论 立 法 决 策 的 主 体
李雅 琴
摘 要 立 法决 策贯 穿立 法的 整个过 程之 中，在 立法 的不 同阶段 需要 不 同的主体 对 立 法 中涉及 的 问题 进行 决断 。通 说认
为立法决策的主体仅仅是法律明确规定的享有立法权的主体 ， 事实上， 在立法过程 中， 还有其它主体对立法进程产生至关 重要 的影 响 、 推动 甚至 决定作 用 。 因此 ， 法决 策 的主体 除 了法定 主体 以外 ， 包括立 法 决策 的次 级主体 、 助主体 和 影响 立 还 辅
主体 。
关键 词 立 法决 策 法定主体 中图分类 号 ： ９００ Ｄ ２．
一
次级 主体
辅 助 主体 文献 标识 码 ： Ａ
文章 编号 ： ０ ９０ ９ （０ ００ － １ －２ １ ０ —５ ２２ １）９Ｏ ５０ （ ） 一 立法 决策 的 法定主 体
、
立法 决策 的概 念
立法 决策 指在立 法过程 中有权 机关制 定立 法政策 、 定立法 决
立法 决策 的主体通 常被 认定 为立法 的主 体， 即只 有法定 化的
的行为或 结 果 。 立法 决策 贯穿于 整个 立法 过程 中 ， 一个 阶 段都 主体 才享 有立 法 决策 权 。我 国立法 决 策 的法定 主体 是 全 国人 民 每 宪法 》 规定 中华 人 民共 和 国 的一切 需 要相应 的 决策 。 法决策 具有 沟通 性 、 立 交涉 性 、 择性 、 治性 代 表 大会 及其 常委 会 。我 国 《 抉 政
人 和 自律 性的特 征 。。 法决 策是 多方参 与 的结 果 ， 工 立 并非 在各 种竞 权 力 属于人 民 ， 民行 使 国家 权力 的机关 是全 国人 民代 表大 会和 争 方案 中作 一劳永 逸 的选择 。立 法机 关与 民众 、 利益 集 团、 闻 新 地 方 各级 人 民代表 大 会 。全 国人 大常 委会 是全 国人 大 的常 设机
对 也是 全 国人大 闭会 期 间的 国家权 力机 关。 媒 介、 社会 团体 、 党之 间需 建立 良性 互动 ， 政 决策 中须 促进利 益各 关 ， 全 国人 大 负责 ，
方 的互 惠与妥 协 ， 到利 益 的平衡 。在 此基 础上 ， 有法 定 权 限 全 国人 民代表 大会 和 全 国人 民代表 大 会常 务委 员会 行使 国 家立 达 享
的机 关 依照法 定程 序 ， 对立 法过程 中涉 及 的 问题 作 出决 定 。
法 权 。全 国人 大及 其 常委 会享 有立 法 决策 权有 着 明确 的宪法 依
在我 国 ，立法 决 策是 国家重 大决 策 的重要 一环 。 １９ ９３年中 据 。 依据 宪法 的规 定 ， 国人大 立法 决策权 的范围包 括 修改 宪法 全 共 十四 届三 中全会 明确 指 出“ 改革 决策 要和 立法 决 策紧 密结合 。 权 和 制定 修改刑 事 、 民事 、 国家 机构 的和其 他基 本法 律权 。全 国
立法
要 体现 改革精 神 ， 法律 引导 、 进 和保 障改革 顺利 进 行 。 人 大 常委 会 的立法 决 策权 包括 制定 和 修改 基本 法律 以外 的其他 用 推 ”
党 的十 六大 指 出 “ 级 决策机 关都 要完 善 重大 决策 的规 则 和程 法 律 权 ， 各 在全 国人 大 闭会 期间 ， 在不 同全 国人大 制定 的法 律 的基
对 序， 建立社情 民意 反映制 度 ， 善专家 咨询 制度 ， 完 实行 决策 的论证 本原 则相 抵触 的前 提下 ， 部分进 行补 充 和修 改的权 力 。
制 和责任 制， 防止 决策 的随意 性。 立 法决策 与整 个社会 的发 展联 ”
（ ） 二 立法 决策 的次 级主体
系在 一起 ， 在推行 法治 、 重法 律制度 完善 的 国家， 注 立法 决策 直接
在法律 的决 策过程 中 ， 管全 国人大 及其常委 会享 有法 定的 尽
