摘 要：生产者责任延伸制度依据循环经济理论和外部性内部化理论，通过对相关主体责任的追加来实现对废弃产品的回收、处理处置和循环利用，以达到环境保护与资源高效利用的目的。随着我国《循环经济促进法》的颁布和实施，严格意义上的生产者责任延伸制度已经在我国正式确立。我国在实施生产者责任延伸制度时应注意的关键环节包括：实施对象的选择、实施方式的确定以及相关保障机制的建立和完善。 关键词：循环经济；生产者责任延伸；外部性内部化 基金项目：辽宁省2008年度哲学社会科学规划基金项目(L08DFX022)。 作者简介：高晓露(1968-)，女，河南信阳人，法学博士，大连海事大学副教授，主要从事环境资源法学、国际经济法学研究。 中图分类号：D923.8 文献标识码：A 文章编号：1006-1096(2009)04-0145-04 收稿日期：2009-06-16 一、生产者责任延伸制度的内涵 生产者责任延伸(Extended Producer Responsibility)的思想，最早可追溯到瑞典1975年的一份有关废物循环利用和管理的议案，该议案要求，生产者在产品生产之前，有责任了解产品废弃后，如何从保护环境和节约资源的角度，以适当的方式处理废弃产品。生产者责任延伸这一概念的首次使用是瑞典的环境经济学家托马斯(Thomas Lindhqvist)教授。1988年，托马斯教授在给瑞典环境署提交的一份报告中认为，生产者责任延伸是一种环境保护战略，旨在降低产品的环境影响。它通过使产品制造者对产品的整个生命周期，特别是对产品的回收、循环和最终处置负责来实现(王干，2006)。目前，生产者责任延伸制度已经在欧盟、美国、日本等许多国家有关废弃产品管理和污染控制的立法和实践中得到了广泛运用。但是，由于不同国家、不同的环境问题和不同的产品，实施生产者责任延伸制度的侧重点不同，这就导致不同的国家和地区以及国际组织对该制度的界定不完全相同(谷德近，2008)。 欧盟将生产者责任延伸界定为，生产者必须负责产品使用完毕后的回收、再生利用或处置，并强调政府通过立法强制规定生产者的回收责任和具体回收目标。美国采用“产品责任延伸”(Extended Product Responsibility)这一称谓，并认为：“产品责任延伸是一项新兴的实践，在产品责任延伸体系中，产品的制造者、供应者、使用者以及产品处置者将共同承担产品及其废物对环境的影响责任。产品责任延伸的一个目标就是识别生产链条上那些最有能力改善产品环境影响的参与者。该责任主体视情况而定，或者是原材料的生产者，或者是最终用户或者其他”(李艳萍，2005)。可见美国的生产者延伸责任实质上是产品链条的参与者均分担的责任。同时，美国生产者责任延伸制度的实施方式主要依靠企业的自愿，而非法律的强制。经济合作与发展组织(OECD)则将产品生产者的责任延伸到产品消费后的阶段，包括将废弃物回收处理责任由地方政府转移至生产者，并鼓励生产者将环境因素纳入产品的设计。 尽管称谓和表述方面存在细微的差异，但究其实质，不同国家和地区的生产者责任延伸制度是相同的，都是通过对相关主体责任的追加来实现对废弃产品的回收、处理处置和再循环利用，以达到预防环境污染和综合、高效利用资源的目的。正确把握生产者责任延伸制度的内涵，应注意以下几个方面。 第一，“生产者责任延伸”制度中的“生产者”应作扩大解释，其含义与通常意义上的“生产者”不尽相同。从现有各国的相关立法实践来看，生产者责任延伸的责任主体不仅包含了“真正”意义上的产品生产者和制造者，也包含产品的销售者和进出口者，甚至包括消费者和国家政府。生产者责任延伸制度首先强调的是生产者的主导作用。这是因为，在产品的整个生命周期中生产者是最具有控制能力的角色。生产者对产品的设计、原材料的选用拥有控制权，生产者也最有能力废弃产品的最大利用价值进行挖掘。以生产者作为切人点引入外部激励，可以更好地从源头控制、减少废弃物的产生，鼓励对废弃产品的再生利用。同时。因为对废弃产品的回收利用是一个系统工程，需要各相关方的协同配合、共同合理地分担义务。因而，生产者责任延伸制度在强调生产者主导责任的同时，还注重产品生命链中其他相关利益主体(包括产品的销售者、进出口者、消费者和国家政府)的责任分担问题。 