把脉北京 | RESEARCH 研究
北京城市化进程与特点研究（下）
张文茂 苏 慧
北京地区城市化发展的特点和问题被动型城市化是北京城市化进程中的主要特征
北京地区城市化有四种推进类型从北京城市化进程中郊区人口城镇化转移的方式来看，北京郊区的城市化可以归纳为四种类型。第一种：被动型城市化。此种类型主要分布在近郊区农村和区县城周边列入城市发展规划的农村。其特点是由于原有城市的不断扩张，这些地区几乎全部实行土地非农化利用，不管农民愿意不愿意，都必然要逐渐被城市化。第二种：主动型城镇化。此种类型主要分布在建制镇中心区和一些二三产业发展很快的农村。这些农村走在农村工业化和现代化发展的前列，且形成了经济和人口相对集中的趋势，对原有村庄又进行改造，农民的生产和生活方式逐步向城市化方式转变，逐渐发展成为新兴小城镇或小型城镇化社区。第三种是农民异地迁居型城市化。它是指一般农村地区的农民异地迁居到城市、城镇定居，从事二三产业，以家庭或个人的形式实现城市化、城镇化转移。此种类型在郊区已经大量存在，但多数尚未完全脱离土地和转变农业户籍身份，是一种农民的潜性城市化或准城市化，是需要在今后的城市化进程中着力解决的类型。第四种是原地改造型城镇化，即一般农村的旧村改造。此种类型虽然没有较明显的经济和人口集聚趋势，但通过旧村改造、基础设施建设和改善环境卫生条件等措施，原有的传统农村面貌根本改观，农民开始享受城市文明的成果，并向城市生活
方式转变。从狭义的以经济和人口集聚为特征的城市化概念上看，似乎不属于城市化的范畴。但是从广义上，从城市化的结果来看，恰恰是农村城市化发展最后阶段的主要特征之一。因为城市化的最终结果也不是所有的农民都集中到城市、城镇，而是分散在农村的农民也最终享受到城市
文明。在北京郊区，这种城市化类型的典型也已经开始出现。
北京地区城市化的四个层次：近郊、远郊新城、中心镇、一般农村地区
北京的城市化进程在不同的区域有不同的特点，归纳起来，可以概括为四个层次：第一，近郊区农村的城市化，这里是北京城市化推进最快的区域，也是已经基本实现城市化的区域；第二，区县新城进入规划范围农村的城市化，这一区域随着区县新城的建设，城市化的进程在不断加快；第三，小城镇中心的农村城镇化；第四，一般农村地区的新村建设或郊区新型社区建设，这里的城镇化进程比较缓慢，但随着政府财政向农村的倾斜，基础设施不断改善，城市文明向这里渗透的步伐也在不断加快。
郊区农民两个转移严重滞后：割不断离土的脐带、跨不进城镇的高门槛
改革开放以来，北京郊区的城市化进程稳步推进，城市化率不断提高。但在城市化推进的同时，郊区农民的城市化转移和就业非农化转移滞后的矛盾日益突出。自１９８０年以来，北京市乡村人口总数由３８３万人减少到２００４年的３０５．５万人，减少了７７．５万人。而全市城镇人口由５２１万
究
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人增加到１１８７．２万人，增加了６６６．２万人。郊区乡村人口减少数只占全市城镇人口增加数的１１．６％。这表明，北京７９．５％的高城市化率实际上主要是由外埠进京人口提升的，郊区人口转移所占份额很小。这说明北京郊区农民城市化转移严重滞后，城市化对本市郊区农民转移带动作用有限。目前，北京已是一个有１５００多万人口的特大型城市，这样大规模的人口对北京单中心的城镇体系提出挑战，北京市城镇体系由单中心向多中心转变的战略正是在这一背景下诞生的。对于北京面临的资源环境等方面的约束，这无疑是一个正确的选择。
设，最终取决于当地经济的发展水平；工业（科技）园区的发展，会大大增强其经济实力，改善当地的环境，从而推动城镇的建设，进一步加快郊区的城镇化步伐。
提高郊区新城对中心城的反磁力，发展多中心城镇体系，是北京城市化进程的正确选择
从郊区劳动力就业结构来看，“九五”以来，二三产业发展步伐加快、产值份额逐步提高，农业产值比重不断降低。农业生产总值占郊区国内生产总值的比重，由１９９５年的２２．６％下降到２００４年的１０．６％。但郊区从事第一产业的农村劳动力仅从１９９５年的４０％下降到２００４的３２．７％。劳动力的农业就业比重仍比农业产值比重高出２２．１个百分点。这表明郊区劳动力就业结构的调整速度仍然滞后于产业结构的调
整速度，农民的二三产业就业转移滞后。实际上，郊区农民的大部分群体被挤压在非农化（二三产业就业）和迁居性城市化之间的中间状态。农户中土地兼业经营和有土地承包权又不经营土地的越来越多。农户整体结构呈枣核状分布，即两头小，中间大。两头小是指真正以农业为主，并且形成一定的土地经营规模的专业农户很少；真正脱离土地转为城镇居民的农户也很少。而既拥有土地承包权又不从事或主要不从事农业经营的农户成为主要群体。这主要有两方面原因：一是来自农村内部的，即农民的土地权益和其他财产权益不能在流转中处置，不能置换成迁居城镇的物质经济条件；另一个是来自城乡二元体制造成的农民进城门槛太高，特别是社保、医疗、就业和住房等基本问题很难解决。一边是离土离乡的脐带割不断，另一边是进城的高门槛跨不过去，这是郊区城市化进程的主要矛盾，也是郊区城市化滞后的主要原因。
由单中心向多中心发展是北京城镇体系建设的正确选择
72 北京规划建设
中心城区负担过重，环境恶化目前，北京市的人口和经济社会活动主要集中于占全市土地面积仅８．１５％的城区和近郊区，呈现出典型的“中心区高度集中”特征，中心城区负担过重，环境恶化。
经济社会活动在中心城区高度集中，表现在城市发展形态上就是“摊大饼”。一方面，旧城“拆旧建新”，增加商贸办公楼，城市中心区的功能极度综合密集，带来了
；另一方面，住宅等又自发
