为，空气、阳光、水等人类生活必需的环境要素，在受到严重污染和破坏以致威胁到人类正常生活时，不应再视为自有财产而成为所有权的课题，环境资源就其自然属性和对人类社会的极端重要性而言，它应该是全体国民的公共财产，任何人不能对其任意占有、支配和损害。为了合理支配和保护这种共有财产，共有人因此委托国家来管理。而国家的管理方式表现为立法执法等形式。
而我国自改革开放以来，随着经济高速发展，城市地区的大气污染也越来越严重，并成为国家发展中所面临的一个严重问题，而由于人们日常生活无时无刻离不开空气，而近年来大气污染所造成的阴霾天气的增多，社会大众也越来越关注大气环境状况。同时众多的民间环境保护组织也如雨后春笋般的纷纷涌现。为此，国家先后已经颁布了许多大气污染防止条例和法律，采取了相应的应对措施，也取得了一定的效果。但从总体来看，由于大气环境问题不是一个地区一个省市政府的问题，其涉及的跨地域性也决定了需要多个地区省市的合作才能取得好的效果，且各地区经济发展水平不均衡，其对大气污染的防治措施和决心也相应各不同，造成了整体上的大气污染问题依旧十分严重，亟待行之有效的解决方法。
一、中国大气污染概述及其防治立法的现状
(一)大气污染含义和危害
大气污染,是由人类生产、生活活动使某种物质进入大气.积累到一定浓度,使大气的正常组成成分发生变化,并对人体、动植物及物质财富造成有害影响的现象。
1.大气污染对人体健康的危害
大气污染对人体的危害主要表现为呼吸道疾病与生理机能障碍,以及眼鼻等等疾病。在突然性高浓度污染的作应下造成急性中毒.几天之内可夺取成千上万的生命。在低浓度污染气体长期接触的情况下,可引起慢性去气管炎、去气管哮喘、肺气肿及肺癌等病症。
2.大气污染对工业生产的危害
大气污染对机器设备、金属制品、油漆涂料、皮革制品、橡胶制品、纸制品、纺织品和建筑物的危害是严重的,并造成重大的经济损失。如美国因大气污染每年使工业生产损失250亿美元.法国损失1000亿法郎,联邦德国损失25亿马克。这些还只是十几年前的数字我国大气污染每年造成的损失,1981年的粗略估计就高达68亿元。而目前由于酸雨给两广川贵四省区带来的经济损失每年已超过160亿元。
3.大气污染对天气、气候自然生态的影响
大气污染首先会造成局部地区空气变浊,能见度降低,交通事故增多,使得太阳光直接照射到地面的数量大减。其次是城市的“热岛效应”。在大工业城市的上空,因工厂的废热大量排人天空,使近地面气温比四周郊区高1%一4%,形成局部地区环流。再者由于工厂向天空排放大量的烟尘和其他污染物,烟尘对水蒸汽有凝结作用,促使下风向雨量增加。第四,出现酸雨。太气中硫氧化物、氮氧化物、碳氧化物会发生化学变化形成酸雨。
（二）中国大气污染现状
我国目前的大气污染问题比较严重，大气污染主要集中在城市，但也有向中小城镇和农村转移的趋势。 据测算，目前中国二氧化硫和消耗臭氧层物质（ODS）排放量居世界第一位；二氧化碳排放量仅次于美国，居第二位；氮氧化物和其他粉尘颗粒也居世界
前列。而我国的140多个城市的空气质量都超过国家三级标准，属于严重污染性城市。同时，据世界资源研究所和中国环境检测总站测算，在全球30个大气污染最严重的城市中，中国占20个；全球污染十大最严重的城市中，中国占6个。我国是世界上的燃煤大国，居于世界第一位，尤其以二氧化硫和粉尘为代表的煤烟型大气污染环境范围最广，其次光化学烟雾，机动性和尾气排放污染也有加重的趋势。大气污染会造成局部地区空气混浊，能见度降低，交通事故增多。其次加剧了城市的“热岛效应”，在工业城市上空，因为工程的废热大量排入大气，使近地面气温比四周郊区高1%—5%，形成局部环流。再次犹豫向大气中排放大量的灰尘等污染物，对水蒸气有凝结作用，使下风地区的降雨量增加。而废气中的硫氧化物、氮氧化物、碳氧化物还会发生化学反应形成酸雨。而大气污染对人体的呼吸系统会有大的危害，导致肺部疾病发病率大大增加。
（三）中国大气污染防治立法的现状
我国最早关于大气污染防治的法律规定，是1956年5月23日国务院公布的《关于防止厂矿企业中矽尘危害的决定》，而这部法规也只是有关防止企业内部空气矽尘对企业职工危害的法规。20世纪70年代，国家有关部委发布了《工业“三废”排放试行标准》、《工业企业设计卫生标准》，规定了污染物排放标准和对超标排放物的锅炉进行改造。开展了以消除烟尘为目的属于环境保护意义上的大气污染防治。1987年9月5日在第六届全国人大常委会第二十二次会议上，制定了《大气污染防治法》。后因此法部分规定带有计划经济的特征，1995年8月29日在第八届全国人大常委会第十五次会议上通过了《关于修改〈大气污染防治法〉的决定》，这也是第一次对这部法律的修改。在2000年4月29日，第九届全国人大常委会第十五次会议第二次对此法修改，通过了新的《大气污染防治法》。而于2008年环境保护部启动了《环境空气质量标准》的修订工作，前后20多次修改，历经三年，2010年底编制组完成了《环境空气质量标准》（征求意见稿），并由环境保护部正式向社会各界公开征求意见。2011年11月16日《环境空气质量标准》开始向全社会第二次公开征求意见。并最终于2012年2月29日由国务院总理温家宝主持召开的国务院常务会议上发布新修订的《环境空气质量标准》。而最新发布修订的《环境空气质量标准》与以往最大的不同就是将PM2.5①、臭氧（8小时浓度）纳入常规空气质量评价，其次还收紧了PM10②、氮氧化物等标准限值，提高了监测
