交叉创新与转型重构——2017年中国城市交通规划年会论文集
“十三五”时期杭州市道路基础设施规划与思考
陈炼红 高洁 陈云 余仕龙
【摘要】杭州市经济发展进入新常态，城市基础设施建设也面临增量向存量的调整，主城建成区已基本完成。然而交通供需矛盾仍非常突出，城市交通系统已经面临诸多问题。在此背景下，作为综合交通体系构成的道路系统，在“十三五”时期如何建设发展与完善值得重视与审视。在对“十二五”时期回顾、系统总结、分析的基础上，紧密围绕经济社会“十三五”时期发展目标，深刻把握交通基础设施建设发展面临的机遇与挑战，提出“十三五”时期交通基础设施建设项目的指导思想、基本原则和发展目标与行动。
【关键词】交通规划；新常态；道路基础设施；“十三五”；杭州市
0 引言
“十二五”期间杭州市交通基础设施保持高速建设发展，中心城区路网已基本按照规划在建或建成，道路容量不足的矛盾较“十一五”末期已得到较大的缓解。另一方面，目前城市经济发展已经进入新常态，城市建设也存在诸多问题，包括城市建设盲目追求规模扩张，节约集约程度不高、环境污染、交通拥堵等“城市病”蔓延加重等。为了积极适应和引领经济发展新常态，把城市规划好、建设好、管理好，对促进以人为核心的新型城镇化发展，建设美丽中国，进一步加强和改进城市规划建设管理工作，解决制约城市科学发展的突出矛盾和深层次问题，开创城市现代化建设新局面，中共中央国务院出台了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《若干意见》）。为此，在中共中央国务院出台《若干意见》之际，为更有效地开展“十三五”城市交通基础设施建设、支撑城市经济社会健康发展，我们有必要总结经验、查找短板、理清思路、确定目标对策。
1 “十二五”规划实施评估
1.1 主要成就
1.1.1 城市道路建设成效显著，主城建成区路网骨架已基本形成，快速路初步成网
近年来杭州持续实施道路建设与整治工程，城市道路建设成绩显著，主城建成区路网骨架已基本形成。尤其是快速路建设速度明显加快,“十二五”期间新建快速路82km，建设速度是“十一五”的3倍，至“十二五”期末，完成规划“四纵五横”快速路网总长的56.9%，
中国城市规划学会城市交通规划学术委员会 中国城市规划设计研究院 编
网络效益已显现。
1.1.2 作为城市最为有效投资，对城市经济社会发展支撑有力
政府对交通建设投资持续较高强度投入，平均每年建设投资约250-300亿元（其中道路桥梁资金约占三分之一），占GDP比例约4%左右。从道路建设投资来看，呈现两个特点，一是道路建设资金占总建设项目投资的比例约为70%，二是快速路建设资金占道路建设资金的比例约为70%。资金安排比例也体现了“十二五”期间快速路建设力度大，成效非常显著。
1.1.3 面对机动车快速增长、地铁施工占道等不利因素，交通拥堵没有恶化，快速路发挥了很大作用
“十二五”以来，杭州机动车保有量持续快速增长，总量实现翻番、地铁建设全面铺开。面对机动车爆炸式增长、地铁施工占道等不利因素，杭州一方面不断强化交通需求管理，实施“双限”措施，一方面，加强城市道路基础设施建设，增加供给，有效地遏制了交通拥堵的恶化，路网总体运行平稳。
10
■严重拥堵
8
■中度拥堵
交通拥堵指数6
■轻度拥堵
4
■基本畅通
2
错峰限行开始
[***********][***********][***********][1**********]678
2011年2012年2013年2014年2015年限行升级开始秋三开通秋四开通■畅通
早高峰（7:00‐9:00）晚高峰（16:30‐18:30）
图1 路网总体交通拥堵指数月变曲线（2011-2015年）
1.2 存在问题
1.2.1 路网规模有较大增长，但总体规模仍处于较低水平
杭州市“十二五”末城市道路规模较“十一五”末有较大增长，但仍处于规范范围值的低值，同比国内同类城市也相对偏低，尤其是支路网。主城已建支路仅占规划长度的64%左右，已成为四级道路体系中的“最大短板”，需引起重视。
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表1 主城区现状道路密度一览表 道路等级
快速路
主干路
次干路
