如何预防村级干部职务犯罪
——以马山县危房改造中村级干部受贿案为例
一、引言
随着社会主义新农村建设不断推进，广大农村发生了翻天覆地的变化，农村经济得到进一步发展，农业结构进一步优化，农民收入逐年提高，同时也出现了一些新情况、新问题，特别是村级干部职务犯罪，已经成为当前阻碍农村经济社会发展的热点和焦点问题。村级干部在实施退耕还林、扶贫开发、危房改造、能繁母猪补贴等涉及惠农资金项目之时，利用职务便利实施犯罪，严重影响了党在农村政权的形象，影响了农村的社会和谐稳定。
马山县就曾经发生过多起村级干部职务犯罪的案件，特别是在危房改造过程中，时有案件发生。作为国家级扶贫开发工作重点县，马山县是中央危房改造政策的受惠县之一，但在农村危房改造项目中，却发生了多起村级干部职务犯罪案件，致使危房改造工程大打折扣，农民得不到真正的实惠，影响了党在人民群众中的形象。其中比较典型的有马山县金钗镇乐江村村委主任张应等人受贿案，加方乡龙头村、龙头村、龙岗村、龙开村村级干部在协助政府发放农村危房改造补助款过程中发生的受贿案等。这些案件已经不仅是个案，而是具有普遍性。前全国政协主席李瑞环同志就曾经说过：“反复出现的问题,要从规律性上找原因；普遍出现的问题,要从制度上找原因。”多发案件必然有其规律性原因，正确分析其原因，掌握其发生的规律，在今后实施涉及惠农资金项目工作时，清晰地理清工作思路，周密部署安排工作，防范村级干部职务犯罪，做到防患于未然，这样才能使党的优惠政策真正惠及民生，使农村经济发展更加稳定，社会更加和谐，使党在农村的执政基础更加殷实。
二、正文
（一）危房改造：一项惠及民生工程
2008年，中央为解决农村困难群众基本住房安全问题，决定在全国贫困地区实施农村危房改造试点工作，通过中央的财政投入和地方配套资金的投入，加大对农村危房改造的力度，使贫困地区的人民群众住上安居房，改善居住条件，让生产生活条件艰苦地区的人民群众也能享受到改革开放的成果。危房改造惠及的对象，重点是居住在危房中的农村分散供养五保户、低保户、贫困残疾人家庭和其他贫困户等。
为做好此项工作，中央规定，按照以满足农户基本生活需求为目的，以优先改造困难、最需要群众的危险房屋为原则，根据农村危房改造工程总体规划，各阶段的改造对象为：2008 -2012年主要改造五保房一、二、三级危房；低保户一级危房；困难房一级危房；一般户一级危房、茅草房；2013 -2016年主要改造低保户、困难户、一般户二、三级危房。危房改造采取“整县推进”、“试点先行”的方式进行，试点工程涉及的二、三级危房。在试点取得成功经验的基础上，对全国贫困地区进行危房改造才全面铺开。2008年，试点工作在部分贫困地区开展；2009年，中央加大资金投入，逐步扩大农村危房改造试点范围，增加危房改造任务，共安排117亿元补助资金，帮助贫困地区完成约204万农村贫困户的危房改造。中央规定农村危房改造试点补助标准为户均6000元，在此基础上，对陆地边境县边境一线贫困农户，东北、西北、华北等“三北”地区和西藏自治区试点范围内 - 1 -
建筑节能示范户每户再增加2000元补助。同时，中央要求，中西部省(自治区、直辖市)在确保完成危房改造任务的前提下，要依据农村危房改造方式、建设标准、成本需求和补助对象自筹资金能力等不同情况，合理确定不同地区、不同类型、不同档次的省级分类补助标准，做好扩大农村危房改造试点工作。中央规定，在具体实施过程中，在切实体现体现公平、公正、公开和帮扶特困群众的前提下，在不改变危改资金用途的情况下，以农民群众满意为基础，根据危改户贫困程度、房屋危改程度实际情况，各地以可对户均补助标准进行适当调整。
广西是西部欠发达地区，而且大部分贫困地区是喀斯特地貌地区，危房改造成本较大，中央6000元补助标准很难在广西大石山区中建立起一座农村住房。按照“群众自建为主，政府给予适当补助”的原则，广西人民政府实行区、市和县级财政配套资金共同扶持的政策，总体上提高对农村危房改造的补助。马山县根据有关文件规定，制定出了对危房改造的补助标准，对各类扶助对象和危房等级的户均补助标准为：五保户一级危房，户均补助2万元；五保户二级危房，户均补助0.5万元；五保户三级危房，户均补助0.3万元；低保户一级危房，户均补助2万元；困难户一级危房，户均补助1万元；一般户一级危房，户均补助0.5万元；低保户、困难户、一般户二级危房，户均补助0.3万元；低保户、困难户、一般户三级危房，户均补助0.2万元。
按照这个标准，在马山县大石山区，以当地的物价水平，基本上能在农村建设一座安居住房。这是一项民生工程，工程的有效实施，将极大改善马山县人民群众的居住条件，让人民群众感受党和政府的关怀。
（二）防患未然：马山出台相关规定
为把中央危房改造政策落到实处，把有的限资金管好用好，马山县做了大量的工作，力求把危房改造工程做成安居工程、民心工程和惠民工程，为此，出台了一系列的政策措施：
1、加强对危房改造工作的领导。马山县成立了农村危房改造工作领导小组，负责统筹协调项目的推进工作。领导小组成员单位包括住建局、发改局、财政局、民政局、移民局、计生局、残联、扶贫办、审计局、地震局、国土局、监察局、林业局等。从领导小组成员单位组成来看，各个单位都有其职责，对危房改造项目工程实施起到规范与监督的作用。住建局是危房改造工作的主管单位，是此项工作的业主部门，负责危房改造项目的指导和协调，并会同有关部门负责编制农村危房改造实施方案等工作；发改局则是项目立项申报单位，负责与相关部门共同争取对口国家补助资金，统筹项目建设资金投入危房改造工程，检查指导农村危房改造工作；财政局负责项目资金的管理与发放，根据审定的补助资金，直接划拨到农户的户头，以防止资金截留；民政局的职责是做好农村危房改造工程项目中农村五保户、低保户和农村困难户的核查统计工作；移民局的职责是做好农村水库移民危房核查统计工作，按规定优先给予库区人民补助；计生局的职责是做好农村计生家庭和诚信计生家庭困难户的核查统计工作；残联的职责是做好农村残疾人困难家庭的核查统计工作；监察局的职责是负责对全程进行监督等等。从农村危房改造工作领导小组成员单位来看，马山县已经考虑得比较周全，并且与全县的残联工作、库区移民工作、诚信计生工作等中心工作有机结合起来，在造福全县人民的同时有力地推进各项工作。项目工作领导小组的成立，各负其责，分工合作，可有力地推进了农村危房改造工作。
2、制定了周密的工作方案。马山县为了做好危房改造工作，根据国家有关政策，制定了《马山县农村危房改造工程实施方案》。从《方案》来看，马山县明确了危房改造的目标任务，提出了改造标准。对危房改造任务，马山县按各乡镇现存危房量占全县危房总量的比例和“贫困优先、自愿申报优先”的名客分配原则，把指标分配到各乡镇。《方案》主要有以下几个方面的内容：一是提出了整个危房改造工作必须遵循的原则，即“政府主导、农民主体，公平、公正、公开，因地制宜、经济实用，统一规划、分步建设，适当集中、节能省地，最危险、最贫困优先”的原则，可以说，这些原则，为保障农村危房改造项目的顺利提供了依据。二是马山县在《方案》中提出了危房改项目- 2 -
的具体要求，即农村危房改造要优先编制村庄规划，对编制村庄规划并按规划进行建设的村屯，优先给予资金安排。三是马山县在《方案》中规定了农村危房改造项目的建设标准，即改造后建设面积不能低于人均13平方米，五保房建设面积不能超过40平方米等要求，同时也明确了全县危房改造户的补助标准，即：五保户、低保户1.9-2.2万元，计生户、贫困残疾户1.7-2万元，一般困难家庭户1.5-1.8万元。