① PM2.5：英文Particulate Matter，意思是颗粒物，英文简称PM。而PM2.5意为直径小于2.5微米的空气中的悬浮颗粒物。
② PM10：PM参见本页①中注解。PM10意为直径小于10微米的空气中的悬浮颗粒物。
数据统计有效性要求。同时《中华人民共和国刑法》中也有相关规定以防治大气环境污染，但是由于实践中大气污染而追究刑事责任的情况很少，客观上不利于大气环境的保护。而大气环境污染的立法保护也应该更多的倾向于专项立法，更多的完善和修订《大气污染防治法》等相关专项立法，例如上文提到的今年新修订的《环境空气质量标准》。
二、造成我国城市大气污染的主要原因
（一）能源结构和城市规划不合理
首先，上文提到我国是全世界第一燃煤大国，除了取暖燃烧等燃煤之外，大部分燃煤用于发电，而火电占到我国每年发电总量的70%以上。而加上石油天然气等各种能源消耗，煤炭也占到了能源总消耗量的72%。虽然三峡水力工程已经开始进入并网输电阶段，但由于国家总体电力需求过大，火电的发电量依旧是国家不可减少的电力来源。正因为此，燃煤所产生的大量碳氧化物、硫化物等导致的大气污染愈发严重。
其次，由于我国大多数城市发展速度过快，导致其城市发展进程中规划跟不上发展的变化，工厂等大型重工业选址不合理。而即使选址合理，但由于近年来我国经济的飞速发展，很多城市规模也数倍于以往，直接导致曾经远离市区的工厂矿区等污染较重的区域接近城市边缘，甚至被城市所包围。又因为我国大多数工厂技术水平落后，生产工艺较差，导致大量烟尘、二氧化硫、氮氧化物进入大气，其排污标准也是远远超过国家标准。
（二）机动车尾气排放管理滞后
之所以将机动车尾气排放作为单独的一部分讨论，是因为近年来各大中型城市包括小型城市，机动车数量大幅度增长，远远超过道路建设速度，导致各个城市交通拥堵情况频繁发生，机动车尾气污染程度加大。2009年年末，全国民用汽车保有量达到7619万辆，而到了2011年末中国数字就达到了10578万辆，增长速度和幅度极其惊人，汽车尾气排放成为大中城市空气污染的主要来源。
虽然为了减少机动车尾气排放量，北京等地区采取“摇号”购车、“单双号”等措施。但这显然是治标不治本的措施，只能起到很有限的缓解作用。而且很多城市都还没有采取类似的措施，其汽车尾气污染情况更加严重。实际上机动车数量的大大增加带来的问题远远大于人们想象，尤其是去年开始新修订的《环境空气质量标准》中的PM2.5数量由于机动车增加也越发的增多，也越来越影响到大气质量。
很多城市也由于生活能源结构的变化，大气污染正从煤烟型向汽车尾气型转变。以上海和广州为例，上海机动车排放污染一氧化碳为86%，氮氧化物为56%；广州一氧化碳为89%，氮氧化物为79%。这些数据表明，机动车排放污染物已成为部分城市大气污染的主要来源。然而除了少部分大城市意识到这个问题，并作出部分措施。很多中小城
市没有任何治理措施。
（三）环境执法监督管理没有完全到位
一些地方政府变相干预环保执法部门执法，批准建设短期经济效益好但是能源资源消耗大，对大气污染严重的工业项目。不执行国家环境影响评价制度和建设项目环境管理“三同时”制度，盲目建设了一些布局不合理、污染物超标排放的项目。受到执法机构、人员不全和执法经费不足的限制，环境执法机构不能很好的开展对污染点源污染物的检测及排污单位的监理，从而削弱了环保部门对排污单位和排污源的正常监督管理，导致没有污染治理设施的单位长期没有污染治理设施，有污染治理设施的单位污染物处理设施运行率低，污染物超标排放。
而执法机构也存在问题。一是环境执法监管不力、执法不严，“不愿查”的问题依然存在；二是环境执法人员作风不硬、素质不高，“不会查”的问题依然存在；三是环境执法“不能查”的问题依然严重。如前文所讲，部分地方党委政府的执政理念与科学发展观的要求存在较大差距，由此对环境执法造成阻力。最后，环境司法未能发挥应有作用。一是司法介入不足，受理案件太少。2010年，全国共发生环境污染纠纷52299起，只有很少部分起诉到人们法院，大部分环境污染纠纷未能进入司法领域处理；二是环境司法受到各种干扰，审判实践中法院对污染受害者的支持不够有力、全面；三是对污染受害者有利的判决执行难，生效的法律文书由于地方保护往往很难执行。
