内蒙古自治区国有农（牧、林）场 分离办社会职能情况调研报告
2008-09-02 根据办公室工作安排，近日，我们对内蒙古农垦系统国有农牧场和内蒙古森工集团（以下简称内蒙古国有农场）分离办社会职能情况进行了调研。期间，我们分别与内蒙古农垦局、海拉尔农牧场管理局、大兴安岭管理局和内蒙古森工集团的相关负责同志进行了座谈，并深入海拉尔农牧场管理局三河农场第8生产队、105生产队、120生产队，牙克石林业局以及农工（林工，以下简称农工）家中了解情况，对内蒙古国有农场分离办社会职能情况进行了深入了解。现将有关情况报告如下：
一、内蒙古国有农场办社会情况
（一）内蒙古国有农场基本情况。内蒙古农垦系统现有国有农场105个，分布在全区10个盟市，44个旗县。土地总面积8058万亩，其中耕地891万亩，草原3792万亩，林地363万亩。总人口46.9万人，职工14万人，离退休人员4万人。内蒙古农垦骨干是海拉尔农牧场管理局和大兴安岭农垦管理局。
海拉尔农牧场管理局成立于1955年，现辖16个农牧场，耕地面积450万亩，分别位于大兴安岭南北两麓。其中岭北11个农场，耕地面积370万亩，年耕种210万亩，岭北农场耕地连片，实行以农场为组织单位、生产队为生产单位，统一配置生产资料、统一耕
种、统一销售，生产力水平高，2007年人均纯收入超过万元；岭南5个农场，耕地面积80万亩，人均耕地面积少，农工负担重，年人均纯收入仅6000元。大兴安岭农垦管理局农场的情况与岭南基本一致。
内蒙古大兴安岭林管局成立于1952年，1995年将其经营职能整合组建了内蒙古森工集团，同时保留林业行政事业职能。森工集团现有53个企事业单位，在岗职工10.3万人，离退休职工6.2万人。林区在岗职工年人均工资10830元。
（二）办社会主要内容和经费来源
从上世纪五、六十年代建场，国有农场的广大转业官兵、支边干部、工人和上山下乡知识青年先生产、后生活，在渺无人烟的荒山荒坡开垦，各项社会事业从无到有，涉及义务教育、计划生育、民兵训练、道路建设、优抚、敬老院、幼儿园、政法、公共卫生、妇幼保健、社保机构、广播电视、供水供电供暖、社区服务、科研（站）所、防火防汛办公室、畜牧兽医、动物防检疫、环境卫生管理、农机交通管理、农田水利建设、气象防雹、军事设施维护、综合治理等方方面面。
国有农场办社会经费的主要来源有：国有农场管理费、经营利润、向农工直接收取办社会费用以及财政补助资金。由于国有农场二三产业不发达、利润低，除少量财政补助资金外，其他无论在何种科目中列支，要么来源于向农工收取的各种费用，要么是采取降低农工工资等隐性形式，实质上绝大部分都来自于农工的种地或伐
欠账多，生活条件差，职工收入低，企业办社会的从业人员情绪很不稳定，信访事件持续上升。2007年下半年，森工集团社会事业系统上访事件呈爆发态势，个体、集体、越级上访不断。教师系统多次提出罢课游行，虽最后森工集团多方做工作暂时平息了事态，但矛盾一触即发，成了严重影响林区稳定的“火山口”，终于使内蒙古自治区下决心在2008年较彻底地分离了森工集团办社会职能。
二、内蒙古国有农场分离办社会职能采取的主要措施、取得的成效及存在的问题
（一）国有农场分离办社会职能情况。2003年，内蒙古农垦系统国有农场开始试点分离办社会职能，取得了一定进展。国有农场分离的办社会职能主要有两项，一是教育，二是公安，除个别地区外，其他社会职能都没有剥离。2003年开始剥离，移交中小学293所，教职员工5110人，移交了公安局派出所43个，公安干警333人。剥离的办法一般是资产随人员全部移交，原财政补贴的相关农垦事业费一并划走，债务全部留在国有农场。其余经费负担由自治区财政与国有农场分别负担，国有农场负担比例每年递减20%，五年后不再负担。