3、制定了严格的工作规程。马山县为了使整个危房改造工作规范有序，做到公开、公平、公正，制定了严密的补助资金申请与审批程序，力图通过流程的规范去规避危房改造过程中可能出现的资金挪用风险。一是规范申报流程。即规定由农户提出危房户改造项目资金补助申请，填写申请表交到村委，村委收到后，进行初审、拍老房旧照等一系列工作，然后上报乡镇。二是公开审批过程。乡镇人民政府接到村委的申报材料后，根据有关文件确定补助对象，进行张榜公示，公示时间不少于7天，同时，组织人员上门核查，提出初步意见。在公示期满后，将公示结果及核查意见一并上报县危改办。三是严格审核程序。即县危改办接到乡镇人民政府上报的材料后，组织召开有关部门联审会议，确定补助方对象和金额后，报县人民政府审批；审批通过后，才能确定农户为农村危房改造补助对象。四是资金划拨流程科学合理。户主在工程主体完工后方能向所在村委会提出资金划拨书面申请，填报危房改造资金补助申请表，递交给村委，由村委上送乡镇人民政府；乡镇政府接到资金申报表后，上报县危改办；危改办实地考察示，确认房屋改造完成后，拍照存档；由危改办向财政提出资金划拨通知；县财政局接到划拨通知后，从专项经费中直接把资金划拨入农户户头。
4、严格资金管理。马山县还出台了补助资金的管理和使用方法，规定农村危房改造政府补助资金实行县级财政专户管理，专款专用，封闭运行，严禁将补助资金用于非农村危房改造项目。为了能使资金补助到位，使人民群众真正受益，马山县在实施农村危房改造过程中，加强资金筹措，采取“争取国家支持一点，自治区级补助一点，市县补助一点，农户自筹一点，社会捐助一点”的办法，多渠道筹集农村危房改造资金。从中央方面，马山县筹措到补助资金2299.375万元；从自治区方面，马山县筹措到配套资金2303.8万元；从市、县方面，筹措到配套资金809.2万元。市级配套户均补助标准为1500元，需配套资金424.5万元。上级考虑到马山县为国定贫困县，县级配套压力较大，将县级配套户均补助标准由2600元调整为2000元，需配套资金566万元，扣除自治区的倾斜补助资金181.3万元，实际县级需配套资金384.7万元。三项资金合计5412.375万元，不足部分由群众自筹。
按理，如此严密的流程规范与制度设计，应该管得住农村危房改造资金。但是，百密终有一疏，在实施的过程中，马山县危房改造项目还是出现了问题，而且不是一起案件，而是多起案件发生，具有普遍性。研究这些案件发生的原因，找出对策措施，对今后开展涉农资金项目管理具有借鉴意义。
（三）始料未及：“硕鼠”依然有机可乘
马山县在实施农村危房改造项目过程中，到目前为止，没有发现乡镇级以上的领导干部或工作人员侵吞、挪用危房改造项目资金的现象，也没有行贿受贿现象，倒是村级干部，出现了大量的侵吞危房改造项目资金的现象和行贿受贿现象发生，比较典型的两起案件：
案件一：马山县金钗镇乐江村村级干部侵吞危房改造项目资金和行贿受贿案。
2009年9月，时任金钗镇乐江村党支部书记张应在接到上级文件要求开展危房改造项目通知后，觉得这是一个发财的机会，他召集村“两委”全体成员开会商议，决定对危房改造农户每户收取200—300元不等的照相费、材料费。随后，他们在发动困难群众申报危房改造项目时，妄称要收取照相费、材料费等各种费用，在村民领取申报表格的时候，他们收取了各种费用，由村委副主任黄志文负责保管。
案件发展到这个时候，我们看到，村民对中央的危改改造项目根本不了解。中央惠及农村的危 - 3 -
改政策没有宣传到位，存在着宣传上的盲区，村级干部和贫困户所掌握的信息不对称，使村级干部有机可乘。作为惠农项目，中央有关文件要求是不收取任何费用的。而马山县并没有宣传到位，可以说是忽略了宣传工作。在危房改造项目工作领导小组中，竟然没有宣传部门参与。这不能不说在考虑工作领导小组成员的时候，没有把宣传工作考虑进去，思想上对宣传工作重视不够。按理，任何一项工作，都要把宣传作为前提工作进行的，必须把宣传工作做到家喻户晓，这样，在实施的过程中才不会有宣传盲区的存在，也才不会让“硕鼠”有机可乘。虽然马山县在农户申报危改项目过程中也有公示，但公示只是做到让农民知晓谁能获得补助，农民并没有知道他们所报的材料是不需要任何费用的。如果马山县在项目启动之初，重视宣传工作，利用电视台、广播、报纸、横幅、标语等宣传方式，采取地毯轰炸式宣传，让村村户户对危房改造工作的知晓实现无逢对接，群众知晓率提高，那么，村级干部就没有下手的机会。可惜，马山县有关领导没有意识到这一点，忽略了宣传工作。
金钗镇乐江村村级干部一班人马在2009年尝到甜头后，2010年—2011年间，村“两委”成员开始变得更加胆大妄为，变本加厉，除了对危房改造农户收取材料费外，他们还对每个危房改造户吃2000—8000元不等的回扣。张应、黄志文等人分别跟农户说，上级追加的危房改造指标是他们争取得来的，是他们花费钱财请有关部门领导吃饭、送礼得来的指标，需要农户支付相应的费用。很多农户不明就里，他们认为村级干部为他们谋了利益，对村级干部感激不尽。村级干部和他们商定，待到危房改造资金下拨后，每户收取2000—8000元不等的活动经费。此时，危房改造户不仅没有意识到这是村级干部在犯罪，而是认为村级干部在帮助他们；他们没有意识到这是在送村级干部走上不归路，而是对村级干部感恩戴德，他们给村级干部送钱又送礼，请吃又请喝。此外，张应等人还对受贿方式进行“创新”，因为分配到乐江村的指标有限，他们就通过让两户或三户共用一个指标的方式从中获取私利，在分配资金时，谁给他们钱多他们就分配给谁多一些，这样，造成群众争相给村级干部送钱送礼的局面。2010年—2012年，乐江村委共向危房改造户违规收取款项共计151300元，而这些非法所得，都变成了他们的囊中之物。对这些资金，他们先后瓜分充饱私囊，其中：2010年春节前，经村委一班人马商定，对危房改造项目所收取的费用进行分赃，村“两委”5名村级干部每人各分得2000多元；2011年每人各分得3000元；2012年张应、黄志文、黄立明每人各分得7000元，其他3名村干每人各分得6000元；2013年初，村“两委”6人每人各分得2000元，村委其他日常开支24500元，剩余数额由黄志文保管。
2013年初，有部分村民从其它村屯获知农村危改项目不需要交任何费用后，他们向有关部门反映了情况。最终，纸还是包不住火，举报信交到马山县纪委。2013年5月16日，马山县纪委责成金钗镇纪委对张应、黄志文进行立案调查。2014年1月17日，在充分掌握证据的情况下，马山县检察院向法院起诉张应、黄志文、黄立明、马瑞光、梁振基等人。2014年3月，马山县人民法院一审判处张应有期徒刑十年六个月，判处黄志文有期徒刑十年，其它村干也受到了相应的处罚。
在这起案件中我们可以看到，在实施涉及惠农资金项目时发生村级干部职务犯罪的主要原因是：一是宣传不到位，村民知晓率低是案发的主要原因；二是村干素质差，没有为民服务的宗旨意识，这是内因起作用；三是监督不力，致使“硕鼠”有机可乘。
案件二：加方乡龙头村、龙岗村、龙开村村级干部在危房改造项目中行贿受贿案。
村级干部职务犯罪具有普遍性，还体现在马山县另一个乡的村级干部职务犯罪上。
2010年5月，马山县检察院收到了时任广西壮族自治区党委常委、南宁市委书记车荣福批示的一封信件。信件反映，马山县加方乡个别村级干部在协助政府发放农村危房改造补助款过程中，向农户索要手续费、经办费和好处费等。信是直接寄给时任南宁市委书记的车荣福同志的。车荣福在来信上批示：农村危房改造项目是党中央的一项惠民政策，是一项民心工程，决不能让一些村级干部把此项工作变成“离心工程”。车荣福指示，马山县要抓紧时间查处相关责任人，决不能姑息农村- 4 -