支路 现状道路长度（km） 106 389.1 296 637 现状路网密度（km/km2） 0.46 1.69 1.29 2.77 国标建议路网密度
（km/km2）
0.4-0.5 0.8-1.2 1.2-1.4 3.0-4.0 规划实现率(%) 71 87 83 64 是否达标 是 是 是 否
1.2.2 城市道路网东密西疏，东强西弱，萧山等快速路建设滞后，同时主城与副城、组团联系通道建设滞缓明显
由于多种原因，各区域发展不平衡。道路设施建设重东轻西，区域枢纽设施、通道网络东部集中，城市道路网东密西疏，东强西弱。主城快速路建设进度良好，但副城快速路建设严重滞后，萧山区骨架快速路网未按规划建设，绕城外基本无快速路，难以支撑区域统筹协调发展。主次干路在主城和三大副城内部核心区基本实现规划的85%以上，但在行政边界、铁路、高速公路沿线存在路网断裂带，主副城、组团联系通道建设滞缓明显。
图2现状快速路网图 图3现状路网“断裂带”分布图[1] 1.2.3 全市建设一盘棋思想初步确定，但多头的交通投资与交通体制整合不足
全市建设一盘棋思想初步确定，包括：为不给交通造成影响，合理统筹全市建设项目时序；结合道路建设同步建设立体过街设施成效显著，如秋涛路、延安路。但多头的交通投资与交通体制整合不足。全市有超过27家建设投资主体，各区和投资主体单位的财政体制存在差异，协调难度大，是全市性干线交通建设滞后的原因之一，一定程度上也造成了基础设施建设区域不平衡。
1.2.4 既有路网整体运行水平偏低，效率有待提升
目前，杭州交通管理能力与交通发展仍不匹配，道路的能力并没有充分发挥，既有道路使用效率未充分发挥。根据杭州智能信息平台监测数据，高架快速道路平均车道流量1200pcu/h，车速16-22公里/小时，主城主干路平均车道通行能力基本为700pcu/h左右，相
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比国内其他城市，杭州道路组织及使用效率还有提升的空间。
2 “十三五”城市道路基础设施建设面临的机遇与挑战
2.1 宏观层面机遇
2.1.1 中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》
该规划提出至2020年我国将全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式。加强城市公共交通、防洪防涝等设施建设，实施城市地下管网改造工程[2]。
2.1.2 中共中央《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》
该意见提出“实现城市有序建设、适度开发、高效运行，努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，让人民生活更美好”的总体目标[3]。并提出“树立‘窄马路、密路网’的城市道路布局理念，建设快速路、主次干路和支路级配合理的道路网系统。打通各类‘断头路’，形成完整路网，提高道路通达性、加强自行车道和步行道系统建设，倡导绿色出行”等理念和措施和“建成区路网密度达到8km/km²，道路面积率达到15%、超大、特大城市公共交通分担率达到40%以上，大城市达到30%以上”的具体指标要求。因此新阶段城市道路建设有更高的要求，路网体系功能提升、结构完善是发展重点，尤其是支小路等短板问题的完善不仅是路网密度、道路面积率达标的重点，也是提升以慢行、公共交通为主的绿色交通出行的基础保障。
2.1.3 “十三五”时期，杭州将迈入以改革求突破，以创新求发展的关键时期
国家自主创新示范区、中国（杭州）跨境电子商务综合实验区、杭州都市经济圈转型升级综合改革试点等有望成为杭州参与和服务国家区域发展战略的重要载体。同时随着2016年国际峰会在杭州的召开，2018年世界短池锦标赛等大型活动在杭州举办，西湖、大运河“申遗”成功，预计“十三五”末，杭州在世界主要城市综合实力排名有望继续提升。另外，杭州处于粗放型发展的城市化中期向内涵型发展的城市化后期过渡发展的关键阶段，面临新型城市化进程偏慢的挑战，迫切需要城市内涵升级。
2.2 城市发展要求
2.2.1 基础设施现代化，是杭州城市用地发展需求
城市经济、社会、文化的现代化都离不开城市基础设施的现代化。完善交通基础设施，提高交通服务水平，既是落实国家和省委省政府对杭州发展的战略要求，也是杭州城市转型
