２００７年１２月第１２期‘中国卫生经济）第２６卷（总第２９８期）
全额事业单位专项资金管理的探讨
周筱红①高小娅①
摘要社会经济的快速发展给公共卫生全额事业单位带来的巨大变化之一．就是专项资金的拨款数量和额度明显增加。然而，面对形势的变化。各基层全额事业单位并没有做好应对准备．在使用专项资金的过程中普遍存在着一些问题，这些问题的存在直接影响了资金的使用效率舜口效果。针对专项资金从中请、使用到效益分析存在的问题做一浅析。并在此基础上提出一些建议和对策。
关键词全额事业单位
中图分类号：Ｆ２３３
’
专项资金财务控制
文献标识码：Ａ
文章编号：１００３－０７４３（２００７）１２－００５１－０２
近几年来。国家对公共卫生事业加大了投入力度．各类
而不加重视，甚至不予过问，严重弱化了财务控制意识，造成了财务管理在专项工作开展过程中始终处于盲从地位．无法发挥监督、控制职能１２１。
１．３财政拨付资金进度与事业开展项目在时间上难以保持
一致
专项资金明显增多。然而．在经济上长期处于窘境的许多公共卫生全额拨款单位，如疾控中心、卫生监督所、健康教育所和妇幼保健所等．在使用专项资金的过程中普遍存在着一些问题．这些问题的存在直接影响了资金的使用效率和效果。因此。强化对专项资金从申请到使用再到效益分析等整
‘
在国内．由于申请和审批的时间安排不合理．几乎所有公共卫生事业单位都是在次年的三四月份才获得财政批复的专项资金，一些中央、省级财政转移资金下达到单位更是接近下半年甚至年终。拨款时间与项目实施时间的不一致。不仅影响了工作进度和质量．而且影响了财务对资金的有序管理，甚至可能会导致资金管理失控。比如艾滋病、肺结核和霍乱等疾病的预防和控制．重大公共活动的卫生保障等．不仅投入很大。而且不管是否能够得到专项资助．都必须在资金上给予保障。如此势必会影响其他工作的开展闭。这些专项的批复。如果与开展的时间越不一致．对财务管理的影响就会越大。
１．４单位会计核算等配套制度不够完善和统一
由于在专项资金会计核算科目的使用上没有统一的规范，有些单位在会计科目核算时．直接在“事业支出”科目上列支专项支出．导致专项资金管理出现漏洞。无法判断哪些是项目支出哪些是基本支出。到了年终。不论项目有否完成都必须结转．结果在专项中用于补充日常公用经费不足和弥补零星增人增资经费等现象时有发生１４１。
２原因分析２．１体制原因
个过程的监督、管理和控制是非常必要的ｌｌｌ。
１
目前存在的问题
专项资金的预算编制工作存在草率性和盲目性
１．１
公共卫生事业单位的专项资金主要用于重大公共卫生事件的预防和控制．它的预算编制不是一个简单的工程造价问题．而是一个学术性很强的系统工程．需要较长时间的分析和论证。现实中，许多单位往往在年底前ｌ～２个月时间内才开始编制下一年度的专项资金预算编制表．科学性和严谨性无法得到保障。有些单位一味地向财政申请拨款．不实行项目支出“零增长”的制度．在编制项目支出预算时人为因素较多。更有甚者．将专项资金的申请作为一种弥补日常公用经费不足的手段，凡此种种．导致专项资金的预算编制工作存在较大的草率性和盲目性。虚设项目、预测不准和挪作他用等成了常见的问题。
１．２在专项资金管理过程中财务控制意识薄弱．财务角色
被弱化
。
重业务、轻财务是大部分事业单位对待专项工作的通病，全额拨款的公共卫生事业单位也不例外。许多单位把专项工作的财务管理当作纯粹的服务工作．只是赋予会计核算和资金支付等简单的服务性工作．把财务管理完全游离于业务管理之外。财务部门对专项资金的支出没有有效的控制和监督手段，各项费用基本上是实报实销。至于专项申请是否符合财政要求、专项资金使用是否合理和专项资金的效益是否符合预期等财务管理问题．则认为是财务的内部业务问题
全额事业单位与其他单位最大的区别．在于前者对于资金的敏感度没有后者高．因为把业务工作做好是对前者的最大要求，至于资金使用效益等经济问题．历来不会成为上级主管部门关注的重点。自然也就不会成为全额事业单位关心的重点，疾控中心、卫生监督所、健康教育所和妇幼保健所也是如此。
２．２财务人员专业素质不高