（四）环境立法工作亟待完善
我国的环境立法上存在一些亟待完善的问题。一是我国的环境立法存在重环境资源单项法轻综合规划法、重实体法轻程序法、重污染防治法轻自然保护法、重强制类法律轻经济刺激和公众参与等现象。二是环境保护法律制度不完善，环境法律体系内的法律存在着效力层次的混乱。比如，《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）与各个单项的污染防治法和资源保护法均由全国人大常委会通过，处于同等法律位阶，《环境保护法》难以发挥其母法的作用，在实施中被虚置起来。再如，国家层面的立法为了照顾各地发展不平衡的国情，大多只规定了基本的法律制度，法律设施也比较原则，其实施就需要国务院及有关行政部门出台实施细则予以保障。但是，由于种种原因，这些应当及时制定的相关配套法规的出台往往过迟或者遥遥无期。还如，有关环境保护规章、法规之间也存在冲突，尤其是部门规章与地方性法规和规章之间的冲突更为严重。三是一些重要环境经济政策缺乏法律法规支撑。目前我国一些重要环境经济政策，如排
污权交易、生态补偿和环境责任保险等环境经济政策，尚缺乏明确、具体的法律法规依据。这些政策的试点和全面推行面临诸多法律障碍。四是环境保护立法质量不高，突出表现为立法重点选择适当、部门立法色彩浓重、缺乏可操作性等；五是官方认定的法律体系，依然没有将环境法认定为独立的法律部门，而是将其纳入到经济法或行政法等法律部门中。
三、我国大气污染立法防治的建议
(一)我国积极借鉴国外先进立法经验和技术
一些发达国家,如美国、德国,由于大气污染防治守法工作起笔较早,目前已有了不少成功的经验和技术,其中影响较大的有“气泡”政策和“折低”政策。
“气泡”政策,即在进行废气排放时.以一个工厂所排放的所有废气为一个气泡,只要在这个气泡内的总污染量不超过法定标准,就不必理会该工厂内各个设备的污染情况如何。因此,排污者在如何改善自己的污染行为方面有一定的自由权。排污者如果认为改造工厂内旧有的设备花费太大.效果又不显著,则可以选择通过装置新的设备来改善排污状况。此政策能够使企业在充分考虑自己经济效益的前提下,达到减少或改善排污的效果.把企业的经济效益和环境效益有机地结合起来。
“折低”政策,即为某一地区内所有工厂排放污染物的总量规定个最高限额,如果该区区域某工厂污染物排放量很小,以致该区域内全部工厂所排放的污染物总和仍然低于上述最高限额,则即使该区域内与某个排放大气污染物较多的工厂,仍然允许该工厂继续存在故一些规模较小排污又严重的企业.如果自身无力改善自己的排污行为,则可以通过有偿的方式,请求同一区域内的一些大企业或污染处理能力较强的企业,多减少一些排污,为自己的排污留余额.同时付给定的费用作为补偿一些新建项目.如果因为项目选址所在地区污染已经饱和而无法上马时.也可通过有偿的方式,先降低该区域内某已经存在的企业的污染量.使之上马成为可能。
（二）立法防治的具体建议
1.完善污染物总量控制制度
把细微颗粒物、氮氧化物、臭氧、挥发性有机物等新污染物纳入大气污染防治的范围。广东省人民政府于2009年4月通过了《广东省珠江三角州大气污染防治办法》。对主要大气污染物实施总量控制制度，控制范围由常规的二氧化硫、可吸入颗粒物扩展至二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、可吸入颗粒物等。这在全社会尚属于首次。近年来随着城市化和工业化的加速发展，细颗粒物、臭氧、挥发性有机物等新污染物纳入全国大气污染防治的范围迫在眉睫。
2.修改有关机动车污染防治的规定
将现有的机动车船污染防治扩大到整个交通大气污染防治的范围，突出城市交通规划和发展公共交通系统对控制机动车大气污染的重要作用。实施全国统一的用车环保标志管理制度；提高机动车排放的标准，使我国的机动车排放标准达到先进国家的水平；
突出生产企业和个人在机动车污染防控中应承担的责任与义务；鼓励使用车用燃油清洁剂，鼓励使用压缩天然气、液化天然气、混合动力、生物柴油和燃料电池的清洁能源车辆；增加环保部门制定车用燃料有害物质控制标准的规定，强化环保部门在车用燃料标准方面的参与权。
3.加大对违法排污行为的处罚力度