（二）内蒙古森工集团分离办社会职能。2008年2月，内蒙古自治区印发《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发内蒙古森工工业集团有限责任公司剥离办社会职能改革总体方案的通知》，森工集团分离办社会职能工作全面启动。2008年森工集团分离办社会职能范围包括：教育、卫生、电视系统和公安后勤、消防、社保、计生、供暖、环卫、无线电管理等全部企业办社会职能；剥离人员为
2007年11月30日前在册的全部人员（共计在册27336人，其中在职16687人，离退休9635人）；资产以2007年底决算资产清单为准（债权债务留森工集团），一次性无偿移交地方；分离经费以2008年地区同类人员标准测算并充分考虑了增资因素。改革后，2008年办社会支出需7.9亿元资金，扣除天保工程补助和其他因素，缺口5.2亿元，在三年过渡期内自治区财政和森工集团共同承担，森工集团承担比例逐年递减，2011年后全部由自治区财政承担。分离移交计划分两步实施，第一步（6月30日前）先行将教育、卫生、电视系统移交，第二步（年底前）对其他系统进行协议移交。目前，首批教育、医疗、防疫、电视系统在职职工13088人已经移交，涉及的退休人员9635人正在按地方同类人员退休金标准套改，移交工作进展顺利。
内蒙古自治区在总结农垦系统分离办社会基础上，决定分离森工集团办社会职能，由自治区财政承担全部改革成本，调动了地方政府的积极性，比较彻底地解决了森工集团社企不分的问题，与以往相比实现七项突破。一是移交范围的突破，全部办社会职能一次性移交；二是人员的突破，不是按规定的比例和编制，而是2007年11月30日前在册的职工全部移交；三是过渡期的突破，由国有农场分离办社会职能时的5年过渡期变为3年，3年后森工集团即不再负担办社会支出；四是经费的突破，由以往接受地方政府承担部分费用变为自治区级财政全部负担，人员经费实行按人头支付，人均4.3万元至5.3万元；五是增资因素的突破，接收后新增资因素完全通过自治区转移支付解决；六是基础设施投入上的突破，移交单位需增加的达标建设投入由自治区给予支持；七是编制的突破，按
在册人员全部接收，纳入地方事业编制。
（三）分离办社会职能成效显著。总体上看，内蒙古国有农场分离办社会职能取得显著成效：
一是增加了农工收入。办社会职能移交后，大幅减少了农工的办社会负担，增加了农工的收入。同时，国有农场办社会从业人员移交到地方后，工资待遇逐步与地方接轨，收入水平增加一倍以上。 二是推动了农场社会事业和地区经济发展。长期以来，农场社会事业发展滞后，移交地方后，地方可以对地区内社会事业投入统筹规划，全面促进了基本公共服务、公益性基础设施建设均等化，使农场群众共享改革发展成果。农工增加了收入，对于拉动地区消费，推动地区经济发展也具有重大作用。
三是改善了农场经营状况。分离国有农场办社会职能，提高了企业盈利能力，为农场增加生产经营投入，集聚发展后劲、提高市场竞争能力注入活力。
四是保护了地区环境。内蒙古国有农场多数处于生态脆弱地区，森工集团更是身兼生态林区管护的职责，社企分开改善了农场和农工的生存状态，避免了开荒造田、乱伐森林等情况的发生，保护了区域环境。
五是维护了农场社会稳定。分离办社会职能，满足了农工长期以来改善生活的合理诉求，解决了国有农场存在的尖锐矛盾，维护了社会稳定。
（四）存在的问题
一是分离办社会职能情况复杂，进展缓慢。内蒙古在分离国有农场办社会职能方面做了大量工作，尤其是森工集团办社会职能的整体移交进展顺利，但总起来看，国有农场分离办社会职能仅限于教育、公安两个系统，其他系统办社会职能的分离工作因种种原因进展缓慢，存在移交不彻底等问题。
二是国有农场历史欠账多，分离办社会成本高。由于国有农场长期经营困难，在社会事业发展以及职工养老、医保、低保等问题上历史欠账较多，多数农场对社会性单位或部门实行经费包干，场办事业单位人员工资长期低于国家规定标准，企业在会计核算上未能足额反映企业的负担。要彻底解决国有农场办社会问题，不产生新的矛盾，所需成本要高于农场支出水平，由于目前多数改革方案的改革成本按农场支出水平测算，在移交过程中当地政府接受不积极，并造成新的矛盾，影响了改革顺利进行。