地向“郊区化”蔓延，增加了上下班交通压力，城市交通拥堵状况愈加严重。结果造成城市基础设施供给不足、工业污染和资源紧张，激化了城市生产、建设和空间有限性之间的矛盾。最终导致地价高涨、劳动力成本增加、城市发展空间受限，直接或间接地影响了城市生活质量和投资环境的改善。
中心城市产业和功能向郊区的转移和
扩散
上世纪９０年代，北京城市建设速度加快。在城区迅速扩张和大规模的旧城改造过程中，城市的功能布局发生了结构性变化，中心城区出现了从“生产型”向“服务型”转变的发展趋势；城镇体系的地域分工快速调整，开始向“大都市区”的模式转化。
按照《北京城市总体规划（２００４～２０２０年）》，为改变人口和产业过于集中市区的现状，要逐步将人口和产业向郊区作战略转移。而工业（科技）园区的建立，正是这种转移的重要组成部分。郊区城镇的建
如何改变单中心均质化发展以及中心城区功能过度聚集带来的巨大压力和诸多问题，一直是北京城市建设的重要关注点。从卫星城和小城镇建设，到２００４年《北京城市总体规划》中提出的新城建设，北京在探索中逐渐明确了城市建设的方向：通过建设新城，调整单中心城市结构，发展多中心的城镇体系，走出城区的环线扩张，实现城市的均衡发展。
北京中心城区的产业和功能已逐步向郊区扩散，郊区新城的建设已有一定规模、产业结构日趋合理且不断升级，经济总量不断增加。郊区新城大规模的住宅开发以及私人轿车进入百姓家庭，使中心区人口向新城的转移成为现实。郊区新城承载中心城区人口和产业转移，带动区域均衡发展的能力日益增强。但与中心城区人才、资金和各种资源的集聚相比，郊区新城对各种资源的吸引力还很有限，逐步提高郊区新城对中心城区的反磁力是郊区新城建设的重要方向。
郊区城市化存在的主要问题及其原因在经济发展的不同阶段，城市化进程会呈现不同的特征，同时也存在不同的问题。当前，在北京经济社会快速发展的同时，郊区的城市化出现了滞后于工业化和非农化、郊区经济总量不足、结构不合理等一系列的问题。
郊区城市化滞后于工业化和非农化郊区的城市化进程与郊区工业化和非农化进程相比，发展明显滞后，主要表现为：一是城镇人口比重提高速度滞后于工业化水平提高速度；二是城镇人口比重提
“建设性破坏”
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高速度滞后于非农产业就业比重提高速度。２００５年，北京郊区二三产业产值占地区生产总值比重达８５％，比１９９５年提高了８个百分点，同期，郊区城镇人口占总人口的比重由５４．８％提高到６７．３％，二三产业就业人口占从业人员比重由６０％增长到６８．２％。
郊区经济总量不足，结构不够合理北京郊区土地总面积占全市的９３％，滞后。城市规划对城市发展和建设有着重要的调控和引导作用，由于规划不够明确，小城镇的建设出现了盲目发展、产业雷同、缺乏特色等问题，极大地制约了小城镇连接城市与农村桥梁作用的发挥，也使小城镇之间出现了争夺资源的不良竞争，这与北京建设国际城市的要求还有较大差距。
北京地区城市化发展的未来趋势业转移，成为推动郊区城市化进程的重要力量。随着经济的发展和各项设施的完善，郊区新城对广大郊区农村的辐射作用会不断强化，接纳农村人口和中心城区人口的能力也将不断增强。郊区新城最终将成为郊区城市化和城市郊区化的交汇点和双向载体。
小城镇带动郊区城镇化的作用有限小城镇是连接城市与农村的重要纽郊区具有北京经济发展腹地的重要地位，但郊区依然面临经济总量不足，结构不够合理的问题。２００４年，郊区国内生产总值占全市ＧＤＰ总量的比重仅为２２．９％，经济总量不足；在郊区国内生产总值中，第二产业产值占４３．９％，第三产业产值占４５．３％，产业结构不够合理，而且郊区企业数量大、单体规模小、布局分散，工业集中程度低，规模效益难以实现；三产仍以传统服务业为主，产业层次较低，急需产业升级。
郊区生活质量同城市居民相比仍有相当差距
随着经济的快速发展，郊区居民的生活水平明显提高，但与城市居民仍有较大差距。消费水平是反映居民生活质量的重要指标之一，２００５年北京居民平均消费１４８３５元／人，城镇居民平均消费１６６８３元／人，农村居民平均消费６６３５元／人，农民消费水平不仅仅远低于全市平均消费水平，而且只及城镇居民消费水平的２／５，郊区农民的生活质量与城镇居民仍有相当的差距。此外，郊区医疗卫生、教育、社会保障、基础设施、文化娱乐等资源的人均配有量也远低于城市，城乡居民生活质量仍有很大的差距。
郊区城镇体系的规划和管理滞后，与建设国际城市的要求有较大差距
按照《北京城市总体规划》，北京将形成中心城－新城－镇的市域城镇结构。目前，中心城和新城的发展规划已经明确，但镇以下城镇体系的规划和管理工作相对
北京进入了城市化的快速发展期，在未来的城市化进程中，郊区新城将是北京城市化的重要载体，郊区城市化和城市郊区化将有合流的趋势，城镇体系将呈现多中心发展的态势，城市化的主要目标是较好地解决“三农”问题，最终实现城乡协调发展。
郊区新城是北京地区城市化主要载体郊区新城是郊区城市化和城市郊区化的主要交汇点和双向载体
郊区新城是北京“两轴—两带—多中心”城市空间结构中主要分布在两个发展带上的重要节点，是在原有卫星城基础上，承担疏解中心城人口和功能、集聚新的产业、带动区域发展的规模化城市地区。按照《北京城市总体规划（２００４～２０２０年）》的要求，规划建设的１１个新城将充分依托现有卫星城和重大基础设施，建设成为相对独立、功能完善、环境优美、交通便捷、公共服务设施发达的健康新城。通过轨道交通和快速路的建设，分布在捷，通勤效率将大大提高，相应的交易成本也将随之下降。同时，随着中心市区产业和功能向这些新城的不断疏散以及居住、教育、医疗、休闲、购物等设施的建设，郊区新城将逐渐成为吸纳中心城区人口的主要区域。
