论欧盟区域政策对欧洲一体化的特殊作用
谭晓钟
摘 要:经过半个世纪的不懈努力,规模最大的区域
一体化组织。,欧盟区域政策是其中一个具有特,使各成员国及其地区之间能够达到欧洲经关键词:; 欧洲一体化; 经济趋同; 社会凝聚力作者简介:四川大学 经济学院 副教授 成都 610064;
四川省社会科学院 历史研究所 副研究员 成都 610064
中图分类号:F114.46文献标识码:A文章编号:1005
4871(2005)02
0025
05
第二次世界大战以后,区域一体化、集团化已成
为当代世界经济发展的客观趋势。欧洲一体化的发
展是当今世界区域合作中最成功的范例。在促进欧洲一体化发展的因素中,欧盟区域政策是其中一个具有特殊重要意义的因素。
一、区域一体化向前发展的基本条件
———成员国经济的趋同 区域一体化是若干主权国家通过签订条约让渡一定的国家主权,使其经济达到某种程度的结合和融合的过程,旨在实现在更大范围内资源配置的优化,增进区内国家的社会福利,使每一个成员国能获
取比一国单独时更大的利益。按照一体化程度的高
低,区域一体化可分为自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济同盟和完全经济一体化。一体化程度越高,成员国让渡的权力就越多,一体化组织就越具有超国家的性质,对成员国社会经济的影响就越大,同时对成员国经济趋同的要求也越高,如最适度货币区的条件之一就是地区之间的经济发展水平和通货膨胀率较为接近。成员国“经济条件相近是所有约
①
束条件的核心”。
20世纪50、60年代经济学界基于欧洲一体化
①张幼文《:世界经济学》,立信会计出版社1999年版,第100页。
③
它们仍是一个抽象的概念”。成员国在经济发展水平、增长率、失业率和通货膨胀率上的较大差异,使各
实践提出的区域一体化概念的四个基本假设之一就
是“参与一体化集团的伙伴国家在国家体制和经济发展阶段水平等方面具有一定相似性,共同构成具
①
有一定排他性的利益集团”。
20世纪80年代以来,由不同政体、不同社会经济制度、不同发展水平的国家共同组建的区域一体化组织日益增加,甚至发展水平相差悬殊、社会经济制度迥然的国家之间也在建立,如北美自由贸易区,但它们多处于自由贸易区或关税同盟阶段,而欧盟不仅正在向完全经济一体化发展,且政治一体化也在逐步发展。当一体化程度较低时,对成员国经济趋同的要求也较低。但随着一体化的深入,成员国及其地区之间过大的经济差距会使其在区域合作框架中的利益得失不均衡,利益冲突和摩擦增加,从而制约和阻碍一体化措施的推行。如在建立欧洲内部大市场的进程中,穷国和区域经济问题较多的国家要比富国和区域经济问题较少的国家行动缓慢。在1991年5内部大市场所需具备的120项,,西班牙还有1/3。
,但成员国农业发展很不平衡,这使它们在共同农业政策上的得失相差很大。法国是最大的受益者,每年从共同体得到的价格补贴、生产指导基金超过了它向共同预算的缴款份额,而英国则是共同农业政策的最大受损者。为此英国要求补偿其在农业上的损失,并多次不惜以退出共同体相要挟。在一体化组织内部,如果成员国发展差距较大,就意味着高收入国家要为低收入国家承担更多的义务,高收入国家对一体化的热情就会减弱。如德国承担了欧盟预算约30%的份额,是出资最多的国家,却只能从欧盟得到约一半的回报,每年为欧盟净贡献100多亿欧元。多年来,欧盟内部一直为摊款及受益不均而争吵不休。
经济发展水平的差距,不仅意味着人们在人均收入和生活条件上的差距,更重要的是造成了区域间竞争机会和竞争能力的不平等。如远离欧洲大陆的许多岛屿地区,可接近性差,自然和与气候有关的障碍使得其在海运和空运、通讯等基础设施方面的成本很高,产品在欧盟市场上缺乏竞争力,难以有效地参与到欧洲一体化进程中。“通常而言,欧洲单一市场对
国在面对外部冲击时的承受能力不一致,这一点在
1992年、1993年欧洲货币体系发生危机时表现得特别明显,至今仍是区内的一个隐患④,同时也使欧洲中央银行难以采取统一、有效的货币政策。
只有成员国及其地区能够达到一定的经济趋同,进而维持一个足够的经济聚合水平和社会凝聚力,并协调好成员国之间的利益关系,区域一体化才能顺利地向前发展。《马约》提出的建立欧洲经济货币联盟和政治联盟的目标,对成员国的经济趋同提出了明确要求。条约第二条将推进经济社会聚合作为成功的主要条件,二、,但其内部的经济差距是很大的。欧共体成立时《罗马条约》,就规定要采取措施缩小并最终逐步消除区域经济发展的不平衡。1975年欧共体建立了欧洲区域发展基金和区域政策委员会,开始有计划地援助落后地区的发展。欧洲区域发展基金和欧洲社会基金、欧洲农业保证及指导基金的指导部分、欧洲渔业指导基金共同构成欧盟区域政策的财政工具———结构基金。1993年欧盟又设立了专门援助收入最低成员国的聚合基金。欧洲投资银行则通过提供或担保中长期信贷来促进成员国经济和社会的协调发展。到20世纪90年代后期,欧盟区域政策已形成完整体
系,成为欧盟政策的重要组成部分。
一体化是一把“双刃剑”,一方面,它可以促进成员国资源的优化配置,降低交易成本,促进经济发展,
①庞效民:区域一体化的理论概念及其发展,载《地理科学进
展》1997年第2期。②赵伟《干预市场:———当代发达市场经济政府主要经济政策理论分析与实证研究》,经济科学出版社1999年版,第108页。
③EuropeanEconomicandSocialCommittee:Trans2European
networksandislands,OfficeforOfficialPublicationsoftheEuropean
Communities,2003.