第二，“生产者责任延伸”中的“责任”是一种法定义务，是第一位的法律义务，而非法学理论中“法律责任”中的“责任”。而且，“生产者责任延伸”中的“责任”是一项环境法律责任。是产品生命周期链条中的所有参与者以回收、再生利用、处置产品使用后的废物为目标而承担的各种形式的法律义务。生产者责任延伸制度是一种环境保护制度，与其他的环境保护政策一样，其根本目的是希望将目前由整个社会所负担的产品废弃物处理成本及其环境外部成本内部化，从而减少废弃物的产生，促进环境友好产品的设计，以实现资源高效利用和保护环境的目的。 第三，“生产者责任延伸”中的“延伸”，是相对于传统的生产者产品责任而言的。传统意义上的生产者对产品的责任被界定在产品的设计、制造、流通和使用阶段，产品废弃后，要么简单丢弃，要么由政府负责处置。而在生产者责任延伸制度下，传统的生产者责任被“延伸”至产品的整个生命周期，废弃物的处置责任从地方政府全部或部分转移至生产者，生产者对其产品从摇篮到坟墓都将承担相应的责任。 二、生产者责任延伸制度的理论基础 (一)循环经济理论 循环经济(Circular Economy)，是相对于传统经济发展模式而言的，是指运用生态学规律，将人类经济活动组织成为“资源一产品一废弃物一再生资源”的循环流动过程的经济形态。循环经济本质上是一种生态经济，它以资源的高效利用和循环利用为核心，以低开采、高利用、低排放甚至零排放为特征，通过在生产和服务过程中贯彻废弃物“减量化、再利用、再生和再循环”(Reduce，Reuse，Recover and Recycle，简称4R原则)原则，使传统的高消耗、高污染、高投入、低效率的粗放型经济增长模式转变为低消耗、低排放、高效率的集约型经济增长模式，以实现自然环境、人类社会和经济增长的“三赢”(高晓露，2006)。 生产者责任延伸制度充分体现了循环经济理论的指导思想与核心内容。首先，生产者责任延伸制度要求生产者对产品实行绿色设计、绿色工艺，实施清洁生产，对废弃产品加以回收处置，使生产对资源的需求量同环境对资源的可供量之间保持平衡，也使生产和生活过程中废弃物的排放量不超过环境容量的极限。从而大大缓解自然的环境资源压力，有助于失衡的自然生态系统得以尽快修复，从而实现自然生态系统的平衡，可谓遵循了生态规律，体现了循环经济理论的
指导思想。其次，生产者责任延伸制度体现了“减量化、再利用、再生和再循环”原则。生产者责任延伸制度通过明确生产者对产品废弃物管理的责任，一方面促使生产者减少进入生产和消费过程的物质和能量，从生产到消费的全过程不产生或少产生废弃物，从而从源头上减少废弃物的产生；另一方面可以使产品废弃物更容易被回收利用和安全处置，以利于对废弃产品的“再利用”和“再循环”。综上，循环经济理论是生产者责任延伸制度的理论基础之一，而生产者责任延伸制度乃是落实循环经济理论的具体制度安排，是实现循环经济的重要的、必不可少的具体手段或重要途径之一。 (二)外部性内部化理论 所谓外部性，是指那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形(萨缪尔森等，1999)。从理论上讲，外部性问题有积极的也有消极的，既包括个人为社会做贡献，也包括个人的活动成本由社会来承担。前者被称为正外部性或外部经济性(External Econo―my)，后者被称为负外部性或外部不经济性(External Dis―economy)。外部性是伴随着生产或消费活动而产生的，所以环境经济学把外部性分为生产或消费的外部经济性与生产或消费的外部不经济性。与环境问题相关的外部性，主要是生产和消费的外部不经济性，尤其是生产的外部不经济性(钱易等，2000)。 按照外部性理论分析，生产者责任延伸制度实质上就是一种对生产者的生产负外部性的政府管制，是废物管理阶段因市场手段失灵而引发的对政策手段的依托。国家通过立法的方式，要求生产者承担延伸责任，实质上就是要求生产者承担相应的环境成本，把相应的环境成本纳入其生产成本，使其“外溢”的环境成本被内部“消化”。为此，生产者必然为此支付一定的私人成本，这一成本在生产者责任延伸制度建立之前往往是由政府或社会承担，生产者责任延伸制度的建立将使这部分成本内部化为生产者的成本。