常水明 景云飞
随着工业化、城镇化进程不断加快，农村劳动力大量向第二、三产业转移，农民对土地的依赖程度不断降低，农村土地闲置撂荒和自发流转现象日益增多。同时，随着农业现代化、产业化步伐的加快，种养大户、家庭农场、农民合作社、农业龙头企业等新型经营主体迅速发展，需要更多的土地来扩大经营规模。为此，土地流转成为现代农业发展的必然要求。晋中市委、市政府因势利导、正确引导、科学指导，不断探索家庭经营体制下的土地流转新模式，使土地流转走上健康发展的轨道。截止目前，全市流转耕地面积达到116万亩，占家庭承包耕地总面积的27%，流转“四荒”222万亩，占“四荒”总面积的44%。
一、基本模式与特点
从经营主体和流转方式上分析，晋中市农村土地流转大体有八种基本模式。
（一）集体主导，集中流转。这种模式是适应“一村一品”主导产业集聚提升的需求，由政府引导，村集体经济组织牵头组建合作社，根据产业需要，统一规划，组织群众统一发展优势产业，在尊重农民意愿的基础上，依法集中流转村民土地，然后分配给原转出土地的普通农户经营或由大户统一经营，在产前、产中指导社员统一按规程生产，产后统一组织销售，提高了农民组织化程度和产业化经营水平。全市通过这种模式参于流转的土地有14.6万亩，经营的农户有8890个，其中普通农户8212个，大户678个。
（二）园区引领，规模流转。这种模式是适应现代农业发展，由项目作支撑，在尊重农民愿意的基础上，依法租赁流转农户土地，然后由项目实施主体——农业科技园区经营。全市属于这种类型流转的土地有8.5万亩，参于开发经营的园区86个，其中农业科技示范园区有50个。
（三）合作联动，互惠流转。这种模式是适应农民组织化程度的提高，由农民专业合作社引领，在尊重入社农户意愿的基础上，依法有偿转包或互换流转土地，然后以土地入股的办法由合作社统一经营，实行统种、统管、统收，入社农户按股分红。全市属于这种类型流转的土地有11.8万亩，参于经营的合作社有657个，涉及入社农户10944个，其中土地入股的456 个，分户经营的207个。
（四）企业经营，租赁流转。这种模式是适应企业资本向农业领域流动的趋势，由工商企业引领带动，在充分与农民协商的基础上，农户将土地承包经营权依法租赁或入股流转给企业，然后由企业统一支付租金或参与分红，由企业独立经营土地或与农户合作经营。全市属于这种类型的流转土地7.5万亩，参于经营的企业有131个，涉及的农户 3.7万个，其中以企业出资租地的127 个，农户土地入股的企业4个。
（五）龙头带动，股份流转。这种模式是适应农业产业化经营的需要，农业龙头企业为建立原料生产基地，通过“企业十农户十基地”模式，依法流转农户土地承包经营权，农户将土地承包经营权作价入股，转变为企业工人，与企业结成利益共同体，实现互利互惠。全市属于这种类型的流转土地15万亩，参与的龙头企业190个，涉及农户9800户。
（六）大户生产，转包流转。这种模式是适应农业规模经营的新趋势，经营大户、家庭农场等新型经营主体通过与农户协商租金、签订合同，有偿转包农户部分或全部土地，参与农业规模经营，重点发展优质高效农业、健康养殖业等。全市属于这种类型的土地流转面积8·6万亩，参于流转的经营大户、家庭农场273个，其中种植业166个，养殖业64个，种养结合43个。
（七）庄园开发，整村流转。这种模式是适应移民并村后开发闲置资源的需要，引进社会资本，通过租赁或购买土地使用权的方式，整村流转废弃村庄的耕地、荒山、荒坡和建设用地，发展生态庄园经济。全市这种类型的生态庄园489个，流转土地面积达50余万亩。
（八）社团竞购，拍卖流转。这种模式始于上世纪九十年代，政府鼓励社团组织、企事业单位、干部职工、经营大户、农业公司通过竞拍购买、股份合作等形式，依法获得农村荒山、荒坡、荒滩、荒沟的使用权，对闲置“四荒”资源进行开发治理。全市这种类型的“四荒”流转面积222万亩，70个社团组织、160个企事业单位、100多名干部职工、6万农户参于购买，发展股份制林场3000多个，建设生态庄园260多个，建设养殖加工基地200多个，植树造林102万亩，人工种草改良草地38万亩，找到了社会资本与闲置资源的有效结合点，加快了“四荒”资源开发治理步伐，拓展了农业发展空间。
