48
50
——强化了重点水污染物排放总量控制制度
对于重点污染物排放的总量控制制度，原法已经有所规定，但却十分简单笼统，即：省级人民政府可以设立这一制度，并且只是针对水污染物已达标排放但仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体，可见原法中的这项制度并不具有普遍性，对地方政府也不具有强制性。而且虽然２０００年的《水污染防治法实施细则》具体规定了该制度的内容，但也只是一些正面的规定，并未规定违反这一制度的相关责任后果。新修订的《水污染防治法》对此做出了重大调整，不再区分一般区域和实施重点水
原法对排污许可没有做任何规定，只是在《水污染防治法实施细则》中简单提及了排污许可证。排污许可制度是水污染防治的一个重要制度，它和水污染防治的其他制度如总量控制制度、排污申报登记制度有着密切联系，对于监管者了解排污者的排污行为、掌握排污信息、及时采取相应措施有着极为重要的作用。新修订的《水污染防治法》明确了排污许可制度，要求直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废污水的企事业单位，应当取得排污许可证；禁止企事业单位无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排
为环保部门搜集信息资料提供了法律保障；监管者应主动建立水环境质量监测和水污染物排放监测制度，国务院环境保护主管部门负责制定水环境监测规范，统一发布国家水环境状况信息，并且与水行政主管部门等相关部门合作，组织监测网络；国家确定的重要江河、湖泊流域的水资源保护工作机构负责监测其所在流域的省界断面水体的水环境质量状况，并将监测结果及时报国务院环境保护主管部门和国务院水行政主管部门；有经国务院批准成立的流域水资源保护领导机构的，应当将监测结果及时报告流域水资源保护领导机构，并且与国务院环境保护主管部门和水行政主管部门等相关部门合作，组织监测网络。这些规定有助于环境信息在各部门之间的相互流通，使监管者对环境问题能够及时做出反应。
对排污者未履行排污申报的处罚力度加大，对拒报或者谎报国务院环境保护主管部门规定的有关水污染物排放申报登记事项，所处的罚款从一万元以下增至一万元以上十万元以下。更为重要的是，新修订的《水污染防治法》对没有按照规定安装水污染物排放自动监测设备或者未与环境保护主管部门的监控设备联网并保证监测设备正常运行、未对所排放的工业废水进行监测并保存原始监测记录等行为也规定了相应的法律后果，这较原法笼统规定的监测制度，的确是一大突破，极为有力地促进了排污者对法律的遵守。
污染物排放总量控制的流域或者区域，放法律规定的废水、污水。特别是由于也不考虑原法中规定的实施这一制度的《水污染防治法实施细则》没有明确污条件，而是充分认识到了这一制度的重要性，将其正式确定为一项具有普遍性的水污染防治法律制度。
新修订的《水污染防治法》在法律位阶上，详细规定了重点水污染物排放总量控制制度的具体内容，并且明确了各级政府各自的职责，同时也加大了实施力度，使该制度不至于流于形式。例如，将重点水污染物排放总量控制指标作为具有法律约束力的指标与水污染物排放标准并列，要求排放的水污染物，不得超过这类指标。再如，国务院环境保护主管部门会公布未完成重点水污染物排放总量控制指标的省、自治区、直辖市名单，省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门也会公布未按照要求完成重点水污染物排放总量控制指标的市、县，县级以上人民政府环境保护主管部门公布违法并且严重污染水环境的企业，这种公布会促进相关政府和部门积极实施重点水污染物排放总量控制制度。