④庄起善、崔宝静:从最优通货区理论看实施欧洲单一货币过
程中的矛盾,载胡荣花主编《走向新世纪的欧洲联盟》:,上海财经大学出版社2003年版,第47页。
增强成员国的国际竞争力。在一体化组织内部,更高层次、更大范围的一体化发展,能够为经济落后的国家提供一个相对稳定、更受保护的市场,进而带动这些国家经济的增长。另一方面,一体化过程本身会通过贸易的自由化和要素的自由流动使竞争加剧。市场竞争中优胜劣汰规律的作用,会使某些成员国和地区在一体化进程中处于不利的地位或面临“被边缘化”的危险,进而扩大贫富差距,反过来制约一体化的发展。法国前外长谢松指出“:1993年共同体领地向
①
自由狩猎开放,好射手将战果累累。”同时区域间商品和要素的流动还可能把区域问题由一些区域传递到另一些区域,从而影响整个国民经济活动。为实现一体化目标而采取的某些共同政策,如竞争政策,对缺乏优势的落后地区会产生一些消极的影响。而在经济货币联盟内,成员国政府不能再像以前一样运用货币政策和汇率工具来调节国民经济,财政政策的运用也受到一定约束,,罚。对此英国学者彼得・益的一体化措施,或者未单靠市场机制的运作,,至少也会在长
②
时间内,扩大成员国之间的经济悬殊。”一体化的深化要求成员国经济趋同,但不断地扩大又使成员国在发展水平和经济实力上的差距扩大。早在20世纪70年代欧共体扩大后,就出现了多个国家要求推进一体化而被个别国家否决阻断的现象。因而通过区域政策的适度干预来消除市场一体化对落后地区带来的不利影响,避免贫富差距的扩大,实现整个欧盟社会经济平衡、协调和可持续的发展,是欧洲经济一体化深化和扩大的客观要求。
随着一体化的推进,欧盟对区域发展的干预力度也在不断加大。在欧盟每年的预算中,结构基金占到总预算的1/3,仅次于共同农业基金。19941999年间,结构基金总额达1630亿欧元。20002006年的结构基金为1950亿欧元,每年约280亿欧元,聚合基金有180亿欧元。欧洲投资银行在19951999年期间的融资总额为1322亿欧元,其中用于区域发展的达741亿欧元。东扩前最穷的4个国家希腊、西班牙、葡萄牙和爱尔兰在19942001年期间的增长均高于欧盟15国的平均速度,
其铁路、公路和电讯网络方面也获得了极大的改善。希腊、葡萄牙、西班牙三国人均GDP占欧盟平均水平的比例从1988年的68%提高到1999年的79%,其中西班牙和希腊都提高了9210个百分点,葡萄牙提高了17个百分点,爱尔兰从1988年的63.8%上升到1999年的111.7%,成为欧洲富裕的国家之一。爱尔兰、西班牙和葡萄牙都在1999年前达到欧洲货币联盟的标准,成为欧元区的首批成员,希腊也于2002年加入欧元区。欧盟区域援助资金对这些国家的财政影响是显而易见的,欧盟转移支付最高可占其GDP的4%,由此提高了当地人口的收入,改善了基础设施条件。可以说,欧盟经济与货币联盟能如期启动,,与欧盟区域、
欧盟既是经济联盟,又是政治和社会联盟,成员国及其地区之间经济差距的长期存在和扩大,不仅会阻碍经济一体化进程,而且会削弱其社会凝聚力,对政治一体化的发展产生有害的影响。让全体社会成员公平分享发展成果,是一个社会实现稳定发展的重要前提。过大的区域差距会影响到一个主权国家的政治稳定和国家统一。对此联合国《1994年人文发展报告》中也指出,地区差距扩大是导致国家分裂的重要原因③。如意大利南部与北部的经济差距问题就长期困扰着意大利政府,使分离主义倾向日益加剧,分离主义者企图把繁荣的北方和欠发达的南方一分为二。在东欧国家,这种差异在前南斯拉夫、前捷克斯洛伐克和苏联的解体中起了重要作用。“在一个主权国家内部不平衡尚且会产生离心力,而在多个主权国家组成的区域一体化集团内部,不平
④
衡产生的离心力作用会更甚。”它会引起公众对政
①原载法国《世界报》1988年5月5日,转引自范军:一体化与
地区问题:欧盟地区政策分析,载《欧洲》2001年第2期。
②彼得・罗布森著,戴炳然等译《国际经济一体化经济学》:,上海译文出版社2001年版,第64页。
