法制与管理
论我国《环境保护法》的现状和修改定位
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汪劲（北京大学法学院，北京!
摘要本文围绕《环境保护法》修改的法律效力和内容定位问题，对《环境保护法》的现状、问题及其在我国环境与
资源保护法律体系中的地位和作用进行了分析，并论证了将《环境保护法》修改成为国家基本法的必要性和可行性。在此基础上提出了将《环境保护法》修改成为国家环境基本法的理想模式。关键词
环境保护法
修改
基本法
%《环境保护法》的现状与问题
我们知道，现行《环境保护法》是!
的调整范围、环境管理体制以及是否实行较为科学和严厉的法律制度诸问题，主要在环保部门与资源管理部门之间、环保部门与经济行政部门之间、环保部门与其他行政管理部门之间、环保部门与企业之间展开了激烈的争论。另外，一些地方政府也对加强环境保护可能导致经济利益受损而表示担忧。其结果，是环境保护的基本国策向“以经济建设为中心”的发展政策做出退让，一些在国外环境法律实践中被认为是行之有效的法律制度如排污许可制度则以“不符合中国国情”为由而未予采纳。
尽管如此，与《环境保护法（试行）》相比，修改后的《环境保护法》不论在法律结构上，还是在法律条文、规范的具体内容上，都有了较大的修改，并且还增加了许多新的内容，删去了一些不适当的条款。
从!
与此相比，《环境保护法》显露出如下不适应之处：（环境保护法》是基于中国实行的有计划的!）《商品经济体制制定的，而现在则是实行社会主义的市场经济体制，所有制形式也发生了重大的改变。（$）作为环境保护的基本法，现行《环境保护法》是由全国人大常务委员会审议的形式通过的，这说明该法在众多的单项环境与资源保护法律面前并不是国家的基环境保护法》的主要条文业已被后来制本法。（%）《定（修改制定）的新法所重申或者修改：在环境污染方面，单项污染防治立法的规定更有针对性、更为具体；在自然（生态）环境方面，保护性规范要么存在
《环境保护法（试行）》的基础上修改制定的。当时修法是基于三个因素考虑的：（!）中国的经济体制正在从计划经济向有计划的商品经济过渡，并且国家环境与资源保护法律体系还不完善；（宪$）由于我国《法》在!
从!
随着国家环保行政主管部门地位的提高，其他相关行政主管部门逐渐感到了环境保护的压力，特别是环境保护的崭新理念与旧的经济发展模式的矛盾。在该法修改的过程中，围绕环保部门的职权范围、法律
环境保护!
法制与管理
着大量空白、要么还不如自然资源立法的有关规定。因此，在各单项环境与资源保护法律不断完善的今天，《环境保护法》实际上已失去了其应有的地位和作用，真正成为“不符合中国国情”的立法例证。
本法以一个综合性的整体理念和基本思想将它们统合起来，以达成立法总目标的一致。
环境保护法（试行）》立法之初我国就该（$）在《
法其定位于国家基本法，从《环境保护法》立法思想的沿革与发展看，目前通过修改将其上升为高位阶的国家基本法的时机已经成熟。据!
!修改后的《环境保护法》应成为国家的基本法在上述背景下，修改《环境保护法》理应成为完善
我国环境与资源保护法律体系的当务之急。而《环境保护法》修改成功的关键，首先应当将该法与其他单项环境与资源保护法律在法律效力与法律内容上予以区分，将其在性质上定位于国家基本法之上，并将修法的重点定位于确立各级政府的环境与资源保护责任之上，以为单项环境与资源保护法律的施行奠定基础。
根据我国宪法和立法的规定，国家立法机关制定的法律包括由全国人大制定和修改的基本法律（也称基本法）与由全国人大常委会制定和修改的除基本法律以外的其他法律（也称一般法）两大类。尽管这两类法律均为立法机关制定，但由于宪法赋予全国人大立法权的特殊地位，使得其制定的法律在效力上高于全国人大的常设机构常委会制定的法律。
无论是从借鉴西方国家（地区）的环境立法实践出发、还是从环境与资源保护在国家社会、经济发展中的重要程度出发，我国都有必要制定一部高位阶的环境保护基本法来指导和统领单项环境与资源保护法律。应当呼吁由全国人大将《环境保护法》作为国家基本法予以修改制定，而不是一厢情愿地凭空将《环境保护法》作为国家基本法来对待。
那么，怎样的法律才具备国家基本法律的性质呢？从立法学的观点结合我国的立法实践看，全国人大的立法权所调整的对象，是整个国家、社会和公民生活中带有根本性的、全局性的、基本的关系和问题，属于国家、社会和公民生活中特别重要的问题。将《环境保护法》修改成为我国环境保护的基本法，符合全国人大制定的基本法的性质与特征。这是因为：
环境（!）党中央、国务院于!