但有 的机构 在立法 过程 中对法 案能 否提交 审议或 审 影 响着 国家 的法 治发展 水平 ， 至直 接影 响着 政 治 、 甚 经济 、 化 、 最 终 决策权 ， 文
文 明的发 展水 平 。
议 能 否获得通 过起 着决 定性 的作用 ， 实际上 成为 一种阶 段性 的立
法 决 策主 体 。 据 法律 的规 定 ， 法 决策 的次级 主体 主要 包括 主 根 立
二 、 法 决策 的主体 构成 立
立 和 全 立法 决策须 由一 定的主体 作 出， 立法 决策 的主体指 依法 决定 席 团和委 员长会 议 。一是 主席 团 。《 法法 》 《 国人 民代表 大 规 立法 的方 针 、 略或方 法 的机构 或个 人 。。 多学者 认 为立 法决 会 组织 法》 定全 国人 民代表 大会主 席团可 以 向全 国人 民代表 大 策 很
由全 国人 民代 表 大会会 议 审议 。 国人 民代表 大 全 策 的主体仅 仅指法 律 明确规定 的享有 立法 决策权 的主 体 ， 在立 会 提 出法 律案 ， 但 国务院 、 中央军 事委 员会 、 高人 民法 院 、 最 最高 人 法 实践 中， 尽管 有 的机构或 个人 不 是法律 规 定的 决策主 体 ， 但他 会 常 务委 员会 、 们 往往直 接影 响着 立法 进程 ， 甚至 决定 着法 案 的部分 实质 内容 。 各 国立法 决策 的主 体 因政 治体 制 的不 同而 各异 ， 国立 法决 策的 我 民检察 院 、 专 门委 员会 ， 以向全 国人 民代 表大 会提 出法律 案 ， 各 可
由主 席 团决定 列入 会 议议 程 。主席 团 一方 面享有 法 律案 的提 案
同 而 主 体也 呈多样 化 的配 置趋 势 。依据 在立 法 决策 过程 中是 否具 有 权 ， 时享有 法律 案 是否提 交 审议 的决 策权 ， 这直 接 决定 了法
法 定的 或实 际 的立 法 决策 权 ，以及 对立 法 决策 结果 的影 响 力程 案 是 否能
进入 正式 的 立法 程序 。二 是委 员 长会 议 。在全 国人 大 度 ， 将立法 决策 的主体 分为立 法决 策的法 定主 体 、 级主体 、 可 次 辅 常委会的立法决策过程中， 委员长会议是重要的决策机构。《 立 助主 体 、 响主 体 四类 。其中 ， 影 法定主 体和 次级 主体 享有 实 际的 法 法》 全 国人 民代 表 大会组织 法》 和《 规定委 员长会 议可 以 向常务
由常 务委 员会 会议 审议 。 国务院 、 中央军 事 立法 决 策权 ， 法定 主体 享有最 终 决策权 ， 且 而辅 助主 体 和影 响主 委 员 会提 出法律 案 ，
最 最 各 可 体 则无 决策权 ， 但对 立法过 程产 生 重要 的影 ｕ 只 是因法 律 的规 委 员 会 、 高 人 民法院 、 高人 民检 察 院、 专 门委 员会 ， 以向
定 的不 同使其 在立 法过 程 中扮 演着 不 同的 角色 。
常 务委 员会提 出法 律案 ， 由委 员长会 议决 定列入 常务委 员会 会议
作者 简介 ： 李雅琴 ， 天津 医科 大学 医学人 文学 院讲 师， 中国人 民 大学法理 学博士研 究生 ， 究 方向： 研 法理 学、 法学 。 立
１ ５
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议程， 或者 先交 有关 的专 门委 员会 审议 ， 决定 列入常 务委 员会 再
｛ 缸会 Ｉ ； Ｉ
中央后 ， ９４年 １ ２ １９ 月 ６日中共 中央发 出 了关 于转发 《 中共 全 国
会 议议 程 。 委员长 会议 除享 有提 案权 外 ， 还享 有非 基本 法律提 交 人 大常委 会 党组 关于 （ 八届 全国人 大常委 会立 法规划 的请 示） 的 审 议的 决定权 ， 全国人 大常 委会立 法决策 中不可或缺 的重 要环 通 知》 才使 立法规 划最 终 获得通 过 。 是 ， 实际上 ， 多国家 的执 政党 很
节。