大气污染防治法的修订应加大处罚力度，增强对违法行为的震慑力，进一步强化大气环境监督管理的作用。针对新增和修订的条款，规定相应的法律责任；细化限期治理条款，将限期治理决定权授予环境保护行政主管部门，规定限期治理期间要险僻新建项目；规定违法排污拒不改正的，环境保护行政主管部门可以按照相应的罚款数额，按日累计罚款；增加大气污染受到损害的当事人的诉讼和赔偿等相关规定；细化环境监管人员的法律责任。“守法成本高、违法成本低”一直是大气污染治理的瓶颈，因此提高处罚大气污染行为的力度势在必行。例如《大气污染防治法》第五十六条：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门或者其他依法行使监督管理权的部门责令停止违法行为，限期改正，可以处五万元以下罚款„„”和第五十七条：“违反本法第四十一条第二款规定，在人口集中地区、机场周围、交通干线附近及当地人民政府规定的区域内露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为；情节严重的，可以处二百元以下罚款。”这里五万元和二百元以下罚款的处罚标准就过低。这对违法者而言明显太轻了，不足以达到阻止其违法的目的。建议提高处罚的上限标准，对于没有按期整改的单位和个人实行过期按日处罚，累计处罚的方式，从而实际上加大处罚的力度。
结论
我国目前人均耗能水平还很低,仅为世界人均的l/4,能源消耗量也将呈现大幅度上升趋势。在近期内,我国的能源结构仍将以煤为主,煤炭消耗量的增加将加重我国城市大气污染程度,而大幅度提高治理城市大气污染的投资困难较大。因此,我国大气环境质量发展趋势不容乐观。根据我国多年环境保护工作的经验,在工业污染源或固定源的污染未得到根本控制之前,我国城市大气污染治理还必须以命令控制型和法律、法规手段为主;随着我国市场经济的建立和完善,环境经济手段无疑是我国环境政策的发展方向。
无论是PM2.5标准的发布，还是国家对大气污染立法的改革，都是这一动因的推动。而事实证明，大气污染的治理，国民利益的保护，必须依靠政策和法律等多种手段结合，所以通过法制化的制度来治理大气污染至关重要。立法就是法治的第一步，完善大气污染立法还有很长的路要走。
参考文献
[1]李艳芳：《环境权若干问题研究》[J]，载《法律科学》1994年第6期。
[2]王灿发：《环境法学教程》[M]，北京，中国政法大学出版社1997年版。
[3]周胜：《日本的大气污染防治》[J]，载《环境导报》2000年第6期。
[4]环境保护部：历年全国环境统计公报，载中华人民共和国环境保护部网。
[5]解悦：《持续空气污染正在侵袭南京》[J]，载《南京日报》2010年第1期。
[6]于飞：《江苏一成耕地遭汽车废气污染》[J]，载腾讯新闻网。
[7]柴发合：《现行大气法该怎样修改》[J]，载《中国环境报》2009年第31期。
[8]蔡守秋：《环境正义与环境安全——二论环境资源法学的基本理念》[J]，载河海大学学报2005年第7期。
[9]曾向东：《环境影响评价》[M]，北京，高等教育出版社2008年版。
致谢
感谢李艳岩老师本学期的悉心教导和对我的论文的指导。
论文题目：
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专 业：
姓 名：
学 号：
指导教师：
论我国环境保护法在大气污染防治中的作用与不足 国际文化教育学院 2011级 法学 李劭仁 20116606 李艳岩
2014 年 6 月 27 日
摘要
大气是人类和其他生物赖以生存和发展的基本环境要素之一。我国自改革开放以来，经济迅速发展，而环境问题日益凸显。而我国作为一个新兴的发展中国家，更是在大气环境污染与发展问题上有巨大而尖锐的矛盾。因此，本文旨在就我国大气污染和大气污染立法的现状，对我国大气污染的立法建设分析，并提出相应建议。
关键词
大气污染；大气污染防治；环境立法
Abstract
The atmosphere is one of the basic elements of the environment of human and other biological survival and development. Since China's reform and opening up,the rapid economic development, environmental problems have become increasingly prominent. In China, as an emerging developing countries, but there is a huge contradiction and sharp in the atmosphere pollution of the environment and development issues. Therefore, this paper aims to present situation of air pollution and air pollution legislation, analysis of the legislative construction of atmospheric pollution in China, and puts forward the corresponding suggestions.