（%）中国目前已经制定了%&多部单项环境与资源保护法律，环境与资源保护立法是我国各法律部门中最为活跃、立法最多的领域。需要有一部高位阶的基
%&多年来，我国已经制定%&余部环境与资源保护法律。在该法律体系下还分别形成了环境污染防治法、自然资源法和生态保护法三大类子法体系。结合西方国家（地区）的环境立法实践，我国《环境保护法》的修改已条件成熟，应当根据我国环境与资源保护法律体系的现状重新对《环境保护法》的功能予以定位，将其在修改后作为国家基本法予以颁布施行，以实现环境保护法（试行）》的原初立法设想。!
（地区）环境基本法的立法实践(）从发达国家（
看，环境基本法的立法大多也滞后于单项环境与资源保护立法。由于对单一环境问题的控制在先，所以环境基本法的立法一般是在大量单项环境与资源保护立法完善之后才开始进行。例如，美国在制定《国家环境政策法》之前已经制定有许多单项环境与自然资源保护法律；日本在原《公害对策基本法》制定之前也制定有大气污染和水污染规制以及自然资源保护方面的法律；而我国台湾《环境基本法》，则是在其环境法律体系历经%&年基本形成后才于%&&%年制定的。由此可以看出，单项环境与资源保护法律在综合调整环境问题方面的缺陷是环境基本法诞生的直接原因。
（)）环境与发展的关系在我国经济发展和社会生活中还存在着对立的一面，尽管国家制定实施了大量单项
环境保护!
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法制与管理
环境与资源保护法律，但现实上国家和地方大量的经济开发活动与环境保护是相对脱节的。例如，在环境污染的防治方面，许多地方采取的做法是宁可牺牲环境利益、也要确保地域经济的增长和既得利益的提高。即使在自然资源的开发利用上，因确保资源产出量的需要，一些地方对环境和生态的考虑依然被放在次要的地位。
因此，将修改后的《环境保护法》作为国家基本法对待，可以从法律效力上解决单项环境与资源保护法律与《环境保护法》相“对抗”问题，从宏观上指导现实中环境保护与经济开发活动的矛盾和冲突。
第四章为治理环境污染与自然破坏。主要内容应当包括：
环境破坏的恢复责任及其费用负担；政府治理环境破坏的责任；环境基金制度；环境保险。
第五章为合理利用与节约使用自然资源与能源。主要内容应当包括：
以清洁生产为目标，确立资源开发利用中的减废、回收、再生制度及其政府的鼓励措施（如税、费减免以及政府优先采购等）。
第六章法律责任。主要内容应当包括：
在行政责任方面只规定原则、程序与方法，不规定具体处罚措施，以统合指导单项环境与资源保护法律的行政处罚规定；另外，应当确立公民的环境行政诉讼。在民事救济方面，确立侵权的赔偿责任与相邻环境妨害的排除责任的原则与措施；明确复合污染、共同污染等的民事责任；在危害环境犯罪与刑事责任方面，扩大增设行为犯。
另外，应当明确环境与资源纠纷的行政处理方式及其效力。鉴于在经济发展进程中环境侵害的必然性，建立消除和减轻环境侵害的行政救济制度与排除妨害责任机制，强化环境纠纷的行政和司法处理机制，建立政府对环境损害的“兜底”责任。
第七章是附则。主要规定术语解释、法律生效的日期以及与国际环境条约在中国的适用。另外还可以就当国家各部门法律在适用上出现与本法原则不符合或者不明确的现象时如何适用法律作出明确规定。
需要说明的是，对《环境保护法》内容的修改将直接影响单项环境与资源保护立法的内容。笔者认为，未来单项环境与资源保护立法不应当像现在这样简单地对环境保护基本法的重要规定再次予以重申，而应当将重点放在对单项环境（资源）要素的保护或管理之上、针对环境（资源）要素的不同特点和保护管理措施确立可操作执行的条款，以免造成单项环境与资源保护立法中的法条资源的浪费。
参考文献
#《环境保护法》修改的理想模式
笔者认为，按照我国全国人大基本法的立法模式、
结合环境基本法的特点及其在环境与资源保护法律体系中的地位，总体上可以考虑将《环境保护法》的修改草案分为七章。现将笔者构思的各章内容分述如下：
第一章为总则。主要内容应当包括：