对 立法 的影 响都 是 巨大 的 ， 国就是 政党主 导立 法的 典型 国家 ， 英
立 法 的主导 力量 来 自政 党 。
（ ） 法决 策的辅 助主体 三 立
立 法过 程 中有权 决策 主体通 常 依赖于 一些 专 门的专 业机 构 提 供专业 知识 的支持 ， 国立法 决策 的辅助主 体主要 包括全 国人 我
三、 立法 决策 的 民主化
立 法并 非决 策主 体参与 决定 的结 果 ， 民众 参与立 法 、 实现 立
民代 表大 会各专 门委 员会和全 国人大 常委会 的法制 工作委 员会 。 法 决策 的 民主化 是立 法 决策 的实 践要求 。党 的十 七大报 告指 出 “ 门委 员会 的 主要 职责 就 是 为 了解 决这 些 问题 进行 周 密 的调 “ 进 决策科 学化 、 专 推 民主化 ， 完善决 策信 息和 智力支 持系
统 ， 增强 查， 充分听 取各方 面的意 见 ， 细 比较 各种可供 选择 的方案 ， 行 仔 进 决策透 明度 和公 众参与 度 ， 定与 群众利 益密切 相关 和法 律 、 制 法
” 立法 法》 规定 立法 应 当 客 观全 面、 深入 的研 究 ， 以帮 助全 国人 大及其 常委 会做 出正确 的 规 和 公共 政 策原 则上要 公 开听取 意见 。 《 决 定 。 们虽 不具有 法定 的或 实 际的立法 决策 权 ， 作为 常设 ”它 但 工 作机 构 ， 立法 中起着 举足 轻重 的作用 。 在 全国人 大各 专 门委 员 会 的辅 助职 能主要 有 包括 审议 全 国人大 主席 团或全 国人 大 常委
会 交付 的议案 ， 并提 出审议 报 告； 审议全 国人大 常委会 交付 的被
体现人 民 的意志 ， 扬社 会主 义 民主 ， 发 保障 人 民通 过 多种途 径参 与立法 活动 。立 法 决策行 为 的结 果会 以法律 的形 式直 接影 响人 的行为 ， 因此 民众参与 立法 过程 ， 理性抉 择， 并 方可 能实现 沟通与
交涉 的最 佳 。
认 为 同宪法 、 律相 抵触 的 国务院行 政法规 、 法 地方 性法 规等规 范
立法 决策 的 民主 化应关 注两个 方面 ： 是公 民参与立 法决策 一
二 民众参 与立法 有直 性 法律 文件 ， 提 出审议报 告 。在全 国人 大各 专 门委 员会 中 ， 并 法 的方式 ： 是公众 对 决策 结果 的实际 影响 力。
律 委员 会的 作用尤 为重 要 。《 立法 法》 规定 凡是 列入全 国人 民代 接和间接两种方式。在古希腊城邦中， 不存在议会或代议团体，
表 大会和 常务委 员会议 议程 的法律案 ， 由法 律委 员会根据 各代 均 民众通过 公 民大 会享有 直接 立法 的权力 ， 实现 了最 为纯粹 的 民主
表 团和 有关 的专 门委员 会 的审议意 见 ， 对法律 案进 行统 一审议 。
立 法 决策制 度 。 代 社会 中仍有 国家 法律 规定 ， 民享 有立 法创 现 公
以直 接参 与立 法决 策 。公 民若 达到法 定人 数 ， 就 在 全 国人大 常委会 ， 作为其 工作 机构 的法制 工 作委 员会 ， 立法 制 权和 复决 权 ， 对
决 策也起 到积 极推 动 、 进和 辅助 的作 用 。 促
有权提 出法律 建议案 ， 或直接 交付 公 民复 决， 或先交 议会 审议 ， 如
立 法决 策 的辅助 主体 还包 括受 委托起 草 法案 的机 构及 其人 议 会不予 通过 ， 则再 交公 民复决 ， 士、 瑞 奥地 利等 国宪法规 定公 民
员， 他们虽 不能 决定法案 的最 终 内容 、 或法案 是否 获得通过 生效 ， 但 他们 对法 律实质 性 内容 的框 架确 定 影响 巨大 。 ， （ ） 法决 策的影 响主体 四 立
享 有