从整个产品的生命周期来看，造成外部不经济性的不仅仅是传统意义上的产品生产者，还包括产品的销售者和消费者等，因此，从产品中获益的主体都应当承担产品的回收利用所增加的成本。从这个角度来看，外部性内部化的理论似乎可以转化为收益者负担理论(王干，2006)。 三、我国生产者责任延伸制度建设的现状 生产者责任延伸的理念早已在我国立法中被采纳，1989年11月5曰，当时的国家建筑材料工业局、物资部、财政部、建设部颁布的《旧水泥纸袋回收办法)中明确要求水泥厂(水泥厂也可委托其他纸袋收购单位)对废旧水泥袋进行回收，并规定了生产者的回收比例，构建了押金一一退款制度。该办法可以被视为我国最早的体现生产者责任延伸理念的立法，其所建立的生产者责任延伸制度乃我国最早的适用于特定包装物(废旧水泥袋)的生产者责任延伸制度。2002年6月29日，我国颁布的《清洁生产促进法》第27条规定：“生产、销售被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须在产品报废和包装物使用后对该产品和包装物进行回收。”并且还在第39条规定了相应的法律责任以强制生产者承担法定的延伸责任。 纵观上述立法的相关规定，我们不难发现，生产者责任延伸的思想在我国相关立法中早已存在，这些立法大多或直接或间接地规定了生产者必须为应对废弃产品问题承担一定的延伸责任，这些内容实质上已经构成了我国生产者责任延伸制度的雏形。 2008年8月29日第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了我国《循环经济促进法》，该法已于2009年1月1日施行。《循环经济促进法》确立了六项基本管理制度来促进我国循环经济的发展，其中之一即为生产者责任延伸制度。至此，严格意义上的生产者责任延伸制度正式在我国确立。 根据我国《循环经济促进法》的规定，我国生产者责任延伸制度包括以下几个方面的内容(孙佑海等，2008)：第一，生产者的回收和利用责任。生产列入强制回收名录的产品或者包装物的生产者必须对废弃的产品或者包装物负责回收，对其中可以利用的负责利用，对因不具备技术经济条件而不适合利用的负责无害化处置；第二，销售者、其他组织或废物利用处置企业的回收的利用责任。由于企业产品和生产情况的不同，对废弃产品或者包装物的回收利用方式也不同，生产者可以建立自己独立的专用产品回收利用体系，也可以依照法律的规定或合同的约定委托销售者、其他组织或废物利用处置企业进行回收、利用和处置；第三，消费者的责任。按照谁污染谁治理的原则，虽然生产者应承担产品和包装物的回收、利用或处置的主要责任，但由于消费者是产品的使用者和受益者，也应当承担一定的责任。我国生产者责任延伸制度要求消费者对列入国家强制回收名录的废弃产品或者包装物要交给生产者或者其委托回收的销售者或者其他组织，不能擅自丢弃；第四，有关政府部门的责任。生产者责任延伸制度将原本由政府所承担的责任转由生产者主要承担，但这并不代表政府就没有责任了。《循环经济促进法》规定，国务院循环经济发展综合管理部门负责规定强制回收的产品和包装物的名录及管理办法。 四、我国实施生产者责任延伸制度的关键环节 我国《循环经济促进法》已经建立了严格意义上的生产者责任延伸制度，那么在实践中如何贯彻实施该制度，是我国发展循环经济进程中所面临的主要问题之一。我国在实施生产者责任延伸制度时，需要注意以下几个关键环节。 (一)适用对象的选择 实施生产者责任延伸制度，首先需要考虑的一个重要问题就是该制度的适用对象。建立和实施生产者责任延伸制度的主要目的在于保护环境和节约资源，但是，该制度的实施给企业增加了新的义务，会增加企业的生产经营成本，削弱企业产品的竞争力。因此，在实施这一制度的过程中，要在一定程度上均衡环境保护和企业利益之间的关系，要充分考虑生产者的责任延伸到何种程度才能既发挥有效的激励作用，又不挫伤生产者的积极性，并保证有效的经济增长。在选择生产者责任延伸制度的适用对象时，具体应考虑以下两个因素：(1)产品废弃物对环境构成的现实威胁或潜在的风险；(2)实施生产者责任延伸制度的经济可行性。 目前，在国外的立法和政策实践中，生产者责任延伸制度还主要限于电子和电子产品领域内。我国《循环经济促进