水集中处理设施的运营单位是否与普通的排污者一样需要缴纳排污费、申请排污许可证，在实践中许多地方将污水处理设施的运营单位特殊对待，不要求其持有排污许可证，这往往不利于监管机构掌握排污信息，造成污水处理设施的运营单位本身违法排污却无人监管等问题。对此，新修订的《水污染防治法》明确规定，城镇污水集中处理设施的运营单位也应当取得排污许可证，极大地规范了这类主体的排污行为，确保了监管者的有效执法。
——完善了环境信息的搜
集和分析制度
监管者掌握环境信息是其执行环境法的关键和前提条件。新修订的《水污染防治法》健全了环境监测机制，加大了排污者未履行排污申报义务的法律责任，这些都是环境信息搜集和分析制度不可或缺的一部分。
分别从排污者和监管者两个方面规定了其监测义务。重点排污单位有安装和确保监测设备正常运行的义务，这
——加大了违法排污处罚
力度
此次修订最受关注的一个方面就是新《水污染防治法》对处罚力度的调整，这是因为原法存在的一个最大问题即“守法成本高、违法成本低”。对此，新法加大了处罚的力度。第一，几乎增
——在法律位阶上明确了
排污许可制度
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境污染造成的损害往往难以估计，而明确损害的数额又是受害者获得污染损害赔偿的基础，实践中环境监测机构经常因惧怕责任，拒绝受害者的监测要求，这其实是变相地阻碍了受害者获得赔偿的权利。对此，新法规定“环境监测机构应当接受委托，如实提供有关监测数据”，即接受受害者的委托已经是监测机构的一项法律义务，不得推脱。
值得注意的是，原法在追究排污者损害赔偿责任时不考虑受害者的过错，这样虽然有利于受害者获得赔偿，但事实上损害后果有可能是排污者和受害者共同作用的结果。如此一来，对排污者来说，让其承担所有的责任，与公平原则相左，不仅达不到震慑排污的效果，且往往产生反作用，排污者面对于严格的责任制度，会放弃防治污染，而倾向于如何逃避法律规制；受害者由于知道自己的行为不会影响其获得赔偿，往往忽视自己的义务，导致污染损害的扩大。新修订的《水污染防治法》从公平原则出发，将受害者的过错纳入责任的分配，水污染损害如果是由受害者故意造成的，排污者不承担赔偿责任；若是由受害者重大过失造成的，可以减轻排污方的赔偿责任。这样的规定使得责任的分配更为公平、合理，有助于排污者积极地履行责任，同时促使受害者谨慎行事，防止自己的行为造成环境损害。
除上述几方面，新修订的《水污染防治法》还在内容上完善了许多水污染防治法律制度，例如加强了关于船舶的水污染防治的规定；增加了对排污口设置的规定；将水污染事故的处置与应急制度相联系，使得制度之间得以相互配合、获得更加有效的实施；增加了生态补偿制度的条款，为该制度的建立提供了立法基础。
新法仍有不足之处
新修订的《水污染防治法》执法手段较为单一，大多是一些具有强制性的行政命令和处罚手段，并没有充分认识到经济激励手段在法律执行中的重要作用。
料，对水污染防治规划的编制工作是很有帮助的，但新修订的《水污染防治法》却并没有规定流域管理机构的参与。
——执法手段相对单一，
对处罚的修改留有遗憾
新修订的《水污染防治法》规定的执法手段相对来说有些单一，大多是一些具有强制性的行政命令和处罚，至于奖励，只是一些简单的规定，没有明确奖励的内容和方式，还没有重视经济激励手段在环境法中的重要作用。另外，关于处罚的修改，“以日计罚”是当时学者强烈要求的，它对于违法排污等行为有着强大的震慑效果，但遗憾的是最终未形成法律条文。
此外，新的《水污染防治法》与《水法》对同一违法行为规定了不同的法律责任。例如，对于在饮用水水源保护区内设置排污口的行为，根据《水法》第六十七条的规定，由县级以上地方人民政府责令限期拆除、恢复原状；逾
——没有改变传统的水污
染防治管理体制，与《水法》的衔接不够