创 制权 ， 意大 利、 丹麦 等 国家规 定 了全 民公决制度 。但直接 民主式 的立法 决策制度 组织 成本过 高 ， 多数 国家通过 间接 民主 大 的方 式实 现 民众 的选择 。 间接 民主立 法主要 通过 代议 制 即议会 审议表 决 实现 。立法 实践 中 ， 多的则 是利益 集 团、 更 社会 团体或
民主国家 中决策权 并不会 被专 断地行使 ， 而是会 受到来 自各
方 面 的因素 的制约 。 决策权 和 影响权 是现 代政 府决策 体制 中既 公 民个人通 过 院外 活动 的方 式影 响立 法决策 的最 终做 出 我 国 “ 相 互关联 ， 又相互 区别 的两个 基本 的权力要 素 。 ” 在我 国， 律案 并未规 定公 民享有创 制权和 复决权 ， 法 但我 国一直提 倡公 民的立法 起草、 出、 提 审议 、 表决 的过程 中 ， 各种 利益 团体 ， 中 国人 民政治 参与 。公 民可通 过听 证会 、 如 讨论会 、 座谈会 或提 出立 法建 议等方 ｗ＇ Ｊ 协 商会议 、 工会 、 妇联 、 青联 、 联 ， 政党 、 残 或 行政机 关、 民个人等 式广 泛参 与立 法 。但 公民仅 仅参 Ｄ￣ 立法 过程 中并 不足 以体现 公
会通过各 种方 式表达 意愿与选 择倾 向 ， 以达致影 响立法决 策的 目 立法 决策 的 民主化 ， 最重 要的 是公 民能否 真正 影响立 法的 结果 。
利益 群体 、 会团 体、 社 公民 的立法 建议 ， 以何 种方 式表达 的 。“ 现代 的 民主政 治， 供 了开放 社会 向政 治领袖 表达人 民感 在我 国 ， 提 受 的一种 更好 的方法 。 他们 可 以透过 人 民选举 的媒 介， 透过 权利 并获 得法 定决策 者 的关注 ， 待明确 化与 规范化 。 亟 请 愿 的行使 ， 过游说 、 透 政党 、 利益 团体等 对立法 决策 的影 响而进 立法 决策应排 除立 法过程 中“ 直观 的感知性 、 认识 的表浅性 、
。 行 。 些影 响主体 虽 不是法 定 的决策 主体 ， 在 民主政 治的要 观 察 的局部性 和 分析 的 非定量 性 ” 注 重 立法 决策 中 的理性 因 ”这 但 求下 ， 其呼 声会 影响甚 至左 右立 法 的进 程 。
素 ， 用科 学理 论和技 术 对立法 规律 的认 识， 利 合理 地推进 立法 。
在我 国的立法 实践 中， 国共 产党 是立法 的最高 决策者 ，立 立法 决 策应深 刻 把握 和认 识立法 对 象的规 律 和立法 决策 机制 的 中 《
以进行 理性 决断 。 法法》 明确规 定“ 坚持 共产党 的领 导” 是立 法的 一项基本 原则 ， 在 规律 ， “ 这些立 法权 力机关 和立法 工作机 构背后 ， 起领 导和协调 作用 的是
注释：
全 国人大 常委 会的 中共党 组
， 党组 则接受 党 中央 的领导 ， 要 而 重
的立 法决策 和立法 ， 由党组上报 党 中央审议 ． 出最 高 决策 。 要 做 ” 重要立 法最 终 由党 中央作 出决策 已形 成一项 立法惯例 ， 中共全 如 国 人大 常委会 党组将 《 届全 国人大 常委 会立法 规划》 报 中共 八 上
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１】兆波． 法决策 沦． 、 北京． 北京夫学出版社 ．０ ５ １ ２ ０ ．７ 米 字， 张 光． 浊学． 北京： 】 人【 ｌ 人学 …版 礼．０ ９ Ｉ Ｉ ２ ０ ．７
彭 沦新Ｉ 期的社会土义 ｆ ． 』 ｊ 法制建设． 北京： 】 艾献Ｉ 版社． ９ ９ Ｉ ９ ＿央 ｝ Ｉ Ｉ １８ ． ８
ｔ 成 ｆ ．心 ｔ 公 Ｊ 政 策 研 究 ． 尔 演 ： 龙江 人 Ｉ版 社 ．０ ０ ２ ２ 赵 【【 － ｛ 哈 Ｉ ｊ ２ ０ ．３ 传 贤 ． 浊 棵 序 ． 北 ． 湾 坨 文 ＨＪ ．９ ３ Ｉ２ 台 台 ｛ 扳社 １９ ．２ 郭 道 咩 ． １ Ｉ１ 代 ’４ ， （ ：． 京 ： 心 比 １ 制 ｌ版 社 ．９ ８ ２ ２ Ｉ 北 ） 中 ３ 法 ｛ ｌ １９ ． １ 燎 ， 道虎 ． 论 法的科学化． 法律利学． ９ ９ ２ Ｉ８（） ‘
