论我国地方政府债务的风险防范
秦兴丽
摘要：随着地方政府负债规模的不断扩大，地方政府债务受到越来越多的人的关注。地方政府的举债问题频频出现， 如何防范和化解债务风险成为亟待解决的问题。本文从地方政府债务成因、现状导出风险，并试提出从事前、事中、事后对我国地方政府融资风险防范对策建议。
关键词：地方政府债务、风险、防范措施
一、 我国地方政府债务的成因
清醒认识政府性债务的形成原因， 是缓解地方政府在维护本区域改革、 发展 、 稳定的财 力需要与财政承受能力间矛盾的基本要求。
( 一)公共产品供给不足催生政府举债建设。
经济社会的快速发展， 需要政府提供相应 的公共产品、公共服务 ，包括城市基础设施建设等。而目前地方财力还不很宽裕，有限的财政资金难以支撑经济社会快速发展所需要的社会公共设施和公共服务， 迫使地方政府举债搞建设，以加快社会公共设施建设，提高公共服务水平。
( 二)财权与事权划分不对称加剧了政府举债。
按照事权划分规则， 区域性公共物品由地方相应级次的政府提供， 但由于中央与地方之间事权划分不清， 近几年上级政府向上集中资金的过程中， 地方政府仍一直要提供义务教育、 本区域内基础设施、 社会治安、 环境保护、行政治理等多种地方公共产品， 同时还要在一定程度上支持地方经济发展， 而且县政府所要履行的事权， 大都刚性强、 欠账多， 所需支出基数大、 增长也快， 无法压缩， 县以上政府层层向上集中财力， 基本事权却有所下移 ， 以至于造成经济发展了， 财政收入也上去了， 但可用的财力增长比例却不高， 使地方政府财政负担加重。这在很大程度上加剧了基层政府财政困难。
( 三)不健全、不合理的业绩考核机制对政府举债也起到了推波助澜的作用。
实行政绩考核， 是促进地方经济社会实现较快发展的重要手段。各级政府现行的政绩考核制度， 重点是考核一个地方的经济社会发展程度。 但在实际考核过程中， 上级政府和部门未能有效地统筹考虑经济社会发展程度与当地财力的承受程度 ，使得地方政府在面临财力不足情况下，为促进经济社会发展， 实行举债搞建设、促发展。
( 四)政府资实施改革带来的有些不利影响
首先，筹融资体制改革滞后的影响。在我国经济体制改革过程中， 原有的计划经济体制下的政府投融资体制已经打破 ， 新的适应市场经济的政府投融资体制还未建立， 一些经济体制改革不仅没有产生应有的经济效益， 反而把改革
的成本转嫁到地方政府， 直接导致政府债务的增加。其次，分税制对县乡财政的影响。县乡作为基层地方政府，其财政收支占全国财政收支的比重，在分税制改革后 ，县乡财政收入所占比重明显下降，支出不断增加，收入的比重却明显下降 ，最终结果是县乡财政收支普遍出现了困难。最后，农业税改革对地方政府债务危机的影响。2 0 0 6年农村税费改革后 ，过去担负在农民身上的负担转变为县乡财政负担 ，县乡财源日渐萎缩而公共服务职能却不断增多，多数中西部农业大县预算内财政收入受到较大冲击。
（五） 行政管理体制存在缺陷
我国很多地方政府的债务管理没有统一规定，不仅各职能部门分散举债， 而且政府多个融资平台分别独立融资， 重贷款举借与轻债务偿还的倾向明显， 举债权利不能集中。由于管理分散，造成地方政府债务规范性制度建设不健全，统计计数据无法真实全面，会计核算难以完整、准确。因为没有建立政府债务信息披露制度，政府债务的总量和项目投资情况不公开、不透明。同时，举债决策没有形成有效的监督，个别地方政府领导为在有效的任期内出政绩，获得政治资本，不惜融资举债搞政绩工程建设，政府债务规模不断增加。
二、 我国地方政府债务的发展和现状
至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。地方政府负有担保责任的或有债务和政府可能承担一定救助责任的其他相关债务2010年的逾期债务率分别为2.23%和
1.28%。
（一）债务规模（图一）