郊区新城作为郊区小区域的中心，其便捷的交通、集聚的产业又会极大的带动郊区农村人口城镇化转移和劳动力非农就
带，但在北京这样特大城市的郊区，小城镇在解决农民城市化问题上的作用是有限的，区县新城才是带动郊区农村城镇化的重点区域。农民自主选择城镇化迁居的主要目的地，一般都在区县城以上，条件更好的还想进入近郊城区。小城镇集聚人口的作用，主要是列入镇区规划内的农村，经过旧村改造，农民上楼，实现农民城镇化。郊区城市化的主要载体是区县新城，其次才是小城镇。前些年实行的小城镇户口政策，实际上只是起到了吸纳外地人口进京和吸引部分资金的作用，而且现有的郊区小城镇产业支撑不足，发展特色不明显，区域集聚功能非常有限，带动郊区城镇化的作用也很有限。
郊区城市化和城市郊区化合流的趋势随着郊区城市化进程的不断加快，北京的城市郊区化进程也已经开始加速。特别是《北京城市总体规划（２００４～２０２０年）》的实施，将进一步加快中心城区的功能和产业向郊区的转移和扩散，随之将带动城区人口（包括外来常住人口）向郊区的转移和扩散。郊区城市化和城市郊区化合流的趋势已经显现。
北京已经出现城市郊区化的趋势根据国际经验，西方发达国家大城市步入郊区化时，年人均国民收入在２５００美元左右，而北京２００１ 年的人均收入已超过３０００ 美元。近几年，北京市郊区的基础设施建设力度不断加大，基础设施日益完善，私人小汽车的拥有量急速增加，快
北京规划建设73
“两带”上的各郊区新城，交通将更加便
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速路和轨道交通建设快速发展，工业开发区和高新产业园区发展迅速，这都为城市郊区化奠定了硬件基础。２００４年《北京城动农村的旧村改造。一些原来不具备集聚农村人口能力的城镇，在城市郊区化的推动下，有可能逐渐具备承接城市扩散人口与２０世纪８０～９０年代“卫星城”提法的继承，同时又面对现实问题，具有前瞻性。“多中心”与旧的卫星城分布格局是一致市总体规划》的实施，将进一步加快中心城区产业和功能向郊区扩散和转移，为北京城市郊区化的进一步发展创造条件。目前，中心城区越来越多的人口在郊区购买居所，加之郊区空气清新、空间广阔，将会有更多的人选择郊区、特别是郊区新城定居。
道路交通等基础设施建设在郊区城市化、城市郊区化中具有重要地位和作用
伴随改革开放以来旧城改造、工业外迁、城市土地有偿使用制度、住房商品化制度以及城乡户籍制度的改革，郊区城市化和城市郊区化的步伐同时加速，特别是连接城区与郊区的高速公路网、地铁、轻轨等道路交通设施的完善和汽车产业的发展，极大地提高了郊区与城区间的通勤率，带动了郊区房地产业的快速发展，直接推动了居住的郊区化，带动了产业的郊区化。同时，道路交通等基础设施的完善也为城乡劳动力等资源的流动提供了保障，从而促进了郊区的城镇化进程。目前，北京处于郊区城镇化和城市郊区化共同发展的阶段，这一阶段的出现有其特定的经济、社会基础，但郊区道路交通等基础设施的完善是至关重要的硬件基础。
城市郊区化对郊区经济社会的深远影响
城市郊区化作为城市发展的必然趋势，其发展进程的加快，将对郊区经济社会产生重大影响。例如，中心城市功能向郊区的转移和产业布局的重点区位，将带动这些区域城市化进程的加快。同时，城市人口的扩散对郊区第三产业的发展，城市高消费需求的增加对郊区生态农业、旅游农业的发展都会起到推动作用，并且会进一步推动郊区都市型农业的结构升级和更多城乡混合型新型社区的形成，进而带
74 北京规划建设
和截留外来进京人口的功能。此外，随着城市郊区化的推进，现代城市文明、城市生活方式也会逐渐向郊区扩散，从而能够间接的推动郊区农村生活方式和生活观念的转变。可见，城市郊区化和郊区城市化一样，都将会对郊区经济社会产生深远影响。
城镇体系呈现多中心发展趋势由城镇体系到城市群，由卫星城到
新城
在北京市经济社会快速发展的同时，城镇体系、城市发展的理念也在不断变化、调整。中华人民共和国成立之初，在把北京由消费性城市变为生产性城市的口号下，开始建设门类齐全的工业体系，其中主要是建设重工业，一度使北京成为仅次于沈阳的重化工业城市。直到改革开放之前，北京的建设基本是以市区为中心的。改革开放后，北京进一步建设“子母城”，在建设市区的同时，郊区卫星城数量已发展４０多个，并开始把新建工业向郊区分散。后来，随着市区迅速膨胀的压力增大，以及郊区经济发展的推动，１９９３年的中明确了建设１４个卫星城。可以说在这期间的北京城镇体系建设，基本上是以市区为战略重点进行的，郊区独立或者相对独立经济社会体系的形成动力不足，郊区对市区的依附依然很强。市区产业、功能集聚，人口膨胀的问题始终没有得到很好的解决，城区“摊大饼”式的扩张也没有得到根本的遏制。
２００４年的《北京城市总体规划》打开了北京城市建设的新篇章，北京开始建设三级城镇体系和“多中心”的城镇格局。“多中心”其实是“新的分散集团式”对上世纪５０年代“子母城”的，并不矛盾，只是更加有重点、发展方向更明确地对郊区城镇化进行再次布局。而且，新城要建设成为相对独立、功能完善、环境优美、交通便捷、公共服务设施发达的健康城市，逐渐成为市区的副中心。至此，北京开始形成真正意义上的多中心城市格局。
北京地区的城市化要放在京津冀城市群的大背景下来考虑