法》对生产者责任延伸制度规定的比较原则，国务院循环经济发展综合管理部门在制定强制回收的产品和包装物的名录及管理办法时，应当根据产品对环境的现实和潜在危害程度和企业的承受能力，有区别、有步骤的选择实施生产者责任延伸制度。 (二)实施方式的确定 纵观发达国家的经验，生产者责任延伸制度的实施方式主要有三种：第一，自愿方式，即生产者自愿采取措施解决其产品整个生命周期对环境的影响。如企业自愿制定和实施回收产品计划等；第二，强制方式，即通过法律规定等手段对各有关主体施加强制性要求，如法律规定禁止企业使用某种危险物质和材料，须回收处置其废弃产品等；第三，促进方式，即通过经济手段引导、鼓励、推动该制度的实施，如通过生态税、预付处置费、抵押金返还计划等方式来推动相关主体承担其责任。我国在确定生产者责任延伸制度的实施方式时，要结合具体适用对象的不同，在分析比较以上三种方式的基础上，充分论证其目标、成本和效益。应针对不同的产品领域，实行不同的实施方式。对于环境危害性大的产品废弃物，如废家电、废汽车和废电池等，应采用强制方式，同时辅之以促进方式，运用各种适当的经济手段，赋予各相关主体适当的责任和义务。而对于环境危害性小、再生利用价值高的废弃物，则可以通过自愿方式，或者借助市场机制引导生产者和其他主体进行回收和再利用。 (三)保障机制的建立和完善 生产者责任延伸制度在实践中的实施效果如何，某种程度上依赖于以下相关措施和制度的保障。 1 各种支持性政策工具的建立和完善。生产者责任延伸制度的实施，需要各种政策工具的支持，具体包括：第一，相关的技术性规范和标准体系，如产品的分类标准、产品的报废标准、产品的回收拆解技术规范、环境标志产品的技术要求等；第二，各种经济性政策工具，如强有力的奖惩制度，完善的价格、财税和收费政策，绿色采购和绿色消费政策的实施等；第三，各种信息工具，如完善的环境报告、环境标识制度和信息披露制度等。我国《循环经济促进法》第五章共七条对发展循环经济的激励政策措施做了规定，包括发展循环经济的有关专项资金、对科技创新的财政支持、税收优惠、投资和金融支持、有利于循环经济发展的价格、收费和押金等制度、政府采购以及表彰奖励制度等，但这些都规定的比较原则，缺乏可操作性，有待进一步细化。 2 废物回收处置体系的建立和完善。完善的废物回收处置体系，是实施生产者责任延伸制度的必备条件之一，废物回收处置体系通常分为两种：专用回收体系和共用回收体系(贾国华等，2008)。专用回收体系由产品生产者自行建立，从事本企业产品的回收、利用业务。这种方式适合于废旧产品可以作为生产者的零部件使用并且回收品和回收处置专用性较强的情况，如电子电器产品、专用设备等；共用产品回收体系是企业通过行业联合的方式成立生产者责任组织，由生产者责任组织建立共用的产品回收体系，企业委托生产者责任组织具体负责产品废弃物的回收与处置。这种方式适合于回收品可以用做生产者的原料以及回收处置和利用过程通用性较强的产品，如玻璃、纸、金属等。 3 产业废物交换信息系统的建立和完善。产业废物是指在生产过程中产生的废物，是相对于流通及消费过程中产生的废物而言的。完善的产业废物交换信息系统，可以促进企业交流产业废物信息，有助于废物综合利用产业链的建设。也是实施生产者责任延伸制度和发展循环经济的基本要求。目前，我国采取的是支持生产经营者建立产业废物交换信息系统、促进企业交流产业废物信息的政策，要求企业对生产过程中产生的废物不具备综合利用条件的，提供给具备条件的生产经营者进行综合利用。具体而言，应当采取各种措施支持有关生产经营者通过规范信息的收集、合成、传输、交流与反馈机制，在保护知识产权的前提下，以电子政务、有关信息公开等为切入点，建立和完善产业废物的信息交换平台和系统，切实实现相关产业信息资源的共享。 4 公众环保意识的培养和提高。消费者是生产者责任延伸制度的责任主体之一，公众的理解与广泛参与也是生产者责任延伸制度成功实施的关键因素。因而，应加强宣传教育，提高公众的环保意思，使其真正了解和领悟生产者责任延伸制度的含义和实施该制度对于保护环境、节约资源、发展循环经济所具有的重要意义。只有在思想上真正了解和接受了生产者责任延伸制度，才可能使各项政策措施得以真正的落实和执行。 编校 延 河