③参见胡鞍钢、王绍光、康晓光《中国地区差距报告》:,辽宁人民出版社1995年版,第261页。
④张伯里:论世界发展不平衡与世界区域一体化的相互作用,载《理论建设》1997年第3期。
治的失望和不满情绪,破坏欧洲的社会基础,使欧洲一体化建设失去公民的支持。因此《罗马条约》第2条提出,经济一体化的主要目标是提高所有成员国公民的生活水平。“在西欧,区域问题只是国家统一的一种潜在威胁,但这是欧盟一体化的主要障碍
①
之一。”
政治联盟的建设已成为欧洲经济一体化向纵深发展的必要条件和必然结果。然而“比起经济一体化来,政治一体化显然要繁杂得多,它与区域经济差距之间的联系带有某种敏感性特征,因为在一般情况下,区域间经济差距的大小,往往与地方分权主义、民族主义的活跃程度相关,而在西欧,民族问题一直是
②
个非常突出的政治问题。”在欧洲国家,存在各种各样的地方分权主义和自治势力。那些要求独立或分治的民族地区,大多数是贫困地区。这是欧洲政治一体化进程中必须解决的棘手问题。美国学者德布拉吉・瑞指出“:不仅在不同国家不同,不同。有时,上升,③
”
正因为如此,“欧洲稳定的关键保障”。当初欧共体的创始人在选择“共同体”这个名称时说,他们的愿望就是促进所有成员国的共同繁荣。在《马约》中,欧盟进一步强调了区域平衡发展的政治意义。“当然,缓和民族独立和地方分权主义呼声的政策不止区域政策一种,但在所
④
有政策中,区域政策无疑是最有效的政策之一。”正如欧盟委员会负责区域事务的委员米切尔・巴里耶(MichelBarnier)所言“:区域政策首先是一项团结政
⑤
策。”区域政策是欧盟政策中最有形和最具体的政策之一,它直接服务于成员国居民,帮助他们提高生活水平。比起其他政策来,区域政策更能让欧洲人感受到欧盟这个大家庭的存在,赢得其信任支持,增强其对共同体的认同。发展水平低于欧盟平均水平的国家,如意大利、爱尔兰等都强烈地要求欧盟出面援助本国开发、建设落后地区。英国之后的每一个新成员国,尤其是欠发达国家,都可以从欧盟区域政策中得到一些好处,以补偿它们对共同体开放市场而可能带来的某些损失,这些国家对欧盟的向心力,是与欧盟区域政策密切相关的。
四、欧盟区域政策———成员国之间
重要的利益协调机制
欧盟是一个利益共同体,欧洲一体化成功的前提是要让所有的成员国及其地区从一体化的发展中受益。因此“,如何分享区域一体化所带来的利益是一个极为重要的问题,因为这个问题将影响到一体化计划能否实施,影响到已经开始的计划能否继续
⑥
下去并取得进展。”
然而在实践中,即使在经济条件相近的国家之间开展自由贸易,实行经济一体化,成员国之间的利益分配也不可能完全公平,会出现矛盾。不过在成员国较少时,但随着成员国的,成员国之间,彼得・罗布森在分:一体化会影响到生产布局,,对一体化收益的地理分传统理论更多关注整个集团的收益。然而尽管一体化潜在地对集团有利,我们无法断言市场力量必然会产生所有成员国都能接受的结果,
⑦
从而可以忽视补偿问题。”欧盟在执行一体化政策时可能对某些成员国产生不利影响,这时区域政策成为促使成员国执行一体化政策的一种“补偿”。如英国在加入共同体时就坚决要求建立区域发展基金,以支援它衰落的老工业区,并补偿它作为共同体预算纯贡献国的地位和在共同农业政策中框架内的损失。欧洲区域发展基金的设立,实际上也是对英国加入共同体的补偿性支付。西班牙、葡萄牙、希腊和爱尔兰四国要满足加入经济与货币联盟的趋同标准,尤其是控制公共赤字的要求,面临很大的挑战。对此许多观察
①张可云《区域经济政策:———理论基础与欧盟国家实践》,中
国轻工业出版社2001年版,第525页。②赵伟《干预市场:———当代发达市场经济政府主要经济政策理论分析与实证研究》,经济科学出版社1999年版,第109页。
③[美]德布拉吉・瑞著,陶然等译《:发展经济学》,北京大学出版社2002年版,第184页。
④同注②。
⑤EuropeanCommission:Workingfortheregions,OfficeforOf2
ficialpublicationsoftheEuropeanCommunities,2001.