１９９３年国务院《关于北京城市总体规划的批复》中就提出要促进京、津、冀地区产业结构的调整和资源的合理配置，统筹安排区域城镇体系及区域性基础设施，实现优势互补、协调发展。但由于行政体制上的原因，在实践中，从区域和整体发展的角度制定政策、确立产业、建设基础设施、建立协调发展的机构和稳定运行体制，没有明显的进展。京津冀区域与长江三角洲和珠江三角洲相比，区域统筹和整体发展明显不足，北京市和天津市两个核心都没有很好的发挥区域中心城市的作用。
京津冀区域的总体发展水平在中国处于中上游水平，其目前的发展势头远不如江浙沪和广东。但２００８年北京奥运会的举办对京津冀地区深化协作联系是一次难得的历史性机遇，如果在正确的目标导引下，加强京津冀地区的经济协作，其发展潜力是巨大的。处理好北京地区城市化发展和京津冀城市群发展的关系，能够从整体上提升区域竞争力，更可以提升北京的综合竞争力。而且，从世界城市的发展看，目前对社会经济资源的竞争越来越超出单一城市相互竞争的范畴，而是转为城市群间的相互竞争转移，北京城市发展必须适应这一历史潮流。当前，京津冀区域发展面临的核心问题是解决好行政体制方面的
《北京城市总体规划（１９９１～２０１０年）》“市区—新城—镇”
问题。这需要在中央有关部门的统筹协调下，着力实行体制改革与创新，成立统一协调机构，从全局利益出发，尽快编制环渤海和京津冀区域统筹协调发展规划，加强京津冀地区的经济协作，调动一切积极因素，各展所长，分工协作，振兴区域经济，加快区域内各城市的发展。
郊区城市化的主要目标是解决“三农”问题
城乡一体化，是北京市统筹城乡经济社会发展的具体内容或主要目标，但城乡一体化不是城乡“一样化”和“平均化”。推进郊区城市化、城镇化是实现城乡一体化的重要途径之一，其主要目标就是解决问题，逐步缩小或消除城乡之间的差距，最终实现城乡统筹协调发展。
农民城镇化转移和非农就业转移“三农”问题是郊区现代化的重点、热点和难点问题，而“三农”问题的重点又是农民的城镇化和非农就业转移问题。目前，北京市农民的城镇化转移和农村劳动力非农就业转移都明显滞后；另一方面，北京这种特大型城市，又是全国政治、文化中心，其集聚功能是面向全国的，甚至是国际性的。所以，郊区农民的两个转移面对的几乎是来自全国的竞争压力。如果郊区农民的素质不能尽快提高，就业观念不能及时改变，那么更多的就业岗位仍然不能成为农民城市化转移的现实条件。当前，郊区农民的城镇化和非农就业转移任务依然艰巨。因此，应切实加大对郊区农民的教育培训力度，提高农民的就业技能、改变农民的传统就业观念，在郊区城市化进程中加快农民的城镇化和非农就业转移。
农业向都市型现代农业转变随着北京市城镇化进程的推进，城市功能的特殊要求促使郊区农业的功能趋于多元化、由传统农业向都市型农业转变。城市的功能定位对郊区农业结构调整提出
新的要求。农业结构的变化必须服从和服务于北京城市发展的整体要求。如随着城市需求的不断提升，对郊区农产品的需求呈现多元化，所以郊区就不能以一个或几个农产品为主导发展产业化。按照目前的发展趋势，今后郊区农业的服务功能和生态功能将越来越突出，郊区农业要更好地与城市的功能和需求相适应。此外，城市消费结构的升级又为郊区农业结构的调整提供了市场导向，提供了强大的推动力，成为北京郊区农业结构调整的重要动因。随着人们收入水平的不断提高，传统普通农产品的消费需求有所减少，高档农产品的消费需求逐渐增加，比如对绿色环保产品、新鲜特色产品的需求增长。而且随着人民生活质量的提高，对农业休闲、娱乐等服务功能的要求也在提高，农村逐渐成为城市居民感受田园生活、吸收新鲜空气的去处。可见，郊区城镇化进程的推进，在促进郊区农业功能多元化的同时，也会带动郊区都市型农业的发展。
农村的基础设施、社会事业和社会主义新农村建设
近年来，北京郊区农村基础服务设施和社会事业都有了很大的发展，但与工业化、城市化进程加快的趋势相比，仍是需要着重解决的问题。长期以来，城镇的交通、供电、供水等设施都是国家财政出资建设，而农村的基础设施，国家投入很少，很大程度上是靠农民自己积累。这种“重城市轻农村”的发展思路造成农村基础设施、社会事业发展滞后，直接制约了郊区城市化的快速发展和郊区农民生活质量的提高。随着北京城市化进程的加快、政府对郊区建设投资力度的加大和建设社会主义新农村的开展，郊区基础设施和社会事业建设步伐在不断加快。截止到２００５年８月底，通州、顺义、大兴、昌平、怀柔、房山６个区已全部完成“村村通油路”工程，密云、平谷、门头沟和延庆４个区县仅剩１８
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个村庄也将于年底完成；郊区村庄现有集中供水设施１９４２个，实现集中供水７２．１万户，集中供热１０．０７万户，路灯２０．８６万盏，污水处理厂３７２个，垃圾集中堆放点２．１９万处，日清运垃圾１６万吨，铺设污水管线２７７．４万米，修建排水沟７４７万米。但基础设施在郊区的区域分布不平衡，郊区农村特别是山区的道路、饮用水、垃圾处理、环境卫生、电信等基础设施建设滞后。山区受地理条件限制，农村人畜饮水困难问题还没有彻底解决，还有６．７％的农户存在饮水困难；山区农村的道路建设密度和质量也远低于平原和城区；农村地区取暖及垃圾处理设施极待改善。郊区社会事业发展已取得很好的成绩，但优质教育、卫生资源，大型商业网点、超市集中在市区，向郊区扩散不足的状况还没有得到根本改变。目前，郊区还有７４个村庄没有电视信号，大多农村的卫生医疗设施仍较落后。这些问题都应在郊区城市化发展和社会主义新农村建设中予以解决。
作者单位：北京市农村经济研究中心城郊经济研究所
责任编辑：文爱平
北京规划建设75
“三农”
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北京城市化进程与特点研究（下）
张文茂 苏 慧
