中共甘肃省委党校函授学院2005级本科班
毕 业 论 文
论文题目 试论新形势下如何发挥乡镇政府行政职能 学员姓名 陈 X 学 号2135060538XXXXX 专业班组 行政管理 专业 本科 班
指导老师 联系电话： 分院、学区 中共甘肃省委党校平凉学区
二OO 七年十一月十六日
论 文 提 要
(一) 、写作题目：试论新形势下如何发挥乡镇政府行政职能
(二) 、写作目的：
乡镇政府处于最基层，承担着繁重的稳定与发展的任务。我作为一名乡镇干部，对此有一点肤浅的体会, 想通过此文，谈谈这方面的体会和想法。
本文从乡镇行政体制的特点谈起，以乡镇政府行政职能如何发挥为主线，分析了目前我国乡镇政府所面临的和急需解决的问题，提出了乡镇政府职能发挥的思考。
(三) 、写作提纲：
一、 乡镇行政体制的特点
１、执行性。
２、综合性。
３、直接性。
４、非完整性。
二、乡镇政府职能建设中存在的主要问题
1、乡镇政府所处的地位决定了其“角色”难当。
2、党政两个“一把手”，不利于领导核心的形成。
3、乡镇政府难以很好地处理好与乡镇人大的关系。
4、条块分割，乡镇政府职责权限不清 。
5、财政困难，经费缺乏保障。
6、开展工作缺乏有效的手段。
7、政府信用缺失，干群关系紧张，乡镇干部处在各种矛盾的焦点上。
三、乡镇政府应发挥好行政管理职能
1、大胆改革乡镇领导体制。
2、下放权力，充分调动乡镇政府的积极性。
3、加快发展是解决目前乡镇财政压力的唯一途径。
4、以农民增收为根本出发点，转变政府职能，集中精力搞好农业经济结构调整。
5、加强民主管理，搞好乡镇民主政治建设，推进乡镇民主化进程。
6．搞好机构改革工作，加强乡镇政府自身建设。
（四）参考书目：
1、秦国民：《行政体制改革的动力与阻力》，载《中州学刊》2002年第四期。
2、何畏：《政府职能转变分析》，载《湘潭大学社会科学学报》2001年2月，第25卷第1期。
3、郭济：《中国行政改革的现状和趋势》，载《中国行政管理》2000年第9期。
试论新形势下如何发挥乡镇政府行政职能
中共甘肃省委党校
2005级行政管理本科班 陈 X
内容提要：乡镇政府是我国政府行政体制中最基层的行政机关，现在我国在加强政府职能建设过程中，却把侧重点放在了县级以上的政府建设，而忽略了乡镇政府这一级。现在, 我国农村各种矛盾呈急剧增长势头，各种信访案件大量增加，群众对政府的信任度很低，甚至恶性群体性事件时有发生，直接危及社会稳定。乡镇政府就成了这些问题的“处理者”，也是上级各项方针政策的“执行者”，辛苦自不言说。
本文从乡镇行政体制的特点谈起，以乡镇政府行政职能如何发挥为主线，分析了目前我国乡镇政府所面临的和急需解决的问题，提出了乡镇政府职能发挥的思考。
关键词：乡镇政府、行政职能、作用发挥
政府是指国家为实现其职能而建立起来的国家机关的总和，包括权力机关、行政机关、司法机关等。各级行政机关就是各级人民政府，包括中央人民政府（国务院）和地方各级人民政府。乡镇政府是我国最基层的地方人民政府，是我国行政机构链条中的基层行政机关。
新形势下乡镇政府要发挥好其行政职能，应通过改革乡镇领导体制、加强乡镇机构改革、下放县级部门权力于乡镇的办法，加强乡镇政府建设。同时，乡镇政府要切实转变政府职能，以农民增收为出发点，“还权于民”，大力发展农
村经济，充分发挥好新形势下的乡镇政府行政职能。下面我分三个部分试论一下乡镇政府行政职能的发挥问题。
一、乡镇行政体制的特点
乡镇是我国农村基层政权组织，是党和国家各项工作的落脚点，是农村社会主义物质文明和精神文明建设的直接领导者和管理者。同时，它又是把广大人民群众的意志和要求传输到国家政权组织中去的第一道入口。乡镇的地位和作用，使乡镇管理体制具有了自己的鲜明特征。
１、执行性。乡镇人民政府既是我国基层政权机关－－乡镇人大的执行机关，又是我国行政体制的最基层行政机关。它既要执行本级人民代表大会的决议，又要执行上级国家行政机关的决定和命令，还要执行执政党－－中国共产党的基层组织即乡镇党委的指示。党的路线、方针、政策和国家的法律，法令以及上级行政机关的命令都要通过乡镇行政机关来贯彻执行，并具体落实到广大人民群众中去，因此，乡镇行政管理具有明显的执行性。