论 立 法 决 策 的 主 体
李雅 琴
摘 要 立 法决 策贯 穿立 法的 整个过 程之 中，在 立法 的不 同阶段 需要 不 同的主体 对 立 法 中涉及 的 问题 进行 决断 。通 说认
为立法决策的主体仅仅是法律明确规定的享有立法权的主体 ， 事实上， 在立法过程 中， 还有其它主体对立法进程产生至关 重要 的影 响 、 推动 甚至 决定作 用 。 因此 ， 法决 策 的主体 除 了法定 主体 以外 ， 包括立 法 决策 的次 级主体 、 助主体 和 影响 立 还 辅
主体 。
关键 词 立 法决 策 法定主体 中图分类 号 ： ９００ Ｄ ２．
一
次级 主体
辅 助 主体 文献 标识 码 ： Ａ
文章 编号 ： ０ ９０ ９ （０ ００ － １ －２ １ ０ —５ ２２ １）９Ｏ ５０ （ ） 一 立法 决策 的 法定主 体
、
立法 决策 的概 念
立法 决策 指在立 法过程 中有权 机关制 定立 法政策 、 定立法 决
立法 决策 的主体通 常被 认定 为立法 的主 体， 即只 有法定 化的
的行为或 结 果 。 立法 决策 贯穿于 整个 立法 过程 中 ， 一个 阶 段都 主体 才享 有立 法 决策 权 。我 国立法 决 策 的法定 主体 是 全 国人 民 每 宪法 》 规定 中华 人 民共 和 国 的一切 需 要相应 的 决策 。 法决策 具有 沟通 性 、 立 交涉 性 、 择性 、 治性 代 表 大会 及其 常委 会 。我 国 《 抉 政
人 和 自律 性的特 征 。。 法决 策是 多方参 与 的结 果 ， 工 立 并非 在各 种竞 权 力 属于人 民 ， 民行 使 国家 权力 的机关 是全 国人 民代 表大 会和 争 方案 中作 一劳永 逸 的选择 。立 法机 关与 民众 、 利益 集 团、 闻 新 地 方 各级 人 民代表 大 会 。全 国人 大常 委会 是全 国人 大 的常 设机
对 也是 全 国人大 闭会 期 间的 国家权 力机 关。 媒 介、 社会 团体 、 党之 间需 建立 良性 互动 ， 政 决策 中须 促进利 益各 关 ， 全 国人 大 负责 ，
方 的互 惠与妥 协 ， 到利 益 的平衡 。在 此基 础上 ， 有法 定 权 限 全 国人 民代表 大会 和 全 国人 民代表 大 会常 务委 员会 行使 国 家立 达 享
的机 关 依照法 定程 序 ， 对立 法过程 中涉 及 的 问题 作 出决 定 。
法 权 。全 国人 大及 其 常委 会享 有立 法 决策 权有 着 明确 的宪法 依
在我 国 ，立法 决 策是 国家重 大决 策 的重要 一环 。 １９ ９３年中 据 。 依据 宪法 的规 定 ， 国人大 立法 决策权 的范围包 括 修改 宪法 全 共 十四 届三 中全会 明确 指 出“ 改革 决策 要和 立法 决 策紧 密结合 。 权 和 制定 修改刑 事 、 民事 、 国家 机构 的和其 他基 本法 律权 。全 国
立法
要 体现 改革精 神 ， 法律 引导 、 进 和保 障改革 顺利 进 行 。 人 大 常委 会 的立法 决 策权 包括 制定 和 修改 基本 法律 以外 的其他 用 推 ”
党 的十 六大 指 出 “ 级 决策机 关都 要完 善 重大 决策 的规 则 和程 法 律 权 ， 各 在全 国人 大 闭会 期间 ， 在不 同全 国人大 制定 的法 律 的基
对 序， 建立社情 民意 反映制 度 ， 善专家 咨询 制度 ， 完 实行 决策 的论证 本原 则相 抵触 的前 提下 ， 部分进 行补 充 和修 改的权 力 。
制 和责任 制， 防止 决策 的随意 性。 立 法决策 与整 个社会 的发 展联 ”
（ ） 二 立法 决策 的次 级主体
系在 一起 ， 在推行 法治 、 重法 律制度 完善 的 国家， 注 立法 决策 直接