三是基层财政普遍困难，难以承担分离办社会成本。国有农场办社会既不利于企业经营发展，也不利于改善农工生产生活状况，产生较多社会矛盾。正因如此，内蒙古从2003年就开展了分离办社会的试点，但目前的改革方案一般都要求县市财政承担一部分改革成本，而基层财力普遍不足，推进起来比较困难。
四是国有农场办社会负债运行，分离后债务负担仍沉重。内蒙古国有农场分离办社会职能后，办社会形成的债务留在了国有农场，由于规模比较大，每年的财务费用支出给农场带来不小的负担。国有农场认为，农场多年来办社会形成的债务，不能简单地视为“企业
负债”，要对这些债务进行重新清理，区别对待，要求比照乡村债务化解，从政策上一并考虑。
三、我们的建议
（一）积极研究国有农场分离办社会职能政策。总体上看，政企分开、社企分开是国有农场发展方向，是巩固国有农场税费改革成果、减轻农工负担的必然选择，是国有农场摆脱经营困境的必然途径，也是促进地方经济社会和农场和谐发展的必然要求，有利于明确国有农场市场定位，纠正政府管理缺位。国有农场办社会带来的矛盾日益突出，需要加快解决农场办社会职能步伐。
（二）国有农场分离办社会职能应坚持的几项原则。建议改革坚持“统一政策、分散决策，区别情况、分类指导，积极稳妥、逐步分离”的原则。一是统一政策、分散决策。由中央制定统一的改革方案，明确改革目标、原则要求和主要政策。由各省级人民政府根据本地实际情况，制定推进改革的具体步骤。二是区别情况、分类指导。考虑不同地区、不同国有农场的具体情况，制定相应的改革措施。其办社会职能该分则分，不该分则要理顺体制，明确责任，不留后遗症。三是积极稳妥、逐步分离。在操作上本着先易后难、逐步推进的原则，有条件的可以一步分离到位，暂不具备全面分离办社会条件的，也可以分步走，逐步将国有农场办社会职能分离出去。
内蒙古自治区国有农（牧、林）场 分离办社会职能情况调研报告
2008-09-02 根据办公室工作安排，近日，我们对内蒙古农垦系统国有农牧场和内蒙古森工集团（以下简称内蒙古国有农场）分离办社会职能情况进行了调研。期间，我们分别与内蒙古农垦局、海拉尔农牧场管理局、大兴安岭管理局和内蒙古森工集团的相关负责同志进行了座谈，并深入海拉尔农牧场管理局三河农场第8生产队、105生产队、120生产队，牙克石林业局以及农工（林工，以下简称农工）家中了解情况，对内蒙古国有农场分离办社会职能情况进行了深入了解。现将有关情况报告如下：
一、内蒙古国有农场办社会情况
（一）内蒙古国有农场基本情况。内蒙古农垦系统现有国有农场105个，分布在全区10个盟市，44个旗县。土地总面积8058万亩，其中耕地891万亩，草原3792万亩，林地363万亩。总人口46.9万人，职工14万人，离退休人员4万人。内蒙古农垦骨干是海拉尔农牧场管理局和大兴安岭农垦管理局。
海拉尔农牧场管理局成立于1955年，现辖16个农牧场，耕地面积450万亩，分别位于大兴安岭南北两麓。其中岭北11个农场，耕地面积370万亩，年耕种210万亩，岭北农场耕地连片，实行以农场为组织单位、生产队为生产单位，统一配置生产资料、统一耕
种、统一销售，生产力水平高，2007年人均纯收入超过万元；岭南5个农场，耕地面积80万亩，人均耕地面积少，农工负担重，年人均纯收入仅6000元。大兴安岭农垦管理局农场的情况与岭南基本一致。
内蒙古大兴安岭林管局成立于1952年，1995年将其经营职能整合组建了内蒙古森工集团，同时保留林业行政事业职能。森工集团现有53个企事业单位，在岗职工10.3万人，离退休职工6.2万人。林区在岗职工年人均工资10830元。
（二）办社会主要内容和经费来源