财务管理科室作为全额事业单位的辅助科室．它在人员的引进和培养方面都存在薄弱点。因为辅助．待遇无法跟业
・５ｌ・
①浙江省杭州市疾病预防控制中心杭州
３１０００６
作者简介：周莜红（１９６７一），女，大学学历；主要研究方向：卫生财务分析；Ｅ－ｍａｉｌ：ｚｈｏｕｘｉａｏｈｏｎｇ＠ｔｏｍ．ｔｏｍ。
ＣｈｉｎｅｓｅＨｅａｌｔｈＥｃｏｎｏｍｉｃｓ
ＭａｇａｚｉｎｅＶ０１．２６，Ｎｏ：１２２００７．１２
全额事业单位专项资金管理的探讨——周筱红等
务人员相提并论，自然难以吸引好的人才。因为辅助．既有的财务人员也无法像业务人员一样经常获得继续教育的机会，致使财务管理能力弱化。以上２个方面的原因．使得大部分全额事业单位的财务人员专业素质不高．财务管理能力薄弱。
２．３预算执行缺乏规范的要求和标准
预算制定固然重要。但预算的执行更为重要，目前的疾控中心恰恰存在重制定、轻执行的问题。这一方面是由于各级疾控中心目前面临着史无前例的社会压力，许多临时性、突发性的任务很多．上级拨款难以满足正常需要，导致预算的执行难以按计划完成；另一方面．预算的执行缺乏规范的要求和标准也是一方面的原因。许多基层单位都感受到了预算执行上的混乱。但始终没有这个方面的规范要求出台．与逐年加大的预算规模很不相称四。
２．４专项资金使用尚未实行完善的绩效评价体系
有考核、有评价，才会促进工作。各级疾控中心每年有许多的考核，但这些考核还没有把专项资金的使用绩效纳入进去。目前，浙江省卫生厅对省疾控中心开始注重专项资金的绩效考核．它带来的一个显著变化．就是省疾控中心各业务科所申请专项不再是一个随意和多多益善的事情。申请者会考虑综合因素来确定是否申请．而且申请也不会再过度虚编预算，唯恐有了项目，完成不了，或者评价不好。反而在年终绩效评价时过不了关。由此可见．专项资金实行绩效考核是非常重要和有现实意义的。
３对策和建议
因此，在专项资金的使用上应该严加控制。才不致丧失专项资金存在的意义。在这一方面。浙江省卫生厅对省疾控中心通过开展项目绩效评价．已经给各级全额拨款事业单位管好、用好专项资金起到了示范作用。具体而言．各级主管部门应通过绩效评价机制调动各资金使用单位节约资金的积极性，根据项目的不同特点设立不同的评价指标．采用科学的方法对专项资金的使用情况进行评价和奖惩．并将考评结果作为以后年度专项资金审批的依据。
３．４建立健全规范化的管理制度．从业务上规范专项财务
管理
仅从思想上重视财务对专项资金的管理是不够的．还应该建立健全规范化的管理制度，如专项资金申请、使用和评价制度以及科目设置和结转等规范化财务管理制度．使得管理者、使用者和财务人员从资金的申请、下拨、使用和报销结算的全过程都非常清楚，无法也不能违规。比如，从财务管理的角度而言．建议对专项资金会计核算应在“拨入专款”、规定．
“专款支出”科目中核算。因为《事业单位会计制度》“专款支出”的结转时间为项目完成后向有关部门单
独列报。年终“拨入专款”余额不得由单位自行冲转．需向拨款单位单独报账并取得核准的项目时。方可结转。这样就加强了对专项资金的管理和监督．保证了专项资金的完整与
安全。
３．５努力使财政拨付资金与事业开展项目在进度上保持一
致
相对于社会上对于及时有效地防治重大公共卫生事件．如流行病暴发、食物中毒等的要求而言．大部分公共卫生事
３．１建立和完善科学的专项资金预算编制和管理体系
要进一步加强和完善专项资金的预算编制和管理体系．增强预算编制的科学性和执行的规范性。事业单位项目支出预算应采用标准项目文本方式进行管理．即将项目支出预算管理分为项目申报、项目审核、项目核定与组织实施和项目监督与考核等４个阶段。组织专家组进行可行性研究和评审。出具可行性研究报告和评审报告。并按规定程序申报．建立滚动的部门项目库，要通过事前论证、过程监督和事后审计，推进专项资金预算编制和执行的不断规范。维护预决算的严肃性和权威性。
３．２强化财务管理在专项任务实施过程中的监督、控制职
能