《水法》采取了流域管理与区域管理相结合的水资源管理方式，并规定了流域管理机构的法律地位和职责，其中包括水污染防治方面的职责。这“不仅体现了对水资源流域属性的重视，而且力图通过公共权力合理配置以协调水资源多种功能和利益。”同样的道理，《水污染防治法》在制度设计中也应当重视水资源流域自然属性，并与《水法》相衔接。但新修订《水污染防治法》的某些制度忽视了水资源的这一特性。例如，没有明确水污染防
治的流域规划与区域规划之间的关系，期不拆除、不恢复原状的，强行拆除、
恢复原状，并处五万元以上十万元以没有明确水污染防治规划与《水法》中流域规划和区域规划的关系；虽然２０００年的《水污染防治法实施细则》要求制定国家确定的重要江河流域的总量控制计划，但新修订《水污染防治法》中的重点污染物排放总量控制制度是以区域为基础，并没有规定流域总量控制方面的内容。
同时，新修订的《水污染防治法》仍然没有摆脱传统的以行政区域管理为核心的水污染防治管理体制，没有充分发挥流域管理机构在水污染防治方面的作用。例如，对于跨省、自治区、直辖市的非国家确定的重要的江河、湖泊的规定由有关流域管理机构会同其他相关部门编制，而且根据《水法》拥有一定职权的流域管理机构掌握大量的相关资
下的罚款。而新的《水污染防治法》则规定由县级以上地方人民政府责令限期拆除，处十万元以上五十万元以下的罚款；逾期不拆除的，强制拆除，所需费用由违法者承担，处五十万元以上一百万元以下的罚款，并可以责令停产整顿。即《水污染防治法》规定一旦在饮用水源保护区设置排污口，既要拆除，又要罚款；而《水法》只要求其先拆除并恢复原状，且只有在逾期拆除时才会遭致罚款，而且两部法律规定的罚款数额也有不同。虽然根据《立法法》对同一机关制定的法律，新的规定，但这种不一致的规定无疑会给法律的实施带来困扰。■
流域综合规划和区域综合规划，《水法》的规定与旧的规定不一致的，适用新
作者单位：中国政法大学
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——强化了重点水污染物排放总量控制制度
对于重点污染物排放的总量控制制度，原法已经有所规定，但却十分简单笼统，即：省级人民政府可以设立这一制度，并且只是针对水污染物已达标排放但仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体，可见原法中的这项制度并不具有普遍性，对地方政府也不具有强制性。而且虽然２０００年的《水污染防治法实施细则》具体规定了该制度的内容，但也只是一些正面的规定，并未规定违反这一制度的相关责任后果。新修订的《水污染防治法》对此做出了重大调整，不再区分一般区域和实施重点水
原法对排污许可没有做任何规定，只是在《水污染防治法实施细则》中简单提及了排污许可证。排污许可制度是水污染防治的一个重要制度，它和水污染防治的其他制度如总量控制制度、排污申报登记制度有着密切联系，对于监管者了解排污者的排污行为、掌握排污信息、及时采取相应措施有着极为重要的作用。新修订的《水污染防治法》明确了排污许可制度，要求直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废污水的企事业单位，应当取得排污许可证；禁止企事业单位无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排
为环保部门搜集信息资料提供了法律保障；监管者应主动建立水环境质量监测和水污染物排放监测制度，国务院环境保护主管部门负责制定水环境监测规范，统一发布国家水环境状况信息，并且与水行政主管部门等相关部门合作，组织监测网络；国家确定的重要江河、湖泊流域的水资源保护工作机构负责监测其所在流域的省界断面水体的水环境质量状况，并将监测结果及时报国务院环境保护主管部门和国务院水行政主管部门；有经国务院批准成立的流域水资源保护领导机构的，应当将监测结果及时报告流域水资源保护领导机构，并且与国务院环境保护主管部门和水行政主管部门等相关部门合作，组织监测网络。这些规定有助于环境信息在各部门之间的相互流通，使监管者对环境问题能够及时做出反应。