在2010年底的地方政府性债务余额中，有51.15%共计54816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的，其中：2008年及以前年度举借31989.04亿元，占29.85%；用于续建以前年度开工项目和偿还以前年度债务本息22827.07亿元，占21.30%。
（二）债务规模分年度变化情况。
1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。2010年的债务余额比上年增长18.86%，但增速下降43.06个百分点。
（三）债务余额结构情况。
一是从政府层级看，截至2010年底，全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为32111.94亿元、46632.06亿元和28430.91亿元，分别占29.96%、43.51%和26.53%。可以看出政府债务主要集中在市。
二是从区域分布看，截至2010年底，东部11个省（直辖市）和5个计划单
列市政府性债务余额53208.39亿元，占49.65%；中部8个省政府性债务余额为24716.35亿元，占23.06%；西部12个省（自治区、直辖市）政府性债务余额29250.17亿元，占27.29%。可以看出东部明显多余中西部。
三是从举借主体看，2010年底地方政府性债务余额中，融资平台公司、政四是从借款来源看，2010年底地方政府性债务余额中，银行贷款为84679.99亿元，占79.01%。由此可见，银行贷款是地方债务的只要途径。
五是从债务形态和资金投向看，2010年底地方政府性债务余额中，尚未支出仍以货币形态存在的有11044.47亿元，占10.31%；已支出96130.44亿元，占89.69%。已支出的债务资金中，用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出占86.54% 。由此可以证实上面成因中的财权和事权不对称。
六是从偿债年度看，2010年底地方政府性债务余额中，2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%。2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%。由此可以看出，地方政府在偿债上有很大压力，存在较大无法支付风险。
三、我国地方政府债券面临的风险
我国地方性政府债务尤其存在的作用，如，为应对危机和抗击自然灾害提供资金支持，为推动民生改善和生态环境保护提供重要支撑，为保障经济社会的持续发展打基础。但也存在着一些风险。我国地方政府债务风险具有独特的区域性、复杂性、层级性、传递性的特征，主要表现在以下几方面。
( 一) 地方政府债务的总量风险
总量风险过大可能导致无法完全支付到期债务的风险。目前我国地方政府债务主体比较分散， 合法与不合法债务并存致使地方政府债务总量难以把握，统计相对复杂。通过随机抽查 个别省份债务情况， 中国地方政府债务风险己不容乐观， 从总体来看， 中西部地区的债务总量风险明显大于东部地区。
( 二) 地方政府债务的结构风险
地方政府的结构风险主要是指各类地方政府债务带来的隐患。我国地方政府债务风险的层次主要体现在省、 地 ( 市) 、 县、 乡( 村) 四级政府中， 省一级风险相对较小， 越往基层风险越高。 表现为：外债偿还压力逐年增大、 财政赤字与历史挂账不堪重负、地方政府担保隐患巨大、 县乡基层政府债务负担沉重等这些都会影响到地方财政的稳固和平衡。
( 三) 地方政府债务的效率风险
由于地方政府债务没有规范的批准制度，因此存在较高的地方政府债务的效率风险， 即债务资金的使用效率不高， 可能使偿债资金不能从债务资金投资项目中有效获得的风险。 府部门和机构举借的分别为49710.68亿元和24975.59亿元，占比共计69.69%。
( 四) 地方政府债务的外部性风险