２、综合性。乡镇行政区域是我国最基本的独立行政单元，“麻雀虽小，五脏俱全”。根据组织法的规定，乡镇人民政根据乡镇人大通过的本行政区域内的经济和社会发展计划，管理本行政区域的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。因此，乡镇行政体制及其功能具有明显的综合性。
３、直接性。乡镇行政机关为我国最基层的行政组织，它没有下属行政组织，直接同人民群众打交道，其管理方式具有明显的直接性。乡镇行政机关及其公务员的言论与行为直接关系到党和政府在人民群众中的形象，声誉。威信，关
系到党群关系，干群关系，关系到党和国家政权的生死存亡。荣辱兴衰。
４、非完整性。乡镇行政体制不像中央、省、市、县那样功能完备、机构齐全。虽设立了许多与上面有联系的对应机构，但许多机构往往只有一名工作人员，一个机构多功能，一名干部多职务的现象十分普遍。而且党政、政事、政企也难以分开。因此，乡镇行政体制具有明显的非完整性。
二、乡镇政府建设中存在的主要问题
乡镇政府处在我国政府管理体制的末稍，尚普遍存在以下问题。
1、乡镇政府所处的地位决定了其“角色”难当
乡镇政府、党委、乡镇人大按其职级来说，都是同等职级的。但从我国政治体制来说，在实际工作中，乡镇政府既要接受乡镇党委的领导，也要执行乡镇人大的各项决议。从决策机制上看，所谓乡镇决策是指乡镇人民政府将党和国家的大政方针以及上级机关的指令与本地实际相结合，制定目标，按照程序作出决策，从决策的现实看，乡镇党委是乡镇的决策主体，它决定着乡镇的重大问题（如人员分工、人事安排、中心工作）。乡镇重大决策一般通过两大会议作出，一是党委会议。凡属党内兼职的行政干部以党委副书记和党委委员的身份参加会议，然后以行政干部的身份落实党委会的决定。其二是党政联席会议。党政会议表面上由党政干部联合作出的决定，由于交叉任职。这个会议实际上可以看作是党委扩大会议。乡镇人民代表大会是权力机关，但它只能是通过一年一次的代表会参与决策，而且基本上是流于形式。乡镇政府是乡镇人大的执行机关，根据组织法，行政组
织没有全体会议和党务会议这种权威决策形式，乡镇长会一般是布臵具体工作的。可见，乡镇政府成了党委的执行机关。
2、党政两个“一把手”，不利于领导核心的形成 乡镇党政存在两个“一把手”，使乡镇工作在实际运行中造成很多矛盾。如，随着党的工作重点的转移，全党以经济建设为中心，但是作为政府的职能来说，经济工作是政府的主要职能。大量的具体工作都是由政府来完成的。那么作为乡镇党委如何实施对经济工作的领导，在实际工作中很难把握好，要么造成党委包揽政府工作过多，不能发挥政府职能作用，政府领导有意见，要造成政府权力过多，不尊重党委领导，党委无法驾驭局面。这两种情况的发生，往往都会造成乡镇党政主要领导的矛盾。为什么目前县市领导班子，特别是党政主要领导不得不采取组织措施进行调整。这种情况的发生一方面与领导干部本身的思想政治素质有关系，需要对领导干部加强党性教育，加强顾全大局的教育，但是客观上讲，这也是一个领导体制不清，关系难处理的问题。
3、乡镇政府难以很好地处理好与乡镇人大的关系。 乡镇人大代表主要来源于基层的农民群众，他们普遍文化等各方面的素质不高，对如何真正发挥好其代表人民意志的作用，他们不完全清楚。把乡镇政府成员交由素质不高的乡镇人大代表选举，很难完全做出公正的选择。有的代表是带着自己的情绪在履行其职责，甚至在选举过程中拉帮结派，把其“集团”的代言人选进政府班子。而党委书记却由上级任命，在现实工作，他显得比乡镇长更超脱，乡镇长还要时时考虑要接受人民的选择和监督，虽然这有利于乡镇行政干部更好地走群众路线，但其工作压力是可想而知的。况
且，在乡镇人民代表大会闭会期间，其主要职能是由乡镇人大主席团履行职权。乡镇人大主席团一般都设一名常务主席，有的专门还配备一名干事来主持工作，这名常务的安排一般是由于不适应党委和政府工作出于照顾而任命的，所以主席团的作用发挥十分有限。而且有的地方人大主席团是形同虚设。再就是乡镇人大对政府的同级监督显得苍白无力。应该说同级监督是非常重要的环节，是一种最有效的监督形式。但是在目前，这种乡镇体制模式中，乡镇人大好象是乡镇党政的一个工作部门，同级人大也是由乡镇政府的各级机构选举产生的，由于地位不高，对同级党政领导班子缺乏强有力的监督。
4、条块分割，乡镇政府职责权限不清