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发展和用地发展的要求。另外，杭州国际、全国性活动日益频繁，也对交通发展提出更高要求。
2.2.2 城市“大”框架，需要与之相适应的交通支撑体系
根据2016年最新修订的杭州市城市总体规划[4]，2020年杭州市区将形成“两个中心”、“六个副中心”以及城东新城次中心等“十八个次中心”组成的空间体系，市区常住人口745万、面积4876km2（市域面积16598km2）。
无论与人口规模相近的香港、新加坡，还是与人口规模远超出杭州的国内一线城市上海、广州、深圳相比，杭州市区的空间尺度都明显偏大，这也直接导致主城中心与各副中心次中心、各副中心与次中心之间的交通出行距离过长，如城西科创暨与余杭组团中心副中心到大江东新城暨义蓬组团中心的出行距离已接近60km。
图4 副城、组团与主城区的出行距离图
2.2.3 城市发展新阶段交通基础设施需差别化的建设策略
杭州市城市中心区交通基础设施建设可新增用地空间已十分有限，中心城区已进入以存量优化为主导的功能优化阶段，而外围副城处于增量扩张与存量优化并存的发展阶段。在城市外围和快速干线交通的大力建设时期，存量地区的需求必须进行管理、设施进行组织，空间分配政策需要明确的优先引导倾向。
同时，需反思交通基础设施建设的成效与负面作用。以快速路为例，杭州市近几年快速路建设力度很大，但快速路是否缓解了交通拥堵还值得商榷。自开始建设快速路以来，非机动车及公交分担率向小汽车转移明显。现状小汽车分担率相对于快速路开通前提升了12.3%，而非机动车及公交分担率分别下降了11.8%和2.6%[5]。可见服务于长距离交通的快速道路系统建设会释放长距离需求，转移公共交通客流。
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3 “十三五”交通基础设施发展思路、目标与举措
3.1 发展思路
杭州市同中国大部分城市一样，正处于城市功能不断完善、区域联系迅速增加、机动交通需求持续快速增长、道路交通基础设施建设增量逐步减少的转型发展阶段。在此发展特征背景下，针对目前杭州交通基础设施建设存在的问题，提出差别化的道路建设策略，具体为：
1）畅通西部。完善主城西部路网体系，形成西部以快速路、主次干路为主骨架的城市路网系统，缓解城西交通拥堵，支撑城西科创产业集聚区发展，并推进主城与富阳、临安道路交通设施无缝衔接。
2）完善北部。完善主城北部路网体系，加快主城与临平副城、北部新城衔接的快速路及干路建设，结合工业用地“退二进三”推进，改变城北路网基础设施薄弱现状，支撑区域统筹发展。
3）支撑东部。支撑城东智造大走廊等大东部地区的发展，同步配套完善快速路及干路体系。
4）攻坚南部。江南副城快速路网建设严重滞后，“十三五”期间需攻坚建设，为亚运会等打下良好基础。
5）完善微循环：对主城区支路克难攻坚，力争打通一批跨区、跨铁路、跨河道重点支路的建设，为缓解拥堵创造条件。
6）提升存量。建成区道路建设余量不大，重点结合城中村改造、地铁建设后道路恢复等扩容完善；并结合地铁、快速路等重大工程同步建设相应人行立体过街设施；优化交通组织管理，提升交通容量。
3.2 发展目标
发展目标为结合杭州城市空间布局优化调整，围绕大杭州区域统筹发展与产业平台建设，以缓解交通拥堵等改善民生需求为立足点，加快建成支撑城乡统筹发展的城市快速路网，积极推进城市主次干路、支小路建设，打造功能完善、规模匹配、快慢有序、快捷高效的城市道路网系统，并完善道路、地铁沿线立体过街设施的使用与建设，为“十三五”经济社会发展保驾护航。
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3.3 具体举措
3.3.1 加快推进快速路网建设，尽快形成快速路网体系
结合“打造‘美丽杭州’、建设‘两美’浙江示范区行动计划”、等重大项目，支持城市“一体两翼”空间拓展及城乡一体化发展，加快形成“四纵五横三连十一延”快速路网体系，力争打造主城、副城及组团“45”分钟时空圈，有效实施推进大城西、大江东等重点发展地区的路网完善。
3.3.2加快推进主次支路建设，落实推进“街区制”，不断提升区域路网系统功能