当地方政府面临严重的债务风险而自身财政资源又无法缓解时，就会发生风险转嫁现象，包括债务风险从上级政府向下级政府转移的纵向外部化、从下级政府向上级政府转移的纵向外部化、 在同级政府间转移的横向外部化以及政府与市场间转移的外部化。从地方政府债务的传递性来看，下级政府的所有债务均构成上级政府的或有债务。
四、 我国地方政府债务风险的防范措施
通过对以上所提到的政府债务风险的长生原因，发展和种类的研究，我们应该对症下药，以便更好的改进我国地方性债务问题，防范其中的风险。首先应该确定债务风险防范的逻辑基础：
（一）地方政府债务防范的制度基础：
（1）建立规范的地方政府举债融资机制，实施全口径监管和动态监控。可研究赋予省级政府适度举债权，逐步探索向具备条件的市级政府推开，举债计划需经国务院审批，编制地方债务预算，纳入地方预算管理，报同级人民代表大会审查和批准。对政府负有偿还责任之外的其他相关债务，各级主管部门要严格审批和控制规模，建立备案制度。健全债务监管体系，将债务“借、管、用、还”等情况作为考核地方政府绩效和任期经济责任的重要内容，明确和落实责任，防止违规、过度举债，提高资金使用绩效。
（2）加快推进财税体制改革。财政体制不完善是造成地方财政困难、债务增加的一个重要原因。解决地方在城市建设和公共事业发展过程中的资金问题，需要对财政体制进行更进～步的改革，让地方的财权与事权相统一。
( 3) 完善地方政府债务管理体系。加强地方政府债务管理，必须建立地方债务规模的量化指标体系，制定合理的债务风险控制标准，对地方政府债务的投融资方式、管理方法、风险等进行全面评估。同时，建立地方政府债务风险的评估预警指标体系以及地方债信用评级框架，逐步实现地方政府债务风险预警的动态监测。通过规范准入、规范融资、规范担保等强化融资平台自身管理评级制度、 信息披露制度等，将地方政府隐形债务明晰。
（4) 合理划分各级政府的事权与财权。要深入研究社会主义市场经济条件下地方政府的职能划分、 事权界定与支出职责。 在充分深入研究的基础上制定相关法律法规，从法律上明确各级政府之间的事权划分。必须按照决策责任与筹资责任一致性的原则，就是说，决策主体至少应该在原则上对所制定和实施的公共政策的成本承担起责任。 在划清职责的基础上，不应忽视所谓“ 交叉性” 事权的划分问题。处理这类问题的基本原则是，对于中央和地方共有的职能，在地方政府管辖范围之内的事务由地方负责，超出地方政府管辖权范围的事务，则应由中央政府出面进行相应的协调。中央政府与地方政府之间，以及地方各级政府之间的事权划分确定应当明确化、 法制化。
( 5) 进一步健全完善政府间转移支付制度。中央政府和地方上级政府， 应加大对下级政府特别是经济不发达地区转移支付的力度， 确保地方政府最低服务水准的实现，缓解或消除因财权与事权不对称而产生的地方政府债务，增加地方财政的可用财力，减少地方政府的举债规模。优化转移支付手段，提高一般性补助所 占的比重， 规范专项补助。简化和归并目前过多的专项拨款种类，逐步将专项补助的一部分、税收返还等纳入到一般性转移支付范围内，以提供地方政府统筹分配财政资金的能力。
（6）深化行政管理体制改革， 强化地方政府债务管理监督。一是要建立政府债务统一归口管理制度。各地方政府要将政府债务纳人财政部门统一管理， 由财政部门统筹债务管理工作， 按照自身财力合理举债，杜绝部门举债财政“ 兜底” 的被动局面。二是建立政府债务信息充披露制度， 提高债务风险的透明度。 三是建立政府债务风险预警机制。 结合财政、经济、社会发展相关指标，债务风险监测指标体系， 以负债率、债务率、偿债率等为重点，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动监测和评估。
（二）我国地方政府债务的事前审核把关
(1)，中央政府拥有对地方政府发债的审批权。中央政府根据具体情况，对地方政府提交的发债申请作出是否同意的审批意见。中央政府债务与地方政府债务之和构成了整体政府债务，笔者认为，地方政府各年的发债额不宜超过下述两个上限中的任意一个 ：第一个上限是基于本文第一部分的存量标准和流量标准直接计算的地方政府当年发债上限；第二个上限是先根据本文第一部分的存量标准量