这不是一个新问题，“条”主要是指县级人民政府的职能部门设在乡镇的各种分支机构所拥有的行政管辖权，“块”是指乡镇人民政府本身对乡镇行政区域应该拥有的行政管理权。条块关系是指乡与县政府的各职能部门设在乡镇的分支机构在管理权上的权力和分配。目前，县级有关部门在乡镇的派出机构达10多个，占整个乡镇的50%左右，而且大多掌握着一些有利可图的职权。如公安、税收、工商、电力、邮电、土地等部门在乡镇均有派出机构，这些机构都以乡镇为工作对象，在行政上虽明确是双重领导，以块为主，但这些机构除党团关系在乡镇外，其它的人、财、物的权力和业务管理权大多都在上级部门，乡镇政府无权过问。这样就造成了以下后果：一是乡镇责任大，权力小。乡镇政权是国家的基层政权，国家的各项工作都要通过乡镇来完成，乡镇干部形象地说“上面千条线，下面一根针”。乡镇政府责任重
大。为了督促乡镇政府的各项工作，县上和乡镇签订了各种形式的目标责任书，加大乡镇政府工作压力，以此督促乡镇政府完成任务，但由于以条条垂直领导为主体制大大削减了乡镇政府的管理职能，使乡镇政府难以难完成。二是块块无法约束条条。派出机构的人、财、物权大多在县里，而且这些职能部门和乡镇是平级或者是级别更高的单位。乡镇对这些机构的一些不合理做法无法管束和制止。三是不利于乡镇统一行政管理。各派出机构人员为了完成上级布臵的任务，总是强调自身工作的重要性，并且出台一些特殊政策，结果造成政出多门，多个中心，难以形成合力。四是影响了乡镇干部和积极性。乡镇政府工作人员和条属机构人员存在较为严重的苦乐不均的现象，政府工作人员繁杂，待遇较差，而条属工作部门工作轻闲，福利待遇比政府工作部门好得多，形成了互相攀比的现象，影响了政府干部的工作热情。这种条块管理的模式，虽然条属部门分工明确，各司其职，而乡镇干部不但要管自己份内的事，其他部门的事也要兼而管之。这样做，表面上看好像有一定道理，但实际上恰恰说明需要对我们的管理体制加以彻底的改革。彻底解决条块分割问题，使乡镇政府真正成为有权威、有活力、高效能的一级政府，使责、权、利统一起来，充分调动乡镇政府的积极性。
5、财政困难，经费缺乏保障。这是一个普遍现象 现在乡镇财政困难，债务沉重是一件非常严重的问题。据有关资料统计，现在，作为中国基层政权的乡镇，全国乡镇政府总的背负着2000亿元庞大的债务。绝大多数的乡镇都有数量不等的债务。就拿我县来说，全县每个乡镇都有沉重债务，少则几十万元，多则几百万元，甚至上千万元。这
些债务还不包括乡镇企业的债务。这不仅严重影响到中国乡镇经济的发展和基层政权的建设，也严重威胁着国家的安全。造成这种现象的主要原因：一是过去脱离实际地搞了一些基础设施建设或“政绩工程”，由此背上沉重的工程欠款。二是前几年不合实际地强行推行“普六、普九”，大搞学校升级达标活动，其结果留下了难以偿还的教育欠帐。三是盲目加快乡镇企业发展，留下了大量企业贷款或工人的集资款和一些“夕阳企业”。这种状况形成了一种恶性循环，造成了乡镇政府运转难、保稳定难，政府在群众中的可信度越来越低。由于政府困难，对新的投资项目极少，老的项目又难以维持，税源越来越少。同时由于政府困难，致使政府对农业等方面的投入越来越少，造成了农民增收越来越难，而且造成了很多地区经济持续低迷，农民增产不增收，农民没有生产积极性。
6、开展工作缺乏有效的手段
乡镇政府对农民在经济上没有制约手段，工作上又不能搞强迫命令，只能采取协商、发动、示范、服务等方式开展工作。因此，乡镇干部普遍感觉推动工作缺乏手段，农村工作越来越难干，压力越来越大。一是工作压力大。乡镇政府与村委会的关系，已由昔日的领导与被领导关系改变为今天的指导与被指导关系，乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。这就意味着乡镇干部已不能像过去那样对依法属于村民自治范围内的事项采取行政命令式的管理方式。然而一些上级领导和部门却忽视了这一变化，对乡镇政府仍习惯于计划经济年代的行政管理模式，致使乡镇干部工作压力增大。二是生活压力。实行乡镇财政包干体制后，乡镇干
部的生活压力越来越大。由于财税任务要完成，有的地方乡镇干部工资不能按时足额发放，再扣除工作保证金和各种捐款，所剩无几。由于财政困难，有的地方乡镇干部福利待遇中应发的部分如独生子女费、降温费、烤火费乃至普调后的增资部分不能到位。乡镇干部工作环境比较艰苦，双休日很少休息。 三是舆论压力。由于诸多原因，乡镇政府给农民的少，向农民“索取”的多。作为农村基层矛盾的处理者和“索取”的执行者，乡镇干部不可避免地成了少数农民不满情绪的发泄对象和上面追查责任的承担者以及社会舆论的指责者。有的新闻媒体忽视了乡镇干部的主流和工作上的困难，片面报道乡镇干部的工作失误或不足，使乡镇干部的形象受到影响，工作难度加大。