村级干部贪腐行为，影响我们党在农村的形象。马山县检察院收到批示信件后，立即责成乡纪委进行调查。乡纪委的办案人员深入加方乡的龙头村、龙岗村、龙开村等村屯，他们走村入户，与群众座谈，安抚群众，帮助他们克服害怕心理。调查发现，当地一些村级干部具有村霸的性质，群众都怕他们。因为怕得罪村级干部，怕村级干部报复，所以举报人采取匿名举报，查证比较困难。办案人员不畏艰难，日夜走访群众，查找线索，很快发现加方乡龙头村原党支部书记覃某有索贿行为，于是决定立案侦查。
经查，马山县加方乡龙头村原党支部书记覃某以帮农户争取危房改造指标、拍照费、手续费、经办费等名目，向群众索贿受贿。自2009年至2010年间，覃某在危房改造项目中多次向受惠群众伸手要钱。而他的理由是，村委在给群众填表、拍照等过程中，产生各种各样的费用，如拍照，他个人要购买相机，要冲晒相片等，这些都是他个人的支出。另外，他还吹嘘，经他多方联系，亲自出马，为本村争取多得指标。而群众不明就里，以为是覃某为他们谋得了利益，心甘情愿地送钱给他。
覃某的这种行为，传到其它村，其它村的村级干部也纷纷效仿，收受村民钱物的理由和覃某如出一辙。看似合情合理的由头，其实是村级干部们欺骗人民群众、从中谋取私利的手段。村民们不明就里，纷纷给当地的村级干部送礼。有些村民为了争得危房改造指标，竞相给村级干部送礼和请吃，一个比一个送的多，一个比一个请吃的好。一时间，加方乡各村的农民给村级干部送礼请客吃饭蔚然成风，极大地带坏了当地的风气，使当地社会风气乌烟瘴气，败坏了社会道德，影响了党的形象。办案人员感到问题的严重性，他们加大办案力度，在查办龙头村覃某的案件的同时，扩大查找案件线索范围，顺藤摸瓜，查办了加方乡龙岗村、龙开村干部在协助政府发放农村危房改造补助款过程中发生的受贿案3件3人。
2010年12月，在掌握充分人证物证基础上，马山县检察院向马山县法院提起诉讼，对加方乡3起村级干部利用职务之便行贿受贿、吃回扣等进行查处。最后，马山县法院对这3起受贿案作出有罪判决，覃某等人受到了法律的制裁。这3起损害农民群众切身利益的案件宣判后，2011年春节，马山县检察院研究决定，把查获的涉案赃款退还给农户，让他们过一个舒心年。在加方乡农村危房改造补助款退还仪式上，马山县检查院反贪局局长韦谦虚同志将涉案款悉数退还给受害群众。
（四）痛定思痛：亡羊补牢为时未晚
随后，马山县在危房改造项目实施过程中，修改和完善了相关政策，修正了有关规定，采取有力措施，防范村级干部职务犯罪再次发生。自2013年以来，再也没有类似的案件发生。马山县主要采取如下措施：
1、加大对农村危房改造工作的宣传力度，做到家喻户晓。在随后的危房改造项目工作中，马山县在宣传方面采取了如下措施：一是利用马山县电视台、《马山时讯》（当地一份政务报纸）、广西马山网、马山政务信息网等媒体，对项目实施的内容、要求、申报程序、受益人公示等等，实行地毯轰炸式宣传，使信息覆盖实现村村屯屯无逢对接。二是通过宣传加强思想教育，增强村级干部的宗旨意识。利用全党开展的党的群众路线教育实践活动的机会，马山县要求农村基层党组织要有针对性地定期召开民主生活会，广泛开展交心谈心、批评和自我批评活动，使农村党员干部在思想上自我预防。三是通过宣传加强农民群众法律意识。有关职能部门尤其是检察机关主动出击，采取“送法下乡”等形式，深入农村开展法制宣传和反腐败宣传，增强群众的监督意识，提高识别、揭露村级干部职务犯罪的能力，切实保障农民的合法权益不受侵害。
2、改革村级干部选拔任用制度。选贤任能，是杜绝村级干部职务犯罪的治本之策。马山县的村级干部职务犯罪，与他们的低素质有关。长期以来，马山县选拔村级干部难以走出“乡村”圈子，素质较低的村级干部已不能适应社会主义新农村建设的需要。为更好地服务新农村建设，马山县采取了如下措施：一是改革村级干部选拔任用制度，冲破传统身份、城乡、地域等人才壁垒，向社会
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公开招录素质高、能力强、懂经济、会管理的大学生充实农村干部队伍。二是不断提高村级干部待遇，解决其后顾之忧，让其安心扎根农村，当好农民的领头羊，带动群众勤劳科学致富，稳步推进社会主义新农村建设。三是推进农村党支部第一书记工作，从县级干部中选派得力干将任村委第一书记，在村委班子中植入外部力量，这些外部力量相当于“监督眼”，使村级干部不敢也不会再有贪腐的机会。
3、实施素质提升工程，提升村级干部拒腐防变能力。马山县发生村级干部职务犯罪后，当地党委政府高度重视村级干部素质和能力建设，责成该县县委党校开展对村级干部教育培训工作，并把廉政教育、理想信念教育、宗旨意识教育等作为培训的主要内容。自2012年以来，马山县委党校根据当地党委政府的要求，已经开展村级党组织负责人培训班、村（居）委会主任培训班等各类培训班次9期，培训人数达1000多人次，有力地推进村级干部廉政建设。2013年9月，马山县检察院副检察长韦谦虚同志在县委党校为151名村党支部书记作题为《为民用好手中权，为己铺好人生路》的廉政教育讲座后，即有一名村级干部向检察院自首，他痛心疾首，涕泪横流，认识到自己所犯的错误，同时感谢党校、感谢检察院开展廉政教育，挽救了他，也挽救了他的家庭。
4、加大对村级干部职务犯罪的打击力度。马山县检察机关按照最高人民检察院的要求，对侵害群众切身利益的职务犯罪案件，坚决查处，有力震慑犯罪，达到“查处一起、教育一片”的社会效果。一是统一认识，依法打击村级干部职务犯罪，对在群众中造成恶劣影响的，坚决予以严厉打击，从重惩处，以儆效尤。二是依法严厉打击，促进了村级干部廉洁勤政，使其不想犯、不敢犯。三是加强对涉农资金的督察监察，为惠农资金项目实施扫清障碍。2012年间，马山县又先后打掉了永州镇、马山县里当乡两起村级干部职务犯罪的窝案。
三、案例编写
潘小龙、韦燕娜，中共马山县委党校。
四、延伸阅读
1、徐苏林：警示与提醒——当前公务犯罪详解，中国人事出版社出版，2011年8月1日。
2、赵计芝：农村干部职务犯罪预防路径探析，《法学论坛》，山东省法学学会出版社出版，2014年1月。
五、讨论问题
1、马山县农村危房改造项目系列村级干部职务犯罪中，涉及到的责任主体有哪些？
2、危改项目中村级干部索贿受贿的主要原因是什么？
3、如何预防村级干部职务犯罪？
六、分析思路
（一）研究定位
本案例反映的是马山县在农村危房改造项目中村级干部职务犯罪的问题，通过对案例的分析，力图让领导干部了解在实施涉及惠农资金项目时，哪些环节容易被忽视，使村级干部得以以权谋私，走上犯罪的道路；同时提出预防村级干部职务犯罪的对策措施，力求做到防患于未然。通过本案例- 6 -
学习，提升领导干部分析问题能力，在今后实施涉及惠农资金项目时有效预防村级干部职务犯罪。
（二）问题症结
村级干部职务犯罪的原因是多方面的，但是，从本案例来看，关键还是在实施涉及惠农资金项目时，以下几个方面的问题没有考虑周全：一是宣传不到位。在2009、2010年的实施方案中，我们没有见到宣传部门参与此项工作。由于没有宣传，人民群众对项目实施的具体操作内容知晓率低，致使村级干部有可乘之机。二是村级干部素质不高，宗旨意识不强，从思想根源上犯了错误。在调研中发现，村干们大都有谋一份权位、领一份工资、寻找发一点小财的机会的思想。三是机制不健全，流程不规范，使村级干部有空可钻。四是监督不力，缺乏有效监督机制，使村级干部躲过监督，胆敢以身试法。
（三）对策建议