北京地区城市化发展的特点和问题被动型城市化是北京城市化进程中的主要特征
北京地区城市化有四种推进类型从北京城市化进程中郊区人口城镇化转移的方式来看，北京郊区的城市化可以归纳为四种类型。第一种：被动型城市化。此种类型主要分布在近郊区农村和区县城周边列入城市发展规划的农村。其特点是由于原有城市的不断扩张，这些地区几乎全部实行土地非农化利用，不管农民愿意不愿意，都必然要逐渐被城市化。第二种：主动型城镇化。此种类型主要分布在建制镇中心区和一些二三产业发展很快的农村。这些农村走在农村工业化和现代化发展的前列，且形成了经济和人口相对集中的趋势，对原有村庄又进行改造，农民的生产和生活方式逐步向城市化方式转变，逐渐发展成为新兴小城镇或小型城镇化社区。第三种是农民异地迁居型城市化。它是指一般农村地区的农民异地迁居到城市、城镇定居，从事二三产业，以家庭或个人的形式实现城市化、城镇化转移。此种类型在郊区已经大量存在，但多数尚未完全脱离土地和转变农业户籍身份，是一种农民的潜性城市化或准城市化，是需要在今后的城市化进程中着力解决的类型。第四种是原地改造型城镇化，即一般农村的旧村改造。此种类型虽然没有较明显的经济和人口集聚趋势，但通过旧村改造、基础设施建设和改善环境卫生条件等措施，原有的传统农村面貌根本改观，农民开始享受城市文明的成果，并向城市生活
方式转变。从狭义的以经济和人口集聚为特征的城市化概念上看，似乎不属于城市化的范畴。但是从广义上，从城市化的结果来看，恰恰是农村城市化发展最后阶段的主要特征之一。因为城市化的最终结果也不是所有的农民都集中到城市、城镇，而是分散在农村的农民也最终享受到城市
文明。在北京郊区，这种城市化类型的典型也已经开始出现。
北京地区城市化的四个层次：近郊、远郊新城、中心镇、一般农村地区
北京的城市化进程在不同的区域有不同的特点，归纳起来，可以概括为四个层次：第一，近郊区农村的城市化，这里是北京城市化推进最快的区域，也是已经基本实现城市化的区域；第二，区县新城进入规划范围农村的城市化，这一区域随着区县新城的建设，城市化的进程在不断加快；第三，小城镇中心的农村城镇化；第四，一般农村地区的新村建设或郊区新型社区建设，这里的城镇化进程比较缓慢，但随着政府财政向农村的倾斜，基础设施不断改善，城市文明向这里渗透的步伐也在不断加快。
郊区农民两个转移严重滞后：割不断离土的脐带、跨不进城镇的高门槛
改革开放以来，北京郊区的城市化进程稳步推进，城市化率不断提高。但在城市化推进的同时，郊区农民的城市化转移和就业非农化转移滞后的矛盾日益突出。自１９８０年以来，北京市乡村人口总数由３８３万人减少到２００４年的３０５．５万人，减少了７７．５万人。而全市城镇人口由５２１万
究
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C R 研A E S E R 北京规划建设71
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人增加到１１８７．２万人，增加了６６６．２万人。郊区乡村人口减少数只占全市城镇人口增加数的１１．６％。这表明，北京７９．５％的高城市化率实际上主要是由外埠进京人口提升的，郊区人口转移所占份额很小。这说明北京郊区农民城市化转移严重滞后，城市化对本市郊区农民转移带动作用有限。目前，北京已是一个有１５００多万人口的特大型城市，这样大规模的人口对北京单中心的城镇体系提出挑战，北京市城镇体系由单中心向多中心转变的战略正是在这一背景下诞生的。对于北京面临的资源环境等方面的约束，这无疑是一个正确的选择。
设，最终取决于当地经济的发展水平；工业（科技）园区的发展，会大大增强其经济实力，改善当地的环境，从而推动城镇的建设，进一步加快郊区的城镇化步伐。
提高郊区新城对中心城的反磁力，发展多中心城镇体系，是北京城市化进程的正确选择
从郊区劳动力就业结构来看，“九五”以来，二三产业发展步伐加快、产值份额逐步提高，农业产值比重不断降低。农业生产总值占郊区国内生产总值的比重，由１９９５年的２２．６％下降到２００４年的１０．６％。但郊区从事第一产业的农村劳动力仅从１９９５年的４０％下降到２００４的３２．７％。劳动力的农业就业比重仍比农业产值比重高出２２．１个百分点。这表明郊区劳动力就业结构的调整速度仍然滞后于产业结构的调
整速度，农民的二三产业就业转移滞后。实际上，郊区农民的大部分群体被挤压在非农化（二三产业就业）和迁居性城市化之间的中间状态。农户中土地兼业经营和有土地承包权又不经营土地的越来越多。农户整体结构呈枣核状分布，即两头小，中间大。两头小是指真正以农业为主，并且形成一定的土地经营规模的专业农户很少；真正脱离土地转为城镇居民的农户也很少。而既拥有土地承包权又不从事或主要不从事农业经营的农户成为主要群体。这主要有两方面原因：一是来自农村内部的，即农民的土地权益和其他财产权益不能在流转中处置，不能置换成迁居城镇的物质经济条件；另一个是来自城乡二元体制造成的农民进城门槛太高，特别是社保、医疗、就业和住房等基本问题很难解决。一边是离土离乡的脐带割不断，另一边是进城的高门槛跨不过去，这是郊区城市化进程的主要矛盾，也是郊区城市化滞后的主要原因。
由单中心向多中心发展是北京城镇体系建设的正确选择
72 北京规划建设
中心城区负担过重，环境恶化目前，北京市的人口和经济社会活动主要集中于占全市土地面积仅８．１５％的城区和近郊区，呈现出典型的“中心区高度集中”特征，中心城区负担过重，环境恶化。
经济社会活动在中心城区高度集中，表现在城市发展形态上就是“摊大饼”。一方面，旧城“拆旧建新”，增加商贸办公楼，城市中心区的功能极度综合密集，带来了