摘 要：生产者责任延伸制度依据循环经济理论和外部性内部化理论，通过对相关主体责任的追加来实现对废弃产品的回收、处理处置和循环利用，以达到环境保护与资源高效利用的目的。随着我国《循环经济促进法》的颁布和实施，严格意义上的生产者责任延伸制度已经在我国正式确立。我国在实施生产者责任延伸制度时应注意的关键环节包括：实施对象的选择、实施方式的确定以及相关保障机制的建立和完善。 关键词：循环经济；生产者责任延伸；外部性内部化 基金项目：辽宁省2008年度哲学社会科学规划基金项目(L08DFX022)。 作者简介：高晓露(1968-)，女，河南信阳人，法学博士，大连海事大学副教授，主要从事环境资源法学、国际经济法学研究。 中图分类号：D923.8 文献标识码：A 文章编号：1006-1096(2009)04-0145-04 收稿日期：2009-06-16 一、生产者责任延伸制度的内涵 生产者责任延伸(Extended Producer Responsibility)的思想，最早可追溯到瑞典1975年的一份有关废物循环利用和管理的议案，该议案要求，生产者在产品生产之前，有责任了解产品废弃后，如何从保护环境和节约资源的角度，以适当的方式处理废弃产品。生产者责任延伸这一概念的首次使用是瑞典的环境经济学家托马斯(Thomas Lindhqvist)教授。1988年，托马斯教授在给瑞典环境署提交的一份报告中认为，生产者责任延伸是一种环境保护战略，旨在降低产品的环境影响。它通过使产品制造者对产品的整个生命周期，特别是对产品的回收、循环和最终处置负责来实现(王干，2006)。目前，生产者责任延伸制度已经在欧盟、美国、日本等许多国家有关废弃产品管理和污染控制的立法和实践中得到了广泛运用。但是，由于不同国家、不同的环境问题和不同的产品，实施生产者责任延伸制度的侧重点不同，这就导致不同的国家和地区以及国际组织对该制度的界定不完全相同(谷德近，2008)。 欧盟将生产者责任延伸界定为，生产者必须负责产品使用完毕后的回收、再生利用或处置，并强调政府通过立法强制规定生产者的回收责任和具体回收目标。美国采用“产品责任延伸”(Extended Product Responsibility)这一称谓，并认为：“产品责任延伸是一项新兴的实践，在产品责任延伸体系中，产品的制造者、供应者、使用者以及产品处置者将共同承担产品及其废物对环境的影响责任。产品责任延伸的一个目标就是识别生产链条上那些最有能力改善产品环境影响的参与者。该责任主体视情况而定，或者是原材料的生产者，或者是最终用户或者其他”(李艳萍，2005)。可见美国的生产者延伸责任实质上是产品链条的参与者均分担的责任。同时，美国生产者责任延伸制度的实施方式主要依靠企业的自愿，而非法律的强制。经济合作与发展组织(OECD)则将产品生产者的责任延伸到产品消费后的阶段，包括将废弃物回收处理责任由地方政府转移至生产者，并鼓励生产者将环境因素纳入产品的设计。 尽管称谓和表述方面存在细微的差异，但究其实质，不同国家和地区的生产者责任延伸制度是相同的，都是通过对相关主体责任的追加来实现对废弃产品的回收、处理处置和再循环利用，以达到预防环境污染和综合、高效利用资源的目的。正确把握生产者责任延伸制度的内涵，应注意以下几个方面。 第一，“生产者责任延伸”制度中的“生产者”应作扩大解释，其含义与通常意义上的“生产者”不尽相同。从现有各国的相关立法实践来看，生产者责任延伸的责任主体不仅包含了“真正”意义上的产品生产者和制造者，也包含产品的销售者和进出口者，甚至包括消费者和国家政府。生产者责任延伸制度首先强调的是生产者的主导作用。这是因为，在产品的整个生命周期中生产者是最具有控制能力的角色。生产者对产品的设计、原材料的选用拥有控制权，生产者也最有能力废弃产品的最大利用价值进行挖掘。以生产者作为切人点引入外部激励，可以更好地从源头控制、减少废弃物的产生，鼓励对废弃产品的再生利用。同时。因为对废弃产品的回收利用是一个系统工程，需要各相关方的协同配合、共同合理地分担义务。因而，生产者责任延伸制度在强调生产者主导责任的同时，还注重产品生命链中其他相关利益主体(包括产品的销售者、进出口者、消费者和国家政府)的责任分担问题。 