标准计算政府当年的发债上限，然后扣除中央政府的当年发债额，余下部分即为地方政府的当年发债额上限。当然,人民代表大会也有权审批地方政府的发债，以体现人民对地方政府的监督。
(2)，施行地方政府债券信用评级制度。不同的地方政府具有不同的信用等级，由于信息不对称，债券购买者无法直接判断债券的信用等级，需要参考权威评级机构作出的债券评级。评级机构应与地方政府保持形式上和实质上的独立，以确保评级结果的客观、公平、公正。目前，可以考虑国际上著名的标准普尔、穆迪、惠誉等评级机构。
(3)，实施负债限额管理。在地方政府各年的发债上限内，中央政府确定实际的地方政府发债额，然后将其分配至各地方政府，相应地方政府在
分配额度内发债。
(三) 我国地方政府债务的事中动态监控
（1）建立地方政府债务风险评估系统。地方政府债务风险的形成，将会对地方乃至全圈的财政运行、经济展和社会稳定造成极大的危害。但对于一些负债项目的确认和计量，我国还暂未形成完善可行的评估系统，如果要准确地进行量化，还需进一步思考和研究。 其中，不确定性债务风险的评估需要对公共风险有明确的辨识。首先通过政府债务与政府总资产存量的对比来评估债务风 险。把定性分析和定量分析起来结合起来，既符合定量标准，又适合我国国情。
( 2) 建立地方政府负债统计体系。我国地方政府的债务信息不明。应加快建立负债统计体系和信息披露制度，增强政府负债透明度。因此，建议中央严格管理地方政府财政核算 制度 的执行并扩大财政负债核算范 嗣。对于暂且无法合理估计其发生额的财政负债项目， 可暂不纳入财政负债的核算范嗣，一旦能够合理估计时就应及时纳人核算范围。除了建立有效的监管制度外，还必须建立一套定量的债务风险评价指标体系。具体可以包括债务依存度、负担率、偿还率、逾期率地方人均负债等等。
（3）重视信息披露，保证信息透明。依据多元监督主体，地方政府应向上级政府、当地人民代表大会、当地居民以及债权人及时做出信息披露，以确保信息的公开与透明。此处需要重点公开的信息应包括：地方政府收入情况，比如收入来源、收入金额、收入形式等；地方政府支出情况，包括支出的用途、金额、形式等；地方政府债务情况，例如债务存量、债务增量、债务担保、债务期限、债务利率等；借债资金的运用效果，比如借债所筹资金提升社会福利的情况等。
（四）我国地方政府债务的事后反思改进
（1）按照谁举债谁负责的原则，区别不同情况积极稳妥地处理存量债务。对竞争性项目和有经营收益的公益性项目形成的，或者是已成为竞争性企业的债务，应剥离政府偿债责任，主要用项目自身收益来偿还，必要时地方政府可给予适当
财政补贴；对无经营收益的公益性项目形成的政府负有偿还责任的债务，地方政府应制定偿还计划，通过预算安排落实偿债资金；对还本付息压力较大、偿债出现困难、债务风险较大的地区、行业和单位，各级政府应进行动态监控，采取有效措施，积极防范和化解债务风险。
（2）完善绩效评估。首先，政府官员有责必究。由于官员的过错、失误、不力导致地方债务危机的，应追究相应官员的责任，否则会产生负面的示范效应。中共中央办公厅、国务院办公厅于 2 0 0 9年印发了 《 关于实行党政领导干部问责的暂行规定》 ，地方政府及其工作部门以及内设机构的领导成员，有第 5条规定情形之一的，应对相应的领导干部进行问责。 其次，地方债务的绩效评估。理论上讲，如果借债增进了当地居民的福利，借债就是一种可取的方式；如果借债没有增进当地居民的福利，借债就是不可取的。绩效评估就是对借债效果、债务风险等状进行评价。
五、 结束语
面对地方性政府债务这个问题，我们应该在基础制度做好事前审批，事中控制，事后控制，全面系统的处理我国的地方性政府负债问题。
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论我国地方政府债务的风险防范