；另一方面，住宅等又自发
地向“郊区化”蔓延，增加了上下班交通压力，城市交通拥堵状况愈加严重。结果造成城市基础设施供给不足、工业污染和资源紧张，激化了城市生产、建设和空间有限性之间的矛盾。最终导致地价高涨、劳动力成本增加、城市发展空间受限，直接或间接地影响了城市生活质量和投资环境的改善。
中心城市产业和功能向郊区的转移和
扩散
上世纪９０年代，北京城市建设速度加快。在城区迅速扩张和大规模的旧城改造过程中，城市的功能布局发生了结构性变化，中心城区出现了从“生产型”向“服务型”转变的发展趋势；城镇体系的地域分工快速调整，开始向“大都市区”的模式转化。
按照《北京城市总体规划（２００４～２０２０年）》，为改变人口和产业过于集中市区的现状，要逐步将人口和产业向郊区作战略转移。而工业（科技）园区的建立，正是这种转移的重要组成部分。郊区城镇的建
如何改变单中心均质化发展以及中心城区功能过度聚集带来的巨大压力和诸多问题，一直是北京城市建设的重要关注点。从卫星城和小城镇建设，到２００４年《北京城市总体规划》中提出的新城建设，北京在探索中逐渐明确了城市建设的方向：通过建设新城，调整单中心城市结构，发展多中心的城镇体系，走出城区的环线扩张，实现城市的均衡发展。
北京中心城区的产业和功能已逐步向郊区扩散，郊区新城的建设已有一定规模、产业结构日趋合理且不断升级，经济总量不断增加。郊区新城大规模的住宅开发以及私人轿车进入百姓家庭，使中心区人口向新城的转移成为现实。郊区新城承载中心城区人口和产业转移，带动区域均衡发展的能力日益增强。但与中心城区人才、资金和各种资源的集聚相比，郊区新城对各种资源的吸引力还很有限，逐步提高郊区新城对中心城区的反磁力是郊区新城建设的重要方向。
郊区城市化存在的主要问题及其原因在经济发展的不同阶段，城市化进程会呈现不同的特征，同时也存在不同的问题。当前，在北京经济社会快速发展的同时，郊区的城市化出现了滞后于工业化和非农化、郊区经济总量不足、结构不合理等一系列的问题。
郊区城市化滞后于工业化和非农化郊区的城市化进程与郊区工业化和非农化进程相比，发展明显滞后，主要表现为：一是城镇人口比重提高速度滞后于工业化水平提高速度；二是城镇人口比重提
“建设性破坏”
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高速度滞后于非农产业就业比重提高速度。２００５年，北京郊区二三产业产值占地区生产总值比重达８５％，比１９９５年提高了８个百分点，同期，郊区城镇人口占总人口的比重由５４．８％提高到６７．３％，二三产业就业人口占从业人员比重由６０％增长到６８．２％。
郊区经济总量不足，结构不够合理北京郊区土地总面积占全市的９３％，滞后。城市规划对城市发展和建设有着重要的调控和引导作用，由于规划不够明确，小城镇的建设出现了盲目发展、产业雷同、缺乏特色等问题，极大地制约了小城镇连接城市与农村桥梁作用的发挥，也使小城镇之间出现了争夺资源的不良竞争，这与北京建设国际城市的要求还有较大差距。
北京地区城市化发展的未来趋势业转移，成为推动郊区城市化进程的重要力量。随着经济的发展和各项设施的完善，郊区新城对广大郊区农村的辐射作用会不断强化，接纳农村人口和中心城区人口的能力也将不断增强。郊区新城最终将成为郊区城市化和城市郊区化的交汇点和双向载体。
小城镇带动郊区城镇化的作用有限小城镇是连接城市与农村的重要纽郊区具有北京经济发展腹地的重要地位，但郊区依然面临经济总量不足，结构不够合理的问题。２００４年，郊区国内生产总值占全市ＧＤＰ总量的比重仅为２２．９％，经济总量不足；在郊区国内生产总值中，第二产业产值占４３．９％，第三产业产值占４５．３％，产业结构不够合理，而且郊区企业数量大、单体规模小、布局分散，工业集中程度低，规模效益难以实现；三产仍以传统服务业为主，产业层次较低，急需产业升级。
郊区生活质量同城市居民相比仍有相当差距
随着经济的快速发展，郊区居民的生活水平明显提高，但与城市居民仍有较大差距。消费水平是反映居民生活质量的重要指标之一，２００５年北京居民平均消费１４８３５元／人，城镇居民平均消费１６６８３元／人，农村居民平均消费６６３５元／人，农民消费水平不仅仅远低于全市平均消费水平，而且只及城镇居民消费水平的２／５，郊区农民的生活质量与城镇居民仍有相当的差距。此外，郊区医疗卫生、教育、社会保障、基础设施、文化娱乐等资源的人均配有量也远低于城市，城乡居民生活质量仍有很大的差距。
郊区城镇体系的规划和管理滞后，与建设国际城市的要求有较大差距
按照《北京城市总体规划》，北京将形成中心城－新城－镇的市域城镇结构。目前，中心城和新城的发展规划已经明确，但镇以下城镇体系的规划和管理工作相对
北京进入了城市化的快速发展期，在未来的城市化进程中，郊区新城将是北京城市化的重要载体，郊区城市化和城市郊区化将有合流的趋势，城镇体系将呈现多中心发展的态势，城市化的主要目标是较好地解决“三农”问题，最终实现城乡协调发展。
郊区新城是北京地区城市化主要载体郊区新城是郊区城市化和城市郊区化的主要交汇点和双向载体
郊区新城是北京“两轴—两带—多中心”城市空间结构中主要分布在两个发展带上的重要节点，是在原有卫星城基础上，承担疏解中心城人口和功能、集聚新的产业、带动区域发展的规模化城市地区。按照《北京城市总体规划（２００４～２０２０年）》的要求，规划建设的１１个新城将充分依托现有卫星城和重大基础设施，建设成为相对独立、功能完善、环境优美、交通便捷、公共服务设施发达的健康新城。通过轨道交通和快速路的建设，分布在捷，通勤效率将大大提高，相应的交易成本也将随之下降。同时，随着中心市区产业和功能向这些新城的不断疏散以及居住、教育、医疗、休闲、购物等设施的建设，郊区新城将逐渐成为吸纳中心城区人口的主要区域。