⑥彼得・罗布森著,戴炳然等译《:国际一体化经济学》,上海
译文出版社2000年版,第216页、第5页。⑦同上。
《德国研究》2005年第2期第20卷总第74期
Deutschland2Studien
—29—
家把聚合基金的设立看作是对“较贫困”成员国的侧面补偿性支付,旨在换取它们对货币联盟的支持。欧盟对意大利的大量区域援助,在很大程度上是为了换取它的市场和它对欧盟其他政策的支持。法国政府由于共同体削减农业基金而感到威胁,于是要求在《马约》下增加援助地中海国家的资金总数。结果在法国政府的努力下,其加来海峡地区被纳入1993年欧盟区域政策扩大的目标1资助计划之中。
欧洲区域发展基金建立后,欧盟委员会设计了一套综合指标以评估共同体内部的地区差别。这套指标包括失业率、经济增长率和生活水平。它形成了共同体分配给成员国有限援助的基础。然而在实践中,该基金常常被用作成员国在政治上讨价还价的平衡手段。
利益关系是行为主体之间最基本的社会、经济关系。区域一体化的建立和发展过程实际上就是成员国利益不断协调、妥协的过程。步,,,的产物,参考文献:
美国著名军事家马汉这样说过:“一支舰队越大,找到一个适当的方式保持其匀速前进就显得越发重要,因为此时对于敌人它的威力不在于无畏舰或者巡洋舰或者扫雷舰,而在于这支舰队的整
①
体。”他的这段话或许是对欧盟区域政策在欧洲一体化进程中作用的很好诠释:保持欧盟这支舰队的匀速前进。欧盟区域政策和欧洲一体化进程之间关系,正如中国学者赵伟所总结的:区域经济差异的消长与一体化进程呈负相关;区域政策给落后地区的补偿程度与这些地区对共同体的向心力因而与欧洲一体化进程呈正相关②。欧洲一体化的扩大与深化,全球化趋势的发展,不仅使欧盟区域政策的地位与作用更加重要,的要求,效果怎样,直接。欧共体的主要・莫内曾经说过:欧洲建设是一个持续不断的创新。作为欧洲建设的重要政策工具,欧盟区域政策也必须不断地创新,才能有效地促进欧洲一体化进程的发展。
1.EuropeanCommission.SecondReportonEconomicandSocialCohesion[Z].OfficeforOfficialpublicationsoftheEuropeanCommunities,2001.
2.EuropeanCommission.Workingfortheregions[Z].OfficeforOfficialpublicationsoftheEuropeanCommunities,2001.3.EuropeanUnion.inforegiopanorama[J].2000,(1).
4.[英]彼得・罗布森,戴炳然等译.国际一体化经济学[M].上海:上海译文出版社,2000.
5.赵伟.干预市场———当代发达市场经济政府主要经济政策理论分析与实证研究[M].北京:经济科学出版社,1999.6.冯兴元.欧盟与德国———解决区域不平衡问题的方法和思路[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2002.
7.杜厚文,夏庆杰等.世界经济一体化集团化研究———及关于欧洲经济一体化的特例分析[M].北京:中国大百科全书
出版社,1997.
8.刘逊,李少鹏,李文凯,孙波涛.欧罗巴变奏[M].北京:中国人民大学出版社,1997.9.杨逢珉,张永安.欧洲联盟经济学[M].上海:华东理工大学出版社,1999.10.范军.一体化与地区问题:欧盟地区政策分析[J].欧洲,2001,(2).11.王鹤.欧洲一体化的理论与实践[J].国外社会科学,1996,(6).
12.庞效民.区域一体化的理论概念及其发展[J].地理科学进展,1997,(2).