业单位的常规业务资金可谓杯水车薪．难以长时间地应对一些需要专项资金给予资助的工作。由于财政拨付资金与事业开展项目在进度上没有保持一致，这给疾控中心、卫生监督所等单位的整个财务管理带来了很大的冲击。因此．努力使两者在进度上保持一致．具有十分现实的意义．建议各级公共卫生全额事业单位可以提前半年编制下一年度预算．财政部门相应地提前半年审批预算申请．将会使工作的开展与资
金的到位一致起来。
参考文献
ｌ
张红妹．浅析公共卫生财政投入的现状与对策田．卫生经济研究，２００６（９）：Ｉｌ—１２．
一旦专项预算批复。就意味着财务管理可以在专项工作开展中扮演着监督和控制的角色。因为资金流实际上决定着整个业务工作的开展轨迹。是否开展工作、是否符合进度、是否符合要求，从资金支出上即可清晰看出．想隐瞒也难于做到。由此。可以将财务的职能定位于全面参与资金使用的决策与控制上，对于整个过程参与进行统筹规划，根据“资金流到哪，管理管到哪”的思想．加强对资金支出方面的管理，保证资金使用的高效率１６１。当然。这需要整个单位提高对财务工作的重视程度以及业务人员的积极配合。
３．３用项目绩效评价来控制专项资金支出
２周筱红．加强疾控中心预防性生物制品财务管理的探讨叨．卫生
经济研究．２００６（８）：５４—５５．
３张玲燕．浅议如何加强医院财务管理，卫生经济研究阴．２００６（１）：
５３．
４孔淑红，安玉华．公共财政学【Ｍ】．北京：对外经济贸易大学出版
社．２００３．
５全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会调研室．中外专家
论财政转移支付［ＭＩ．北京：中国财政经济出版社，２００２．
６朱颐和．汤玲．我国专项资金效益审计的思路Ｌ玎．审计与经济研
究，２００５（６）：５８．
【收稿日期２００７－０９—２８】（责任编辑崔洪波）
ＣｈｉｎｅｓｅＨｅａｌｔｈＥｃｏｎｏｍｉｃｓ
专项资金来之不易，其目的也是希望集中财力办大事。
・５２・
ＭａｇａｚｉｎｅＶｏｉ．２６，Ｎｏ：１２
２００７．１２
２００７年１２月第１２期‘中国卫生经济）第２６卷（总第２９８期）
全额事业单位专项资金管理的探讨
周筱红①高小娅①
摘要社会经济的快速发展给公共卫生全额事业单位带来的巨大变化之一．就是专项资金的拨款数量和额度明显增加。然而，面对形势的变化。各基层全额事业单位并没有做好应对准备．在使用专项资金的过程中普遍存在着一些问题，这些问题的存在直接影响了资金的使用效率舜口效果。针对专项资金从中请、使用到效益分析存在的问题做一浅析。并在此基础上提出一些建议和对策。
关键词全额事业单位
中图分类号：Ｆ２３３
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专项资金财务控制
文献标识码：Ａ
文章编号：１００３－０７４３（２００７）１２－００５１－０２
近几年来。国家对公共卫生事业加大了投入力度．各类
而不加重视，甚至不予过问，严重弱化了财务控制意识，造成了财务管理在专项工作开展过程中始终处于盲从地位．无法发挥监督、控制职能１２１。
１．３财政拨付资金进度与事业开展项目在时间上难以保持
一致
专项资金明显增多。然而．在经济上长期处于窘境的许多公共卫生全额拨款单位，如疾控中心、卫生监督所、健康教育所和妇幼保健所等．在使用专项资金的过程中普遍存在着一些问题．这些问题的存在直接影响了资金的使用效率和效果。因此。强化对专项资金从申请到使用再到效益分析等整
‘
在国内．由于申请和审批的时间安排不合理．几乎所有公共卫生事业单位都是在次年的三四月份才获得财政批复的专项资金，一些中央、省级财政转移资金下达到单位更是接近下半年甚至年终。拨款时间与项目实施时间的不一致。不仅影响了工作进度和质量．而且影响了财务对资金的有序管理，甚至可能会导致资金管理失控。比如艾滋病、肺结核和霍乱等疾病的预防和控制．重大公共活动的卫生保障等．不仅投入很大。而且不管是否能够得到专项资助．都必须在资金上给予保障。如此势必会影响其他工作的开展闭。这些专项的批复。如果与开展的时间越不一致．对财务管理的影响就会越大。
１．４单位会计核算等配套制度不够完善和统一