乡镇干部作为党的路线、方针、政策在农村的贯彻执行者，其生存状况和现实表现如何，直接关系到基层政权能否正常运转和党在农村的各项方针、政策能否贯彻落实到位。上级有关组织和部门应当体谅和善待乡镇干部，通过深化政治和经济体制改革、把握正确舆论导向等途径来为乡镇干部减压，充分调动他们的工作积极性和创造性，推动农村各项事业的发展。
7、政府信用缺失，干群关系紧张，乡镇干部处在各种矛盾的焦点上
政府信用缺失，是由诸如兴办并清理整顿“三金”、一些干部不注意自身形象或违法乱纪以及某些乡镇政府在土地承包上朝令夕改等原因造成的；一旦出现恶性事故，某些地方政府则竭力封锁消息、推卸责任、提供假情况甚至粗暴干预新闻采访；统计报表、政绩“掺水”以及热衷于“花架
子”工程已成公开的秘密…… 。乡镇政府本来是为农民服务的，但在农民群众中的威信和可信度越来越低，有的成了农民的对立面，这种对立状况把乡镇政府和乡镇干部推到了风口浪尖上。
政府信用与民间信用、商业信用有着不同的意义。其一，自然人以及商家信用缺失所造成的多半是私有利益的失衡，假如说受损方在追索利益时处在与施损人对等的地位，那么政府出现信用缺失，作为受损方的百姓在追索利益时则往往处于不对等、不平等的地位，因为政府拥有很大的公共权力。其二，自然人、商业伙伴一旦失信，人们在交往、商业合作中具有充分的可选择性，而政府一旦失信，百姓对政府几乎没有选择余地。其三，任何社会体制下，政府毫无疑问都应为民表率，假如政府信用缺失问题不能从根本上解决，重塑社会信用机制几乎是不可能的。
由于政府信用缺失，极易造成诸多热点、难点问题以及一些不稳定因素，一般县政府都采取了维护各乡镇社会稳定的责任均加在了各乡镇政府的办法，把这件当作了“一把手工程”。一旦发生影响安全稳定的事件，责任均由乡镇承担，轻则“揭帽子”、减“饷子”，重则进“笼子“。
三、乡镇政府应发挥好行政管理职能
根据以上对乡镇行政体制存在的问题和弊端的分析，可以看出，这些问题和弊端，是传统体制在市场经济体制下难以避免的。要解决这些问题，仍然需要在改革和发展中寻求出路。根据中央关于农村改革和发展的基本方针以及我国农村工作的实际情况，在不违背《党章》、《选举法》及相关
组织法的前提下，乡镇政府行政体制可以从以下几个方面发挥好其行政职能：
1、大胆改革乡镇领导体制。鉴于乡镇这一级，它直接面对基层，面对广大农民群众，会遇到很多纷繁复杂的情况，因此必须要有一个高度统一、高效、能干的领导机构。相对于分权型的领导模式来说，需要一个相关集权型的领导模式。其目的就是在于保证决策的高度统一性和时效性。要减少领导职数，本着精干、高效的原则，党委书记和乡镇长可以一肩挑，完全形成一个领导核心，这个人选应该是一个既懂党务，又懂经济，又能左右协调的一个复合性人才，但是这种人选很难确定，需要认真选拔和培养才行，乡镇党委委员和乡镇政府副职也可以交叉兼职。仅此一项，乡镇领导的职数至少可比原来减少一半左右。也可以考虑乡镇党委书记与人大主席团主席由一人担任，因党委和人大主席团都是由最高权力的党代表大会和人民代表大会选举产生，而且乡镇的一切重大问题由党代会和人民代表大会决定。这样既可减少乡镇领导职数，也便于乡镇各项工作更能协调统一。
2、下放权力，充分调动乡镇政府的积极性。乡镇工作面对千家万户，面临千变万化的市场，职责之大、责任之重不言而喻。为便于乡镇机关开展工作，解决好乡镇条块分割，乡镇政府职责不清的问题，县机关职能部门应当简政放权，把该放的权力下放到乡镇，把这些部门分设在乡镇的派出机构的事权、人权，财权下放到所在地的乡镇政府，便于乡镇政府充分行使管理职能。县机关部门和乡镇都要摆正位臵，做到不越位，不错位，互相支持，共同为振兴地方经济作贡献。