秦兴丽
摘要：随着地方政府负债规模的不断扩大，地方政府债务受到越来越多的人的关注。地方政府的举债问题频频出现， 如何防范和化解债务风险成为亟待解决的问题。本文从地方政府债务成因、现状导出风险，并试提出从事前、事中、事后对我国地方政府融资风险防范对策建议。
关键词：地方政府债务、风险、防范措施
一、 我国地方政府债务的成因
清醒认识政府性债务的形成原因， 是缓解地方政府在维护本区域改革、 发展 、 稳定的财 力需要与财政承受能力间矛盾的基本要求。
( 一)公共产品供给不足催生政府举债建设。
经济社会的快速发展， 需要政府提供相应 的公共产品、公共服务 ，包括城市基础设施建设等。而目前地方财力还不很宽裕，有限的财政资金难以支撑经济社会快速发展所需要的社会公共设施和公共服务， 迫使地方政府举债搞建设，以加快社会公共设施建设，提高公共服务水平。
( 二)财权与事权划分不对称加剧了政府举债。
按照事权划分规则， 区域性公共物品由地方相应级次的政府提供， 但由于中央与地方之间事权划分不清， 近几年上级政府向上集中资金的过程中， 地方政府仍一直要提供义务教育、 本区域内基础设施、 社会治安、 环境保护、行政治理等多种地方公共产品， 同时还要在一定程度上支持地方经济发展， 而且县政府所要履行的事权， 大都刚性强、 欠账多， 所需支出基数大、 增长也快， 无法压缩， 县以上政府层层向上集中财力， 基本事权却有所下移 ， 以至于造成经济发展了， 财政收入也上去了， 但可用的财力增长比例却不高， 使地方政府财政负担加重。这在很大程度上加剧了基层政府财政困难。
( 三)不健全、不合理的业绩考核机制对政府举债也起到了推波助澜的作用。
实行政绩考核， 是促进地方经济社会实现较快发展的重要手段。各级政府现行的政绩考核制度， 重点是考核一个地方的经济社会发展程度。 但在实际考核过程中， 上级政府和部门未能有效地统筹考虑经济社会发展程度与当地财力的承受程度 ，使得地方政府在面临财力不足情况下，为促进经济社会发展， 实行举债搞建设、促发展。
( 四)政府资实施改革带来的有些不利影响
首先，筹融资体制改革滞后的影响。在我国经济体制改革过程中， 原有的计划经济体制下的政府投融资体制已经打破 ， 新的适应市场经济的政府投融资体制还未建立， 一些经济体制改革不仅没有产生应有的经济效益， 反而把改革
的成本转嫁到地方政府， 直接导致政府债务的增加。其次，分税制对县乡财政的影响。县乡作为基层地方政府，其财政收支占全国财政收支的比重，在分税制改革后 ，县乡财政收入所占比重明显下降，支出不断增加，收入的比重却明显下降 ，最终结果是县乡财政收支普遍出现了困难。最后，农业税改革对地方政府债务危机的影响。2 0 0 6年农村税费改革后 ，过去担负在农民身上的负担转变为县乡财政负担 ，县乡财源日渐萎缩而公共服务职能却不断增多，多数中西部农业大县预算内财政收入受到较大冲击。
（五） 行政管理体制存在缺陷
我国很多地方政府的债务管理没有统一规定，不仅各职能部门分散举债， 而且政府多个融资平台分别独立融资， 重贷款举借与轻债务偿还的倾向明显， 举债权利不能集中。由于管理分散，造成地方政府债务规范性制度建设不健全，统计计数据无法真实全面，会计核算难以完整、准确。因为没有建立政府债务信息披露制度，政府债务的总量和项目投资情况不公开、不透明。同时，举债决策没有形成有效的监督，个别地方政府领导为在有效的任期内出政绩，获得政治资本，不惜融资举债搞政绩工程建设，政府债务规模不断增加。
二、 我国地方政府债务的发展和现状
至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。地方政府负有担保责任的或有债务和政府可能承担一定救助责任的其他相关债务2010年的逾期债务率分别为2.23%和
1.28%。
（一）债务规模（图一）