责任编辑:戴启秀
①转引自刘逊、李少鹏、李文凯、孙波涛《欧罗巴变奏》:,中国人民大学出版社1997年版,第90页。
②赵伟《干预市场:———当代发达市场经济政府主要经济政策理论分析与实证研究》,经济科学出版社1999年版,第110页。
DEUTSCHEINHALTSANGABE
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Selbstbewu
论欧盟区域政策对欧洲一体化的特殊作用
谭晓钟
摘 要:经过半个世纪的不懈努力,规模最大的区域
一体化组织。,欧盟区域政策是其中一个具有特,使各成员国及其地区之间能够达到欧洲经关键词:; 欧洲一体化; 经济趋同; 社会凝聚力作者简介:四川大学 经济学院 副教授 成都 610064;
四川省社会科学院 历史研究所 副研究员 成都 610064
中图分类号:F114.46文献标识码:A文章编号:1005
4871(2005)02
0025
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第二次世界大战以后,区域一体化、集团化已成
为当代世界经济发展的客观趋势。欧洲一体化的发
展是当今世界区域合作中最成功的范例。在促进欧洲一体化发展的因素中,欧盟区域政策是其中一个具有特殊重要意义的因素。
一、区域一体化向前发展的基本条件
———成员国经济的趋同 区域一体化是若干主权国家通过签订条约让渡一定的国家主权,使其经济达到某种程度的结合和融合的过程,旨在实现在更大范围内资源配置的优化,增进区内国家的社会福利,使每一个成员国能获
取比一国单独时更大的利益。按照一体化程度的高
低,区域一体化可分为自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济同盟和完全经济一体化。一体化程度越高,成员国让渡的权力就越多,一体化组织就越具有超国家的性质,对成员国社会经济的影响就越大,同时对成员国经济趋同的要求也越高,如最适度货币区的条件之一就是地区之间的经济发展水平和通货膨胀率较为接近。成员国“经济条件相近是所有约
①
束条件的核心”。
20世纪50、60年代经济学界基于欧洲一体化
①张幼文《:世界经济学》,立信会计出版社1999年版,第100页。
③
它们仍是一个抽象的概念”。成员国在经济发展水平、增长率、失业率和通货膨胀率上的较大差异,使各
实践提出的区域一体化概念的四个基本假设之一就
是“参与一体化集团的伙伴国家在国家体制和经济发展阶段水平等方面具有一定相似性,共同构成具
①
有一定排他性的利益集团”。
20世纪80年代以来,由不同政体、不同社会经济制度、不同发展水平的国家共同组建的区域一体化组织日益增加,甚至发展水平相差悬殊、社会经济制度迥然的国家之间也在建立,如北美自由贸易区,但它们多处于自由贸易区或关税同盟阶段,而欧盟不仅正在向完全经济一体化发展,且政治一体化也在逐步发展。当一体化程度较低时,对成员国经济趋同的要求也较低。但随着一体化的深入,成员国及其地区之间过大的经济差距会使其在区域合作框架中的利益得失不均衡,利益冲突和摩擦增加,从而制约和阻碍一体化措施的推行。如在建立欧洲内部大市场的进程中,穷国和区域经济问题较多的国家要比富国和区域经济问题较少的国家行动缓慢。在1991年5内部大市场所需具备的120项,,西班牙还有1/3。
,但成员国农业发展很不平衡,这使它们在共同农业政策上的得失相差很大。法国是最大的受益者,每年从共同体得到的价格补贴、生产指导基金超过了它向共同预算的缴款份额,而英国则是共同农业政策的最大受损者。为此英国要求补偿其在农业上的损失,并多次不惜以退出共同体相要挟。在一体化组织内部,如果成员国发展差距较大,就意味着高收入国家要为低收入国家承担更多的义务,高收入国家对一体化的热情就会减弱。如德国承担了欧盟预算约30%的份额,是出资最多的国家,却只能从欧盟得到约一半的回报,每年为欧盟净贡献100多亿欧元。多年来,欧盟内部一直为摊款及受益不均而争吵不休。
经济发展水平的差距,不仅意味着人们在人均收入和生活条件上的差距,更重要的是造成了区域间竞争机会和竞争能力的不平等。如远离欧洲大陆的许多岛屿地区,可接近性差,自然和与气候有关的障碍使得其在海运和空运、通讯等基础设施方面的成本很高,产品在欧盟市场上缺乏竞争力,难以有效地参与到欧洲一体化进程中。“通常而言,欧洲单一市场对
国在面对外部冲击时的承受能力不一致,这一点在
1992年、1993年欧洲货币体系发生危机时表现得特别明显,至今仍是区内的一个隐患④,同时也使欧洲中央银行难以采取统一、有效的货币政策。