从上世纪五、六十年代建场，国有农场的广大转业官兵、支边干部、工人和上山下乡知识青年先生产、后生活，在渺无人烟的荒山荒坡开垦，各项社会事业从无到有，涉及义务教育、计划生育、民兵训练、道路建设、优抚、敬老院、幼儿园、政法、公共卫生、妇幼保健、社保机构、广播电视、供水供电供暖、社区服务、科研（站）所、防火防汛办公室、畜牧兽医、动物防检疫、环境卫生管理、农机交通管理、农田水利建设、气象防雹、军事设施维护、综合治理等方方面面。
国有农场办社会经费的主要来源有：国有农场管理费、经营利润、向农工直接收取办社会费用以及财政补助资金。由于国有农场二三产业不发达、利润低，除少量财政补助资金外，其他无论在何种科目中列支，要么来源于向农工收取的各种费用，要么是采取降低农工工资等隐性形式，实质上绝大部分都来自于农工的种地或伐
欠账多，生活条件差，职工收入低，企业办社会的从业人员情绪很不稳定，信访事件持续上升。2007年下半年，森工集团社会事业系统上访事件呈爆发态势，个体、集体、越级上访不断。教师系统多次提出罢课游行，虽最后森工集团多方做工作暂时平息了事态，但矛盾一触即发，成了严重影响林区稳定的“火山口”，终于使内蒙古自治区下决心在2008年较彻底地分离了森工集团办社会职能。
二、内蒙古国有农场分离办社会职能采取的主要措施、取得的成效及存在的问题
（一）国有农场分离办社会职能情况。2003年，内蒙古农垦系统国有农场开始试点分离办社会职能，取得了一定进展。国有农场分离的办社会职能主要有两项，一是教育，二是公安，除个别地区外，其他社会职能都没有剥离。2003年开始剥离，移交中小学293所，教职员工5110人，移交了公安局派出所43个，公安干警333人。剥离的办法一般是资产随人员全部移交，原财政补贴的相关农垦事业费一并划走，债务全部留在国有农场。其余经费负担由自治区财政与国有农场分别负担，国有农场负担比例每年递减20%，五年后不再负担。
（二）内蒙古森工集团分离办社会职能。2008年2月，内蒙古自治区印发《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发内蒙古森工工业集团有限责任公司剥离办社会职能改革总体方案的通知》，森工集团分离办社会职能工作全面启动。2008年森工集团分离办社会职能范围包括：教育、卫生、电视系统和公安后勤、消防、社保、计生、供暖、环卫、无线电管理等全部企业办社会职能；剥离人员为
2007年11月30日前在册的全部人员（共计在册27336人，其中在职16687人，离退休9635人）；资产以2007年底决算资产清单为准（债权债务留森工集团），一次性无偿移交地方；分离经费以2008年地区同类人员标准测算并充分考虑了增资因素。改革后，2008年办社会支出需7.9亿元资金，扣除天保工程补助和其他因素，缺口5.2亿元，在三年过渡期内自治区财政和森工集团共同承担，森工集团承担比例逐年递减，2011年后全部由自治区财政承担。分离移交计划分两步实施，第一步（6月30日前）先行将教育、卫生、电视系统移交，第二步（年底前）对其他系统进行协议移交。目前，首批教育、医疗、防疫、电视系统在职职工13088人已经移交，涉及的退休人员9635人正在按地方同类人员退休金标准套改，移交工作进展顺利。
内蒙古自治区在总结农垦系统分离办社会基础上，决定分离森工集团办社会职能，由自治区财政承担全部改革成本，调动了地方政府的积极性，比较彻底地解决了森工集团社企不分的问题，与以往相比实现七项突破。一是移交范围的突破，全部办社会职能一次性移交；二是人员的突破，不是按规定的比例和编制，而是2007年11月30日前在册的职工全部移交；三是过渡期的突破，由国有农场分离办社会职能时的5年过渡期变为3年，3年后森工集团即不再负担办社会支出；四是经费的突破，由以往接受地方政府承担部分费用变为自治区级财政全部负担，人员经费实行按人头支付，人均4.3万元至5.3万元；五是增资因素的突破，接收后新增资因素完全通过自治区转移支付解决；六是基础设施投入上的突破，移交单位需增加的达标建设投入由自治区给予支持；七是编制的突破，按