在法律 的决 策过程 中 ， 管全 国人大 及其常委 会享 有法 定的 尽
但有 的机构 在立法 过程 中对法 案能 否提交 审议或 审 影 响着 国家 的法 治发展 水平 ， 至直 接影 响着 政 治 、 甚 经济 、 化 、 最 终 决策权 ， 文
文 明的发 展水 平 。
议 能 否获得通 过起 着决 定性 的作用 ， 实际上 成为 一种阶 段性 的立
法 决 策主 体 。 据 法律 的规 定 ， 法 决策 的次级 主体 主要 包括 主 根 立
二 、 法 决策 的主体 构成 立
立 和 全 立法 决策须 由一 定的主体 作 出， 立法 决策 的主体指 依法 决定 席 团和委 员长会 议 。一是 主席 团 。《 法法 》 《 国人 民代表 大 规 立法 的方 针 、 略或方 法 的机构 或个 人 。。 多学者 认 为立 法决 会 组织 法》 定全 国人 民代表 大会主 席团可 以 向全 国人 民代表 大 策 很
由全 国人 民代 表 大会会 议 审议 。 国人 民代表 大 全 策 的主体仅 仅指法 律 明确规定 的享有 立法 决策权 的主 体 ， 在立 会 提 出法 律案 ， 但 国务院 、 中央军 事委 员会 、 高人 民法 院 、 最 最高 人 法 实践 中， 尽管 有 的机构或 个人 不 是法律 规 定的 决策主 体 ， 但他 会 常 务委 员会 、 们 往往直 接影 响着 立法 进程 ， 甚至 决定 着法 案 的部分 实质 内容 。 各 国立法 决策 的主 体 因政 治体 制 的不 同而 各异 ， 国立 法决 策的 我 民检察 院 、 专 门委 员会 ， 以向全 国人 民代 表大 会提 出法律 案 ， 各 可
由主 席 团决定 列入 会 议议 程 。主席 团 一方 面享有 法 律案 的提 案
同 而 主 体也 呈多样 化 的配 置趋 势 。依据 在立 法 决策 过程 中是 否具 有 权 ， 时享有 法律 案 是否提 交 审议 的决 策权 ， 这直 接 决定 了法
法 定的 或实 际 的立 法 决策 权 ，以及 对立 法 决策 结果 的影 响 力程 案 是 否能
进入 正式 的 立法 程序 。二 是委 员 长会 议 。在全 国人 大 度 ， 将立法 决策 的主体 分为立 法决 策的法 定主 体 、 级主体 、 可 次 辅 常委会的立法决策过程中， 委员长会议是重要的决策机构。《 立 助主 体 、 响主 体 四类 。其中 ， 影 法定主 体和 次级 主体 享有 实 际的 法 法》 全 国人 民代 表 大会组织 法》 和《 规定委 员长会 议可 以 向常务
由常 务委 员会 会议 审议 。 国务院 、 中央军 事 立法 决 策权 ， 法定 主体 享有最 终 决策权 ， 且 而辅 助主 体 和影 响主 委 员 会提 出法律 案 ，
最 最 各 可 体 则无 决策权 ， 但对 立法过 程产 生 重要 的影 ｕ 只 是因法 律 的规 委 员 会 、 高 人 民法院 、 高人 民检 察 院、 专 门委 员会 ， 以向
定 的不 同使其 在立 法过 程 中扮 演着 不 同的 角色 。
常 务委 员会提 出法 律案 ， 由委 员长会 议决 定列入 常务委 员会 会议
作者 简介 ： 李雅琴 ， 天津 医科 大学 医学人 文学 院讲 师， 中国人 民 大学法理 学博士研 究生 ， 究 方向： 研 法理 学、 法学 。 立
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Ｌ ｇ ｌ ｙｔ ｍ ｎ ｑ ｃｅｙ ｅ ａＳ ｓｅ Ａ ｄ． ｉｔ ｏ
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议程， 或者 先交 有关 的专 门委 员会 审议 ， 决定 列入常 务委 员会 再
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中央后 ， ９４年 １ ２ １９ 月 ６日中共 中央发 出 了关 于转发 《 中共 全 国