通过本案例分析，我们看到，预防村级干部职务犯罪大意不得。建议在今后实施涉及惠农资金项目时，从以下几个方面防犯村级干部职务犯罪：一是要加强宣传力度，把涉农资金的申请、审批流程广泛宣传，通过电视、报纸、宣传标语和网络等手段，把项目宣传做到家喻户晓，使村级干部无可乘之机。二是要注重流程的规范，科学合理的流程可以有效防犯村级职务犯罪。三是加强对村级干部的教育培训，通过党校主体班课堂和廉政教育基地，教育村级干部要树立为民服务的宗旨意识，培育高尚的理想信念和道德风尚。只有从思想上解决问题才是治本之策。四是加大打击力度，同时提高村级干部待遇，使村级干部不敢犯、不想犯。
（四）管理启示
马山县在危房改造项目中出现的村级干部职务犯罪，从中我们可以得到如下启示：一是谋事布局一定要周全。老子在《道德经》里说：“天下大事必做于细，天下难事必做于易。”本案发生的村级干部职务犯罪，关键就是在实施项目之时考虑欠周，没有把宣传工作提上议事日程，致使村级干部思想认识不足，犯下了错误，教训是十分沉痛的。因此，在今后开展惠农资金项目时，必须谋划好全局工作，做到防微杜渐。二是要提高警惕性，做到防患于未然。我们不能把村级干部想象成圣人，而应该把他们当成经济人，他们都是为利益而工作的，只有这样，我们在实施惠农项目过程中，在制度设计、流程设计时才会更好地考虑防范他们利用职务便利实施犯罪。三是领导干部必须善于分析问题、解决问题。在本案中，马山县发生了大量的类似案件。马山县没有停留在案件的处理上，而是通过案件本身，举一反三，查找原因，从而在宣传上、制度上、流程上去防止此类案件再次发生。
七、附录
《马山县2013年农村危房改造工程实施方案》（节选）
一、农村危房改造实施范围
（略）
二、农村危房改造目标任务
（略）
三、农村危房改造工作原则
（一）政府主导、农民主体的原则
（二）公平、公正、公开的原则
（三）因地制宜、经济实用的原则
（四）统一规划、分步建设的原则
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（五）适当集中、节能省地的原则
（六）最危险、最贫困优先的原则
四、农村危房改造内容和要求
（一）农村危房改造村庄的规划和设计
（二）农村危房改造形式
（三）农村危房改造建设标准
（四）农村危房改造补助对象
（五）农村危房改造要求
一是要坚持公开、公平、公正原则。严格规范补助对象的审批程序，实行农户自愿申请，村民会议或村民代表会议民主评议，乡镇审核，县级审批的程序；严格按自治区的标准要求，开展农村危房等级评定；各乡镇要组织做好与经批准的危房改造农户签订合同或协议工作，并作为“一户一档”的重要内容。
二是要建立健全公示制度。危房等级评定结果、补助标准政策、补助对象基本信息和各审批环节的结果要在村务公开栏和村民小组进行张榜公示，并作为“一户一档”的重要内容。
三是危房改造以农户自建为主，农户自建确有困难且有统建意愿的，地方政府要发挥组织、协调作用，帮助农户选择有资质的施工队伍统建。坚持以分散分户改造为主，在同等条件下传统村落和危房较集中的村庄优先安排，已有搬迁计划的村庄不予安排，不得借危房改造名义推进村庄整体迁并。
四是具备条件的自然村屯应结合危房改造，开展道路、饮水、通电等基础设施建设，整体改善农村人居环境。
五是位于抗震设防区的危房改造，其房屋必须设置地梁、圈梁和构造柱等，以达到当地抗震设防标准要求。
六是各乡镇要将贫困残疾人家庭危房改造纳入农村危房改造年度计划，统筹推进和实施，确保年度完成贫困残疾人家庭危房改造数量占年度总任务的比例高于当地农村贫困残疾人家庭存量危房占存量危房总数的比例。
七是各乡镇在确定危房改造对象时，除重点补助对象外，要体现对农村计划生育家庭和诚信计生家庭，农村贫困无房的成年孤儿，以及对属于农村危房贫困户的农村复员军人、带病回乡退伍军人、退役残疾军人、烈士遗属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属等的优先优惠；要按照重点保障和特殊扶助的要求，优先照顾1985年前搬迁的农村水库移民危房贫困家庭，将农村危房改造与社会主义新农村建设相结合。
（六）农村危房改造项目的申报与审批
（七）时间安排
（略）
五、投资估算及资金筹措使用
（一）投资估算
（二）资金筹措与安排
（三）对农户的补助标准
（四）补助资金的使用和管理
（五）补助资金的申请和审批
六、政策措施
（一）健全机构，加强领导
为确保我县农村危房改造工作的顺利进行，加强对农村危房改造工作的领导，成立县农村危房- 8 -
改造工作领导小组。领导工作小组成员单位有：住建、发改、财政、民委、民政、国土、建设、农业、水利、扶贫（农办）、林业、水库移民、宣传、广播电视、党校、残联、电力等部门资源，形成资金集中投入的合力；要完善分级负责、部门分工协作的工作机制，共同推进农村危房改造工作。县农村危房改造工作领导小组办公室设在住建局，负责统筹协调项目的推进工作。
（二）明确责任，扎实推进
⒈农村危房改造工作领导小组成员县级单位工作职责。
住建局负责改造项目的指导和协调，并会同有关部门负责编制农村危房改造实施方案，制定农村危房评定标准和危房改造范围，核查农村危房改造规模、数量；统筹安排项目补助资金，指导制定农村危房改造建设标准和补助标准；指导和协助抓好农村建筑工匠、村庄规划协管员的培训工作。
发改局负责与相关部门共同争取对口国家补助资金，统筹项目建设资金投入危房改造工程；检查、指导农村危房改造工作。
财政局负责与相关部门共同争取国家补助资金，筹措自治区级配套资金，统筹、审核和分配有关补助资金，设立专户专账管理，并对补助资金的安排使用情况进行监督检查。
民政局、移民局、计生局、残联等部门协助住建局共同做好农村危房改造项目的实施和管理工作。民政局做好农村危房改造工程项目中农村五保户、低保户和农村困难户的核查统计工作；移民局做好农村水库移民危房核查统计工作；计生局做好农村计划生育家庭和诚信计生家庭困难户的核查统计工作；残联做好农村残疾人困难家庭的核查统计工作。
扶贫办负责与相关部门共同争取国家对口危房改造补助资金投入农村危房改造项目，对贫困村中集中连片改造10户以上的未通路的自然村屯的通屯道路建设给予扶持，并按扶贫资金、项目管理规定进行资金安排和项目管理，配合做好农村危房改造项目实施工作。
审计局负责对农村危房改造资金的筹集、分配、管理和使用情况进行审计。
地震局负责指导农村危房改造户建房的抗震设防工作。
水利局、供电公司、交通局负责通水、通电、通路的技术指导、检查和资金、政策的倾斜。 国土资源局负责协调解决农村危房改造项目中涉及的宅基地安排、置换、调整等相关工作。 监察局、林业局等相关部门按部门职责密切配合做好项目实施工作。
⒉乡镇人民政府和光明山林场工作职责。
（三）整合资源，形成合力
本着“渠道不改、投向不变、统筹安排、各负其责”的原则，整合发改、财政、民委、民政、国土、建设、农业、水利、扶贫（农办）、林业、水库移民、广播电视、残联、电力等部门资源，形成资金集中投入的合力；要完善分级负责、部门分工协作的工作机制，共同推进农村危房改造工作。
（四）着力扶持，援建帮建
（五）强化监督，确保安全
监察、审计、财政、民政、住建等相关部门要切实加强对危房改造工程质量、工程进度、资金使用管理的督促检查，严肃纪律，确保工程质量和资金使用安全、高效。宣传部门和新闻媒体要大力宣传农村危房改造工作的经验和做法，加强舆论监督。
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如何预防村级干部职务犯罪