二、制约因素与根源
农村土地流转是在保持农村土地集体所有制和家庭承包制不变的基础上土地经营权的转移，其实质是除所有权外的其他产权主体的易位。从调查的情况看，晋中土地流转步伐在加快，规模在扩大。但与实践需求相比还有较大差距，土地流转并非畅通无阻，诸多制约因素还有待消除。
（一）流转进展不平衡。目前全市土地流转只是在局部或少数农户之间进行，大多是短期的、小规模的，区域间的进展也不平衡。从各县（区、市）统计情况着，多则十几万亩少则几万亩，一般来说，市场需求旺盛的经济发达地区土地流转要快于或多于需求不足的欠发达地区。分析其原因主要有三个：一是土地产权虚位的制约。主要是土地确权滞后和权益模糊，因为土地确权是土地流转的前提，而当前农村土地确权工作刚刚启步，农民承包土地的各项权能还没有从政策层面上升到法律保护范畴，农户担心未经确权的土地流转会带来不确定的纠纷和风险。二是农村保障制度缺失的限制。对于多数农民来说，土地是农民的命根子，它在为农民提供就业岗位和稳定收入的同时，还承担着重要的社会保障功能。目前农村社会保障制度缺失，加之农村劳动力转移不充分，一些农民仍把土地视为生存的最后退路，不愿轻易流转或选择短期性流转。这样就在一定程度上限制了土地流转速度。三是农民“恋地”情结的困扰。这些年国家惠农政策虽然补偿了土地收益，也同时增强了农民“恋地”心理。一些农民特别是贫困地区的农民思想保守，信息不灵，对国家政策导向理解不深，加之土地流转后岀现的个别土地纠纷不能得到及时解决，也造成农户的观望心态。四是流转成本上涨的障碍。如寿阳县土地流转价格3年内由每亩每年300元迅速上涨为600元。平川地区的太谷、介休、榆次高效园区土地流转费由600元涨为800元至1200元，流转成本的增加也阻碍了土地流转的速度与规模。
（二）流转行为不规范。调查中了解到，目前在己流转土地过程中也存在许多不规范行为。一是交易自由化。专业合作社、园区企业、经营大户与农户之间的土地流转相对规范，一般通过土地交易平台进行，具有较规范的合同文本。但普通农户之间的流转则多是口头协议和君子协定，没有正规书面合同，存在土地纠纷的隐患。据有关信息，全国2013年受理的土地纠纷案件高达18.8万件。二是流向不合理。由于集体组织缺乏对土地流转的有效监管，个别地方土地流转存在“非粮化”、“非农化”的现象，有的土地流向非农用地企业，未经依法审批改变了农业用途，岀现了在耕地上开商店、办企业、搞建筑等违法行为。三是流转行政化。一些地方政府为了搞政绩形象工程，不惜行政命令“树样板”、“垒大户”，搞非市场化“拉郎配”的土地流转。一些新型经营主体看到国家政策支持土地流转，纷纷下乡“一窝蜂”地发展家庭农场、农业公司，打着解决“谁来种地”问题的晃子，实质是在“圈地”，发展动机存在质疑。
（三）流转机制不健全。据了解，目前土地流转的范围、程序、补偿标准，服务体系，配套政策、管理措施等还没有一套完整的管理标准。一是一些地方土地流转缺乏中介服务组织，信息服务滞后。据相关信息，目前全国还有2/3的县和乡镇没有土地流转服务平台，有近40%的土地流转未签订合同。土地流转服务机构，中介服务体系不健全，使得土地供求双方的信息流动受阻，信息辐射面狭小，在一定程度上影响了土地流转的速度、规模和效益。二是管理监督不到位。由于一些农户间的土地流转存在口头协议，根本没有明确双方的权利和义务。农户与业主间的土地租赁合同多数是双方自行草拟，合同条款不具体，权利义务等事项设定不规范。部分草签了书面合同没有报告村社集体经济组织和主管部门备案，这样给合同监督增加了难度。
三、对策措施与建议
土地流转是企业与农户之间的市场行为。但政府和集体经济组织作为土地市场监管主体，既不能越位包办流转，也不能缺位放任不管，需要在做好服务引导和市场监管中有所作为。
