围墙易除 心墙难拆
——关于小区制改街区制的思考
作者 ：丁文辉
北京德恒(福州)律师事务所律师、合伙人
2016年2月21日，《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《意见》）的发布，像一块巨石砸向平静的湖面，溅起巨大的水花，至今仍泛涟漪。微博、朋友圈、各大网站和社交媒体，长时间被该新闻刷屏。一时间评论漫天飞舞，支持者与反对派各执一词，相持不下。但在这个信息爆炸的时代，新鲜事每天都有，哪怕是这个天大的新闻也不能免俗，过几天也终将成旧闻。我们在这个新闻砸过的湖面还尚存涟漪之时，冷静思考，为时未晚。
《意见》抛出中国未来城市规划建设大政方针的方式，和之前大多数国家方针政策出台的方式别无二致，对于普通百姓来说，感觉大多来得特别突然。与前不久“全面二孩”政策出台后普天同庆、奔走相告的政策效果不同，《意见》第（十六）条关于“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区，已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开”的提法却引起许多人的吐槽。但不论如何，《意见》已经发布，是既定的事实。
关于街区制和小区制的优劣，网络上不乏分析鞭辟入里之文。刘德科在“德科地产频道”刊文《BOSS为何要拆除住宅区的围墙？》。文章从多方面分析了街区制和小区制的优劣，值得仔细品读。文中有个观点特别新颖，大意是1977年一群城市规划师在秘鲁印加文明遗址——马丘比丘签署了《马丘比丘宪章》，重点批判有围墙的封闭式住宅区，该宪章次年被国际建筑师协会认可，并用它取代了1933年的《雅典宪章》。该文还认为，《意见》契合了《马丘比丘宪章》精神，中国终于走下《雅典宪章》的大船，“扬起了《马丘比丘宪章》的风帆”。
但也很容易听到不同的声音。在“百度百科”输入关键词“街区制”，跳出的词条解释是：“街区制，是城市建设布局的一种形式，它的特点是在城市规划的道路边上建设房子，且不设围墙；……在国外，现在有许多国家意识到街区制的缺陷，开始推广适度规模小区制（边距不超过200米，总面积不超过50亩），有利于兼顾公共交通和居住品质。”这个结尾的说法似乎与《意见》向左，街区制和小区制难道也是钱钟书先生笔下的“围城”，进城出城的纠结因所处立场不同而迥异？我不得而知。
《意见》给未来城市规划布局指明的方向是推广街区制，与现行的小区制孰优孰劣，并非我等码些文字、言语争论所能解释。但有些观点确实有必要厘清：
1、《意见》并非仅提及推广街区制，与街区制相配套的制度设计，在《意见》中均有提及，比如第（四）条规定“依法制定城市规划”。意见指出，“要依法加强规划编制和审批管理，严格执行城乡规划法规定的原则和程序，认真落实城市总体规划由本级政府编制、社会公众参与、同级人大常委会审议、上级政府审批的有关规定。”这说明推广街区制在具体实施过程中，不是个人意志的体现，而是集体意志的结晶。意见还从“塑造城市特色风貌”、“提升城市建筑水平”、“推进节能城市建设”、“完善城市公共服务”、“营造城市宜居环境”、“创新城市治理方式”和“切实加强组织领导”等方面提出了意见。因此，推广街区制只是《意见》中“完善城市公共服务”的一个子项，在理解时不应以偏概全。
2、《意见》第（十六）条规定：“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。”从用词角度而言，新建住宅并非强制性推广街区制，“原则上”不建封闭小区，特别情形下是可以建造的。至于何为特别情形，则有待于立法解决。
3、《意见》第（十六）条还规定：“已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。”这是引起舆论最为热烈讨论的规定。毋庸置疑，2007年10月1日起施行的《物权法》第七十三条明确规定：“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”故小区围墙范围以内只要未规划为公共道路的地方，均为业主私有或者小区内业主共有（该共有权人仍然仅限于小区内业主，不包括其他不特定的公众）。在物权法定原则的指引下，目前业主已购房的小区，业主不仅交纳了套内专有面积的购房款，而且还交纳了公摊部分的购房款，非经法定程序，任何单位和个人均无权加以干涉。未经小区全体业主同意，任何单位或个人亦无权要求小区将大门打开、拆除围墙。上述理解援自《物权法》第四条关于：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”之规定。还必须注意到，《意见》用词为“逐步打开”，这里蕴含着将国家方针政策逐步落实到具体法律条文的过程。
4、在物权法定和公民私有财产神圣不可侵犯原则下，打开小区大门、拆除小区围墙必须有法可依。打开小区围墙，将小区道路变成公共道路，势必关涉每个小区业主的切身利益，由此带来的安全、生活品质受影响等担忧自不必多言。但就在何种情况下可以打开大门拆除围墙都应反复研究，慎之又慎。在物业管理语境下，根据《物业管理条例》第十一条和第十二条规定，“筹集和使用专项维修资金”、“改建、重建建筑物及其附属设施”，应当经专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意，其他事项则应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。但值得注意的是，打开小区大门、拆除小区围墙并非物业管理范畴的事项，而是关涉到小区业主每一个人的切身利益，是对自有物的处分（出售）行为，物业管理上的少数服从多数的原则应当慎用甚至是禁用。质言之，小区大门是否打开、围墙是否拆除，每个业主都有权自主作出决定。
当然，《意见》作为国家大政方针政策，应当通过民主立法的形式予以具体落实，方才符合法治国家的精神内核。经过民主程序制定的良法是国民的福祉，受到良法之治的国民才能安居乐业。
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围墙易除 心墙难拆