在2010年底的地方政府性债务余额中，有51.15%共计54816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的，其中：2008年及以前年度举借31989.04亿元，占29.85%；用于续建以前年度开工项目和偿还以前年度债务本息22827.07亿元，占21.30%。
（二）债务规模分年度变化情况。
1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。2010年的债务余额比上年增长18.86%，但增速下降43.06个百分点。
（三）债务余额结构情况。
一是从政府层级看，截至2010年底，全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为32111.94亿元、46632.06亿元和28430.91亿元，分别占29.96%、43.51%和26.53%。可以看出政府债务主要集中在市。
二是从区域分布看，截至2010年底，东部11个省（直辖市）和5个计划单
列市政府性债务余额53208.39亿元，占49.65%；中部8个省政府性债务余额为24716.35亿元，占23.06%；西部12个省（自治区、直辖市）政府性债务余额29250.17亿元，占27.29%。可以看出东部明显多余中西部。
三是从举借主体看，2010年底地方政府性债务余额中，融资平台公司、政四是从借款来源看，2010年底地方政府性债务余额中，银行贷款为84679.99亿元，占79.01%。由此可见，银行贷款是地方债务的只要途径。
五是从债务形态和资金投向看，2010年底地方政府性债务余额中，尚未支出仍以货币形态存在的有11044.47亿元，占10.31%；已支出96130.44亿元，占89.69%。已支出的债务资金中，用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出占86.54% 。由此可以证实上面成因中的财权和事权不对称。
六是从偿债年度看，2010年底地方政府性债务余额中，2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%。2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%。由此可以看出，地方政府在偿债上有很大压力，存在较大无法支付风险。
三、我国地方政府债券面临的风险
我国地方性政府债务尤其存在的作用，如，为应对危机和抗击自然灾害提供资金支持，为推动民生改善和生态环境保护提供重要支撑，为保障经济社会的持续发展打基础。但也存在着一些风险。我国地方政府债务风险具有独特的区域性、复杂性、层级性、传递性的特征，主要表现在以下几方面。
( 一) 地方政府债务的总量风险
总量风险过大可能导致无法完全支付到期债务的风险。目前我国地方政府债务主体比较分散， 合法与不合法债务并存致使地方政府债务总量难以把握，统计相对复杂。通过随机抽查 个别省份债务情况， 中国地方政府债务风险己不容乐观， 从总体来看， 中西部地区的债务总量风险明显大于东部地区。
( 二) 地方政府债务的结构风险
地方政府的结构风险主要是指各类地方政府债务带来的隐患。我国地方政府债务风险的层次主要体现在省、 地 ( 市) 、 县、 乡( 村) 四级政府中， 省一级风险相对较小， 越往基层风险越高。 表现为：外债偿还压力逐年增大、 财政赤字与历史挂账不堪重负、地方政府担保隐患巨大、 县乡基层政府债务负担沉重等这些都会影响到地方财政的稳固和平衡。
( 三) 地方政府债务的效率风险
由于地方政府债务没有规范的批准制度，因此存在较高的地方政府债务的效率风险， 即债务资金的使用效率不高， 可能使偿债资金不能从债务资金投资项目中有效获得的风险。 府部门和机构举借的分别为49710.68亿元和24975.59亿元，占比共计69.69%。
( 四) 地方政府债务的外部性风险