——以马山县危房改造中村级干部受贿案为例
一、引言
随着社会主义新农村建设不断推进，广大农村发生了翻天覆地的变化，农村经济得到进一步发展，农业结构进一步优化，农民收入逐年提高，同时也出现了一些新情况、新问题，特别是村级干部职务犯罪，已经成为当前阻碍农村经济社会发展的热点和焦点问题。村级干部在实施退耕还林、扶贫开发、危房改造、能繁母猪补贴等涉及惠农资金项目之时，利用职务便利实施犯罪，严重影响了党在农村政权的形象，影响了农村的社会和谐稳定。
马山县就曾经发生过多起村级干部职务犯罪的案件，特别是在危房改造过程中，时有案件发生。作为国家级扶贫开发工作重点县，马山县是中央危房改造政策的受惠县之一，但在农村危房改造项目中，却发生了多起村级干部职务犯罪案件，致使危房改造工程大打折扣，农民得不到真正的实惠，影响了党在人民群众中的形象。其中比较典型的有马山县金钗镇乐江村村委主任张应等人受贿案，加方乡龙头村、龙头村、龙岗村、龙开村村级干部在协助政府发放农村危房改造补助款过程中发生的受贿案等。这些案件已经不仅是个案，而是具有普遍性。前全国政协主席李瑞环同志就曾经说过：“反复出现的问题,要从规律性上找原因；普遍出现的问题,要从制度上找原因。”多发案件必然有其规律性原因，正确分析其原因，掌握其发生的规律，在今后实施涉及惠农资金项目工作时，清晰地理清工作思路，周密部署安排工作，防范村级干部职务犯罪，做到防患于未然，这样才能使党的优惠政策真正惠及民生，使农村经济发展更加稳定，社会更加和谐，使党在农村的执政基础更加殷实。
二、正文
（一）危房改造：一项惠及民生工程
2008年，中央为解决农村困难群众基本住房安全问题，决定在全国贫困地区实施农村危房改造试点工作，通过中央的财政投入和地方配套资金的投入，加大对农村危房改造的力度，使贫困地区的人民群众住上安居房，改善居住条件，让生产生活条件艰苦地区的人民群众也能享受到改革开放的成果。危房改造惠及的对象，重点是居住在危房中的农村分散供养五保户、低保户、贫困残疾人家庭和其他贫困户等。
为做好此项工作，中央规定，按照以满足农户基本生活需求为目的，以优先改造困难、最需要群众的危险房屋为原则，根据农村危房改造工程总体规划，各阶段的改造对象为：2008 -2012年主要改造五保房一、二、三级危房；低保户一级危房；困难房一级危房；一般户一级危房、茅草房；2013 -2016年主要改造低保户、困难户、一般户二、三级危房。危房改造采取“整县推进”、“试点先行”的方式进行，试点工程涉及的二、三级危房。在试点取得成功经验的基础上，对全国贫困地区进行危房改造才全面铺开。2008年，试点工作在部分贫困地区开展；2009年，中央加大资金投入，逐步扩大农村危房改造试点范围，增加危房改造任务，共安排117亿元补助资金，帮助贫困地区完成约204万农村贫困户的危房改造。中央规定农村危房改造试点补助标准为户均6000元，在此基础上，对陆地边境县边境一线贫困农户，东北、西北、华北等“三北”地区和西藏自治区试点范围内 - 1 -
建筑节能示范户每户再增加2000元补助。同时，中央要求，中西部省(自治区、直辖市)在确保完成危房改造任务的前提下，要依据农村危房改造方式、建设标准、成本需求和补助对象自筹资金能力等不同情况，合理确定不同地区、不同类型、不同档次的省级分类补助标准，做好扩大农村危房改造试点工作。中央规定，在具体实施过程中，在切实体现体现公平、公正、公开和帮扶特困群众的前提下，在不改变危改资金用途的情况下，以农民群众满意为基础，根据危改户贫困程度、房屋危改程度实际情况，各地以可对户均补助标准进行适当调整。
广西是西部欠发达地区，而且大部分贫困地区是喀斯特地貌地区，危房改造成本较大，中央6000元补助标准很难在广西大石山区中建立起一座农村住房。按照“群众自建为主，政府给予适当补助”的原则，广西人民政府实行区、市和县级财政配套资金共同扶持的政策，总体上提高对农村危房改造的补助。马山县根据有关文件规定，制定出了对危房改造的补助标准，对各类扶助对象和危房等级的户均补助标准为：五保户一级危房，户均补助2万元；五保户二级危房，户均补助0.5万元；五保户三级危房，户均补助0.3万元；低保户一级危房，户均补助2万元；困难户一级危房，户均补助1万元；一般户一级危房，户均补助0.5万元；低保户、困难户、一般户二级危房，户均补助0.3万元；低保户、困难户、一般户三级危房，户均补助0.2万元。
按照这个标准，在马山县大石山区，以当地的物价水平，基本上能在农村建设一座安居住房。这是一项民生工程，工程的有效实施，将极大改善马山县人民群众的居住条件，让人民群众感受党和政府的关怀。
（二）防患未然：马山出台相关规定
为把中央危房改造政策落到实处，把有的限资金管好用好，马山县做了大量的工作，力求把危房改造工程做成安居工程、民心工程和惠民工程，为此，出台了一系列的政策措施：
1、加强对危房改造工作的领导。马山县成立了农村危房改造工作领导小组，负责统筹协调项目的推进工作。领导小组成员单位包括住建局、发改局、财政局、民政局、移民局、计生局、残联、扶贫办、审计局、地震局、国土局、监察局、林业局等。从领导小组成员单位组成来看，各个单位都有其职责，对危房改造项目工程实施起到规范与监督的作用。住建局是危房改造工作的主管单位，是此项工作的业主部门，负责危房改造项目的指导和协调，并会同有关部门负责编制农村危房改造实施方案等工作；发改局则是项目立项申报单位，负责与相关部门共同争取对口国家补助资金，统筹项目建设资金投入危房改造工程，检查指导农村危房改造工作；财政局负责项目资金的管理与发放，根据审定的补助资金，直接划拨到农户的户头，以防止资金截留；民政局的职责是做好农村危房改造工程项目中农村五保户、低保户和农村困难户的核查统计工作；移民局的职责是做好农村水库移民危房核查统计工作，按规定优先给予库区人民补助；计生局的职责是做好农村计生家庭和诚信计生家庭困难户的核查统计工作；残联的职责是做好农村残疾人困难家庭的核查统计工作；监察局的职责是负责对全程进行监督等等。从农村危房改造工作领导小组成员单位来看，马山县已经考虑得比较周全，并且与全县的残联工作、库区移民工作、诚信计生工作等中心工作有机结合起来，在造福全县人民的同时有力地推进各项工作。项目工作领导小组的成立，各负其责，分工合作，可有力地推进了农村危房改造工作。
2、制定了周密的工作方案。马山县为了做好危房改造工作，根据国家有关政策，制定了《马山县农村危房改造工程实施方案》。从《方案》来看，马山县明确了危房改造的目标任务，提出了改造标准。对危房改造任务，马山县按各乡镇现存危房量占全县危房总量的比例和“贫困优先、自愿申报优先”的名客分配原则，把指标分配到各乡镇。《方案》主要有以下几个方面的内容：一是提出了整个危房改造工作必须遵循的原则，即“政府主导、农民主体，公平、公正、公开，因地制宜、经济实用，统一规划、分步建设，适当集中、节能省地，最危险、最贫困优先”的原则，可以说，这些原则，为保障农村危房改造项目的顺利提供了依据。二是马山县在《方案》中提出了危房改项目- 2 -
的具体要求，即农村危房改造要优先编制村庄规划，对编制村庄规划并按规划进行建设的村屯，优先给予资金安排。三是马山县在《方案》中规定了农村危房改造项目的建设标准，即改造后建设面积不能低于人均13平方米，五保房建设面积不能超过40平方米等要求，同时也明确了全县危房改造户的补助标准，即：五保户、低保户1.9-2.2万元，计生户、贫困残疾户1.7-2万元，一般困难家庭户1.5-1.8万元。