只有成员国及其地区能够达到一定的经济趋同,进而维持一个足够的经济聚合水平和社会凝聚力,并协调好成员国之间的利益关系,区域一体化才能顺利地向前发展。《马约》提出的建立欧洲经济货币联盟和政治联盟的目标,对成员国的经济趋同提出了明确要求。条约第二条将推进经济社会聚合作为成功的主要条件,二、,但其内部的经济差距是很大的。欧共体成立时《罗马条约》,就规定要采取措施缩小并最终逐步消除区域经济发展的不平衡。1975年欧共体建立了欧洲区域发展基金和区域政策委员会,开始有计划地援助落后地区的发展。欧洲区域发展基金和欧洲社会基金、欧洲农业保证及指导基金的指导部分、欧洲渔业指导基金共同构成欧盟区域政策的财政工具———结构基金。1993年欧盟又设立了专门援助收入最低成员国的聚合基金。欧洲投资银行则通过提供或担保中长期信贷来促进成员国经济和社会的协调发展。到20世纪90年代后期,欧盟区域政策已形成完整体
系,成为欧盟政策的重要组成部分。
一体化是一把“双刃剑”,一方面,它可以促进成员国资源的优化配置,降低交易成本,促进经济发展,
①庞效民:区域一体化的理论概念及其发展,载《地理科学进
展》1997年第2期。②赵伟《干预市场:———当代发达市场经济政府主要经济政策理论分析与实证研究》,经济科学出版社1999年版,第108页。
③EuropeanEconomicandSocialCommittee:Trans2European
networksandislands,OfficeforOfficialPublicationsoftheEuropean
Communities,2003.
④庄起善、崔宝静:从最优通货区理论看实施欧洲单一货币过
程中的矛盾,载胡荣花主编《走向新世纪的欧洲联盟》:,上海财经大学出版社2003年版,第47页。
增强成员国的国际竞争力。在一体化组织内部,更高层次、更大范围的一体化发展,能够为经济落后的国家提供一个相对稳定、更受保护的市场,进而带动这些国家经济的增长。另一方面,一体化过程本身会通过贸易的自由化和要素的自由流动使竞争加剧。市场竞争中优胜劣汰规律的作用,会使某些成员国和地区在一体化进程中处于不利的地位或面临“被边缘化”的危险,进而扩大贫富差距,反过来制约一体化的发展。法国前外长谢松指出“:1993年共同体领地向
①
自由狩猎开放,好射手将战果累累。”同时区域间商品和要素的流动还可能把区域问题由一些区域传递到另一些区域,从而影响整个国民经济活动。为实现一体化目标而采取的某些共同政策,如竞争政策,对缺乏优势的落后地区会产生一些消极的影响。而在经济货币联盟内,成员国政府不能再像以前一样运用货币政策和汇率工具来调节国民经济,财政政策的运用也受到一定约束,,罚。对此英国学者彼得・益的一体化措施,或者未单靠市场机制的运作,,至少也会在长
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时间内,扩大成员国之间的经济悬殊。”一体化的深化要求成员国经济趋同,但不断地扩大又使成员国在发展水平和经济实力上的差距扩大。早在20世纪70年代欧共体扩大后,就出现了多个国家要求推进一体化而被个别国家否决阻断的现象。因而通过区域政策的适度干预来消除市场一体化对落后地区带来的不利影响,避免贫富差距的扩大,实现整个欧盟社会经济平衡、协调和可持续的发展,是欧洲经济一体化深化和扩大的客观要求。
随着一体化的推进,欧盟对区域发展的干预力度也在不断加大。在欧盟每年的预算中,结构基金占到总预算的1/3,仅次于共同农业基金。19941999年间,结构基金总额达1630亿欧元。20002006年的结构基金为1950亿欧元,每年约280亿欧元,聚合基金有180亿欧元。欧洲投资银行在19951999年期间的融资总额为1322亿欧元,其中用于区域发展的达741亿欧元。东扩前最穷的4个国家希腊、西班牙、葡萄牙和爱尔兰在19942001年期间的增长均高于欧盟15国的平均速度,
其铁路、公路和电讯网络方面也获得了极大的改善。希腊、葡萄牙、西班牙三国人均GDP占欧盟平均水平的比例从1988年的68%提高到1999年的79%,其中西班牙和希腊都提高了9210个百分点,葡萄牙提高了17个百分点,爱尔兰从1988年的63.8%上升到1999年的111.7%,成为欧洲富裕的国家之一。爱尔兰、西班牙和葡萄牙都在1999年前达到欧洲货币联盟的标准,成为欧元区的首批成员,希腊也于2002年加入欧元区。欧盟区域援助资金对这些国家的财政影响是显而易见的,欧盟转移支付最高可占其GDP的4%,由此提高了当地人口的收入,改善了基础设施条件。可以说,欧盟经济与货币联盟能如期启动,,与欧盟区域、
欧盟既是经济联盟,又是政治和社会联盟,成员国及其地区之间经济差距的长期存在和扩大,不仅会阻碍经济一体化进程,而且会削弱其社会凝聚力,对政治一体化的发展产生有害的影响。让全体社会成员公平分享发展成果,是一个社会实现稳定发展的重要前提。过大的区域差距会影响到一个主权国家的政治稳定和国家统一。对此联合国《1994年人文发展报告》中也指出,地区差距扩大是导致国家分裂的重要原因③。如意大利南部与北部的经济差距问题就长期困扰着意大利政府,使分离主义倾向日益加剧,分离主义者企图把繁荣的北方和欠发达的南方一分为二。在东欧国家,这种差异在前南斯拉夫、前捷克斯洛伐克和苏联的解体中起了重要作用。“在一个主权国家内部不平衡尚且会产生离心力,而在多个主权国家组成的区域一体化集团内部,不平