Key words
atmospheric pollution;prevention and control of air pollution;environmental legislation
目录
摘要 ............................................................................................................................................ I Abstract ................................................................................................................................... II
前言 ........................................................................................................................................... 1
一、中国大气污染概述及其防治立法的现状 ....................................................................... 2
（一） 大气污染含义和危害 .......................................................................................... 2
1. 大气污染对人体健康的危害 ............................................................................... 2
2. 大气污染对工业生产的危害 ............................................................................... 2
3. 大气污染对天气、气候自然生态的影响 ........................................................... 2
（二） 中国大气污染现状 ............................................................................................ 3
（三） 中国大气污染防治立法的现状 .......................................................................... 4
二、造成我国城市大气污染的主要原因 ............................................................................... 5
（一） 能源结构和城市规划不合理 .............................................................................. 5
（二）机动车尾气排放管理滞后 .................................................................................... 5
（三） 环境执法监督管理没有完全到位 ...................................................................... 6
（四） 环境立法工作亟待完善 ...................................................................................... 6
三、 我国大气污染立法防治的建议 ..................................................................................... 8
（一） 我国积极借鉴国外先进立法经验和技术 .......................................................... 8
（二） 立法防治的具体建议 .......................................................................................... 8
1. 完善污染物总量控制制度 ................................................................................... 8
2. 修改有关机动车污染防治的规定 ..................................... 错误！未定义书签。
3. 加大对违法排污行为的处罚力度 ....................................................................... 9
结论 ......................................................................................................................................... 10