3、制定了严格的工作规程。马山县为了使整个危房改造工作规范有序，做到公开、公平、公正，制定了严密的补助资金申请与审批程序，力图通过流程的规范去规避危房改造过程中可能出现的资金挪用风险。一是规范申报流程。即规定由农户提出危房户改造项目资金补助申请，填写申请表交到村委，村委收到后，进行初审、拍老房旧照等一系列工作，然后上报乡镇。二是公开审批过程。乡镇人民政府接到村委的申报材料后，根据有关文件确定补助对象，进行张榜公示，公示时间不少于7天，同时，组织人员上门核查，提出初步意见。在公示期满后，将公示结果及核查意见一并上报县危改办。三是严格审核程序。即县危改办接到乡镇人民政府上报的材料后，组织召开有关部门联审会议，确定补助方对象和金额后，报县人民政府审批；审批通过后，才能确定农户为农村危房改造补助对象。四是资金划拨流程科学合理。户主在工程主体完工后方能向所在村委会提出资金划拨书面申请，填报危房改造资金补助申请表，递交给村委，由村委上送乡镇人民政府；乡镇政府接到资金申报表后，上报县危改办；危改办实地考察示，确认房屋改造完成后，拍照存档；由危改办向财政提出资金划拨通知；县财政局接到划拨通知后，从专项经费中直接把资金划拨入农户户头。
4、严格资金管理。马山县还出台了补助资金的管理和使用方法，规定农村危房改造政府补助资金实行县级财政专户管理，专款专用，封闭运行，严禁将补助资金用于非农村危房改造项目。为了能使资金补助到位，使人民群众真正受益，马山县在实施农村危房改造过程中，加强资金筹措，采取“争取国家支持一点，自治区级补助一点，市县补助一点，农户自筹一点，社会捐助一点”的办法，多渠道筹集农村危房改造资金。从中央方面，马山县筹措到补助资金2299.375万元；从自治区方面，马山县筹措到配套资金2303.8万元；从市、县方面，筹措到配套资金809.2万元。市级配套户均补助标准为1500元，需配套资金424.5万元。上级考虑到马山县为国定贫困县，县级配套压力较大，将县级配套户均补助标准由2600元调整为2000元，需配套资金566万元，扣除自治区的倾斜补助资金181.3万元，实际县级需配套资金384.7万元。三项资金合计5412.375万元，不足部分由群众自筹。
按理，如此严密的流程规范与制度设计，应该管得住农村危房改造资金。但是，百密终有一疏，在实施的过程中，马山县危房改造项目还是出现了问题，而且不是一起案件，而是多起案件发生，具有普遍性。研究这些案件发生的原因，找出对策措施，对今后开展涉农资金项目管理具有借鉴意义。
（三）始料未及：“硕鼠”依然有机可乘
马山县在实施农村危房改造项目过程中，到目前为止，没有发现乡镇级以上的领导干部或工作人员侵吞、挪用危房改造项目资金的现象，也没有行贿受贿现象，倒是村级干部，出现了大量的侵吞危房改造项目资金的现象和行贿受贿现象发生，比较典型的两起案件：
案件一：马山县金钗镇乐江村村级干部侵吞危房改造项目资金和行贿受贿案。
2009年9月，时任金钗镇乐江村党支部书记张应在接到上级文件要求开展危房改造项目通知后，觉得这是一个发财的机会，他召集村“两委”全体成员开会商议，决定对危房改造农户每户收取200—300元不等的照相费、材料费。随后，他们在发动困难群众申报危房改造项目时，妄称要收取照相费、材料费等各种费用，在村民领取申报表格的时候，他们收取了各种费用，由村委副主任黄志文负责保管。
案件发展到这个时候，我们看到，村民对中央的危改改造项目根本不了解。中央惠及农村的危 - 3 -
改政策没有宣传到位，存在着宣传上的盲区，村级干部和贫困户所掌握的信息不对称，使村级干部有机可乘。作为惠农项目，中央有关文件要求是不收取任何费用的。而马山县并没有宣传到位，可以说是忽略了宣传工作。在危房改造项目工作领导小组中，竟然没有宣传部门参与。这不能不说在考虑工作领导小组成员的时候，没有把宣传工作考虑进去，思想上对宣传工作重视不够。按理，任何一项工作，都要把宣传作为前提工作进行的，必须把宣传工作做到家喻户晓，这样，在实施的过程中才不会有宣传盲区的存在，也才不会让“硕鼠”有机可乘。虽然马山县在农户申报危改项目过程中也有公示，但公示只是做到让农民知晓谁能获得补助，农民并没有知道他们所报的材料是不需要任何费用的。如果马山县在项目启动之初，重视宣传工作，利用电视台、广播、报纸、横幅、标语等宣传方式，采取地毯轰炸式宣传，让村村户户对危房改造工作的知晓实现无逢对接，群众知晓率提高，那么，村级干部就没有下手的机会。可惜，马山县有关领导没有意识到这一点，忽略了宣传工作。
金钗镇乐江村村级干部一班人马在2009年尝到甜头后，2010年—2011年间，村“两委”成员开始变得更加胆大妄为，变本加厉，除了对危房改造农户收取材料费外，他们还对每个危房改造户吃2000—8000元不等的回扣。张应、黄志文等人分别跟农户说，上级追加的危房改造指标是他们争取得来的，是他们花费钱财请有关部门领导吃饭、送礼得来的指标，需要农户支付相应的费用。很多农户不明就里，他们认为村级干部为他们谋了利益，对村级干部感激不尽。村级干部和他们商定，待到危房改造资金下拨后，每户收取2000—8000元不等的活动经费。此时，危房改造户不仅没有意识到这是村级干部在犯罪，而是认为村级干部在帮助他们；他们没有意识到这是在送村级干部走上不归路，而是对村级干部感恩戴德，他们给村级干部送钱又送礼，请吃又请喝。此外，张应等人还对受贿方式进行“创新”，因为分配到乐江村的指标有限，他们就通过让两户或三户共用一个指标的方式从中获取私利，在分配资金时，谁给他们钱多他们就分配给谁多一些，这样，造成群众争相给村级干部送钱送礼的局面。2010年—2012年，乐江村委共向危房改造户违规收取款项共计151300元，而这些非法所得，都变成了他们的囊中之物。对这些资金，他们先后瓜分充饱私囊，其中：2010年春节前，经村委一班人马商定，对危房改造项目所收取的费用进行分赃，村“两委”5名村级干部每人各分得2000多元；2011年每人各分得3000元；2012年张应、黄志文、黄立明每人各分得7000元，其他3名村干每人各分得6000元；2013年初，村“两委”6人每人各分得2000元，村委其他日常开支24500元，剩余数额由黄志文保管。
2013年初，有部分村民从其它村屯获知农村危改项目不需要交任何费用后，他们向有关部门反映了情况。最终，纸还是包不住火，举报信交到马山县纪委。2013年5月16日，马山县纪委责成金钗镇纪委对张应、黄志文进行立案调查。2014年1月17日，在充分掌握证据的情况下，马山县检察院向法院起诉张应、黄志文、黄立明、马瑞光、梁振基等人。2014年3月，马山县人民法院一审判处张应有期徒刑十年六个月，判处黄志文有期徒刑十年，其它村干也受到了相应的处罚。
在这起案件中我们可以看到，在实施涉及惠农资金项目时发生村级干部职务犯罪的主要原因是：一是宣传不到位，村民知晓率低是案发的主要原因；二是村干素质差，没有为民服务的宗旨意识，这是内因起作用；三是监督不力，致使“硕鼠”有机可乘。
案件二：加方乡龙头村、龙岗村、龙开村村级干部在危房改造项目中行贿受贿案。
村级干部职务犯罪具有普遍性，还体现在马山县另一个乡的村级干部职务犯罪上。
2010年5月，马山县检察院收到了时任广西壮族自治区党委常委、南宁市委书记车荣福批示的一封信件。信件反映，马山县加方乡个别村级干部在协助政府发放农村危房改造补助款过程中，向农户索要手续费、经办费和好处费等。信是直接寄给时任南宁市委书记的车荣福同志的。车荣福在来信上批示：农村危房改造项目是党中央的一项惠民政策，是一项民心工程，决不能让一些村级干部把此项工作变成“离心工程”。车荣福指示，马山县要抓紧时间查处相关责任人，决不能姑息农村- 4 -