郊区新城作为郊区小区域的中心，其便捷的交通、集聚的产业又会极大的带动郊区农村人口城镇化转移和劳动力非农就
带，但在北京这样特大城市的郊区，小城镇在解决农民城市化问题上的作用是有限的，区县新城才是带动郊区农村城镇化的重点区域。农民自主选择城镇化迁居的主要目的地，一般都在区县城以上，条件更好的还想进入近郊城区。小城镇集聚人口的作用，主要是列入镇区规划内的农村，经过旧村改造，农民上楼，实现农民城镇化。郊区城市化的主要载体是区县新城，其次才是小城镇。前些年实行的小城镇户口政策，实际上只是起到了吸纳外地人口进京和吸引部分资金的作用，而且现有的郊区小城镇产业支撑不足，发展特色不明显，区域集聚功能非常有限，带动郊区城镇化的作用也很有限。
郊区城市化和城市郊区化合流的趋势随着郊区城市化进程的不断加快，北京的城市郊区化进程也已经开始加速。特别是《北京城市总体规划（２００４～２０２０年）》的实施，将进一步加快中心城区的功能和产业向郊区的转移和扩散，随之将带动城区人口（包括外来常住人口）向郊区的转移和扩散。郊区城市化和城市郊区化合流的趋势已经显现。
北京已经出现城市郊区化的趋势根据国际经验，西方发达国家大城市步入郊区化时，年人均国民收入在２５００美元左右，而北京２００１ 年的人均收入已超过３０００ 美元。近几年，北京市郊区的基础设施建设力度不断加大，基础设施日益完善，私人小汽车的拥有量急速增加，快
北京规划建设73
“两带”上的各郊区新城，交通将更加便
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速路和轨道交通建设快速发展，工业开发区和高新产业园区发展迅速，这都为城市郊区化奠定了硬件基础。２００４年《北京城动农村的旧村改造。一些原来不具备集聚农村人口能力的城镇，在城市郊区化的推动下，有可能逐渐具备承接城市扩散人口与２０世纪８０～９０年代“卫星城”提法的继承，同时又面对现实问题，具有前瞻性。“多中心”与旧的卫星城分布格局是一致市总体规划》的实施，将进一步加快中心城区产业和功能向郊区扩散和转移，为北京城市郊区化的进一步发展创造条件。目前，中心城区越来越多的人口在郊区购买居所，加之郊区空气清新、空间广阔，将会有更多的人选择郊区、特别是郊区新城定居。
道路交通等基础设施建设在郊区城市化、城市郊区化中具有重要地位和作用
伴随改革开放以来旧城改造、工业外迁、城市土地有偿使用制度、住房商品化制度以及城乡户籍制度的改革，郊区城市化和城市郊区化的步伐同时加速，特别是连接城区与郊区的高速公路网、地铁、轻轨等道路交通设施的完善和汽车产业的发展，极大地提高了郊区与城区间的通勤率，带动了郊区房地产业的快速发展，直接推动了居住的郊区化，带动了产业的郊区化。同时，道路交通等基础设施的完善也为城乡劳动力等资源的流动提供了保障，从而促进了郊区的城镇化进程。目前，北京处于郊区城镇化和城市郊区化共同发展的阶段，这一阶段的出现有其特定的经济、社会基础，但郊区道路交通等基础设施的完善是至关重要的硬件基础。
城市郊区化对郊区经济社会的深远影响
城市郊区化作为城市发展的必然趋势，其发展进程的加快，将对郊区经济社会产生重大影响。例如，中心城市功能向郊区的转移和产业布局的重点区位，将带动这些区域城市化进程的加快。同时，城市人口的扩散对郊区第三产业的发展，城市高消费需求的增加对郊区生态农业、旅游农业的发展都会起到推动作用，并且会进一步推动郊区都市型农业的结构升级和更多城乡混合型新型社区的形成，进而带
74 北京规划建设
和截留外来进京人口的功能。此外，随着城市郊区化的推进，现代城市文明、城市生活方式也会逐渐向郊区扩散，从而能够间接的推动郊区农村生活方式和生活观念的转变。可见，城市郊区化和郊区城市化一样，都将会对郊区经济社会产生深远影响。
城镇体系呈现多中心发展趋势由城镇体系到城市群，由卫星城到
新城
在北京市经济社会快速发展的同时，城镇体系、城市发展的理念也在不断变化、调整。中华人民共和国成立之初，在把北京由消费性城市变为生产性城市的口号下，开始建设门类齐全的工业体系，其中主要是建设重工业，一度使北京成为仅次于沈阳的重化工业城市。直到改革开放之前，北京的建设基本是以市区为中心的。改革开放后，北京进一步建设“子母城”，在建设市区的同时，郊区卫星城数量已发展４０多个，并开始把新建工业向郊区分散。后来，随着市区迅速膨胀的压力增大，以及郊区经济发展的推动，１９９３年的中明确了建设１４个卫星城。可以说在这期间的北京城镇体系建设，基本上是以市区为战略重点进行的，郊区独立或者相对独立经济社会体系的形成动力不足，郊区对市区的依附依然很强。市区产业、功能集聚，人口膨胀的问题始终没有得到很好的解决，城区“摊大饼”式的扩张也没有得到根本的遏制。
２００４年的《北京城市总体规划》打开了北京城市建设的新篇章，北京开始建设三级城镇体系和“多中心”的城镇格局。“多中心”其实是“新的分散集团式”对上世纪５０年代“子母城”的，并不矛盾，只是更加有重点、发展方向更明确地对郊区城镇化进行再次布局。而且，新城要建设成为相对独立、功能完善、环境优美、交通便捷、公共服务设施发达的健康城市，逐渐成为市区的副中心。至此，北京开始形成真正意义上的多中心城市格局。
北京地区的城市化要放在京津冀城市群的大背景下来考虑