根据中央文件精神，加快建设级配合理的道路网系统。建议：
1）继续建设完善主次干路系统，重点推进主城区与副城及组团连接通道建设，全面消除行政区界的路网“断裂带”，不断完善过江交通系统，加快推进支撑城西、江东等重点发展地区的路网完善；并结合轨道交通建设、地块改造更新等同步提升完善城市次支路网。
2）对照城市总体规划要求，重视并加大支路网建设力度，全面消除四级路网“最大短板”。
3）“新老有别”科学推进“街区制”规划、建设和管理工作，实现新建住宅不建封闭小区“不欠新账”，已建住宅小区和单位大院逐步打开“还老帐”的具有杭州特色的“街区制”的用地及路网体系新格局，全面实现《若干意见》提出的路网建设目标要求。
3.3.3 功能强化存量地区交通管理，提高城市交通系统的运行效率
1）加强景区、学校、医院、公共设施等重点区域以及干线道路、交通性功能强的支路等重点道路的交通组织与管理，通过优化交通组织、严管路内停车，提升既有道路通行效率，提高运输能力。
2）实施路面交通分层、分级管理，提升干线道路运行效率[6]。干线道路保障长距离运送速度。优化匝道间距，剥离短距离交通。新建快速路，在核心区内不设下匝道，已建快速路匝道间距不满足要求的，进行匝道信号控制，优化、关闭、调整快速道路的匝道。干线道路出入衔接控制。优先打通瓶颈节点，控制与优化下匝道；定时关闭入口匝道，采用信号灯对入口匝道交通流量控制。
3）严管公交专用道，保障公交路权优先。加强公交专用道管理，进一步落实“公交优先”发展战略，保障公交车的优先通行，提高公交专用车道使用效率，规范行车秩序。
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4 保障措施与建议
4.1 坚持规划引领
依据《杭州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，与新一轮城市总体规划、土地利用总体规划等相关规划作好衔接。树立规划先行理念，以规划为指导，制定年度实施计划，引领城市建设重大项目推进。分解量化本规划确定的目标任务，落实到具体部门和责任人。进一步加强对规划实施的监测，建立规划实施评估与动态修订机制，适时开展规划的修编和调整工作。
4.2 加强建设统筹
统筹各区建设，打破行政壁垒。树立全市建设一盘棋，加强城市道路、公路、地铁、立体过街设施等建设的统筹。加强项目的前期储备工作，做好项目的前期研究与后评估工作，确保建设项目的功能发挥。加强专项规划和建设项目的全面衔接，对规划明确的项目，要深入研究，为有序推进打好技术基础。并按照“建设一批、储备一批、谋划一批”的思路滚动储备项目，积极谋划一批影响深远、综合效益明显的项目。
4.3 加强资金统筹
打破目前市本级、区级资金使用模式，拓展建设资金渠道。完善道路交通基础设施建设投融资平台，建立多元化投融资渠道。
5 结语
杭州发展已到了城市及城市交通发展转型关键时期，但同时空间未锁定、干线交通正在建设，存量空间、增量空间并重。因此，道路基础设施建设也应适应新的发展形势，摒弃以机动车畅通为目标的交通发展思路，回归到以人为本的发展观，回归到公共资源的公正分配，树立交通需求引导型的发展思路，建设绿色低碳循环为主导的综合交通系统，打造交通与用地协同发展的城市空间形态。
参考文献
[1]杭州市综合交通研究中心.2杭州市区城市路网建设现状评估及2017-2019年三年行动计划研究[R].杭州:杭州市综合交通研究中心，2016.
[2]中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》.
[3]中共中央《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》.
交叉创新与转型重构——2017年中国城市交通规划年会论文集
[4]杭州市人民政府.杭州市城市总体规划（2001-2020年）（2016年修改）[R].杭州：杭州市人民政府，2016.
[5]杭州市综合交通研究中心.2010年杭州市居民出行调查报告[R].杭州:杭州市综合交通研究中心，2011.
[6]杭州市治理城市交通拥堵工作领导小组办公室．杭州市交通拥堵治理工作白皮书（2016-2020）[R].杭州:杭州市治理城市交通拥堵工作领导小组办公室，2015.