立法目的；适用范围；确立国家环境保护的基本方针、政策；明确国家对环境与发展相互关系的态度；确立国际环境保护理念和全球环境问题的应对措施；确立环境保护的法律原则，诸如预防原则、受益者负担费用原则、资源再生与循环利用原则、公民参与环境决策原则、高水平保护环境原则、国家责任原则等；明确国家、政府、企事业单位、个人有关环境保护的共同责任；确立国家鼓励环境宣传教育与技术进步。
第二章为政府环境保护管理的组织体制与决策机制。应当针对政府的责任确立如下内容：
确立政府从宏观决策、编制计划、规划到项目实施相关的环境保护决策机制，将各类发展计划、规划与环境保护计划协调一致；以环境保护计划统合现行环境污染行政计划和自然保护行政计划；建立环境信息交流网络和信息公开制度；设立相关委员会（可为非常设机构，委员由专家、学者和官员以及各方代表等组成）以处理环境质量鉴定、重大经济活动的环境决策以及纠纷调查处理等事项；明确中央政府与地方政府的环境保护责任。
第三章为预防环境污染与自然破坏。主要内容应当包括：
确立环境保护的基本制度，诸如环境标准、环境保护计划、环境影响评价、环境与资源管理的申报与审批许可、环境与资源保护费用负担、重大污染与资源破坏事故的报告与应急措施等；自然保护区与生物多样性保护的基本事项。
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保护，!##$
%周旺生
*曲格平
中华人民共和国环境保护法（试行草案）》)李超伯
$肖隆安，胡宝林
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法制与管理
论我国《环境保护法》的现状和修改定位
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汪劲（北京大学法学院，北京!
摘要本文围绕《环境保护法》修改的法律效力和内容定位问题，对《环境保护法》的现状、问题及其在我国环境与
资源保护法律体系中的地位和作用进行了分析，并论证了将《环境保护法》修改成为国家基本法的必要性和可行性。在此基础上提出了将《环境保护法》修改成为国家环境基本法的理想模式。关键词
环境保护法
修改
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%《环境保护法》的现状与问题
我们知道，现行《环境保护法》是!
的调整范围、环境管理体制以及是否实行较为科学和严厉的法律制度诸问题，主要在环保部门与资源管理部门之间、环保部门与经济行政部门之间、环保部门与其他行政管理部门之间、环保部门与企业之间展开了激烈的争论。另外，一些地方政府也对加强环境保护可能导致经济利益受损而表示担忧。其结果，是环境保护的基本国策向“以经济建设为中心”的发展政策做出退让，一些在国外环境法律实践中被认为是行之有效的法律制度如排污许可制度则以“不符合中国国情”为由而未予采纳。
尽管如此，与《环境保护法（试行）》相比，修改后的《环境保护法》不论在法律结构上，还是在法律条文、规范的具体内容上，都有了较大的修改，并且还增加了许多新的内容，删去了一些不适当的条款。
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与此相比，《环境保护法》显露出如下不适应之处：（环境保护法》是基于中国实行的有计划的!）《商品经济体制制定的，而现在则是实行社会主义的市场经济体制，所有制形式也发生了重大的改变。（$）作为环境保护的基本法，现行《环境保护法》是由全国人大常务委员会审议的形式通过的，这说明该法在众多的单项环境与资源保护法律面前并不是国家的基环境保护法》的主要条文业已被后来制本法。（%）《定（修改制定）的新法所重申或者修改：在环境污染方面，单项污染防治立法的规定更有针对性、更为具体；在自然（生态）环境方面，保护性规范要么存在
《环境保护法（试行）》的基础上修改制定的。当时修法是基于三个因素考虑的：（!）中国的经济体制正在从计划经济向有计划的商品经济过渡，并且国家环境与资源保护法律体系还不完善；（宪$）由于我国《法》在!