（一）完善体系，服务流转。要充分发挥县、乡土地流转服务中心的职能作用，积极开展农村土地流转的信息发布、法律宣传、价格评估、合同签订等指导工作，明确相关操作程序和工作流程，形成上下联动，共同推动农村土地流转工作的工作机制，为积极稳妥地推进农村土地流转提供服务保证。左权县在全省率先试水“新土改”，创造性地挂牌成立“土地银行”，及时收集发布全县农村土地供求信息、建立农村土地产权交易市场，开展农村土地物权抵押信贷,以更加规范高效的管理，公平透明的交易促进农村土地以市场为导向的自由流转，解决了经营主体的融资难题。截至目前，全市通过县乡土地流转服务体系流转的土地面积达到108万亩，占土地流转面积的84%，流转合同的签订率达到100%，土地流转行为走上了正规化、程序化的轨道。
（二）强化监管，有序流转。要统一土地流转合同文本，按合同文本要求规范操作，流转面积100亩以上的合同，必须到县（区、市）农经部门鉴证备案，100亩以下的到乡镇农经站备案；同时，健全土地经营权流转纠纷仲裁和调解机制，积极化解土地流转工作中出现的矛盾。
（三）政策激励、扶持流转。要认真落实《晋中市关于扶持农村土地流转和农民专业合作社发展若干措施》，积极引导和规范农村土地承包经营权流转。各县（区、市）要从财政投入、项目支持、用地规模等方面加大扶持引导力度，整合涉农项目资金，通过产业扶持带动土地流转。
（四）培育主体，带动流转。要鼓励土地向家庭农场、专业大户、农民专业合作社集中，培育新型经营主体，发展适度规模经营。一是依托专业大户、家庭农场、农民专业合作、农业龙头企业构建新型园区，实行集约化经营、规模化生产。二是在尊重农民意愿、保护农民权益的前提下，积极支持农户将土地委托给集体经济组织进行统一流转经营。
（五）试点突破，创新流转。一方面，为解决农业发展缺资金的问题，要大胆尝试，认真借鉴左权县开展土地银行的做法，收储土地流转信息，规范流转规程，推广物权抵押贷款，推动农村资源向资产资本转化，激活农村活力。另一方面，在土地流转过程中，灵活运用土地流转形式，实施分类指导，积极探索土地入股、委托流转、合作经营、租赁经营和联合经营等多种农民愿意接受的流转方式，促进农村土地流转健康发展。
常水明 景云飞
随着工业化、城镇化进程不断加快，农村劳动力大量向第二、三产业转移，农民对土地的依赖程度不断降低，农村土地闲置撂荒和自发流转现象日益增多。同时，随着农业现代化、产业化步伐的加快，种养大户、家庭农场、农民合作社、农业龙头企业等新型经营主体迅速发展，需要更多的土地来扩大经营规模。为此，土地流转成为现代农业发展的必然要求。晋中市委、市政府因势利导、正确引导、科学指导，不断探索家庭经营体制下的土地流转新模式，使土地流转走上健康发展的轨道。截止目前，全市流转耕地面积达到116万亩，占家庭承包耕地总面积的27%，流转“四荒”222万亩，占“四荒”总面积的44%。
一、基本模式与特点
从经营主体和流转方式上分析，晋中市农村土地流转大体有八种基本模式。
（一）集体主导，集中流转。这种模式是适应“一村一品”主导产业集聚提升的需求，由政府引导，村集体经济组织牵头组建合作社，根据产业需要，统一规划，组织群众统一发展优势产业，在尊重农民意愿的基础上，依法集中流转村民土地，然后分配给原转出土地的普通农户经营或由大户统一经营，在产前、产中指导社员统一按规程生产，产后统一组织销售，提高了农民组织化程度和产业化经营水平。全市通过这种模式参于流转的土地有14.6万亩，经营的农户有8890个，其中普通农户8212个，大户678个。
（二）园区引领，规模流转。这种模式是适应现代农业发展，由项目作支撑，在尊重农民愿意的基础上，依法租赁流转农户土地，然后由项目实施主体——农业科技园区经营。全市属于这种类型流转的土地有8.5万亩，参于开发经营的园区86个，其中农业科技示范园区有50个。
（三）合作联动，互惠流转。这种模式是适应农民组织化程度的提高，由农民专业合作社引领，在尊重入社农户意愿的基础上，依法有偿转包或互换流转土地，然后以土地入股的办法由合作社统一经营，实行统种、统管、统收，入社农户按股分红。全市属于这种类型流转的土地有11.8万亩，参于经营的合作社有657个，涉及入社农户10944个，其中土地入股的456 个，分户经营的207个。