作者简介
陈炼红，女，硕士，杭州市综合交通研究中心，工程师。电子信箱：[email protected] 高洁，女，硕士，杭州市综合交通研究中心，工程师。电子信箱：[email protected] 陈云，女，硕士，杭州市综合交通研究中心，交通战略研究所副所长，高级工程师。电子信箱：[email protected]
余仕龙，男，硕士，杭州市综合交通研究中心，高级工程师。电子信箱：[email protected]
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“十三五”时期杭州市道路基础设施规划与思考
陈炼红 高洁 陈云 余仕龙
【摘要】杭州市经济发展进入新常态，城市基础设施建设也面临增量向存量的调整，主城建成区已基本完成。然而交通供需矛盾仍非常突出，城市交通系统已经面临诸多问题。在此背景下，作为综合交通体系构成的道路系统，在“十三五”时期如何建设发展与完善值得重视与审视。在对“十二五”时期回顾、系统总结、分析的基础上，紧密围绕经济社会“十三五”时期发展目标，深刻把握交通基础设施建设发展面临的机遇与挑战，提出“十三五”时期交通基础设施建设项目的指导思想、基本原则和发展目标与行动。
【关键词】交通规划；新常态；道路基础设施；“十三五”；杭州市
0 引言
“十二五”期间杭州市交通基础设施保持高速建设发展，中心城区路网已基本按照规划在建或建成，道路容量不足的矛盾较“十一五”末期已得到较大的缓解。另一方面，目前城市经济发展已经进入新常态，城市建设也存在诸多问题，包括城市建设盲目追求规模扩张，节约集约程度不高、环境污染、交通拥堵等“城市病”蔓延加重等。为了积极适应和引领经济发展新常态，把城市规划好、建设好、管理好，对促进以人为核心的新型城镇化发展，建设美丽中国，进一步加强和改进城市规划建设管理工作，解决制约城市科学发展的突出矛盾和深层次问题，开创城市现代化建设新局面，中共中央国务院出台了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《若干意见》）。为此，在中共中央国务院出台《若干意见》之际，为更有效地开展“十三五”城市交通基础设施建设、支撑城市经济社会健康发展，我们有必要总结经验、查找短板、理清思路、确定目标对策。
1 “十二五”规划实施评估
1.1 主要成就
1.1.1 城市道路建设成效显著，主城建成区路网骨架已基本形成，快速路初步成网
近年来杭州持续实施道路建设与整治工程，城市道路建设成绩显著，主城建成区路网骨架已基本形成。尤其是快速路建设速度明显加快,“十二五”期间新建快速路82km，建设速度是“十一五”的3倍，至“十二五”期末，完成规划“四纵五横”快速路网总长的56.9%，
中国城市规划学会城市交通规划学术委员会 中国城市规划设计研究院 编
网络效益已显现。
1.1.2 作为城市最为有效投资，对城市经济社会发展支撑有力
政府对交通建设投资持续较高强度投入，平均每年建设投资约250-300亿元（其中道路桥梁资金约占三分之一），占GDP比例约4%左右。从道路建设投资来看，呈现两个特点，一是道路建设资金占总建设项目投资的比例约为70%，二是快速路建设资金占道路建设资金的比例约为70%。资金安排比例也体现了“十二五”期间快速路建设力度大，成效非常显著。
1.1.3 面对机动车快速增长、地铁施工占道等不利因素，交通拥堵没有恶化，快速路发挥了很大作用
“十二五”以来，杭州机动车保有量持续快速增长，总量实现翻番、地铁建设全面铺开。面对机动车爆炸式增长、地铁施工占道等不利因素，杭州一方面不断强化交通需求管理，实施“双限”措施，一方面，加强城市道路基础设施建设，增加供给，有效地遏制了交通拥堵的恶化，路网总体运行平稳。
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■严重拥堵
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■轻度拥堵
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错峰限行开始
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2011年2012年2013年2014年2015年限行升级开始秋三开通秋四开通■畅通
早高峰（7:00‐9:00）晚高峰（16:30‐18:30）
图1 路网总体交通拥堵指数月变曲线（2011-2015年）
1.2 存在问题