对排污者未履行排污申报的处罚力度加大，对拒报或者谎报国务院环境保护主管部门规定的有关水污染物排放申报登记事项，所处的罚款从一万元以下增至一万元以上十万元以下。更为重要的是，新修订的《水污染防治法》对没有按照规定安装水污染物排放自动监测设备或者未与环境保护主管部门的监控设备联网并保证监测设备正常运行、未对所排放的工业废水进行监测并保存原始监测记录等行为也规定了相应的法律后果，这较原法笼统规定的监测制度，的确是一大突破，极为有力地促进了排污者对法律的遵守。
污染物排放总量控制的流域或者区域，放法律规定的废水、污水。特别是由于也不考虑原法中规定的实施这一制度的《水污染防治法实施细则》没有明确污条件，而是充分认识到了这一制度的重要性，将其正式确定为一项具有普遍性的水污染防治法律制度。
新修订的《水污染防治法》在法律位阶上，详细规定了重点水污染物排放总量控制制度的具体内容，并且明确了各级政府各自的职责，同时也加大了实施力度，使该制度不至于流于形式。例如，将重点水污染物排放总量控制指标作为具有法律约束力的指标与水污染物排放标准并列，要求排放的水污染物，不得超过这类指标。再如，国务院环境保护主管部门会公布未完成重点水污染物排放总量控制指标的省、自治区、直辖市名单，省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门也会公布未按照要求完成重点水污染物排放总量控制指标的市、县，县级以上人民政府环境保护主管部门公布违法并且严重污染水环境的企业，这种公布会促进相关政府和部门积极实施重点水污染物排放总量控制制度。
水集中处理设施的运营单位是否与普通的排污者一样需要缴纳排污费、申请排污许可证，在实践中许多地方将污水处理设施的运营单位特殊对待，不要求其持有排污许可证，这往往不利于监管机构掌握排污信息，造成污水处理设施的运营单位本身违法排污却无人监管等问题。对此，新修订的《水污染防治法》明确规定，城镇污水集中处理设施的运营单位也应当取得排污许可证，极大地规范了这类主体的排污行为，确保了监管者的有效执法。
——完善了环境信息的搜
集和分析制度
监管者掌握环境信息是其执行环境法的关键和前提条件。新修订的《水污染防治法》健全了环境监测机制，加大了排污者未履行排污申报义务的法律责任，这些都是环境信息搜集和分析制度不可或缺的一部分。
分别从排污者和监管者两个方面规定了其监测义务。重点排污单位有安装和确保监测设备正常运行的义务，这
——加大了违法排污处罚
力度
此次修订最受关注的一个方面就是新《水污染防治法》对处罚力度的调整，这是因为原法存在的一个最大问题即“守法成本高、违法成本低”。对此，新法加大了处罚的力度。第一，几乎增
——在法律位阶上明确了
排污许可制度
52
境污染造成的损害往往难以估计，而明确损害的数额又是受害者获得污染损害赔偿的基础，实践中环境监测机构经常因惧怕责任，拒绝受害者的监测要求，这其实是变相地阻碍了受害者获得赔偿的权利。对此，新法规定“环境监测机构应当接受委托，如实提供有关监测数据”，即接受受害者的委托已经是监测机构的一项法律义务，不得推脱。