村级干部贪腐行为，影响我们党在农村的形象。马山县检察院收到批示信件后，立即责成乡纪委进行调查。乡纪委的办案人员深入加方乡的龙头村、龙岗村、龙开村等村屯，他们走村入户，与群众座谈，安抚群众，帮助他们克服害怕心理。调查发现，当地一些村级干部具有村霸的性质，群众都怕他们。因为怕得罪村级干部，怕村级干部报复，所以举报人采取匿名举报，查证比较困难。办案人员不畏艰难，日夜走访群众，查找线索，很快发现加方乡龙头村原党支部书记覃某有索贿行为，于是决定立案侦查。
经查，马山县加方乡龙头村原党支部书记覃某以帮农户争取危房改造指标、拍照费、手续费、经办费等名目，向群众索贿受贿。自2009年至2010年间，覃某在危房改造项目中多次向受惠群众伸手要钱。而他的理由是，村委在给群众填表、拍照等过程中，产生各种各样的费用，如拍照，他个人要购买相机，要冲晒相片等，这些都是他个人的支出。另外，他还吹嘘，经他多方联系，亲自出马，为本村争取多得指标。而群众不明就里，以为是覃某为他们谋得了利益，心甘情愿地送钱给他。
覃某的这种行为，传到其它村，其它村的村级干部也纷纷效仿，收受村民钱物的理由和覃某如出一辙。看似合情合理的由头，其实是村级干部们欺骗人民群众、从中谋取私利的手段。村民们不明就里，纷纷给当地的村级干部送礼。有些村民为了争得危房改造指标，竞相给村级干部送礼和请吃，一个比一个送的多，一个比一个请吃的好。一时间，加方乡各村的农民给村级干部送礼请客吃饭蔚然成风，极大地带坏了当地的风气，使当地社会风气乌烟瘴气，败坏了社会道德，影响了党的形象。办案人员感到问题的严重性，他们加大办案力度，在查办龙头村覃某的案件的同时，扩大查找案件线索范围，顺藤摸瓜，查办了加方乡龙岗村、龙开村干部在协助政府发放农村危房改造补助款过程中发生的受贿案3件3人。
2010年12月，在掌握充分人证物证基础上，马山县检察院向马山县法院提起诉讼，对加方乡3起村级干部利用职务之便行贿受贿、吃回扣等进行查处。最后，马山县法院对这3起受贿案作出有罪判决，覃某等人受到了法律的制裁。这3起损害农民群众切身利益的案件宣判后，2011年春节，马山县检察院研究决定，把查获的涉案赃款退还给农户，让他们过一个舒心年。在加方乡农村危房改造补助款退还仪式上，马山县检查院反贪局局长韦谦虚同志将涉案款悉数退还给受害群众。
（四）痛定思痛：亡羊补牢为时未晚
随后，马山县在危房改造项目实施过程中，修改和完善了相关政策，修正了有关规定，采取有力措施，防范村级干部职务犯罪再次发生。自2013年以来，再也没有类似的案件发生。马山县主要采取如下措施：
1、加大对农村危房改造工作的宣传力度，做到家喻户晓。在随后的危房改造项目工作中，马山县在宣传方面采取了如下措施：一是利用马山县电视台、《马山时讯》（当地一份政务报纸）、广西马山网、马山政务信息网等媒体，对项目实施的内容、要求、申报程序、受益人公示等等，实行地毯轰炸式宣传，使信息覆盖实现村村屯屯无逢对接。二是通过宣传加强思想教育，增强村级干部的宗旨意识。利用全党开展的党的群众路线教育实践活动的机会，马山县要求农村基层党组织要有针对性地定期召开民主生活会，广泛开展交心谈心、批评和自我批评活动，使农村党员干部在思想上自我预防。三是通过宣传加强农民群众法律意识。有关职能部门尤其是检察机关主动出击，采取“送法下乡”等形式，深入农村开展法制宣传和反腐败宣传，增强群众的监督意识，提高识别、揭露村级干部职务犯罪的能力，切实保障农民的合法权益不受侵害。
2、改革村级干部选拔任用制度。选贤任能，是杜绝村级干部职务犯罪的治本之策。马山县的村级干部职务犯罪，与他们的低素质有关。长期以来，马山县选拔村级干部难以走出“乡村”圈子，素质较低的村级干部已不能适应社会主义新农村建设的需要。为更好地服务新农村建设，马山县采取了如下措施：一是改革村级干部选拔任用制度，冲破传统身份、城乡、地域等人才壁垒，向社会
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公开招录素质高、能力强、懂经济、会管理的大学生充实农村干部队伍。二是不断提高村级干部待遇，解决其后顾之忧，让其安心扎根农村，当好农民的领头羊，带动群众勤劳科学致富，稳步推进社会主义新农村建设。三是推进农村党支部第一书记工作，从县级干部中选派得力干将任村委第一书记，在村委班子中植入外部力量，这些外部力量相当于“监督眼”，使村级干部不敢也不会再有贪腐的机会。
3、实施素质提升工程，提升村级干部拒腐防变能力。马山县发生村级干部职务犯罪后，当地党委政府高度重视村级干部素质和能力建设，责成该县县委党校开展对村级干部教育培训工作，并把廉政教育、理想信念教育、宗旨意识教育等作为培训的主要内容。自2012年以来，马山县委党校根据当地党委政府的要求，已经开展村级党组织负责人培训班、村（居）委会主任培训班等各类培训班次9期，培训人数达1000多人次，有力地推进村级干部廉政建设。2013年9月，马山县检察院副检察长韦谦虚同志在县委党校为151名村党支部书记作题为《为民用好手中权，为己铺好人生路》的廉政教育讲座后，即有一名村级干部向检察院自首，他痛心疾首，涕泪横流，认识到自己所犯的错误，同时感谢党校、感谢检察院开展廉政教育，挽救了他，也挽救了他的家庭。
4、加大对村级干部职务犯罪的打击力度。马山县检察机关按照最高人民检察院的要求，对侵害群众切身利益的职务犯罪案件，坚决查处，有力震慑犯罪，达到“查处一起、教育一片”的社会效果。一是统一认识，依法打击村级干部职务犯罪，对在群众中造成恶劣影响的，坚决予以严厉打击，从重惩处，以儆效尤。二是依法严厉打击，促进了村级干部廉洁勤政，使其不想犯、不敢犯。三是加强对涉农资金的督察监察，为惠农资金项目实施扫清障碍。2012年间，马山县又先后打掉了永州镇、马山县里当乡两起村级干部职务犯罪的窝案。
三、案例编写
潘小龙、韦燕娜，中共马山县委党校。
四、延伸阅读
1、徐苏林：警示与提醒——当前公务犯罪详解，中国人事出版社出版，2011年8月1日。
2、赵计芝：农村干部职务犯罪预防路径探析，《法学论坛》，山东省法学学会出版社出版，2014年1月。
五、讨论问题
1、马山县农村危房改造项目系列村级干部职务犯罪中，涉及到的责任主体有哪些？
2、危改项目中村级干部索贿受贿的主要原因是什么？
3、如何预防村级干部职务犯罪？
六、分析思路
（一）研究定位
本案例反映的是马山县在农村危房改造项目中村级干部职务犯罪的问题，通过对案例的分析，力图让领导干部了解在实施涉及惠农资金项目时，哪些环节容易被忽视，使村级干部得以以权谋私，走上犯罪的道路；同时提出预防村级干部职务犯罪的对策措施，力求做到防患于未然。通过本案例- 6 -
学习，提升领导干部分析问题能力，在今后实施涉及惠农资金项目时有效预防村级干部职务犯罪。
（二）问题症结
村级干部职务犯罪的原因是多方面的，但是，从本案例来看，关键还是在实施涉及惠农资金项目时，以下几个方面的问题没有考虑周全：一是宣传不到位。在2009、2010年的实施方案中，我们没有见到宣传部门参与此项工作。由于没有宣传，人民群众对项目实施的具体操作内容知晓率低，致使村级干部有可乘之机。二是村级干部素质不高，宗旨意识不强，从思想根源上犯了错误。在调研中发现，村干们大都有谋一份权位、领一份工资、寻找发一点小财的机会的思想。三是机制不健全，流程不规范，使村级干部有空可钻。四是监督不力，缺乏有效监督机制，使村级干部躲过监督，胆敢以身试法。
（三）对策建议