1.2.1 路网规模有较大增长，但总体规模仍处于较低水平
杭州市“十二五”末城市道路规模较“十一五”末有较大增长，但仍处于规范范围值的低值，同比国内同类城市也相对偏低，尤其是支路网。主城已建支路仅占规划长度的64%左右，已成为四级道路体系中的“最大短板”，需引起重视。
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表1 主城区现状道路密度一览表 道路等级
快速路
主干路
次干路
支路 现状道路长度（km） 106 389.1 296 637 现状路网密度（km/km2） 0.46 1.69 1.29 2.77 国标建议路网密度
（km/km2）
0.4-0.5 0.8-1.2 1.2-1.4 3.0-4.0 规划实现率(%) 71 87 83 64 是否达标 是 是 是 否
1.2.2 城市道路网东密西疏，东强西弱，萧山等快速路建设滞后，同时主城与副城、组团联系通道建设滞缓明显
由于多种原因，各区域发展不平衡。道路设施建设重东轻西，区域枢纽设施、通道网络东部集中，城市道路网东密西疏，东强西弱。主城快速路建设进度良好，但副城快速路建设严重滞后，萧山区骨架快速路网未按规划建设，绕城外基本无快速路，难以支撑区域统筹协调发展。主次干路在主城和三大副城内部核心区基本实现规划的85%以上，但在行政边界、铁路、高速公路沿线存在路网断裂带，主副城、组团联系通道建设滞缓明显。
图2现状快速路网图 图3现状路网“断裂带”分布图[1] 1.2.3 全市建设一盘棋思想初步确定，但多头的交通投资与交通体制整合不足
全市建设一盘棋思想初步确定，包括：为不给交通造成影响，合理统筹全市建设项目时序；结合道路建设同步建设立体过街设施成效显著，如秋涛路、延安路。但多头的交通投资与交通体制整合不足。全市有超过27家建设投资主体，各区和投资主体单位的财政体制存在差异，协调难度大，是全市性干线交通建设滞后的原因之一，一定程度上也造成了基础设施建设区域不平衡。
1.2.4 既有路网整体运行水平偏低，效率有待提升
目前，杭州交通管理能力与交通发展仍不匹配，道路的能力并没有充分发挥，既有道路使用效率未充分发挥。根据杭州智能信息平台监测数据，高架快速道路平均车道流量1200pcu/h，车速16-22公里/小时，主城主干路平均车道通行能力基本为700pcu/h左右，相
中国城市规划学会城市交通规划学术委员会 中国城市规划设计研究院 编
比国内其他城市，杭州道路组织及使用效率还有提升的空间。
2 “十三五”城市道路基础设施建设面临的机遇与挑战
2.1 宏观层面机遇
2.1.1 中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》
该规划提出至2020年我国将全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式。加强城市公共交通、防洪防涝等设施建设，实施城市地下管网改造工程[2]。
2.1.2 中共中央《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》
该意见提出“实现城市有序建设、适度开发、高效运行，努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，让人民生活更美好”的总体目标[3]。并提出“树立‘窄马路、密路网’的城市道路布局理念，建设快速路、主次干路和支路级配合理的道路网系统。打通各类‘断头路’，形成完整路网，提高道路通达性、加强自行车道和步行道系统建设，倡导绿色出行”等理念和措施和“建成区路网密度达到8km/km²，道路面积率达到15%、超大、特大城市公共交通分担率达到40%以上，大城市达到30%以上”的具体指标要求。因此新阶段城市道路建设有更高的要求，路网体系功能提升、结构完善是发展重点，尤其是支小路等短板问题的完善不仅是路网密度、道路面积率达标的重点，也是提升以慢行、公共交通为主的绿色交通出行的基础保障。
2.1.3 “十三五”时期，杭州将迈入以改革求突破，以创新求发展的关键时期
国家自主创新示范区、中国（杭州）跨境电子商务综合实验区、杭州都市经济圈转型升级综合改革试点等有望成为杭州参与和服务国家区域发展战略的重要载体。同时随着2016年国际峰会在杭州的召开，2018年世界短池锦标赛等大型活动在杭州举办，西湖、大运河“申遗”成功，预计“十三五”末，杭州在世界主要城市综合实力排名有望继续提升。另外，杭州处于粗放型发展的城市化中期向内涵型发展的城市化后期过渡发展的关键阶段，面临新型城市化进程偏慢的挑战，迫切需要城市内涵升级。