当地方政府面临严重的债务风险而自身财政资源又无法缓解时，就会发生风险转嫁现象，包括债务风险从上级政府向下级政府转移的纵向外部化、从下级政府向上级政府转移的纵向外部化、 在同级政府间转移的横向外部化以及政府与市场间转移的外部化。从地方政府债务的传递性来看，下级政府的所有债务均构成上级政府的或有债务。
四、 我国地方政府债务风险的防范措施
通过对以上所提到的政府债务风险的长生原因，发展和种类的研究，我们应该对症下药，以便更好的改进我国地方性债务问题，防范其中的风险。首先应该确定债务风险防范的逻辑基础：
（一）地方政府债务防范的制度基础：
（1）建立规范的地方政府举债融资机制，实施全口径监管和动态监控。可研究赋予省级政府适度举债权，逐步探索向具备条件的市级政府推开，举债计划需经国务院审批，编制地方债务预算，纳入地方预算管理，报同级人民代表大会审查和批准。对政府负有偿还责任之外的其他相关债务，各级主管部门要严格审批和控制规模，建立备案制度。健全债务监管体系，将债务“借、管、用、还”等情况作为考核地方政府绩效和任期经济责任的重要内容，明确和落实责任，防止违规、过度举债，提高资金使用绩效。
（2）加快推进财税体制改革。财政体制不完善是造成地方财政困难、债务增加的一个重要原因。解决地方在城市建设和公共事业发展过程中的资金问题，需要对财政体制进行更进～步的改革，让地方的财权与事权相统一。
( 3) 完善地方政府债务管理体系。加强地方政府债务管理，必须建立地方债务规模的量化指标体系，制定合理的债务风险控制标准，对地方政府债务的投融资方式、管理方法、风险等进行全面评估。同时，建立地方政府债务风险的评估预警指标体系以及地方债信用评级框架，逐步实现地方政府债务风险预警的动态监测。通过规范准入、规范融资、规范担保等强化融资平台自身管理评级制度、 信息披露制度等，将地方政府隐形债务明晰。
（4) 合理划分各级政府的事权与财权。要深入研究社会主义市场经济条件下地方政府的职能划分、 事权界定与支出职责。 在充分深入研究的基础上制定相关法律法规，从法律上明确各级政府之间的事权划分。必须按照决策责任与筹资责任一致性的原则，就是说，决策主体至少应该在原则上对所制定和实施的公共政策的成本承担起责任。 在划清职责的基础上，不应忽视所谓“ 交叉性” 事权的划分问题。处理这类问题的基本原则是，对于中央和地方共有的职能，在地方政府管辖范围之内的事务由地方负责，超出地方政府管辖权范围的事务，则应由中央政府出面进行相应的协调。中央政府与地方政府之间，以及地方各级政府之间的事权划分确定应当明确化、 法制化。
( 5) 进一步健全完善政府间转移支付制度。中央政府和地方上级政府， 应加大对下级政府特别是经济不发达地区转移支付的力度， 确保地方政府最低服务水准的实现，缓解或消除因财权与事权不对称而产生的地方政府债务，增加地方财政的可用财力，减少地方政府的举债规模。优化转移支付手段，提高一般性补助所 占的比重， 规范专项补助。简化和归并目前过多的专项拨款种类，逐步将专项补助的一部分、税收返还等纳入到一般性转移支付范围内，以提供地方政府统筹分配财政资金的能力。
（6）深化行政管理体制改革， 强化地方政府债务管理监督。一是要建立政府债务统一归口管理制度。各地方政府要将政府债务纳人财政部门统一管理， 由财政部门统筹债务管理工作， 按照自身财力合理举债，杜绝部门举债财政“ 兜底” 的被动局面。二是建立政府债务信息充披露制度， 提高债务风险的透明度。 三是建立政府债务风险预警机制。 结合财政、经济、社会发展相关指标，债务风险监测指标体系， 以负债率、债务率、偿债率等为重点，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动监测和评估。
（二）我国地方政府债务的事前审核把关
(1)，中央政府拥有对地方政府发债的审批权。中央政府根据具体情况，对地方政府提交的发债申请作出是否同意的审批意见。中央政府债务与地方政府债务之和构成了整体政府债务，笔者认为，地方政府各年的发债额不宜超过下述两个上限中的任意一个 ：第一个上限是基于本文第一部分的存量标准和流量标准直接计算的地方政府当年发债上限；第二个上限是先根据本文第一部分的存量标准量