在册人员全部接收，纳入地方事业编制。
（三）分离办社会职能成效显著。总体上看，内蒙古国有农场分离办社会职能取得显著成效：
一是增加了农工收入。办社会职能移交后，大幅减少了农工的办社会负担，增加了农工的收入。同时，国有农场办社会从业人员移交到地方后，工资待遇逐步与地方接轨，收入水平增加一倍以上。 二是推动了农场社会事业和地区经济发展。长期以来，农场社会事业发展滞后，移交地方后，地方可以对地区内社会事业投入统筹规划，全面促进了基本公共服务、公益性基础设施建设均等化，使农场群众共享改革发展成果。农工增加了收入，对于拉动地区消费，推动地区经济发展也具有重大作用。
三是改善了农场经营状况。分离国有农场办社会职能，提高了企业盈利能力，为农场增加生产经营投入，集聚发展后劲、提高市场竞争能力注入活力。
四是保护了地区环境。内蒙古国有农场多数处于生态脆弱地区，森工集团更是身兼生态林区管护的职责，社企分开改善了农场和农工的生存状态，避免了开荒造田、乱伐森林等情况的发生，保护了区域环境。
五是维护了农场社会稳定。分离办社会职能，满足了农工长期以来改善生活的合理诉求，解决了国有农场存在的尖锐矛盾，维护了社会稳定。
（四）存在的问题
一是分离办社会职能情况复杂，进展缓慢。内蒙古在分离国有农场办社会职能方面做了大量工作，尤其是森工集团办社会职能的整体移交进展顺利，但总起来看，国有农场分离办社会职能仅限于教育、公安两个系统，其他系统办社会职能的分离工作因种种原因进展缓慢，存在移交不彻底等问题。
二是国有农场历史欠账多，分离办社会成本高。由于国有农场长期经营困难，在社会事业发展以及职工养老、医保、低保等问题上历史欠账较多，多数农场对社会性单位或部门实行经费包干，场办事业单位人员工资长期低于国家规定标准，企业在会计核算上未能足额反映企业的负担。要彻底解决国有农场办社会问题，不产生新的矛盾，所需成本要高于农场支出水平，由于目前多数改革方案的改革成本按农场支出水平测算，在移交过程中当地政府接受不积极，并造成新的矛盾，影响了改革顺利进行。
三是基层财政普遍困难，难以承担分离办社会成本。国有农场办社会既不利于企业经营发展，也不利于改善农工生产生活状况，产生较多社会矛盾。正因如此，内蒙古从2003年就开展了分离办社会的试点，但目前的改革方案一般都要求县市财政承担一部分改革成本，而基层财力普遍不足，推进起来比较困难。
四是国有农场办社会负债运行，分离后债务负担仍沉重。内蒙古国有农场分离办社会职能后，办社会形成的债务留在了国有农场，由于规模比较大，每年的财务费用支出给农场带来不小的负担。国有农场认为，农场多年来办社会形成的债务，不能简单地视为“企业
负债”，要对这些债务进行重新清理，区别对待，要求比照乡村债务化解，从政策上一并考虑。
三、我们的建议
（一）积极研究国有农场分离办社会职能政策。总体上看，政企分开、社企分开是国有农场发展方向，是巩固国有农场税费改革成果、减轻农工负担的必然选择，是国有农场摆脱经营困境的必然途径，也是促进地方经济社会和农场和谐发展的必然要求，有利于明确国有农场市场定位，纠正政府管理缺位。国有农场办社会带来的矛盾日益突出，需要加快解决农场办社会职能步伐。
（二）国有农场分离办社会职能应坚持的几项原则。建议改革坚持“统一政策、分散决策，区别情况、分类指导，积极稳妥、逐步分离”的原则。一是统一政策、分散决策。由中央制定统一的改革方案，明确改革目标、原则要求和主要政策。由各省级人民政府根据本地实际情况，制定推进改革的具体步骤。二是区别情况、分类指导。考虑不同地区、不同国有农场的具体情况，制定相应的改革措施。其办社会职能该分则分，不该分则要理顺体制，明确责任，不留后遗症。三是积极稳妥、逐步分离。在操作上本着先易后难、逐步推进的原则，有条件的可以一步分离到位，暂不具备全面分离办社会条件的，也可以分步走，逐步将国有农场办社会职能分离出去。