第二，“生产者责任延伸”中的“责任”是一种法定义务，是第一位的法律义务，而非法学理论中“法律责任”中的“责任”。而且，“生产者责任延伸”中的“责任”是一项环境法律责任。是产品生命周期链条中的所有参与者以回收、再生利用、处置产品使用后的废物为目标而承担的各种形式的法律义务。生产者责任延伸制度是一种环境保护制度，与其他的环境保护政策一样，其根本目的是希望将目前由整个社会所负担的产品废弃物处理成本及其环境外部成本内部化，从而减少废弃物的产生，促进环境友好产品的设计，以实现资源高效利用和保护环境的目的。 第三，“生产者责任延伸”中的“延伸”，是相对于传统的生产者产品责任而言的。传统意义上的生产者对产品的责任被界定在产品的设计、制造、流通和使用阶段，产品废弃后，要么简单丢弃，要么由政府负责处置。而在生产者责任延伸制度下，传统的生产者责任被“延伸”至产品的整个生命周期，废弃物的处置责任从地方政府全部或部分转移至生产者，生产者对其产品从摇篮到坟墓都将承担相应的责任。 二、生产者责任延伸制度的理论基础 (一)循环经济理论 循环经济(Circular Economy)，是相对于传统经济发展模式而言的，是指运用生态学规律，将人类经济活动组织成为“资源一产品一废弃物一再生资源”的循环流动过程的经济形态。循环经济本质上是一种生态经济，它以资源的高效利用和循环利用为核心，以低开采、高利用、低排放甚至零排放为特征，通过在生产和服务过程中贯彻废弃物“减量化、再利用、再生和再循环”(Reduce，Reuse，Recover and Recycle，简称4R原则)原则，使传统的高消耗、高污染、高投入、低效率的粗放型经济增长模式转变为低消耗、低排放、高效率的集约型经济增长模式，以实现自然环境、人类社会和经济增长的“三赢”(高晓露，2006)。 生产者责任延伸制度充分体现了循环经济理论的指导思想与核心内容。首先，生产者责任延伸制度要求生产者对产品实行绿色设计、绿色工艺，实施清洁生产，对废弃产品加以回收处置，使生产对资源的需求量同环境对资源的可供量之间保持平衡，也使生产和生活过程中废弃物的排放量不超过环境容量的极限。从而大大缓解自然的环境资源压力，有助于失衡的自然生态系统得以尽快修复，从而实现自然生态系统的平衡，可谓遵循了生态规律，体现了循环经济理论的
指导思想。其次，生产者责任延伸制度体现了“减量化、再利用、再生和再循环”原则。生产者责任延伸制度通过明确生产者对产品废弃物管理的责任，一方面促使生产者减少进入生产和消费过程的物质和能量，从生产到消费的全过程不产生或少产生废弃物，从而从源头上减少废弃物的产生；另一方面可以使产品废弃物更容易被回收利用和安全处置，以利于对废弃产品的“再利用”和“再循环”。综上，循环经济理论是生产者责任延伸制度的理论基础之一，而生产者责任延伸制度乃是落实循环经济理论的具体制度安排，是实现循环经济的重要的、必不可少的具体手段或重要途径之一。 (二)外部性内部化理论 所谓外部性，是指那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形(萨缪尔森等，1999)。从理论上讲，外部性问题有积极的也有消极的，既包括个人为社会做贡献，也包括个人的活动成本由社会来承担。前者被称为正外部性或外部经济性(External Econo―my)，后者被称为负外部性或外部不经济性(External Dis―economy)。外部性是伴随着生产或消费活动而产生的，所以环境经济学把外部性分为生产或消费的外部经济性与生产或消费的外部不经济性。与环境问题相关的外部性，主要是生产和消费的外部不经济性，尤其是生产的外部不经济性(钱易等，2000)。 按照外部性理论分析，生产者责任延伸制度实质上就是一种对生产者的生产负外部性的政府管制，是废物管理阶段因市场手段失灵而引发的对政策手段的依托。国家通过立法的方式，要求生产者承担延伸责任，实质上就是要求生产者承担相应的环境成本，把相应的环境成本纳入其生产成本，使其“外溢”的环境成本被内部“消化”。为此，生产者必然为此支付一定的私人成本，这一成本在生产者责任延伸制度建立之前往往是由政府或社会承担，生产者责任延伸制度的建立将使这部分成本内部化为生产者的成本。