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随着国家环保行政主管部门地位的提高，其他相关行政主管部门逐渐感到了环境保护的压力，特别是环境保护的崭新理念与旧的经济发展模式的矛盾。在该法修改的过程中，围绕环保部门的职权范围、法律
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法制与管理
着大量空白、要么还不如自然资源立法的有关规定。因此，在各单项环境与资源保护法律不断完善的今天，《环境保护法》实际上已失去了其应有的地位和作用，真正成为“不符合中国国情”的立法例证。
本法以一个综合性的整体理念和基本思想将它们统合起来，以达成立法总目标的一致。
环境保护法（试行）》立法之初我国就该（$）在《
法其定位于国家基本法，从《环境保护法》立法思想的沿革与发展看，目前通过修改将其上升为高位阶的国家基本法的时机已经成熟。据!
!修改后的《环境保护法》应成为国家的基本法在上述背景下，修改《环境保护法》理应成为完善
我国环境与资源保护法律体系的当务之急。而《环境保护法》修改成功的关键，首先应当将该法与其他单项环境与资源保护法律在法律效力与法律内容上予以区分，将其在性质上定位于国家基本法之上，并将修法的重点定位于确立各级政府的环境与资源保护责任之上，以为单项环境与资源保护法律的施行奠定基础。
根据我国宪法和立法的规定，国家立法机关制定的法律包括由全国人大制定和修改的基本法律（也称基本法）与由全国人大常委会制定和修改的除基本法律以外的其他法律（也称一般法）两大类。尽管这两类法律均为立法机关制定，但由于宪法赋予全国人大立法权的特殊地位，使得其制定的法律在效力上高于全国人大的常设机构常委会制定的法律。
无论是从借鉴西方国家（地区）的环境立法实践出发、还是从环境与资源保护在国家社会、经济发展中的重要程度出发，我国都有必要制定一部高位阶的环境保护基本法来指导和统领单项环境与资源保护法律。应当呼吁由全国人大将《环境保护法》作为国家基本法予以修改制定，而不是一厢情愿地凭空将《环境保护法》作为国家基本法来对待。
那么，怎样的法律才具备国家基本法律的性质呢？从立法学的观点结合我国的立法实践看，全国人大的立法权所调整的对象，是整个国家、社会和公民生活中带有根本性的、全局性的、基本的关系和问题，属于国家、社会和公民生活中特别重要的问题。将《环境保护法》修改成为我国环境保护的基本法，符合全国人大制定的基本法的性质与特征。这是因为：
环境（!）党中央、国务院于!
（%）中国目前已经制定了%&多部单项环境与资源保护法律，环境与资源保护立法是我国各法律部门中最为活跃、立法最多的领域。需要有一部高位阶的基
%&多年来，我国已经制定%&余部环境与资源保护法律。在该法律体系下还分别形成了环境污染防治法、自然资源法和生态保护法三大类子法体系。结合西方国家（地区）的环境立法实践，我国《环境保护法》的修改已条件成熟，应当根据我国环境与资源保护法律体系的现状重新对《环境保护法》的功能予以定位，将其在修改后作为国家基本法予以颁布施行，以实现环境保护法（试行）》的原初立法设想。!