通过本案例分析，我们看到，预防村级干部职务犯罪大意不得。建议在今后实施涉及惠农资金项目时，从以下几个方面防犯村级干部职务犯罪：一是要加强宣传力度，把涉农资金的申请、审批流程广泛宣传，通过电视、报纸、宣传标语和网络等手段，把项目宣传做到家喻户晓，使村级干部无可乘之机。二是要注重流程的规范，科学合理的流程可以有效防犯村级职务犯罪。三是加强对村级干部的教育培训，通过党校主体班课堂和廉政教育基地，教育村级干部要树立为民服务的宗旨意识，培育高尚的理想信念和道德风尚。只有从思想上解决问题才是治本之策。四是加大打击力度，同时提高村级干部待遇，使村级干部不敢犯、不想犯。
（四）管理启示
马山县在危房改造项目中出现的村级干部职务犯罪，从中我们可以得到如下启示：一是谋事布局一定要周全。老子在《道德经》里说：“天下大事必做于细，天下难事必做于易。”本案发生的村级干部职务犯罪，关键就是在实施项目之时考虑欠周，没有把宣传工作提上议事日程，致使村级干部思想认识不足，犯下了错误，教训是十分沉痛的。因此，在今后开展惠农资金项目时，必须谋划好全局工作，做到防微杜渐。二是要提高警惕性，做到防患于未然。我们不能把村级干部想象成圣人，而应该把他们当成经济人，他们都是为利益而工作的，只有这样，我们在实施惠农项目过程中，在制度设计、流程设计时才会更好地考虑防范他们利用职务便利实施犯罪。三是领导干部必须善于分析问题、解决问题。在本案中，马山县发生了大量的类似案件。马山县没有停留在案件的处理上，而是通过案件本身，举一反三，查找原因，从而在宣传上、制度上、流程上去防止此类案件再次发生。
七、附录
《马山县2013年农村危房改造工程实施方案》（节选）
一、农村危房改造实施范围
（略）
二、农村危房改造目标任务
（略）
三、农村危房改造工作原则
（一）政府主导、农民主体的原则
（二）公平、公正、公开的原则
（三）因地制宜、经济实用的原则
（四）统一规划、分步建设的原则
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（五）适当集中、节能省地的原则
（六）最危险、最贫困优先的原则
四、农村危房改造内容和要求
（一）农村危房改造村庄的规划和设计
（二）农村危房改造形式
（三）农村危房改造建设标准
（四）农村危房改造补助对象
（五）农村危房改造要求
一是要坚持公开、公平、公正原则。严格规范补助对象的审批程序，实行农户自愿申请，村民会议或村民代表会议民主评议，乡镇审核，县级审批的程序；严格按自治区的标准要求，开展农村危房等级评定；各乡镇要组织做好与经批准的危房改造农户签订合同或协议工作，并作为“一户一档”的重要内容。
二是要建立健全公示制度。危房等级评定结果、补助标准政策、补助对象基本信息和各审批环节的结果要在村务公开栏和村民小组进行张榜公示，并作为“一户一档”的重要内容。
三是危房改造以农户自建为主，农户自建确有困难且有统建意愿的，地方政府要发挥组织、协调作用，帮助农户选择有资质的施工队伍统建。坚持以分散分户改造为主，在同等条件下传统村落和危房较集中的村庄优先安排，已有搬迁计划的村庄不予安排，不得借危房改造名义推进村庄整体迁并。
四是具备条件的自然村屯应结合危房改造，开展道路、饮水、通电等基础设施建设，整体改善农村人居环境。
五是位于抗震设防区的危房改造，其房屋必须设置地梁、圈梁和构造柱等，以达到当地抗震设防标准要求。
六是各乡镇要将贫困残疾人家庭危房改造纳入农村危房改造年度计划，统筹推进和实施，确保年度完成贫困残疾人家庭危房改造数量占年度总任务的比例高于当地农村贫困残疾人家庭存量危房占存量危房总数的比例。
七是各乡镇在确定危房改造对象时，除重点补助对象外，要体现对农村计划生育家庭和诚信计生家庭，农村贫困无房的成年孤儿，以及对属于农村危房贫困户的农村复员军人、带病回乡退伍军人、退役残疾军人、烈士遗属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属等的优先优惠；要按照重点保障和特殊扶助的要求，优先照顾1985年前搬迁的农村水库移民危房贫困家庭，将农村危房改造与社会主义新农村建设相结合。
（六）农村危房改造项目的申报与审批
（七）时间安排
（略）
五、投资估算及资金筹措使用
（一）投资估算
（二）资金筹措与安排
（三）对农户的补助标准
（四）补助资金的使用和管理
（五）补助资金的申请和审批
六、政策措施
（一）健全机构，加强领导
为确保我县农村危房改造工作的顺利进行，加强对农村危房改造工作的领导，成立县农村危房- 8 -
改造工作领导小组。领导工作小组成员单位有：住建、发改、财政、民委、民政、国土、建设、农业、水利、扶贫（农办）、林业、水库移民、宣传、广播电视、党校、残联、电力等部门资源，形成资金集中投入的合力；要完善分级负责、部门分工协作的工作机制，共同推进农村危房改造工作。县农村危房改造工作领导小组办公室设在住建局，负责统筹协调项目的推进工作。
（二）明确责任，扎实推进
⒈农村危房改造工作领导小组成员县级单位工作职责。
住建局负责改造项目的指导和协调，并会同有关部门负责编制农村危房改造实施方案，制定农村危房评定标准和危房改造范围，核查农村危房改造规模、数量；统筹安排项目补助资金，指导制定农村危房改造建设标准和补助标准；指导和协助抓好农村建筑工匠、村庄规划协管员的培训工作。
发改局负责与相关部门共同争取对口国家补助资金，统筹项目建设资金投入危房改造工程；检查、指导农村危房改造工作。
财政局负责与相关部门共同争取国家补助资金，筹措自治区级配套资金，统筹、审核和分配有关补助资金，设立专户专账管理，并对补助资金的安排使用情况进行监督检查。
民政局、移民局、计生局、残联等部门协助住建局共同做好农村危房改造项目的实施和管理工作。民政局做好农村危房改造工程项目中农村五保户、低保户和农村困难户的核查统计工作；移民局做好农村水库移民危房核查统计工作；计生局做好农村计划生育家庭和诚信计生家庭困难户的核查统计工作；残联做好农村残疾人困难家庭的核查统计工作。
扶贫办负责与相关部门共同争取国家对口危房改造补助资金投入农村危房改造项目，对贫困村中集中连片改造10户以上的未通路的自然村屯的通屯道路建设给予扶持，并按扶贫资金、项目管理规定进行资金安排和项目管理，配合做好农村危房改造项目实施工作。
审计局负责对农村危房改造资金的筹集、分配、管理和使用情况进行审计。
地震局负责指导农村危房改造户建房的抗震设防工作。
水利局、供电公司、交通局负责通水、通电、通路的技术指导、检查和资金、政策的倾斜。 国土资源局负责协调解决农村危房改造项目中涉及的宅基地安排、置换、调整等相关工作。 监察局、林业局等相关部门按部门职责密切配合做好项目实施工作。
⒉乡镇人民政府和光明山林场工作职责。
（三）整合资源，形成合力
本着“渠道不改、投向不变、统筹安排、各负其责”的原则，整合发改、财政、民委、民政、国土、建设、农业、水利、扶贫（农办）、林业、水库移民、广播电视、残联、电力等部门资源，形成资金集中投入的合力；要完善分级负责、部门分工协作的工作机制，共同推进农村危房改造工作。
（四）着力扶持，援建帮建
（五）强化监督，确保安全
监察、审计、财政、民政、住建等相关部门要切实加强对危房改造工程质量、工程进度、资金使用管理的督促检查，严肃纪律，确保工程质量和资金使用安全、高效。宣传部门和新闻媒体要大力宣传农村危房改造工作的经验和做法，加强舆论监督。
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