——关于小区制改街区制的思考
作者 ：丁文辉
北京德恒(福州)律师事务所律师、合伙人
2016年2月21日，《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《意见》）的发布，像一块巨石砸向平静的湖面，溅起巨大的水花，至今仍泛涟漪。微博、朋友圈、各大网站和社交媒体，长时间被该新闻刷屏。一时间评论漫天飞舞，支持者与反对派各执一词，相持不下。但在这个信息爆炸的时代，新鲜事每天都有，哪怕是这个天大的新闻也不能免俗，过几天也终将成旧闻。我们在这个新闻砸过的湖面还尚存涟漪之时，冷静思考，为时未晚。
《意见》抛出中国未来城市规划建设大政方针的方式，和之前大多数国家方针政策出台的方式别无二致，对于普通百姓来说，感觉大多来得特别突然。与前不久“全面二孩”政策出台后普天同庆、奔走相告的政策效果不同，《意见》第（十六）条关于“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区，已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开”的提法却引起许多人的吐槽。但不论如何，《意见》已经发布，是既定的事实。
关于街区制和小区制的优劣，网络上不乏分析鞭辟入里之文。刘德科在“德科地产频道”刊文《BOSS为何要拆除住宅区的围墙？》。文章从多方面分析了街区制和小区制的优劣，值得仔细品读。文中有个观点特别新颖，大意是1977年一群城市规划师在秘鲁印加文明遗址——马丘比丘签署了《马丘比丘宪章》，重点批判有围墙的封闭式住宅区，该宪章次年被国际建筑师协会认可，并用它取代了1933年的《雅典宪章》。该文还认为，《意见》契合了《马丘比丘宪章》精神，中国终于走下《雅典宪章》的大船，“扬起了《马丘比丘宪章》的风帆”。
但也很容易听到不同的声音。在“百度百科”输入关键词“街区制”，跳出的词条解释是：“街区制，是城市建设布局的一种形式，它的特点是在城市规划的道路边上建设房子，且不设围墙；……在国外，现在有许多国家意识到街区制的缺陷，开始推广适度规模小区制（边距不超过200米，总面积不超过50亩），有利于兼顾公共交通和居住品质。”这个结尾的说法似乎与《意见》向左，街区制和小区制难道也是钱钟书先生笔下的“围城”，进城出城的纠结因所处立场不同而迥异？我不得而知。
《意见》给未来城市规划布局指明的方向是推广街区制，与现行的小区制孰优孰劣，并非我等码些文字、言语争论所能解释。但有些观点确实有必要厘清：
1、《意见》并非仅提及推广街区制，与街区制相配套的制度设计，在《意见》中均有提及，比如第（四）条规定“依法制定城市规划”。意见指出，“要依法加强规划编制和审批管理，严格执行城乡规划法规定的原则和程序，认真落实城市总体规划由本级政府编制、社会公众参与、同级人大常委会审议、上级政府审批的有关规定。”这说明推广街区制在具体实施过程中，不是个人意志的体现，而是集体意志的结晶。意见还从“塑造城市特色风貌”、“提升城市建筑水平”、“推进节能城市建设”、“完善城市公共服务”、“营造城市宜居环境”、“创新城市治理方式”和“切实加强组织领导”等方面提出了意见。因此，推广街区制只是《意见》中“完善城市公共服务”的一个子项，在理解时不应以偏概全。
2、《意见》第（十六）条规定：“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。”从用词角度而言，新建住宅并非强制性推广街区制，“原则上”不建封闭小区，特别情形下是可以建造的。至于何为特别情形，则有待于立法解决。
3、《意见》第（十六）条还规定：“已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。”这是引起舆论最为热烈讨论的规定。毋庸置疑，2007年10月1日起施行的《物权法》第七十三条明确规定：“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”故小区围墙范围以内只要未规划为公共道路的地方，均为业主私有或者小区内业主共有（该共有权人仍然仅限于小区内业主，不包括其他不特定的公众）。在物权法定原则的指引下，目前业主已购房的小区，业主不仅交纳了套内专有面积的购房款，而且还交纳了公摊部分的购房款，非经法定程序，任何单位和个人均无权加以干涉。未经小区全体业主同意，任何单位或个人亦无权要求小区将大门打开、拆除围墙。上述理解援自《物权法》第四条关于：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”之规定。还必须注意到，《意见》用词为“逐步打开”，这里蕴含着将国家方针政策逐步落实到具体法律条文的过程。
4、在物权法定和公民私有财产神圣不可侵犯原则下，打开小区大门、拆除小区围墙必须有法可依。打开小区围墙，将小区道路变成公共道路，势必关涉每个小区业主的切身利益，由此带来的安全、生活品质受影响等担忧自不必多言。但就在何种情况下可以打开大门拆除围墙都应反复研究，慎之又慎。在物业管理语境下，根据《物业管理条例》第十一条和第十二条规定，“筹集和使用专项维修资金”、“改建、重建建筑物及其附属设施”，应当经专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意，其他事项则应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。但值得注意的是，打开小区大门、拆除小区围墙并非物业管理范畴的事项，而是关涉到小区业主每一个人的切身利益，是对自有物的处分（出售）行为，物业管理上的少数服从多数的原则应当慎用甚至是禁用。质言之，小区大门是否打开、围墙是否拆除，每个业主都有权自主作出决定。
当然，《意见》作为国家大政方针政策，应当通过民主立法的形式予以具体落实，方才符合法治国家的精神内核。经过民主程序制定的良法是国民的福祉，受到良法之治的国民才能安居乐业。
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