3、加快发展是解决目前乡镇财政压力的唯一途径。发展经济是最大的政治，各项政治工作都是为经济工作服务的。现在经济持续低迷，各种困难和矛盾层出不穷，要解决目前经济和社会生活中存在的各种困难和问题，实现乡镇经济新的振兴，核心是加快发展。这是解决目前所有问题的关键。因此，乡镇要紧紧抓住发展这个主题，增强紧迫感和忧患意识，坚持以经济建设为中心，抓住机遇，积极进取，促进乡镇经济社会事业持续快速健康发展。在抓发展的问题上，我认为根据乡镇的实际情况，重点要抓好以下几点：(1)要优化经济结构。经济结构是否合理，是制约一个地区经济能否持续、快速、健康发展的关键因素。乡镇在经济结构调整中，要抓住我国入世等机遇，抓好结构调整。培育支柱产业，培植新的经济增长点。一是抓好 产业结构调整。按照努力提高二、三产业增加值在GDP 中的比重的总要求，着力加强第一产业，优化提高第二产业，大力发展第三产业。要推进科技农业，发展高效优质高产农业，发展有地方特色的项目和品种。要积极发展以工业经济为的私营经济的发展。工业经济是乡域经济的重要支撑，现代化必须经过工业化这一步。现在政府投入发展工业经济是根本不现实的，就是要靠政府积极引导，激励一些业主来乡镇发展。要大力发展农副产品流通销售、服务业等第三产业，改变目前许多乡镇三产发展滞后的局面。二是抓好产品结构调整。无论是一产，还是二产，都要努力寻找和开发适应市场变化、技术含量高、附加值高、有市场竞争力的新产品，创造良好的品牌优势，以形成一乡(镇) 一品、一村一业的格局，增强乡镇经济的竞争能力。三是抓好组织结构调整。要依托一些有优势的企业，
通过改革、资产重组等方式，使乡镇存量资产向这些优势企业转移。四是抓好技术结构调整。要积极培养和引进农村实用性人才，指导农村经济的发展。同时也要组织和引导企业重视和培养引进人才，搞好技术改造和新产品开发。(2)搞好对外开放，努力招商引资。要实现乡镇经济新的振兴，解决目前的各种困难和问题，仅靠自身“内力”(自身投入) 发展是很有限的，必须加大招商引资的力度，借“外力”发展。要牢固树立“人人、事事、处处”都是投资环境的意识，充分利用好各乡镇的区位和资源等优势，全方位、多层次、宽领域招商引资。招商引资要面向基础设施建设、前景较好新项目、农业综合开发和第三产业。要坚持市场导向，大胆探索，勇于创新，趋利避害，突破影响生产力发展的体制性障碍，大胆推动以个体私营经济为主体的乡镇经济的发展。(3)实施城镇化带动战略，加快小城镇建设步伐。加快城镇化步伐，让更多的农村富余人员进城是目前城市化很低的我国经济发展过程的必然趋势。乡镇政府可以采取出台优惠政策，作好城镇开发这篇文章，不断扩大城镇规模。同时改革户籍政策，降低农民进城“门坎”，不断扩大城镇“容积”。通过这样进一步活跃城乡经济，也可让农村土地逐步向业主或经营大户转移，实现农村土地的规模经营，才能增加农业经济效益。
4、以农民增收为根本出发点，转变政府职能，集中精力搞好农业经济结构调整。乡镇政府必须坚决地从直接从事的经营管理中退出来，把主要精力放在经济调节、社会管理和公共服务上。“有所不为才能有所为”，乡镇政府也面临着同样的问题。对此，乡镇政府必须痛下决心，忍痛割爱，
彻底从经营活动中淡出，把发展经济的职能交给社会，交给企业，然后干自己该干的事情。在市场经济条件下调整农业产业结构，乡镇政府既不能越位，也不能缺位，应合理地补位，对农民的发展经济中的事不能完全越俎代疱，应积极作好发动、引导、协调、服务工作。在搞好农业经济结构调整上，我认为，乡镇政府重点要抓好以下几点：(1)合理制定农业经济结构调整的规划。乡镇政府一方面要坚定不移贯彻执行和稳定中央关于农村工作的一系列方针政策。另一方面要结合这些方针政策，结合各乡镇的实际，制定切合实际的农业结构调整政策和发展规划。要指导农民突出区域特色，形成合理种植、养殖、加工基地，实现规模型的专业化生产和产业化经营。(2)建立健全完善农业社会化服务体系。一是信息服务体系。政府通过以市场供求预测为主的信息服务，帮助农民根据市场决定结构调整的方向的经营规模。二是技术服务体系。要通过科技人员下乡和技术指导、技术培训等形式，帮助农民推广新品种、新技术以及搞好技术管理。三是生产资料供应、农产品加工、销售等服务体系。特别是政府应尽可能地发展“订单农业”，强化产销环节的衔接。四是农副产品市场体系。这个市场的培育和建设是建立在农副产品规模发展、规模效益的基础之上的。一方面政府要通过疏通产品销售流通环节，积极活跃商品交易，培育起无形的市场。另一方面政府要想办法投资建设有地方区域特色的商品交易有形的市场。促进农副产品能顺利变成“钱”。(3)切实提高农业结构调整效益，减轻农民负担，增加农民收入。调整农业结构的根本出发点和落脚点都是为了增加农民的收入。农民收入增加啊反过来又会进一步调动农民参与结构