会 议议 程 。 委员长 会议 除享 有提 案权 外 ， 还享 有非 基本 法律提 交 人 大常委 会 党组 关于 （ 八届 全国人 大常委 会立 法规划 的请 示） 的 审 议的 决定权 ， 全国人 大常 委会立 法决策 中不可或缺 的重 要环 通 知》 才使 立法规 划最 终 获得通 过 。 是 ， 实际上 ， 多国家 的执 政党 很
节。
对 立法 的影 响都 是 巨大 的 ， 国就是 政党主 导立 法的 典型 国家 ， 英
立 法 的主导 力量 来 自政 党 。
（ ） 法决 策的辅 助主体 三 立
立 法过 程 中有权 决策 主体通 常 依赖于 一些 专 门的专 业机 构 提 供专业 知识 的支持 ， 国立法 决策 的辅助主 体主要 包括全 国人 我
三、 立法 决策 的 民主化
立 法并 非决 策主 体参与 决定 的结 果 ， 民众 参与立 法 、 实现 立
民代 表大 会各专 门委 员会和全 国人大 常委会 的法制 工作委 员会 。 法 决策 的 民主化 是立 法 决策 的实 践要求 。党 的十 七大报 告指 出 “ 门委 员会 的 主要 职责 就 是 为 了解 决这 些 问题 进行 周 密 的调 “ 进 决策科 学化 、 专 推 民主化 ， 完善决 策信 息和 智力支 持系
统 ， 增强 查， 充分听 取各方 面的意 见 ， 细 比较 各种可供 选择 的方案 ， 行 仔 进 决策透 明度 和公 众参与 度 ， 定与 群众利 益密切 相关 和法 律 、 制 法
” 立法 法》 规定 立法 应 当 客 观全 面、 深入 的研 究 ， 以帮 助全 国人 大及其 常委 会做 出正确 的 规 和 公共 政 策原 则上要 公 开听取 意见 。 《 决 定 。 们虽 不具有 法定 的或 实 际的立法 决策 权 ， 作为 常设 ”它 但 工 作机 构 ， 立法 中起着 举足 轻重 的作用 。 在 全国人 大各 专 门委 员 会 的辅 助职 能主要 有 包括 审议 全 国人大 主席 团或全 国人 大 常委
会 交付 的议案 ， 并提 出审议 报 告； 审议全 国人大 常委会 交付 的被
体现人 民 的意志 ， 扬社 会主 义 民主 ， 发 保障 人 民通 过 多种途 径参 与立法 活动 。立 法 决策行 为 的结 果会 以法律 的形 式直 接影 响人 的行为 ， 因此 民众参与 立法 过程 ， 理性抉 择， 并 方可 能实现 沟通与
交涉 的最 佳 。
认 为 同宪法 、 律相 抵触 的 国务院行 政法规 、 法 地方 性法 规等规 范
立法 决策 的 民主 化应关 注两个 方面 ： 是公 民参与立 法决策 一
二 民众参 与立法 有直 性 法律 文件 ， 提 出审议报 告 。在全 国人 大各 专 门委 员会 中 ， 并 法 的方式 ： 是公众 对 决策 结果 的实际 影响 力。
律 委员 会的 作用尤 为重 要 。《 立法 法》 规定 凡是 列入全 国人 民代 接和间接两种方式。在古希腊城邦中， 不存在议会或代议团体，
表 大会和 常务委 员会议 议程 的法律案 ， 由法 律委 员会根据 各代 均 民众通过 公 民大 会享有 直接 立法 的权力 ， 实现 了最 为纯粹 的 民主
表 团和 有关 的专 门委员 会 的审议意 见 ， 对法律 案进 行统 一审议 。
立 法 决策制 度 。 代 社会 中仍有 国家 法律 规定 ， 民享 有立 法创 现 公
以直 接参 与立 法决 策 。公 民若 达到法 定人 数 ， 就 在 全 国人大 常委会 ， 作为其 工作 机构 的法制 工 作委 员会 ， 立法 制 权和 复决 权 ， 对
决 策也起 到积 极推 动 、 进和 辅助 的作 用 。 促
有权提 出法律 建议案 ， 或直接 交付 公 民复 决， 或先交 议会 审议 ， 如
立 法决 策 的辅助 主体 还包 括受 委托起 草 法案 的机 构及 其人 议 会不予 通过 ， 则再 交公 民复决 ， 士、 瑞 奥地 利等 国宪法规 定公 民