标准计算政府当年的发债上限，然后扣除中央政府的当年发债额，余下部分即为地方政府的当年发债额上限。当然,人民代表大会也有权审批地方政府的发债，以体现人民对地方政府的监督。
(2)，施行地方政府债券信用评级制度。不同的地方政府具有不同的信用等级，由于信息不对称，债券购买者无法直接判断债券的信用等级，需要参考权威评级机构作出的债券评级。评级机构应与地方政府保持形式上和实质上的独立，以确保评级结果的客观、公平、公正。目前，可以考虑国际上著名的标准普尔、穆迪、惠誉等评级机构。
(3)，实施负债限额管理。在地方政府各年的发债上限内，中央政府确定实际的地方政府发债额，然后将其分配至各地方政府，相应地方政府在
分配额度内发债。
(三) 我国地方政府债务的事中动态监控
（1）建立地方政府债务风险评估系统。地方政府债务风险的形成，将会对地方乃至全圈的财政运行、经济展和社会稳定造成极大的危害。但对于一些负债项目的确认和计量，我国还暂未形成完善可行的评估系统，如果要准确地进行量化，还需进一步思考和研究。 其中，不确定性债务风险的评估需要对公共风险有明确的辨识。首先通过政府债务与政府总资产存量的对比来评估债务风 险。把定性分析和定量分析起来结合起来，既符合定量标准，又适合我国国情。
( 2) 建立地方政府负债统计体系。我国地方政府的债务信息不明。应加快建立负债统计体系和信息披露制度，增强政府负债透明度。因此，建议中央严格管理地方政府财政核算 制度 的执行并扩大财政负债核算范 嗣。对于暂且无法合理估计其发生额的财政负债项目， 可暂不纳入财政负债的核算范嗣，一旦能够合理估计时就应及时纳人核算范围。除了建立有效的监管制度外，还必须建立一套定量的债务风险评价指标体系。具体可以包括债务依存度、负担率、偿还率、逾期率地方人均负债等等。
（3）重视信息披露，保证信息透明。依据多元监督主体，地方政府应向上级政府、当地人民代表大会、当地居民以及债权人及时做出信息披露，以确保信息的公开与透明。此处需要重点公开的信息应包括：地方政府收入情况，比如收入来源、收入金额、收入形式等；地方政府支出情况，包括支出的用途、金额、形式等；地方政府债务情况，例如债务存量、债务增量、债务担保、债务期限、债务利率等；借债资金的运用效果，比如借债所筹资金提升社会福利的情况等。
（四）我国地方政府债务的事后反思改进
（1）按照谁举债谁负责的原则，区别不同情况积极稳妥地处理存量债务。对竞争性项目和有经营收益的公益性项目形成的，或者是已成为竞争性企业的债务，应剥离政府偿债责任，主要用项目自身收益来偿还，必要时地方政府可给予适当
财政补贴；对无经营收益的公益性项目形成的政府负有偿还责任的债务，地方政府应制定偿还计划，通过预算安排落实偿债资金；对还本付息压力较大、偿债出现困难、债务风险较大的地区、行业和单位，各级政府应进行动态监控，采取有效措施，积极防范和化解债务风险。
（2）完善绩效评估。首先，政府官员有责必究。由于官员的过错、失误、不力导致地方债务危机的，应追究相应官员的责任，否则会产生负面的示范效应。中共中央办公厅、国务院办公厅于 2 0 0 9年印发了 《 关于实行党政领导干部问责的暂行规定》 ，地方政府及其工作部门以及内设机构的领导成员，有第 5条规定情形之一的，应对相应的领导干部进行问责。 其次，地方债务的绩效评估。理论上讲，如果借债增进了当地居民的福利，借债就是一种可取的方式；如果借债没有增进当地居民的福利，借债就是不可取的。绩效评估就是对借债效果、债务风险等状进行评价。
五、 结束语
面对地方性政府债务这个问题，我们应该在基础制度做好事前审批，事中控制，事后控制，全面系统的处理我国的地方性政府负债问题。
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