2.2 城市发展要求
2.2.1 基础设施现代化，是杭州城市用地发展需求
城市经济、社会、文化的现代化都离不开城市基础设施的现代化。完善交通基础设施，提高交通服务水平，既是落实国家和省委省政府对杭州发展的战略要求，也是杭州城市转型
交叉创新与转型重构——2017年中国城市交通规划年会论文集
发展和用地发展的要求。另外，杭州国际、全国性活动日益频繁，也对交通发展提出更高要求。
2.2.2 城市“大”框架，需要与之相适应的交通支撑体系
根据2016年最新修订的杭州市城市总体规划[4]，2020年杭州市区将形成“两个中心”、“六个副中心”以及城东新城次中心等“十八个次中心”组成的空间体系，市区常住人口745万、面积4876km2（市域面积16598km2）。
无论与人口规模相近的香港、新加坡，还是与人口规模远超出杭州的国内一线城市上海、广州、深圳相比，杭州市区的空间尺度都明显偏大，这也直接导致主城中心与各副中心次中心、各副中心与次中心之间的交通出行距离过长，如城西科创暨与余杭组团中心副中心到大江东新城暨义蓬组团中心的出行距离已接近60km。
图4 副城、组团与主城区的出行距离图
2.2.3 城市发展新阶段交通基础设施需差别化的建设策略
杭州市城市中心区交通基础设施建设可新增用地空间已十分有限，中心城区已进入以存量优化为主导的功能优化阶段，而外围副城处于增量扩张与存量优化并存的发展阶段。在城市外围和快速干线交通的大力建设时期，存量地区的需求必须进行管理、设施进行组织，空间分配政策需要明确的优先引导倾向。
同时，需反思交通基础设施建设的成效与负面作用。以快速路为例，杭州市近几年快速路建设力度很大，但快速路是否缓解了交通拥堵还值得商榷。自开始建设快速路以来，非机动车及公交分担率向小汽车转移明显。现状小汽车分担率相对于快速路开通前提升了12.3%，而非机动车及公交分担率分别下降了11.8%和2.6%[5]。可见服务于长距离交通的快速道路系统建设会释放长距离需求，转移公共交通客流。
中国城市规划学会城市交通规划学术委员会 中国城市规划设计研究院 编
3 “十三五”交通基础设施发展思路、目标与举措
3.1 发展思路
杭州市同中国大部分城市一样，正处于城市功能不断完善、区域联系迅速增加、机动交通需求持续快速增长、道路交通基础设施建设增量逐步减少的转型发展阶段。在此发展特征背景下，针对目前杭州交通基础设施建设存在的问题，提出差别化的道路建设策略，具体为：
1）畅通西部。完善主城西部路网体系，形成西部以快速路、主次干路为主骨架的城市路网系统，缓解城西交通拥堵，支撑城西科创产业集聚区发展，并推进主城与富阳、临安道路交通设施无缝衔接。
2）完善北部。完善主城北部路网体系，加快主城与临平副城、北部新城衔接的快速路及干路建设，结合工业用地“退二进三”推进，改变城北路网基础设施薄弱现状，支撑区域统筹发展。
3）支撑东部。支撑城东智造大走廊等大东部地区的发展，同步配套完善快速路及干路体系。
4）攻坚南部。江南副城快速路网建设严重滞后，“十三五”期间需攻坚建设，为亚运会等打下良好基础。
5）完善微循环：对主城区支路克难攻坚，力争打通一批跨区、跨铁路、跨河道重点支路的建设，为缓解拥堵创造条件。
6）提升存量。建成区道路建设余量不大，重点结合城中村改造、地铁建设后道路恢复等扩容完善；并结合地铁、快速路等重大工程同步建设相应人行立体过街设施；优化交通组织管理，提升交通容量。
3.2 发展目标
发展目标为结合杭州城市空间布局优化调整，围绕大杭州区域统筹发展与产业平台建设，以缓解交通拥堵等改善民生需求为立足点，加快建成支撑城乡统筹发展的城市快速路网，积极推进城市主次干路、支小路建设，打造功能完善、规模匹配、快慢有序、快捷高效的城市道路网系统，并完善道路、地铁沿线立体过街设施的使用与建设，为“十三五”经济社会发展保驾护航。
交叉创新与转型重构——2017年中国城市交通规划年会论文集
3.3 具体举措
3.3.1 加快推进快速路网建设，尽快形成快速路网体系
结合“打造‘美丽杭州’、建设‘两美’浙江示范区行动计划”、等重大项目，支持城市“一体两翼”空间拓展及城乡一体化发展，加快形成“四纵五横三连十一延”快速路网体系，力争打造主城、副城及组团“45”分钟时空圈，有效实施推进大城西、大江东等重点发展地区的路网完善。
3.3.2加快推进主次支路建设，落实推进“街区制”，不断提升区域路网系统功能
根据中央文件精神，加快建设级配合理的道路网系统。建议：