调整的积极性，为结构调整提供新的动力。为此，第一，积极推进费税改革，把农民负担真正减下来。今后乡镇政府可以依法收税，这样，就可以把乡镇干部从收税收费中解脱出来，避免与群众直接对立，也可增加群众信任度。 第二，在农业结构调整中，乡镇不能借上项目之机，对农户摊派，增加农民负担。第三，要正确处理好政府与农民的关系。农民是农业结构调整的主体，应对自己的生产经营活动拥有完全的自主权，种什么，种多少，怎样种，都应由农民自己根据市场情况自己决策。政府主要对农民是提供政策、资金、科技、信息等方面的支持，为农民自己进入市场创造条件。农民是否满意，应是评价政府服务工作的重要尺度。任何代替农民主体地位的行为可放任自流、撒手不管的作法，都是不可取的。对确已证明市场前景好、效益明显的项目，乡镇政府要通过深入细致的思想工作，应主要通过示范、典型引路等方式引导农民，变“要我干”为“我要干”。
5、加强民主管理，搞好乡镇民主政治建设，推进乡镇民主化进程。乡镇政府必须积极推进乡镇政务公开工作，以规范乡镇政府的施政行为，加强对乡镇政府及其工作人员的监督，密切农村党群、干群之间的关系，促进农村党风廉政建设。同时要加强村级组织建设，村级组织是乡镇政府的基础和延伸, 因此, 要做好乡镇工作，必须抓好村级组织。在大力发展农村经济，夯实农村经济基础的同时，要配好配强村党支部书记，也要通过多种渠道, 积极培养和发展中青年党员, 为农村培养一批思想进步、观念先进、文化素质较高的后备干部。作为乡镇政府还要依法指导好村民自治工作，切实维护农民的民主权利。村民自治已成为全党的一项大政
策，《村委会组织法》是调整农村利益关系的一部重要法律，乡镇政府必须树立依法行政、依法办事的观念和意识，帮助各村搞好农村制度建设，切实尊重和维护农民的民主权利。要以民主、公开和法制为核心，以村级制度建设为重点，突出民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和政务公开、财务公开等“四民主”、“两公开”，健全以村级组织工作制度、民主政治制度、经济管理制度、社会事务管理制度和村民自治制度为主要内容的农村制度体系。
6．搞好机构改革工作，加强乡镇政府自身建设。一是要认真搞好乡镇机关机构改革，把乡镇机关富余人员进行清退，减少吃皇粮的人员。二是对乡镇机关的其他岗位，也要压缩编制，实行机关党政人员交叉兼职，一人多岗，兼职使用，大大精减人员。与此同时，建立一套行之有效的录用、晋升和辞退制度，营造一个优胜劣汰的用人机制，对优秀的乡镇干部要及时表彰使用，对不称职的乡镇干部及时进行辞退，缺编人员公开向社会招聘，从而形成一种“能上能下、能进能出、生动活泼”的用人机制。三是搞好乡镇村组干部改革。大力削减村组干部职数，并且实行兼职兼薪。这样可以大大减少人头经费的支出。在干部的选拔上突出选拔农村经济型、科技型人才进班子。四是切实转变乡镇干部工作作风。从乡镇干部本身来说, 虽然多数还是好的, 但也确实存在不少问题。例如, 有的不思上进，有的贪图享受, 有的向群众吃喝拿要，个别的甚至腐败堕落, 跌入犯罪的泥坑。对于这些问题, 决不能马虎了事, 而要通过教育、诫勉和辞退等办法, 促进乡镇干部改进作风，弘扬正气, 扎扎实实地为群众办实事、办好事, 做一个称职的乡镇干部。
参考书目：
1、秦国民：《行政体制改革的动力与阻力》，载《中州学刊》2002年第四期。
2、何畏：《政府职能转变分析》，载《湘潭大学社会科学学报》2001年2月，第25卷第1期。
3、郭济：《中国行政改革的现状和趋势》，载《中国行政管理》2000年第9期。
中共甘肃省委党校函授学院2005级本科班
毕 业 论 文
论文题目 试论新形势下如何发挥乡镇政府行政职能 学员姓名 陈 X 学 号2135060538XXXXX 专业班组 行政管理 专业 本科 班
指导老师 联系电话： 分院、学区 中共甘肃省委党校平凉学区
二OO 七年十一月十六日
论 文 提 要
(一) 、写作题目：试论新形势下如何发挥乡镇政府行政职能
(二) 、写作目的：
乡镇政府处于最基层，承担着繁重的稳定与发展的任务。我作为一名乡镇干部，对此有一点肤浅的体会, 想通过此文，谈谈这方面的体会和想法。
本文从乡镇行政体制的特点谈起，以乡镇政府行政职能如何发挥为主线，分析了目前我国乡镇政府所面临的和急需解决的问题，提出了乡镇政府职能发挥的思考。
(三) 、写作提纲：
一、 乡镇行政体制的特点