④
衡产生的离心力作用会更甚。”它会引起公众对政
①原载法国《世界报》1988年5月5日,转引自范军:一体化与
地区问题:欧盟地区政策分析,载《欧洲》2001年第2期。
②彼得・罗布森著,戴炳然等译《国际经济一体化经济学》:,上海译文出版社2001年版,第64页。
③参见胡鞍钢、王绍光、康晓光《中国地区差距报告》:,辽宁人民出版社1995年版,第261页。
④张伯里:论世界发展不平衡与世界区域一体化的相互作用,载《理论建设》1997年第3期。
治的失望和不满情绪,破坏欧洲的社会基础,使欧洲一体化建设失去公民的支持。因此《罗马条约》第2条提出,经济一体化的主要目标是提高所有成员国公民的生活水平。“在西欧,区域问题只是国家统一的一种潜在威胁,但这是欧盟一体化的主要障碍
①
之一。”
政治联盟的建设已成为欧洲经济一体化向纵深发展的必要条件和必然结果。然而“比起经济一体化来,政治一体化显然要繁杂得多,它与区域经济差距之间的联系带有某种敏感性特征,因为在一般情况下,区域间经济差距的大小,往往与地方分权主义、民族主义的活跃程度相关,而在西欧,民族问题一直是
②
个非常突出的政治问题。”在欧洲国家,存在各种各样的地方分权主义和自治势力。那些要求独立或分治的民族地区,大多数是贫困地区。这是欧洲政治一体化进程中必须解决的棘手问题。美国学者德布拉吉・瑞指出“:不仅在不同国家不同,不同。有时,上升,③
”
正因为如此,“欧洲稳定的关键保障”。当初欧共体的创始人在选择“共同体”这个名称时说,他们的愿望就是促进所有成员国的共同繁荣。在《马约》中,欧盟进一步强调了区域平衡发展的政治意义。“当然,缓和民族独立和地方分权主义呼声的政策不止区域政策一种,但在所
④
有政策中,区域政策无疑是最有效的政策之一。”正如欧盟委员会负责区域事务的委员米切尔・巴里耶(MichelBarnier)所言“:区域政策首先是一项团结政
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策。”区域政策是欧盟政策中最有形和最具体的政策之一,它直接服务于成员国居民,帮助他们提高生活水平。比起其他政策来,区域政策更能让欧洲人感受到欧盟这个大家庭的存在,赢得其信任支持,增强其对共同体的认同。发展水平低于欧盟平均水平的国家,如意大利、爱尔兰等都强烈地要求欧盟出面援助本国开发、建设落后地区。英国之后的每一个新成员国,尤其是欠发达国家,都可以从欧盟区域政策中得到一些好处,以补偿它们对共同体开放市场而可能带来的某些损失,这些国家对欧盟的向心力,是与欧盟区域政策密切相关的。
四、欧盟区域政策———成员国之间
重要的利益协调机制
欧盟是一个利益共同体,欧洲一体化成功的前提是要让所有的成员国及其地区从一体化的发展中受益。因此“,如何分享区域一体化所带来的利益是一个极为重要的问题,因为这个问题将影响到一体化计划能否实施,影响到已经开始的计划能否继续
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下去并取得进展。”
然而在实践中,即使在经济条件相近的国家之间开展自由贸易,实行经济一体化,成员国之间的利益分配也不可能完全公平,会出现矛盾。不过在成员国较少时,但随着成员国的,成员国之间,彼得・罗布森在分:一体化会影响到生产布局,,对一体化收益的地理分传统理论更多关注整个集团的收益。然而尽管一体化潜在地对集团有利,我们无法断言市场力量必然会产生所有成员国都能接受的结果,
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从而可以忽视补偿问题。”欧盟在执行一体化政策时可能对某些成员国产生不利影响,这时区域政策成为促使成员国执行一体化政策的一种“补偿”。如英国在加入共同体时就坚决要求建立区域发展基金,以支援它衰落的老工业区,并补偿它作为共同体预算纯贡献国的地位和在共同农业政策中框架内的损失。欧洲区域发展基金的设立,实际上也是对英国加入共同体的补偿性支付。西班牙、葡萄牙、希腊和爱尔兰四国要满足加入经济与货币联盟的趋同标准,尤其是控制公共赤字的要求,面临很大的挑战。对此许多观察
①张可云《区域经济政策:———理论基础与欧盟国家实践》,中
国轻工业出版社2001年版,第525页。②赵伟《干预市场:———当代发达市场经济政府主要经济政策理论分析与实证研究》,经济科学出版社1999年版,第109页。
③[美]德布拉吉・瑞著,陶然等译《:发展经济学》,北京大学出版社2002年版,第184页。
④同注②。
⑤EuropeanCommission:Workingfortheregions,OfficeforOf2
ficialpublicationsoftheEuropeanCommunities,2001.