从整个产品的生命周期来看，造成外部不经济性的不仅仅是传统意义上的产品生产者，还包括产品的销售者和消费者等，因此，从产品中获益的主体都应当承担产品的回收利用所增加的成本。从这个角度来看，外部性内部化的理论似乎可以转化为收益者负担理论(王干，2006)。 三、我国生产者责任延伸制度建设的现状 生产者责任延伸的理念早已在我国立法中被采纳，1989年11月5曰，当时的国家建筑材料工业局、物资部、财政部、建设部颁布的《旧水泥纸袋回收办法)中明确要求水泥厂(水泥厂也可委托其他纸袋收购单位)对废旧水泥袋进行回收，并规定了生产者的回收比例，构建了押金一一退款制度。该办法可以被视为我国最早的体现生产者责任延伸理念的立法，其所建立的生产者责任延伸制度乃我国最早的适用于特定包装物(废旧水泥袋)的生产者责任延伸制度。2002年6月29日，我国颁布的《清洁生产促进法》第27条规定：“生产、销售被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须在产品报废和包装物使用后对该产品和包装物进行回收。”并且还在第39条规定了相应的法律责任以强制生产者承担法定的延伸责任。 纵观上述立法的相关规定，我们不难发现，生产者责任延伸的思想在我国相关立法中早已存在，这些立法大多或直接或间接地规定了生产者必须为应对废弃产品问题承担一定的延伸责任，这些内容实质上已经构成了我国生产者责任延伸制度的雏形。 2008年8月29日第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了我国《循环经济促进法》，该法已于2009年1月1日施行。《循环经济促进法》确立了六项基本管理制度来促进我国循环经济的发展，其中之一即为生产者责任延伸制度。至此，严格意义上的生产者责任延伸制度正式在我国确立。 根据我国《循环经济促进法》的规定，我国生产者责任延伸制度包括以下几个方面的内容(孙佑海等，2008)：第一，生产者的回收和利用责任。生产列入强制回收名录的产品或者包装物的生产者必须对废弃的产品或者包装物负责回收，对其中可以利用的负责利用，对因不具备技术经济条件而不适合利用的负责无害化处置；第二，销售者、其他组织或废物利用处置企业的回收的利用责任。由于企业产品和生产情况的不同，对废弃产品或者包装物的回收利用方式也不同，生产者可以建立自己独立的专用产品回收利用体系，也可以依照法律的规定或合同的约定委托销售者、其他组织或废物利用处置企业进行回收、利用和处置；第三，消费者的责任。按照谁污染谁治理的原则，虽然生产者应承担产品和包装物的回收、利用或处置的主要责任，但由于消费者是产品的使用者和受益者，也应当承担一定的责任。我国生产者责任延伸制度要求消费者对列入国家强制回收名录的废弃产品或者包装物要交给生产者或者其委托回收的销售者或者其他组织，不能擅自丢弃；第四，有关政府部门的责任。生产者责任延伸制度将原本由政府所承担的责任转由生产者主要承担，但这并不代表政府就没有责任了。《循环经济促进法》规定，国务院循环经济发展综合管理部门负责规定强制回收的产品和包装物的名录及管理办法。 四、我国实施生产者责任延伸制度的关键环节 我国《循环经济促进法》已经建立了严格意义上的生产者责任延伸制度，那么在实践中如何贯彻实施该制度，是我国发展循环经济进程中所面临的主要问题之一。我国在实施生产者责任延伸制度时，需要注意以下几个关键环节。 (一)适用对象的选择 实施生产者责任延伸制度，首先需要考虑的一个重要问题就是该制度的适用对象。建立和实施生产者责任延伸制度的主要目的在于保护环境和节约资源，但是，该制度的实施给企业增加了新的义务，会增加企业的生产经营成本，削弱企业产品的竞争力。因此，在实施这一制度的过程中，要在一定程度上均衡环境保护和企业利益之间的关系，要充分考虑生产者的责任延伸到何种程度才能既发挥有效的激励作用，又不挫伤生产者的积极性，并保证有效的经济增长。在选择生产者责任延伸制度的适用对象时，具体应考虑以下两个因素：(1)产品废弃物对环境构成的现实威胁或潜在的风险；(2)实施生产者责任延伸制度的经济可行性。 目前，在国外的立法和政策实践中，生产者责任延伸制度还主要限于电子和电子产品领域内。我国《循环经济促进