（地区）环境基本法的立法实践(）从发达国家（
看，环境基本法的立法大多也滞后于单项环境与资源保护立法。由于对单一环境问题的控制在先，所以环境基本法的立法一般是在大量单项环境与资源保护立法完善之后才开始进行。例如，美国在制定《国家环境政策法》之前已经制定有许多单项环境与自然资源保护法律；日本在原《公害对策基本法》制定之前也制定有大气污染和水污染规制以及自然资源保护方面的法律；而我国台湾《环境基本法》，则是在其环境法律体系历经%&年基本形成后才于%&&%年制定的。由此可以看出，单项环境与资源保护法律在综合调整环境问题方面的缺陷是环境基本法诞生的直接原因。
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法制与管理
环境与资源保护法律，但现实上国家和地方大量的经济开发活动与环境保护是相对脱节的。例如，在环境污染的防治方面，许多地方采取的做法是宁可牺牲环境利益、也要确保地域经济的增长和既得利益的提高。即使在自然资源的开发利用上，因确保资源产出量的需要，一些地方对环境和生态的考虑依然被放在次要的地位。
因此，将修改后的《环境保护法》作为国家基本法对待，可以从法律效力上解决单项环境与资源保护法律与《环境保护法》相“对抗”问题，从宏观上指导现实中环境保护与经济开发活动的矛盾和冲突。
第四章为治理环境污染与自然破坏。主要内容应当包括：
环境破坏的恢复责任及其费用负担；政府治理环境破坏的责任；环境基金制度；环境保险。
第五章为合理利用与节约使用自然资源与能源。主要内容应当包括：
以清洁生产为目标，确立资源开发利用中的减废、回收、再生制度及其政府的鼓励措施（如税、费减免以及政府优先采购等）。
第六章法律责任。主要内容应当包括：
在行政责任方面只规定原则、程序与方法，不规定具体处罚措施，以统合指导单项环境与资源保护法律的行政处罚规定；另外，应当确立公民的环境行政诉讼。在民事救济方面，确立侵权的赔偿责任与相邻环境妨害的排除责任的原则与措施；明确复合污染、共同污染等的民事责任；在危害环境犯罪与刑事责任方面，扩大增设行为犯。
另外，应当明确环境与资源纠纷的行政处理方式及其效力。鉴于在经济发展进程中环境侵害的必然性，建立消除和减轻环境侵害的行政救济制度与排除妨害责任机制，强化环境纠纷的行政和司法处理机制，建立政府对环境损害的“兜底”责任。
第七章是附则。主要规定术语解释、法律生效的日期以及与国际环境条约在中国的适用。另外还可以就当国家各部门法律在适用上出现与本法原则不符合或者不明确的现象时如何适用法律作出明确规定。
需要说明的是，对《环境保护法》内容的修改将直接影响单项环境与资源保护立法的内容。笔者认为，未来单项环境与资源保护立法不应当像现在这样简单地对环境保护基本法的重要规定再次予以重申，而应当将重点放在对单项环境（资源）要素的保护或管理之上、针对环境（资源）要素的不同特点和保护管理措施确立可操作执行的条款，以免造成单项环境与资源保护立法中的法条资源的浪费。
参考文献
#《环境保护法》修改的理想模式
笔者认为，按照我国全国人大基本法的立法模式、
结合环境基本法的特点及其在环境与资源保护法律体系中的地位，总体上可以考虑将《环境保护法》的修改草案分为七章。现将笔者构思的各章内容分述如下：
第一章为总则。主要内容应当包括：
立法目的；适用范围；确立国家环境保护的基本方针、政策；明确国家对环境与发展相互关系的态度；确立国际环境保护理念和全球环境问题的应对措施；确立环境保护的法律原则，诸如预防原则、受益者负担费用原则、资源再生与循环利用原则、公民参与环境决策原则、高水平保护环境原则、国家责任原则等；明确国家、政府、企事业单位、个人有关环境保护的共同责任；确立国家鼓励环境宣传教育与技术进步。
第二章为政府环境保护管理的组织体制与决策机制。应当针对政府的责任确立如下内容：
确立政府从宏观决策、编制计划、规划到项目实施相关的环境保护决策机制，将各类发展计划、规划与环境保护计划协调一致；以环境保护计划统合现行环境污染行政计划和自然保护行政计划；建立环境信息交流网络和信息公开制度；设立相关委员会（可为非常设机构，委员由专家、学者和官员以及各方代表等组成）以处理环境质量鉴定、重大经济活动的环境决策以及纠纷调查处理等事项；明确中央政府与地方政府的环境保护责任。
第三章为预防环境污染与自然破坏。主要内容应当包括：
确立环境保护的基本制度，诸如环境标准、环境保护计划、环境影响评价、环境与资源管理的申报与审批许可、环境与资源保护费用负担、重大污染与资源破坏事故的报告与应急措施等；自然保护区与生物多样性保护的基本事项。
!汪劲
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中华人民共和国环境保护法（试行草案）》)李超伯
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