1）继续建设完善主次干路系统，重点推进主城区与副城及组团连接通道建设，全面消除行政区界的路网“断裂带”，不断完善过江交通系统，加快推进支撑城西、江东等重点发展地区的路网完善；并结合轨道交通建设、地块改造更新等同步提升完善城市次支路网。
2）对照城市总体规划要求，重视并加大支路网建设力度，全面消除四级路网“最大短板”。
3）“新老有别”科学推进“街区制”规划、建设和管理工作，实现新建住宅不建封闭小区“不欠新账”，已建住宅小区和单位大院逐步打开“还老帐”的具有杭州特色的“街区制”的用地及路网体系新格局，全面实现《若干意见》提出的路网建设目标要求。
3.3.3 功能强化存量地区交通管理，提高城市交通系统的运行效率
1）加强景区、学校、医院、公共设施等重点区域以及干线道路、交通性功能强的支路等重点道路的交通组织与管理，通过优化交通组织、严管路内停车，提升既有道路通行效率，提高运输能力。
2）实施路面交通分层、分级管理，提升干线道路运行效率[6]。干线道路保障长距离运送速度。优化匝道间距，剥离短距离交通。新建快速路，在核心区内不设下匝道，已建快速路匝道间距不满足要求的，进行匝道信号控制，优化、关闭、调整快速道路的匝道。干线道路出入衔接控制。优先打通瓶颈节点，控制与优化下匝道；定时关闭入口匝道，采用信号灯对入口匝道交通流量控制。
3）严管公交专用道，保障公交路权优先。加强公交专用道管理，进一步落实“公交优先”发展战略，保障公交车的优先通行，提高公交专用车道使用效率，规范行车秩序。
中国城市规划学会城市交通规划学术委员会 中国城市规划设计研究院 编
4 保障措施与建议
4.1 坚持规划引领
依据《杭州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，与新一轮城市总体规划、土地利用总体规划等相关规划作好衔接。树立规划先行理念，以规划为指导，制定年度实施计划，引领城市建设重大项目推进。分解量化本规划确定的目标任务，落实到具体部门和责任人。进一步加强对规划实施的监测，建立规划实施评估与动态修订机制，适时开展规划的修编和调整工作。
4.2 加强建设统筹
统筹各区建设，打破行政壁垒。树立全市建设一盘棋，加强城市道路、公路、地铁、立体过街设施等建设的统筹。加强项目的前期储备工作，做好项目的前期研究与后评估工作，确保建设项目的功能发挥。加强专项规划和建设项目的全面衔接，对规划明确的项目，要深入研究，为有序推进打好技术基础。并按照“建设一批、储备一批、谋划一批”的思路滚动储备项目，积极谋划一批影响深远、综合效益明显的项目。
4.3 加强资金统筹
打破目前市本级、区级资金使用模式，拓展建设资金渠道。完善道路交通基础设施建设投融资平台，建立多元化投融资渠道。
5 结语
杭州发展已到了城市及城市交通发展转型关键时期，但同时空间未锁定、干线交通正在建设，存量空间、增量空间并重。因此，道路基础设施建设也应适应新的发展形势，摒弃以机动车畅通为目标的交通发展思路，回归到以人为本的发展观，回归到公共资源的公正分配，树立交通需求引导型的发展思路，建设绿色低碳循环为主导的综合交通系统，打造交通与用地协同发展的城市空间形态。
参考文献
[1]杭州市综合交通研究中心.2杭州市区城市路网建设现状评估及2017-2019年三年行动计划研究[R].杭州:杭州市综合交通研究中心，2016.
[2]中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》.
[3]中共中央《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》.
交叉创新与转型重构——2017年中国城市交通规划年会论文集
[4]杭州市人民政府.杭州市城市总体规划（2001-2020年）（2016年修改）[R].杭州：杭州市人民政府，2016.
[5]杭州市综合交通研究中心.2010年杭州市居民出行调查报告[R].杭州:杭州市综合交通研究中心，2011.
[6]杭州市治理城市交通拥堵工作领导小组办公室．杭州市交通拥堵治理工作白皮书（2016-2020）[R].杭州:杭州市治理城市交通拥堵工作领导小组办公室，2015.
作者简介
陈炼红，女，硕士，杭州市综合交通研究中心，工程师。电子信箱：[email protected] 高洁，女，硕士，杭州市综合交通研究中心，工程师。电子信箱：[email protected] 陈云，女，硕士，杭州市综合交通研究中心，交通战略研究所副所长，高级工程师。电子信箱：[email protected]
余仕龙，男，硕士，杭州市综合交通研究中心，高级工程师。电子信箱：[email protected]