由于在专项资金会计核算科目的使用上没有统一的规范，有些单位在会计科目核算时．直接在“事业支出”科目上列支专项支出．导致专项资金管理出现漏洞。无法判断哪些是项目支出哪些是基本支出。到了年终。不论项目有否完成都必须结转．结果在专项中用于补充日常公用经费不足和弥补零星增人增资经费等现象时有发生１４１。
２原因分析２．１体制原因
个过程的监督、管理和控制是非常必要的ｌｌｌ。
１
目前存在的问题
专项资金的预算编制工作存在草率性和盲目性
１．１
公共卫生事业单位的专项资金主要用于重大公共卫生事件的预防和控制．它的预算编制不是一个简单的工程造价问题．而是一个学术性很强的系统工程．需要较长时间的分析和论证。现实中，许多单位往往在年底前ｌ～２个月时间内才开始编制下一年度的专项资金预算编制表．科学性和严谨性无法得到保障。有些单位一味地向财政申请拨款．不实行项目支出“零增长”的制度．在编制项目支出预算时人为因素较多。更有甚者．将专项资金的申请作为一种弥补日常公用经费不足的手段，凡此种种．导致专项资金的预算编制工作存在较大的草率性和盲目性。虚设项目、预测不准和挪作他用等成了常见的问题。
１．２在专项资金管理过程中财务控制意识薄弱．财务角色
被弱化
。
重业务、轻财务是大部分事业单位对待专项工作的通病，全额拨款的公共卫生事业单位也不例外。许多单位把专项工作的财务管理当作纯粹的服务工作．只是赋予会计核算和资金支付等简单的服务性工作．把财务管理完全游离于业务管理之外。财务部门对专项资金的支出没有有效的控制和监督手段，各项费用基本上是实报实销。至于专项申请是否符合财政要求、专项资金使用是否合理和专项资金的效益是否符合预期等财务管理问题．则认为是财务的内部业务问题
全额事业单位与其他单位最大的区别．在于前者对于资金的敏感度没有后者高．因为把业务工作做好是对前者的最大要求，至于资金使用效益等经济问题．历来不会成为上级主管部门关注的重点。自然也就不会成为全额事业单位关心的重点，疾控中心、卫生监督所、健康教育所和妇幼保健所也是如此。
２．２财务人员专业素质不高
财务管理科室作为全额事业单位的辅助科室．它在人员的引进和培养方面都存在薄弱点。因为辅助．待遇无法跟业
・５ｌ・
①浙江省杭州市疾病预防控制中心杭州
３１０００６
作者简介：周莜红（１９６７一），女，大学学历；主要研究方向：卫生财务分析；Ｅ－ｍａｉｌ：ｚｈｏｕｘｉａｏｈｏｎｇ＠ｔｏｍ．ｔｏｍ。
ＣｈｉｎｅｓｅＨｅａｌｔｈＥｃｏｎｏｍｉｃｓ
ＭａｇａｚｉｎｅＶ０１．２６，Ｎｏ：１２２００７．１２
全额事业单位专项资金管理的探讨——周筱红等
务人员相提并论，自然难以吸引好的人才。因为辅助．既有的财务人员也无法像业务人员一样经常获得继续教育的机会，致使财务管理能力弱化。以上２个方面的原因．使得大部分全额事业单位的财务人员专业素质不高．财务管理能力薄弱。
２．３预算执行缺乏规范的要求和标准
预算制定固然重要。但预算的执行更为重要，目前的疾控中心恰恰存在重制定、轻执行的问题。这一方面是由于各级疾控中心目前面临着史无前例的社会压力，许多临时性、突发性的任务很多．上级拨款难以满足正常需要，导致预算的执行难以按计划完成；另一方面．预算的执行缺乏规范的要求和标准也是一方面的原因。许多基层单位都感受到了预算执行上的混乱。但始终没有这个方面的规范要求出台．与逐年加大的预算规模很不相称四。
２．４专项资金使用尚未实行完善的绩效评价体系
有考核、有评价，才会促进工作。各级疾控中心每年有许多的考核，但这些考核还没有把专项资金的使用绩效纳入进去。目前，浙江省卫生厅对省疾控中心开始注重专项资金的绩效考核．它带来的一个显著变化．就是省疾控中心各业务科所申请专项不再是一个随意和多多益善的事情。申请者会考虑综合因素来确定是否申请．而且申请也不会再过度虚编预算，唯恐有了项目，完成不了，或者评价不好。反而在年终绩效评价时过不了关。由此可见．专项资金实行绩效考核是非常重要和有现实意义的。
３对策和建议
因此，在专项资金的使用上应该严加控制。才不致丧失专项资金存在的意义。在这一方面。浙江省卫生厅对省疾控中心通过开展项目绩效评价．已经给各级全额拨款事业单位管好、用好专项资金起到了示范作用。具体而言．各级主管部门应通过绩效评价机制调动各资金使用单位节约资金的积极性，根据项目的不同特点设立不同的评价指标．采用科学的方法对专项资金的使用情况进行评价和奖惩．并将考评结果作为以后年度专项资金审批的依据。