参考文献 ................................................................................................................................. 11
致谢 ......................................................................................................................................... 12
前言
自英国工业革命至今，人类对地球的污染日益严重。为了维护人类自身的生存利益，人们开始提出环境权的概念，并作为人权的一种形态。而任何一种新的法律权利的出现，都是利益发生冲突的结果。同样的，今天我们对于大气污染的立法治理，包括对于环境资源的立法保护都是由于我们自身发展与生存的冲突。
20世纪60年代，美国密执安大学的萨卡斯教授提出“环境公共财产权”“环境公共委托说”。他认为，空气、阳光、水等人类生活必需的环境要素，在受到严重污染和破坏以致威胁到人类正常生活时，不应再视为自有财产而成为所有权的课题，环境资源就其自然属性和对人类社会的极端重要性而言，它应该是全体国民的公共财产，任何人不能对其任意占有、支配和损害。为了合理支配和保护这种共有财产，共有人因此委托国家来管理。而国家的管理方式表现为立法执法等形式。
而我国自改革开放以来，随着经济高速发展，城市地区的大气污染也越来越严重，并成为国家发展中所面临的一个严重问题，而由于人们日常生活无时无刻离不开空气，而近年来大气污染所造成的阴霾天气的增多，社会大众也越来越关注大气环境状况。同时众多的民间环境保护组织也如雨后春笋般的纷纷涌现。为此，国家先后已经颁布了许多大气污染防止条例和法律，采取了相应的应对措施，也取得了一定的效果。但从总体来看，由于大气环境问题不是一个地区一个省市政府的问题，其涉及的跨地域性也决定了需要多个地区省市的合作才能取得好的效果，且各地区经济发展水平不均衡，其对大气污染的防治措施和决心也相应各不同，造成了整体上的大气污染问题依旧十分严重，亟待行之有效的解决方法。
一、中国大气污染概述及其防治立法的现状
(一)大气污染含义和危害
大气污染,是由人类生产、生活活动使某种物质进入大气.积累到一定浓度,使大气的正常组成成分发生变化,并对人体、动植物及物质财富造成有害影响的现象。
1.大气污染对人体健康的危害
大气污染对人体的危害主要表现为呼吸道疾病与生理机能障碍,以及眼鼻等等疾病。在突然性高浓度污染的作应下造成急性中毒.几天之内可夺取成千上万的生命。在低浓度污染气体长期接触的情况下,可引起慢性去气管炎、去气管哮喘、肺气肿及肺癌等病症。
2.大气污染对工业生产的危害
大气污染对机器设备、金属制品、油漆涂料、皮革制品、橡胶制品、纸制品、纺织品和建筑物的危害是严重的,并造成重大的经济损失。如美国因大气污染每年使工业生产损失250亿美元.法国损失1000亿法郎,联邦德国损失25亿马克。这些还只是十几年前的数字我国大气污染每年造成的损失,1981年的粗略估计就高达68亿元。而目前由于酸雨给两广川贵四省区带来的经济损失每年已超过160亿元。
3.大气污染对天气、气候自然生态的影响
大气污染首先会造成局部地区空气变浊,能见度降低,交通事故增多,使得太阳光直接照射到地面的数量大减。其次是城市的“热岛效应”。在大工业城市的上空,因工厂的废热大量排人天空,使近地面气温比四周郊区高1%一4%,形成局部地区环流。再者由于工厂向天空排放大量的烟尘和其他污染物,烟尘对水蒸汽有凝结作用,促使下风向雨量增加。第四,出现酸雨。太气中硫氧化物、氮氧化物、碳氧化物会发生化学变化形成酸雨。
（二）中国大气污染现状
我国目前的大气污染问题比较严重，大气污染主要集中在城市，但也有向中小城镇和农村转移的趋势。 据测算，目前中国二氧化硫和消耗臭氧层物质（ODS）排放量居世界第一位；二氧化碳排放量仅次于美国，居第二位；氮氧化物和其他粉尘颗粒也居世界
前列。而我国的140多个城市的空气质量都超过国家三级标准，属于严重污染性城市。同时，据世界资源研究所和中国环境检测总站测算，在全球30个大气污染最严重的城市中，中国占20个；全球污染十大最严重的城市中，中国占6个。我国是世界上的燃煤大国，居于世界第一位，尤其以二氧化硫和粉尘为代表的煤烟型大气污染环境范围最广，其次光化学烟雾，机动性和尾气排放污染也有加重的趋势。大气污染会造成局部地区空气混浊，能见度降低，交通事故增多。其次加剧了城市的“热岛效应”，在工业城市上空，因为工程的废热大量排入大气，使近地面气温比四周郊区高1%—5%，形成局部环流。再次犹豫向大气中排放大量的灰尘等污染物，对水蒸气有凝结作用，使下风地区的降雨量增加。而废气中的硫氧化物、氮氧化物、碳氧化物还会发生化学反应形成酸雨。而大气污染对人体的呼吸系统会有大的危害，导致肺部疾病发病率大大增加。
（三）中国大气污染防治立法的现状
我国最早关于大气污染防治的法律规定，是1956年5月23日国务院公布的《关于防止厂矿企业中矽尘危害的决定》，而这部法规也只是有关防止企业内部空气矽尘对企业职工危害的法规。20世纪70年代，国家有关部委发布了《工业“三废”排放试行标准》、《工业企业设计卫生标准》，规定了污染物排放标准和对超标排放物的锅炉进行改造。开展了以消除烟尘为目的属于环境保护意义上的大气污染防治。1987年9月5日在第六届全国人大常委会第二十二次会议上，制定了《大气污染防治法》。后因此法部分规定带有计划经济的特征，1995年8月29日在第八届全国人大常委会第十五次会议上通过了《关于修改〈大气污染防治法〉的决定》，这也是第一次对这部法律的修改。在2000年4月29日，第九届全国人大常委会第十五次会议第二次对此法修改，通过了新的《大气污染防治法》。而于2008年环境保护部启动了《环境空气质量标准》的修订工作，前后20多次修改，历经三年，2010年底编制组完成了《环境空气质量标准》（征求意见稿），并由环境保护部正式向社会各界公开征求意见。2011年11月16日《环境空气质量标准》开始向全社会第二次公开征求意见。并最终于2012年2月29日由国务院总理温家宝主持召开的国务院常务会议上发布新修订的《环境空气质量标准》。而最新发布修订的《环境空气质量标准》与以往最大的不同就是将PM2.5①、臭氧（8小时浓度）纳入常规空气质量评价，其次还收紧了PM10②、氮氧化物等标准限值，提高了监测