（四）企业经营，租赁流转。这种模式是适应企业资本向农业领域流动的趋势，由工商企业引领带动，在充分与农民协商的基础上，农户将土地承包经营权依法租赁或入股流转给企业，然后由企业统一支付租金或参与分红，由企业独立经营土地或与农户合作经营。全市属于这种类型的流转土地7.5万亩，参于经营的企业有131个，涉及的农户 3.7万个，其中以企业出资租地的127 个，农户土地入股的企业4个。
（五）龙头带动，股份流转。这种模式是适应农业产业化经营的需要，农业龙头企业为建立原料生产基地，通过“企业十农户十基地”模式，依法流转农户土地承包经营权，农户将土地承包经营权作价入股，转变为企业工人，与企业结成利益共同体，实现互利互惠。全市属于这种类型的流转土地15万亩，参与的龙头企业190个，涉及农户9800户。
（六）大户生产，转包流转。这种模式是适应农业规模经营的新趋势，经营大户、家庭农场等新型经营主体通过与农户协商租金、签订合同，有偿转包农户部分或全部土地，参与农业规模经营，重点发展优质高效农业、健康养殖业等。全市属于这种类型的土地流转面积8·6万亩，参于流转的经营大户、家庭农场273个，其中种植业166个，养殖业64个，种养结合43个。
（七）庄园开发，整村流转。这种模式是适应移民并村后开发闲置资源的需要，引进社会资本，通过租赁或购买土地使用权的方式，整村流转废弃村庄的耕地、荒山、荒坡和建设用地，发展生态庄园经济。全市这种类型的生态庄园489个，流转土地面积达50余万亩。
（八）社团竞购，拍卖流转。这种模式始于上世纪九十年代，政府鼓励社团组织、企事业单位、干部职工、经营大户、农业公司通过竞拍购买、股份合作等形式，依法获得农村荒山、荒坡、荒滩、荒沟的使用权，对闲置“四荒”资源进行开发治理。全市这种类型的“四荒”流转面积222万亩，70个社团组织、160个企事业单位、100多名干部职工、6万农户参于购买，发展股份制林场3000多个，建设生态庄园260多个，建设养殖加工基地200多个，植树造林102万亩，人工种草改良草地38万亩，找到了社会资本与闲置资源的有效结合点，加快了“四荒”资源开发治理步伐，拓展了农业发展空间。
二、制约因素与根源
农村土地流转是在保持农村土地集体所有制和家庭承包制不变的基础上土地经营权的转移，其实质是除所有权外的其他产权主体的易位。从调查的情况看，晋中土地流转步伐在加快，规模在扩大。但与实践需求相比还有较大差距，土地流转并非畅通无阻，诸多制约因素还有待消除。
（一）流转进展不平衡。目前全市土地流转只是在局部或少数农户之间进行，大多是短期的、小规模的，区域间的进展也不平衡。从各县（区、市）统计情况着，多则十几万亩少则几万亩，一般来说，市场需求旺盛的经济发达地区土地流转要快于或多于需求不足的欠发达地区。分析其原因主要有三个：一是土地产权虚位的制约。主要是土地确权滞后和权益模糊，因为土地确权是土地流转的前提，而当前农村土地确权工作刚刚启步，农民承包土地的各项权能还没有从政策层面上升到法律保护范畴，农户担心未经确权的土地流转会带来不确定的纠纷和风险。二是农村保障制度缺失的限制。对于多数农民来说，土地是农民的命根子，它在为农民提供就业岗位和稳定收入的同时，还承担着重要的社会保障功能。目前农村社会保障制度缺失，加之农村劳动力转移不充分，一些农民仍把土地视为生存的最后退路，不愿轻易流转或选择短期性流转。这样就在一定程度上限制了土地流转速度。三是农民“恋地”情结的困扰。这些年国家惠农政策虽然补偿了土地收益，也同时增强了农民“恋地”心理。一些农民特别是贫困地区的农民思想保守，信息不灵，对国家政策导向理解不深，加之土地流转后岀现的个别土地纠纷不能得到及时解决，也造成农户的观望心态。四是流转成本上涨的障碍。如寿阳县土地流转价格3年内由每亩每年300元迅速上涨为600元。平川地区的太谷、介休、榆次高效园区土地流转费由600元涨为800元至1200元，流转成本的增加也阻碍了土地流转的速度与规模。