员， 他们虽 不能 决定法案 的最 终 内容 、 或法案 是否 获得通过 生效 ， 但 他们 对法 律实质 性 内容 的框 架确 定 影响 巨大 。 ， （ ） 法决 策的影 响主体 四 立
享 有
创 制权 ， 意大 利、 丹麦 等 国家规 定 了全 民公决制度 。但直接 民主式 的立法 决策制度 组织 成本过 高 ， 多数 国家通过 间接 民主 大 的方 式实 现 民众 的选择 。 间接 民主立 法主要 通过 代议 制 即议会 审议表 决 实现 。立法 实践 中 ， 多的则 是利益 集 团、 更 社会 团体或
民主国家 中决策权 并不会 被专 断地行使 ， 而是会 受到来 自各
方 面 的因素 的制约 。 决策权 和 影响权 是现 代政 府决策 体制 中既 公 民个人通 过 院外 活动 的方 式影 响立 法决策 的最 终做 出 我 国 “ 相 互关联 ， 又相互 区别 的两个 基本 的权力要 素 。 ” 在我 国， 律案 并未规 定公 民享有创 制权和 复决权 ， 法 但我 国一直提 倡公 民的立法 起草、 出、 提 审议 、 表决 的过程 中 ， 各种 利益 团体 ， 中 国人 民政治 参与 。公 民可通 过听 证会 、 如 讨论会 、 座谈会 或提 出立 法建 议等方 ｗ＇ Ｊ 协 商会议 、 工会 、 妇联 、 青联 、 联 ， 政党 、 残 或 行政机 关、 民个人等 式广 泛参 与立 法 。但 公民仅 仅参 Ｄ￣ 立法 过程 中并 不足 以体现 公
会通过各 种方 式表达 意愿与选 择倾 向 ， 以达致影 响立法决 策的 目 立法 决策 的 民主化 ， 最重 要的 是公 民能否 真正 影响立 法的 结果 。
利益 群体 、 会团 体、 社 公民 的立法 建议 ， 以何 种方 式表达 的 。“ 现代 的 民主政 治， 供 了开放 社会 向政 治领袖 表达人 民感 在我 国 ， 提 受 的一种 更好 的方法 。 他们 可 以透过 人 民选举 的媒 介， 透过 权利 并获 得法 定决策 者 的关注 ， 待明确 化与 规范化 。 亟 请 愿 的行使 ， 过游说 、 透 政党 、 利益 团体等 对立法 决策 的影 响而进 立法 决策应排 除立 法过程 中“ 直观 的感知性 、 认识 的表浅性 、
。 行 。 些影 响主体 虽 不是法 定 的决策 主体 ， 在 民主政 治的要 观 察 的局部性 和 分析 的 非定量 性 ” 注 重 立法 决策 中 的理性 因 ”这 但 求下 ， 其呼 声会 影响甚 至左 右立 法 的进 程 。
素 ， 用科 学理 论和技 术 对立法 规律 的认 识， 利 合理 地推进 立法 。
在我 国的立法 实践 中， 国共 产党 是立法 的最高 决策者 ，立 立法 决 策应深 刻 把握 和认 识立法 对 象的规 律 和立法 决策 机制 的 中 《
以进行 理性 决断 。 法法》 明确规 定“ 坚持 共产党 的领 导” 是立 法的 一项基本 原则 ， 在 规律 ， “ 这些立 法权 力机关 和立法 工作机 构背后 ， 起领 导和协调 作用 的是
注释：
全 国人大 常委 会的 中共党 组
， 党组 则接受 党 中央 的领导 ， 要 而 重
的立 法决策 和立法 ， 由党组上报 党 中央审议 ． 出最 高 决策 。 要 做 ” 重要立 法最 终 由党 中央作 出决策 已形 成一项 立法惯例 ， 中共全 如 国 人大 常委会 党组将 《 届全 国人大 常委 会立法 规划》 报 中共 八 上
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１】兆波． 法决策 沦． 、 北京． 北京夫学出版社 ．０ ５ １ ２ ０ ．７ 米 字， 张 光． 浊学． 北京： 】 人【 ｌ 人学 …版 礼．０ ９ Ｉ Ｉ ２ ０ ．７
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