１、执行性。
２、综合性。
３、直接性。
４、非完整性。
二、乡镇政府职能建设中存在的主要问题
1、乡镇政府所处的地位决定了其“角色”难当。
2、党政两个“一把手”，不利于领导核心的形成。
3、乡镇政府难以很好地处理好与乡镇人大的关系。
4、条块分割，乡镇政府职责权限不清 。
5、财政困难，经费缺乏保障。
6、开展工作缺乏有效的手段。
7、政府信用缺失，干群关系紧张，乡镇干部处在各种矛盾的焦点上。
三、乡镇政府应发挥好行政管理职能
1、大胆改革乡镇领导体制。
2、下放权力，充分调动乡镇政府的积极性。
3、加快发展是解决目前乡镇财政压力的唯一途径。
4、以农民增收为根本出发点，转变政府职能，集中精力搞好农业经济结构调整。
5、加强民主管理，搞好乡镇民主政治建设，推进乡镇民主化进程。
6．搞好机构改革工作，加强乡镇政府自身建设。
（四）参考书目：
1、秦国民：《行政体制改革的动力与阻力》，载《中州学刊》2002年第四期。
2、何畏：《政府职能转变分析》，载《湘潭大学社会科学学报》2001年2月，第25卷第1期。
3、郭济：《中国行政改革的现状和趋势》，载《中国行政管理》2000年第9期。
试论新形势下如何发挥乡镇政府行政职能
中共甘肃省委党校
2005级行政管理本科班 陈 X
内容提要：乡镇政府是我国政府行政体制中最基层的行政机关，现在我国在加强政府职能建设过程中，却把侧重点放在了县级以上的政府建设，而忽略了乡镇政府这一级。现在, 我国农村各种矛盾呈急剧增长势头，各种信访案件大量增加，群众对政府的信任度很低，甚至恶性群体性事件时有发生，直接危及社会稳定。乡镇政府就成了这些问题的“处理者”，也是上级各项方针政策的“执行者”，辛苦自不言说。
本文从乡镇行政体制的特点谈起，以乡镇政府行政职能如何发挥为主线，分析了目前我国乡镇政府所面临的和急需解决的问题，提出了乡镇政府职能发挥的思考。
关键词：乡镇政府、行政职能、作用发挥
政府是指国家为实现其职能而建立起来的国家机关的总和，包括权力机关、行政机关、司法机关等。各级行政机关就是各级人民政府，包括中央人民政府（国务院）和地方各级人民政府。乡镇政府是我国最基层的地方人民政府，是我国行政机构链条中的基层行政机关。
新形势下乡镇政府要发挥好其行政职能，应通过改革乡镇领导体制、加强乡镇机构改革、下放县级部门权力于乡镇的办法，加强乡镇政府建设。同时，乡镇政府要切实转变政府职能，以农民增收为出发点，“还权于民”，大力发展农
村经济，充分发挥好新形势下的乡镇政府行政职能。下面我分三个部分试论一下乡镇政府行政职能的发挥问题。
一、乡镇行政体制的特点
乡镇是我国农村基层政权组织，是党和国家各项工作的落脚点，是农村社会主义物质文明和精神文明建设的直接领导者和管理者。同时，它又是把广大人民群众的意志和要求传输到国家政权组织中去的第一道入口。乡镇的地位和作用，使乡镇管理体制具有了自己的鲜明特征。
１、执行性。乡镇人民政府既是我国基层政权机关－－乡镇人大的执行机关，又是我国行政体制的最基层行政机关。它既要执行本级人民代表大会的决议，又要执行上级国家行政机关的决定和命令，还要执行执政党－－中国共产党的基层组织即乡镇党委的指示。党的路线、方针、政策和国家的法律，法令以及上级行政机关的命令都要通过乡镇行政机关来贯彻执行，并具体落实到广大人民群众中去，因此，乡镇行政管理具有明显的执行性。
２、综合性。乡镇行政区域是我国最基本的独立行政单元，“麻雀虽小，五脏俱全”。根据组织法的规定，乡镇人民政根据乡镇人大通过的本行政区域内的经济和社会发展计划，管理本行政区域的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。因此，乡镇行政体制及其功能具有明显的综合性。
３、直接性。乡镇行政机关为我国最基层的行政组织，它没有下属行政组织，直接同人民群众打交道，其管理方式具有明显的直接性。乡镇行政机关及其公务员的言论与行为直接关系到党和政府在人民群众中的形象，声誉。威信，关
系到党群关系，干群关系，关系到党和国家政权的生死存亡。荣辱兴衰。
４、非完整性。乡镇行政体制不像中央、省、市、县那样功能完备、机构齐全。虽设立了许多与上面有联系的对应机构，但许多机构往往只有一名工作人员，一个机构多功能，一名干部多职务的现象十分普遍。而且党政、政事、政企也难以分开。因此，乡镇行政体制具有明显的非完整性。