值得注意的是，原法在追究排污者损害赔偿责任时不考虑受害者的过错，这样虽然有利于受害者获得赔偿，但事实上损害后果有可能是排污者和受害者共同作用的结果。如此一来，对排污者来说，让其承担所有的责任，与公平原则相左，不仅达不到震慑排污的效果，且往往产生反作用，排污者面对于严格的责任制度，会放弃防治污染，而倾向于如何逃避法律规制；受害者由于知道自己的行为不会影响其获得赔偿，往往忽视自己的义务，导致污染损害的扩大。新修订的《水污染防治法》从公平原则出发，将受害者的过错纳入责任的分配，水污染损害如果是由受害者故意造成的，排污者不承担赔偿责任；若是由受害者重大过失造成的，可以减轻排污方的赔偿责任。这样的规定使得责任的分配更为公平、合理，有助于排污者积极地履行责任，同时促使受害者谨慎行事，防止自己的行为造成环境损害。
除上述几方面，新修订的《水污染防治法》还在内容上完善了许多水污染防治法律制度，例如加强了关于船舶的水污染防治的规定；增加了对排污口设置的规定；将水污染事故的处置与应急制度相联系，使得制度之间得以相互配合、获得更加有效的实施；增加了生态补偿制度的条款，为该制度的建立提供了立法基础。
新法仍有不足之处
新修订的《水污染防治法》执法手段较为单一，大多是一些具有强制性的行政命令和处罚手段，并没有充分认识到经济激励手段在法律执行中的重要作用。
料，对水污染防治规划的编制工作是很有帮助的，但新修订的《水污染防治法》却并没有规定流域管理机构的参与。
——执法手段相对单一，
对处罚的修改留有遗憾
新修订的《水污染防治法》规定的执法手段相对来说有些单一，大多是一些具有强制性的行政命令和处罚，至于奖励，只是一些简单的规定，没有明确奖励的内容和方式，还没有重视经济激励手段在环境法中的重要作用。另外，关于处罚的修改，“以日计罚”是当时学者强烈要求的，它对于违法排污等行为有着强大的震慑效果，但遗憾的是最终未形成法律条文。
此外，新的《水污染防治法》与《水法》对同一违法行为规定了不同的法律责任。例如，对于在饮用水水源保护区内设置排污口的行为，根据《水法》第六十七条的规定，由县级以上地方人民政府责令限期拆除、恢复原状；逾
——没有改变传统的水污
染防治管理体制，与《水法》的衔接不够
《水法》采取了流域管理与区域管理相结合的水资源管理方式，并规定了流域管理机构的法律地位和职责，其中包括水污染防治方面的职责。这“不仅体现了对水资源流域属性的重视，而且力图通过公共权力合理配置以协调水资源多种功能和利益。”同样的道理，《水污染防治法》在制度设计中也应当重视水资源流域自然属性，并与《水法》相衔接。但新修订《水污染防治法》的某些制度忽视了水资源的这一特性。例如，没有明确水污染防
治的流域规划与区域规划之间的关系，期不拆除、不恢复原状的，强行拆除、
恢复原状，并处五万元以上十万元以没有明确水污染防治规划与《水法》中流域规划和区域规划的关系；虽然２０００年的《水污染防治法实施细则》要求制定国家确定的重要江河流域的总量控制计划，但新修订《水污染防治法》中的重点污染物排放总量控制制度是以区域为基础，并没有规定流域总量控制方面的内容。
同时，新修订的《水污染防治法》仍然没有摆脱传统的以行政区域管理为核心的水污染防治管理体制，没有充分发挥流域管理机构在水污染防治方面的作用。例如，对于跨省、自治区、直辖市的非国家确定的重要的江河、湖泊的规定由有关流域管理机构会同其他相关部门编制，而且根据《水法》拥有一定职权的流域管理机构掌握大量的相关资
下的罚款。而新的《水污染防治法》则规定由县级以上地方人民政府责令限期拆除，处十万元以上五十万元以下的罚款；逾期不拆除的，强制拆除，所需费用由违法者承担，处五十万元以上一百万元以下的罚款，并可以责令停产整顿。即《水污染防治法》规定一旦在饮用水源保护区设置排污口，既要拆除，又要罚款；而《水法》只要求其先拆除并恢复原状，且只有在逾期拆除时才会遭致罚款，而且两部法律规定的罚款数额也有不同。虽然根据《立法法》对同一机关制定的法律，新的规定，但这种不一致的规定无疑会给法律的实施带来困扰。■
流域综合规划和区域综合规划，《水法》的规定与旧的规定不一致的，适用新
作者单位：中国政法大学