１９９３年国务院《关于北京城市总体规划的批复》中就提出要促进京、津、冀地区产业结构的调整和资源的合理配置，统筹安排区域城镇体系及区域性基础设施，实现优势互补、协调发展。但由于行政体制上的原因，在实践中，从区域和整体发展的角度制定政策、确立产业、建设基础设施、建立协调发展的机构和稳定运行体制，没有明显的进展。京津冀区域与长江三角洲和珠江三角洲相比，区域统筹和整体发展明显不足，北京市和天津市两个核心都没有很好的发挥区域中心城市的作用。
京津冀区域的总体发展水平在中国处于中上游水平，其目前的发展势头远不如江浙沪和广东。但２００８年北京奥运会的举办对京津冀地区深化协作联系是一次难得的历史性机遇，如果在正确的目标导引下，加强京津冀地区的经济协作，其发展潜力是巨大的。处理好北京地区城市化发展和京津冀城市群发展的关系，能够从整体上提升区域竞争力，更可以提升北京的综合竞争力。而且，从世界城市的发展看，目前对社会经济资源的竞争越来越超出单一城市相互竞争的范畴，而是转为城市群间的相互竞争转移，北京城市发展必须适应这一历史潮流。当前，京津冀区域发展面临的核心问题是解决好行政体制方面的
《北京城市总体规划（１９９１～２０１０年）》“市区—新城—镇”
问题。这需要在中央有关部门的统筹协调下，着力实行体制改革与创新，成立统一协调机构，从全局利益出发，尽快编制环渤海和京津冀区域统筹协调发展规划，加强京津冀地区的经济协作，调动一切积极因素，各展所长，分工协作，振兴区域经济，加快区域内各城市的发展。
郊区城市化的主要目标是解决“三农”问题
城乡一体化，是北京市统筹城乡经济社会发展的具体内容或主要目标，但城乡一体化不是城乡“一样化”和“平均化”。推进郊区城市化、城镇化是实现城乡一体化的重要途径之一，其主要目标就是解决问题，逐步缩小或消除城乡之间的差距，最终实现城乡统筹协调发展。
农民城镇化转移和非农就业转移“三农”问题是郊区现代化的重点、热点和难点问题，而“三农”问题的重点又是农民的城镇化和非农就业转移问题。目前，北京市农民的城镇化转移和农村劳动力非农就业转移都明显滞后；另一方面，北京这种特大型城市，又是全国政治、文化中心，其集聚功能是面向全国的，甚至是国际性的。所以，郊区农民的两个转移面对的几乎是来自全国的竞争压力。如果郊区农民的素质不能尽快提高，就业观念不能及时改变，那么更多的就业岗位仍然不能成为农民城市化转移的现实条件。当前，郊区农民的城镇化和非农就业转移任务依然艰巨。因此，应切实加大对郊区农民的教育培训力度，提高农民的就业技能、改变农民的传统就业观念，在郊区城市化进程中加快农民的城镇化和非农就业转移。
农业向都市型现代农业转变随着北京市城镇化进程的推进，城市功能的特殊要求促使郊区农业的功能趋于多元化、由传统农业向都市型农业转变。城市的功能定位对郊区农业结构调整提出
新的要求。农业结构的变化必须服从和服务于北京城市发展的整体要求。如随着城市需求的不断提升，对郊区农产品的需求呈现多元化，所以郊区就不能以一个或几个农产品为主导发展产业化。按照目前的发展趋势，今后郊区农业的服务功能和生态功能将越来越突出，郊区农业要更好地与城市的功能和需求相适应。此外，城市消费结构的升级又为郊区农业结构的调整提供了市场导向，提供了强大的推动力，成为北京郊区农业结构调整的重要动因。随着人们收入水平的不断提高，传统普通农产品的消费需求有所减少，高档农产品的消费需求逐渐增加，比如对绿色环保产品、新鲜特色产品的需求增长。而且随着人民生活质量的提高，对农业休闲、娱乐等服务功能的要求也在提高，农村逐渐成为城市居民感受田园生活、吸收新鲜空气的去处。可见，郊区城镇化进程的推进，在促进郊区农业功能多元化的同时，也会带动郊区都市型农业的发展。
农村的基础设施、社会事业和社会主义新农村建设
近年来，北京郊区农村基础服务设施和社会事业都有了很大的发展，但与工业化、城市化进程加快的趋势相比，仍是需要着重解决的问题。长期以来，城镇的交通、供电、供水等设施都是国家财政出资建设，而农村的基础设施，国家投入很少，很大程度上是靠农民自己积累。这种“重城市轻农村”的发展思路造成农村基础设施、社会事业发展滞后，直接制约了郊区城市化的快速发展和郊区农民生活质量的提高。随着北京城市化进程的加快、政府对郊区建设投资力度的加大和建设社会主义新农村的开展，郊区基础设施和社会事业建设步伐在不断加快。截止到２００５年８月底，通州、顺义、大兴、昌平、怀柔、房山６个区已全部完成“村村通油路”工程，密云、平谷、门头沟和延庆４个区县仅剩１８
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个村庄也将于年底完成；郊区村庄现有集中供水设施１９４２个，实现集中供水７２．１万户，集中供热１０．０７万户，路灯２０．８６万盏，污水处理厂３７２个，垃圾集中堆放点２．１９万处，日清运垃圾１６万吨，铺设污水管线２７７．４万米，修建排水沟７４７万米。但基础设施在郊区的区域分布不平衡，郊区农村特别是山区的道路、饮用水、垃圾处理、环境卫生、电信等基础设施建设滞后。山区受地理条件限制，农村人畜饮水困难问题还没有彻底解决，还有６．７％的农户存在饮水困难；山区农村的道路建设密度和质量也远低于平原和城区；农村地区取暖及垃圾处理设施极待改善。郊区社会事业发展已取得很好的成绩，但优质教育、卫生资源，大型商业网点、超市集中在市区，向郊区扩散不足的状况还没有得到根本改变。目前，郊区还有７４个村庄没有电视信号，大多农村的卫生医疗设施仍较落后。这些问题都应在郊区城市化发展和社会主义新农村建设中予以解决。
作者单位：北京市农村经济研究中心城郊经济研究所
责任编辑：文爱平
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“三农”