⑥彼得・罗布森著,戴炳然等译《:国际一体化经济学》,上海
译文出版社2000年版,第216页、第5页。⑦同上。
《德国研究》2005年第2期第20卷总第74期
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家把聚合基金的设立看作是对“较贫困”成员国的侧面补偿性支付,旨在换取它们对货币联盟的支持。欧盟对意大利的大量区域援助,在很大程度上是为了换取它的市场和它对欧盟其他政策的支持。法国政府由于共同体削减农业基金而感到威胁,于是要求在《马约》下增加援助地中海国家的资金总数。结果在法国政府的努力下,其加来海峡地区被纳入1993年欧盟区域政策扩大的目标1资助计划之中。
欧洲区域发展基金建立后,欧盟委员会设计了一套综合指标以评估共同体内部的地区差别。这套指标包括失业率、经济增长率和生活水平。它形成了共同体分配给成员国有限援助的基础。然而在实践中,该基金常常被用作成员国在政治上讨价还价的平衡手段。
利益关系是行为主体之间最基本的社会、经济关系。区域一体化的建立和发展过程实际上就是成员国利益不断协调、妥协的过程。步,,,的产物,参考文献:
美国著名军事家马汉这样说过:“一支舰队越大,找到一个适当的方式保持其匀速前进就显得越发重要,因为此时对于敌人它的威力不在于无畏舰或者巡洋舰或者扫雷舰,而在于这支舰队的整
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体。”他的这段话或许是对欧盟区域政策在欧洲一体化进程中作用的很好诠释:保持欧盟这支舰队的匀速前进。欧盟区域政策和欧洲一体化进程之间关系,正如中国学者赵伟所总结的:区域经济差异的消长与一体化进程呈负相关;区域政策给落后地区的补偿程度与这些地区对共同体的向心力因而与欧洲一体化进程呈正相关②。欧洲一体化的扩大与深化,全球化趋势的发展,不仅使欧盟区域政策的地位与作用更加重要,的要求,效果怎样,直接。欧共体的主要・莫内曾经说过:欧洲建设是一个持续不断的创新。作为欧洲建设的重要政策工具,欧盟区域政策也必须不断地创新,才能有效地促进欧洲一体化进程的发展。
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2.EuropeanCommission.Workingfortheregions[Z].OfficeforOfficialpublicationsoftheEuropeanCommunities,2001.3.EuropeanUnion.inforegiopanorama[J].2000,(1).
4.[英]彼得・罗布森,戴炳然等译.国际一体化经济学[M].上海:上海译文出版社,2000.
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出版社,1997.
8.刘逊,李少鹏,李文凯,孙波涛.欧罗巴变奏[M].北京:中国人民大学出版社,1997.9.杨逢珉,张永安.欧洲联盟经济学[M].上海:华东理工大学出版社,1999.10.范军.一体化与地区问题:欧盟地区政策分析[J].欧洲,2001,(2).11.王鹤.欧洲一体化的理论与实践[J].国外社会科学,1996,(6).
12.庞效民.区域一体化的理论概念及其发展[J].地理科学进展,1997,(2).
责任编辑:戴启秀
①转引自刘逊、李少鹏、李文凯、孙波涛《欧罗巴变奏》:,中国人民大学出版社1997年版,第90页。
②赵伟《干预市场:———当代发达市场经济政府主要经济政策理论分析与实证研究》,经济科学出版社1999年版,第110页。
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