① PM2.5：英文Particulate Matter，意思是颗粒物，英文简称PM。而PM2.5意为直径小于2.5微米的空气中的悬浮颗粒物。
② PM10：PM参见本页①中注解。PM10意为直径小于10微米的空气中的悬浮颗粒物。
数据统计有效性要求。同时《中华人民共和国刑法》中也有相关规定以防治大气环境污染，但是由于实践中大气污染而追究刑事责任的情况很少，客观上不利于大气环境的保护。而大气环境污染的立法保护也应该更多的倾向于专项立法，更多的完善和修订《大气污染防治法》等相关专项立法，例如上文提到的今年新修订的《环境空气质量标准》。
二、造成我国城市大气污染的主要原因
（一）能源结构和城市规划不合理
首先，上文提到我国是全世界第一燃煤大国，除了取暖燃烧等燃煤之外，大部分燃煤用于发电，而火电占到我国每年发电总量的70%以上。而加上石油天然气等各种能源消耗，煤炭也占到了能源总消耗量的72%。虽然三峡水力工程已经开始进入并网输电阶段，但由于国家总体电力需求过大，火电的发电量依旧是国家不可减少的电力来源。正因为此，燃煤所产生的大量碳氧化物、硫化物等导致的大气污染愈发严重。
其次，由于我国大多数城市发展速度过快，导致其城市发展进程中规划跟不上发展的变化，工厂等大型重工业选址不合理。而即使选址合理，但由于近年来我国经济的飞速发展，很多城市规模也数倍于以往，直接导致曾经远离市区的工厂矿区等污染较重的区域接近城市边缘，甚至被城市所包围。又因为我国大多数工厂技术水平落后，生产工艺较差，导致大量烟尘、二氧化硫、氮氧化物进入大气，其排污标准也是远远超过国家标准。
（二）机动车尾气排放管理滞后
之所以将机动车尾气排放作为单独的一部分讨论，是因为近年来各大中型城市包括小型城市，机动车数量大幅度增长，远远超过道路建设速度，导致各个城市交通拥堵情况频繁发生，机动车尾气污染程度加大。2009年年末，全国民用汽车保有量达到7619万辆，而到了2011年末中国数字就达到了10578万辆，增长速度和幅度极其惊人，汽车尾气排放成为大中城市空气污染的主要来源。
虽然为了减少机动车尾气排放量，北京等地区采取“摇号”购车、“单双号”等措施。但这显然是治标不治本的措施，只能起到很有限的缓解作用。而且很多城市都还没有采取类似的措施，其汽车尾气污染情况更加严重。实际上机动车数量的大大增加带来的问题远远大于人们想象，尤其是去年开始新修订的《环境空气质量标准》中的PM2.5数量由于机动车增加也越发的增多，也越来越影响到大气质量。
很多城市也由于生活能源结构的变化，大气污染正从煤烟型向汽车尾气型转变。以上海和广州为例，上海机动车排放污染一氧化碳为86%，氮氧化物为56%；广州一氧化碳为89%，氮氧化物为79%。这些数据表明，机动车排放污染物已成为部分城市大气污染的主要来源。然而除了少部分大城市意识到这个问题，并作出部分措施。很多中小城
市没有任何治理措施。
（三）环境执法监督管理没有完全到位
一些地方政府变相干预环保执法部门执法，批准建设短期经济效益好但是能源资源消耗大，对大气污染严重的工业项目。不执行国家环境影响评价制度和建设项目环境管理“三同时”制度，盲目建设了一些布局不合理、污染物超标排放的项目。受到执法机构、人员不全和执法经费不足的限制，环境执法机构不能很好的开展对污染点源污染物的检测及排污单位的监理，从而削弱了环保部门对排污单位和排污源的正常监督管理，导致没有污染治理设施的单位长期没有污染治理设施，有污染治理设施的单位污染物处理设施运行率低，污染物超标排放。
而执法机构也存在问题。一是环境执法监管不力、执法不严，“不愿查”的问题依然存在；二是环境执法人员作风不硬、素质不高，“不会查”的问题依然存在；三是环境执法“不能查”的问题依然严重。如前文所讲，部分地方党委政府的执政理念与科学发展观的要求存在较大差距，由此对环境执法造成阻力。最后，环境司法未能发挥应有作用。一是司法介入不足，受理案件太少。2010年，全国共发生环境污染纠纷52299起，只有很少部分起诉到人们法院，大部分环境污染纠纷未能进入司法领域处理；二是环境司法受到各种干扰，审判实践中法院对污染受害者的支持不够有力、全面；三是对污染受害者有利的判决执行难，生效的法律文书由于地方保护往往很难执行。
（四）环境立法工作亟待完善
我国的环境立法上存在一些亟待完善的问题。一是我国的环境立法存在重环境资源单项法轻综合规划法、重实体法轻程序法、重污染防治法轻自然保护法、重强制类法律轻经济刺激和公众参与等现象。二是环境保护法律制度不完善，环境法律体系内的法律存在着效力层次的混乱。比如，《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）与各个单项的污染防治法和资源保护法均由全国人大常委会通过，处于同等法律位阶，《环境保护法》难以发挥其母法的作用，在实施中被虚置起来。再如，国家层面的立法为了照顾各地发展不平衡的国情，大多只规定了基本的法律制度，法律设施也比较原则，其实施就需要国务院及有关行政部门出台实施细则予以保障。但是，由于种种原因，这些应当及时制定的相关配套法规的出台往往过迟或者遥遥无期。还如，有关环境保护规章、法规之间也存在冲突，尤其是部门规章与地方性法规和规章之间的冲突更为严重。三是一些重要环境经济政策缺乏法律法规支撑。目前我国一些重要环境经济政策，如排