３．４建立健全规范化的管理制度．从业务上规范专项财务
管理
仅从思想上重视财务对专项资金的管理是不够的．还应该建立健全规范化的管理制度，如专项资金申请、使用和评价制度以及科目设置和结转等规范化财务管理制度．使得管理者、使用者和财务人员从资金的申请、下拨、使用和报销结算的全过程都非常清楚，无法也不能违规。比如，从财务管理的角度而言．建议对专项资金会计核算应在“拨入专款”、规定．
“专款支出”科目中核算。因为《事业单位会计制度》“专款支出”的结转时间为项目完成后向有关部门单
独列报。年终“拨入专款”余额不得由单位自行冲转．需向拨款单位单独报账并取得核准的项目时。方可结转。这样就加强了对专项资金的管理和监督．保证了专项资金的完整与
安全。
３．５努力使财政拨付资金与事业开展项目在进度上保持一
致
相对于社会上对于及时有效地防治重大公共卫生事件．如流行病暴发、食物中毒等的要求而言．大部分公共卫生事
３．１建立和完善科学的专项资金预算编制和管理体系
要进一步加强和完善专项资金的预算编制和管理体系．增强预算编制的科学性和执行的规范性。事业单位项目支出预算应采用标准项目文本方式进行管理．即将项目支出预算管理分为项目申报、项目审核、项目核定与组织实施和项目监督与考核等４个阶段。组织专家组进行可行性研究和评审。出具可行性研究报告和评审报告。并按规定程序申报．建立滚动的部门项目库，要通过事前论证、过程监督和事后审计，推进专项资金预算编制和执行的不断规范。维护预决算的严肃性和权威性。
３．２强化财务管理在专项任务实施过程中的监督、控制职
能
业单位的常规业务资金可谓杯水车薪．难以长时间地应对一些需要专项资金给予资助的工作。由于财政拨付资金与事业开展项目在进度上没有保持一致，这给疾控中心、卫生监督所等单位的整个财务管理带来了很大的冲击。因此．努力使两者在进度上保持一致．具有十分现实的意义．建议各级公共卫生全额事业单位可以提前半年编制下一年度预算．财政部门相应地提前半年审批预算申请．将会使工作的开展与资
金的到位一致起来。
参考文献
ｌ
张红妹．浅析公共卫生财政投入的现状与对策田．卫生经济研究，２００６（９）：Ｉｌ—１２．
一旦专项预算批复。就意味着财务管理可以在专项工作开展中扮演着监督和控制的角色。因为资金流实际上决定着整个业务工作的开展轨迹。是否开展工作、是否符合进度、是否符合要求，从资金支出上即可清晰看出．想隐瞒也难于做到。由此。可以将财务的职能定位于全面参与资金使用的决策与控制上，对于整个过程参与进行统筹规划，根据“资金流到哪，管理管到哪”的思想．加强对资金支出方面的管理，保证资金使用的高效率１６１。当然。这需要整个单位提高对财务工作的重视程度以及业务人员的积极配合。
３．３用项目绩效评价来控制专项资金支出
２周筱红．加强疾控中心预防性生物制品财务管理的探讨叨．卫生
经济研究．２００６（８）：５４—５５．
３张玲燕．浅议如何加强医院财务管理，卫生经济研究阴．２００６（１）：
５３．
４孔淑红，安玉华．公共财政学【Ｍ】．北京：对外经济贸易大学出版
社．２００３．
５全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会调研室．中外专家
论财政转移支付［ＭＩ．北京：中国财政经济出版社，２００２．
６朱颐和．汤玲．我国专项资金效益审计的思路Ｌ玎．审计与经济研
究，２００５（６）：５８．
【收稿日期２００７－０９—２８】（责任编辑崔洪波）
ＣｈｉｎｅｓｅＨｅａｌｔｈＥｃｏｎｏｍｉｃｓ
专项资金来之不易，其目的也是希望集中财力办大事。
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ＭａｇａｚｉｎｅＶｏｉ．２６，Ｎｏ：１２
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