（二）流转行为不规范。调查中了解到，目前在己流转土地过程中也存在许多不规范行为。一是交易自由化。专业合作社、园区企业、经营大户与农户之间的土地流转相对规范，一般通过土地交易平台进行，具有较规范的合同文本。但普通农户之间的流转则多是口头协议和君子协定，没有正规书面合同，存在土地纠纷的隐患。据有关信息，全国2013年受理的土地纠纷案件高达18.8万件。二是流向不合理。由于集体组织缺乏对土地流转的有效监管，个别地方土地流转存在“非粮化”、“非农化”的现象，有的土地流向非农用地企业，未经依法审批改变了农业用途，岀现了在耕地上开商店、办企业、搞建筑等违法行为。三是流转行政化。一些地方政府为了搞政绩形象工程，不惜行政命令“树样板”、“垒大户”，搞非市场化“拉郎配”的土地流转。一些新型经营主体看到国家政策支持土地流转，纷纷下乡“一窝蜂”地发展家庭农场、农业公司，打着解决“谁来种地”问题的晃子，实质是在“圈地”，发展动机存在质疑。
（三）流转机制不健全。据了解，目前土地流转的范围、程序、补偿标准，服务体系，配套政策、管理措施等还没有一套完整的管理标准。一是一些地方土地流转缺乏中介服务组织，信息服务滞后。据相关信息，目前全国还有2/3的县和乡镇没有土地流转服务平台，有近40%的土地流转未签订合同。土地流转服务机构，中介服务体系不健全，使得土地供求双方的信息流动受阻，信息辐射面狭小，在一定程度上影响了土地流转的速度、规模和效益。二是管理监督不到位。由于一些农户间的土地流转存在口头协议，根本没有明确双方的权利和义务。农户与业主间的土地租赁合同多数是双方自行草拟，合同条款不具体，权利义务等事项设定不规范。部分草签了书面合同没有报告村社集体经济组织和主管部门备案，这样给合同监督增加了难度。
三、对策措施与建议
土地流转是企业与农户之间的市场行为。但政府和集体经济组织作为土地市场监管主体，既不能越位包办流转，也不能缺位放任不管，需要在做好服务引导和市场监管中有所作为。
（一）完善体系，服务流转。要充分发挥县、乡土地流转服务中心的职能作用，积极开展农村土地流转的信息发布、法律宣传、价格评估、合同签订等指导工作，明确相关操作程序和工作流程，形成上下联动，共同推动农村土地流转工作的工作机制，为积极稳妥地推进农村土地流转提供服务保证。左权县在全省率先试水“新土改”，创造性地挂牌成立“土地银行”，及时收集发布全县农村土地供求信息、建立农村土地产权交易市场，开展农村土地物权抵押信贷,以更加规范高效的管理，公平透明的交易促进农村土地以市场为导向的自由流转，解决了经营主体的融资难题。截至目前，全市通过县乡土地流转服务体系流转的土地面积达到108万亩，占土地流转面积的84%，流转合同的签订率达到100%，土地流转行为走上了正规化、程序化的轨道。
（二）强化监管，有序流转。要统一土地流转合同文本，按合同文本要求规范操作，流转面积100亩以上的合同，必须到县（区、市）农经部门鉴证备案，100亩以下的到乡镇农经站备案；同时，健全土地经营权流转纠纷仲裁和调解机制，积极化解土地流转工作中出现的矛盾。
（三）政策激励、扶持流转。要认真落实《晋中市关于扶持农村土地流转和农民专业合作社发展若干措施》，积极引导和规范农村土地承包经营权流转。各县（区、市）要从财政投入、项目支持、用地规模等方面加大扶持引导力度，整合涉农项目资金，通过产业扶持带动土地流转。
（四）培育主体，带动流转。要鼓励土地向家庭农场、专业大户、农民专业合作社集中，培育新型经营主体，发展适度规模经营。一是依托专业大户、家庭农场、农民专业合作、农业龙头企业构建新型园区，实行集约化经营、规模化生产。二是在尊重农民意愿、保护农民权益的前提下，积极支持农户将土地委托给集体经济组织进行统一流转经营。
（五）试点突破，创新流转。一方面，为解决农业发展缺资金的问题，要大胆尝试，认真借鉴左权县开展土地银行的做法，收储土地流转信息，规范流转规程，推广物权抵押贷款，推动农村资源向资产资本转化，激活农村活力。另一方面，在土地流转过程中，灵活运用土地流转形式，实施分类指导，积极探索土地入股、委托流转、合作经营、租赁经营和联合经营等多种农民愿意接受的流转方式，促进农村土地流转健康发展。