污权交易、生态补偿和环境责任保险等环境经济政策，尚缺乏明确、具体的法律法规依据。这些政策的试点和全面推行面临诸多法律障碍。四是环境保护立法质量不高，突出表现为立法重点选择适当、部门立法色彩浓重、缺乏可操作性等；五是官方认定的法律体系，依然没有将环境法认定为独立的法律部门，而是将其纳入到经济法或行政法等法律部门中。
三、我国大气污染立法防治的建议
(一)我国积极借鉴国外先进立法经验和技术
一些发达国家,如美国、德国,由于大气污染防治守法工作起笔较早,目前已有了不少成功的经验和技术,其中影响较大的有“气泡”政策和“折低”政策。
“气泡”政策,即在进行废气排放时.以一个工厂所排放的所有废气为一个气泡,只要在这个气泡内的总污染量不超过法定标准,就不必理会该工厂内各个设备的污染情况如何。因此,排污者在如何改善自己的污染行为方面有一定的自由权。排污者如果认为改造工厂内旧有的设备花费太大.效果又不显著,则可以选择通过装置新的设备来改善排污状况。此政策能够使企业在充分考虑自己经济效益的前提下,达到减少或改善排污的效果.把企业的经济效益和环境效益有机地结合起来。
“折低”政策,即为某一地区内所有工厂排放污染物的总量规定个最高限额,如果该区区域某工厂污染物排放量很小,以致该区域内全部工厂所排放的污染物总和仍然低于上述最高限额,则即使该区域内与某个排放大气污染物较多的工厂,仍然允许该工厂继续存在故一些规模较小排污又严重的企业.如果自身无力改善自己的排污行为,则可以通过有偿的方式,请求同一区域内的一些大企业或污染处理能力较强的企业,多减少一些排污,为自己的排污留余额.同时付给定的费用作为补偿一些新建项目.如果因为项目选址所在地区污染已经饱和而无法上马时.也可通过有偿的方式,先降低该区域内某已经存在的企业的污染量.使之上马成为可能。
（二）立法防治的具体建议
1.完善污染物总量控制制度
把细微颗粒物、氮氧化物、臭氧、挥发性有机物等新污染物纳入大气污染防治的范围。广东省人民政府于2009年4月通过了《广东省珠江三角州大气污染防治办法》。对主要大气污染物实施总量控制制度，控制范围由常规的二氧化硫、可吸入颗粒物扩展至二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、可吸入颗粒物等。这在全社会尚属于首次。近年来随着城市化和工业化的加速发展，细颗粒物、臭氧、挥发性有机物等新污染物纳入全国大气污染防治的范围迫在眉睫。
2.修改有关机动车污染防治的规定
将现有的机动车船污染防治扩大到整个交通大气污染防治的范围，突出城市交通规划和发展公共交通系统对控制机动车大气污染的重要作用。实施全国统一的用车环保标志管理制度；提高机动车排放的标准，使我国的机动车排放标准达到先进国家的水平；
突出生产企业和个人在机动车污染防控中应承担的责任与义务；鼓励使用车用燃油清洁剂，鼓励使用压缩天然气、液化天然气、混合动力、生物柴油和燃料电池的清洁能源车辆；增加环保部门制定车用燃料有害物质控制标准的规定，强化环保部门在车用燃料标准方面的参与权。
3.加大对违法排污行为的处罚力度
大气污染防治法的修订应加大处罚力度，增强对违法行为的震慑力，进一步强化大气环境监督管理的作用。针对新增和修订的条款，规定相应的法律责任；细化限期治理条款，将限期治理决定权授予环境保护行政主管部门，规定限期治理期间要险僻新建项目；规定违法排污拒不改正的，环境保护行政主管部门可以按照相应的罚款数额，按日累计罚款；增加大气污染受到损害的当事人的诉讼和赔偿等相关规定；细化环境监管人员的法律责任。“守法成本高、违法成本低”一直是大气污染治理的瓶颈，因此提高处罚大气污染行为的力度势在必行。例如《大气污染防治法》第五十六条：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门或者其他依法行使监督管理权的部门责令停止违法行为，限期改正，可以处五万元以下罚款„„”和第五十七条：“违反本法第四十一条第二款规定，在人口集中地区、机场周围、交通干线附近及当地人民政府规定的区域内露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为；情节严重的，可以处二百元以下罚款。”这里五万元和二百元以下罚款的处罚标准就过低。这对违法者而言明显太轻了，不足以达到阻止其违法的目的。建议提高处罚的上限标准，对于没有按期整改的单位和个人实行过期按日处罚，累计处罚的方式，从而实际上加大处罚的力度。
结论
我国目前人均耗能水平还很低,仅为世界人均的l/4,能源消耗量也将呈现大幅度上升趋势。在近期内,我国的能源结构仍将以煤为主,煤炭消耗量的增加将加重我国城市大气污染程度,而大幅度提高治理城市大气污染的投资困难较大。因此,我国大气环境质量发展趋势不容乐观。根据我国多年环境保护工作的经验,在工业污染源或固定源的污染未得到根本控制之前,我国城市大气污染治理还必须以命令控制型和法律、法规手段为主;随着我国市场经济的建立和完善,环境经济手段无疑是我国环境政策的发展方向。
无论是PM2.5标准的发布，还是国家对大气污染立法的改革，都是这一动因的推动。而事实证明，大气污染的治理，国民利益的保护，必须依靠政策和法律等多种手段结合，所以通过法制化的制度来治理大气污染至关重要。立法就是法治的第一步，完善大气污染立法还有很长的路要走。
参考文献
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致谢
感谢李艳岩老师本学期的悉心教导和对我的论文的指导。