法》对生产者责任延伸制度规定的比较原则，国务院循环经济发展综合管理部门在制定强制回收的产品和包装物的名录及管理办法时，应当根据产品对环境的现实和潜在危害程度和企业的承受能力，有区别、有步骤的选择实施生产者责任延伸制度。 (二)实施方式的确定 纵观发达国家的经验，生产者责任延伸制度的实施方式主要有三种：第一，自愿方式，即生产者自愿采取措施解决其产品整个生命周期对环境的影响。如企业自愿制定和实施回收产品计划等；第二，强制方式，即通过法律规定等手段对各有关主体施加强制性要求，如法律规定禁止企业使用某种危险物质和材料，须回收处置其废弃产品等；第三，促进方式，即通过经济手段引导、鼓励、推动该制度的实施，如通过生态税、预付处置费、抵押金返还计划等方式来推动相关主体承担其责任。我国在确定生产者责任延伸制度的实施方式时，要结合具体适用对象的不同，在分析比较以上三种方式的基础上，充分论证其目标、成本和效益。应针对不同的产品领域，实行不同的实施方式。对于环境危害性大的产品废弃物，如废家电、废汽车和废电池等，应采用强制方式，同时辅之以促进方式，运用各种适当的经济手段，赋予各相关主体适当的责任和义务。而对于环境危害性小、再生利用价值高的废弃物，则可以通过自愿方式，或者借助市场机制引导生产者和其他主体进行回收和再利用。 (三)保障机制的建立和完善 生产者责任延伸制度在实践中的实施效果如何，某种程度上依赖于以下相关措施和制度的保障。 1 各种支持性政策工具的建立和完善。生产者责任延伸制度的实施，需要各种政策工具的支持，具体包括：第一，相关的技术性规范和标准体系，如产品的分类标准、产品的报废标准、产品的回收拆解技术规范、环境标志产品的技术要求等；第二，各种经济性政策工具，如强有力的奖惩制度，完善的价格、财税和收费政策，绿色采购和绿色消费政策的实施等；第三，各种信息工具，如完善的环境报告、环境标识制度和信息披露制度等。我国《循环经济促进法》第五章共七条对发展循环经济的激励政策措施做了规定，包括发展循环经济的有关专项资金、对科技创新的财政支持、税收优惠、投资和金融支持、有利于循环经济发展的价格、收费和押金等制度、政府采购以及表彰奖励制度等，但这些都规定的比较原则，缺乏可操作性，有待进一步细化。 2 废物回收处置体系的建立和完善。完善的废物回收处置体系，是实施生产者责任延伸制度的必备条件之一，废物回收处置体系通常分为两种：专用回收体系和共用回收体系(贾国华等，2008)。专用回收体系由产品生产者自行建立，从事本企业产品的回收、利用业务。这种方式适合于废旧产品可以作为生产者的零部件使用并且回收品和回收处置专用性较强的情况，如电子电器产品、专用设备等；共用产品回收体系是企业通过行业联合的方式成立生产者责任组织，由生产者责任组织建立共用的产品回收体系，企业委托生产者责任组织具体负责产品废弃物的回收与处置。这种方式适合于回收品可以用做生产者的原料以及回收处置和利用过程通用性较强的产品，如玻璃、纸、金属等。 3 产业废物交换信息系统的建立和完善。产业废物是指在生产过程中产生的废物，是相对于流通及消费过程中产生的废物而言的。完善的产业废物交换信息系统，可以促进企业交流产业废物信息，有助于废物综合利用产业链的建设。也是实施生产者责任延伸制度和发展循环经济的基本要求。目前，我国采取的是支持生产经营者建立产业废物交换信息系统、促进企业交流产业废物信息的政策，要求企业对生产过程中产生的废物不具备综合利用条件的，提供给具备条件的生产经营者进行综合利用。具体而言，应当采取各种措施支持有关生产经营者通过规范信息的收集、合成、传输、交流与反馈机制，在保护知识产权的前提下，以电子政务、有关信息公开等为切入点，建立和完善产业废物的信息交换平台和系统，切实实现相关产业信息资源的共享。 4 公众环保意识的培养和提高。消费者是生产者责任延伸制度的责任主体之一，公众的理解与广泛参与也是生产者责任延伸制度成功实施的关键因素。因而，应加强宣传教育，提高公众的环保意思，使其真正了解和领悟生产者责任延伸制度的含义和实施该制度对于保护环境、节约资源、发展循环经济所具有的重要意义。只有在思想上真正了解和接受了生产者责任延伸制度，才可能使各项政策措施得以真正的落实和执行。 编校 延 河