二、乡镇政府建设中存在的主要问题
乡镇政府处在我国政府管理体制的末稍，尚普遍存在以下问题。
1、乡镇政府所处的地位决定了其“角色”难当
乡镇政府、党委、乡镇人大按其职级来说，都是同等职级的。但从我国政治体制来说，在实际工作中，乡镇政府既要接受乡镇党委的领导，也要执行乡镇人大的各项决议。从决策机制上看，所谓乡镇决策是指乡镇人民政府将党和国家的大政方针以及上级机关的指令与本地实际相结合，制定目标，按照程序作出决策，从决策的现实看，乡镇党委是乡镇的决策主体，它决定着乡镇的重大问题（如人员分工、人事安排、中心工作）。乡镇重大决策一般通过两大会议作出，一是党委会议。凡属党内兼职的行政干部以党委副书记和党委委员的身份参加会议，然后以行政干部的身份落实党委会的决定。其二是党政联席会议。党政会议表面上由党政干部联合作出的决定，由于交叉任职。这个会议实际上可以看作是党委扩大会议。乡镇人民代表大会是权力机关，但它只能是通过一年一次的代表会参与决策，而且基本上是流于形式。乡镇政府是乡镇人大的执行机关，根据组织法，行政组
织没有全体会议和党务会议这种权威决策形式，乡镇长会一般是布臵具体工作的。可见，乡镇政府成了党委的执行机关。
2、党政两个“一把手”，不利于领导核心的形成 乡镇党政存在两个“一把手”，使乡镇工作在实际运行中造成很多矛盾。如，随着党的工作重点的转移，全党以经济建设为中心，但是作为政府的职能来说，经济工作是政府的主要职能。大量的具体工作都是由政府来完成的。那么作为乡镇党委如何实施对经济工作的领导，在实际工作中很难把握好，要么造成党委包揽政府工作过多，不能发挥政府职能作用，政府领导有意见，要造成政府权力过多，不尊重党委领导，党委无法驾驭局面。这两种情况的发生，往往都会造成乡镇党政主要领导的矛盾。为什么目前县市领导班子，特别是党政主要领导不得不采取组织措施进行调整。这种情况的发生一方面与领导干部本身的思想政治素质有关系，需要对领导干部加强党性教育，加强顾全大局的教育，但是客观上讲，这也是一个领导体制不清，关系难处理的问题。
3、乡镇政府难以很好地处理好与乡镇人大的关系。 乡镇人大代表主要来源于基层的农民群众，他们普遍文化等各方面的素质不高，对如何真正发挥好其代表人民意志的作用，他们不完全清楚。把乡镇政府成员交由素质不高的乡镇人大代表选举，很难完全做出公正的选择。有的代表是带着自己的情绪在履行其职责，甚至在选举过程中拉帮结派，把其“集团”的代言人选进政府班子。而党委书记却由上级任命，在现实工作，他显得比乡镇长更超脱，乡镇长还要时时考虑要接受人民的选择和监督，虽然这有利于乡镇行政干部更好地走群众路线，但其工作压力是可想而知的。况
且，在乡镇人民代表大会闭会期间，其主要职能是由乡镇人大主席团履行职权。乡镇人大主席团一般都设一名常务主席，有的专门还配备一名干事来主持工作，这名常务的安排一般是由于不适应党委和政府工作出于照顾而任命的，所以主席团的作用发挥十分有限。而且有的地方人大主席团是形同虚设。再就是乡镇人大对政府的同级监督显得苍白无力。应该说同级监督是非常重要的环节，是一种最有效的监督形式。但是在目前，这种乡镇体制模式中，乡镇人大好象是乡镇党政的一个工作部门，同级人大也是由乡镇政府的各级机构选举产生的，由于地位不高，对同级党政领导班子缺乏强有力的监督。
4、条块分割，乡镇政府职责权限不清
这不是一个新问题，“条”主要是指县级人民政府的职能部门设在乡镇的各种分支机构所拥有的行政管辖权，“块”是指乡镇人民政府本身对乡镇行政区域应该拥有的行政管理权。条块关系是指乡与县政府的各职能部门设在乡镇的分支机构在管理权上的权力和分配。目前，县级有关部门在乡镇的派出机构达10多个，占整个乡镇的50%左右，而且大多掌握着一些有利可图的职权。如公安、税收、工商、电力、邮电、土地等部门在乡镇均有派出机构，这些机构都以乡镇为工作对象，在行政上虽明确是双重领导，以块为主，但这些机构除党团关系在乡镇外，其它的人、财、物的权力和业务管理权大多都在上级部门，乡镇政府无权过问。这样就造成了以下后果：一是乡镇责任大，权力小。乡镇政权是国家的基层政权，国家的各项工作都要通过乡镇来完成，乡镇干部形象地说“上面千条线，下面一根针”。乡镇政府责任重
大。为了督促乡镇政府的各项工作，县上和乡镇签订了各种形式的目标责任书，加大乡镇政府工作压力，以此督促乡镇政府完成任务，但由于以条条垂直领导为主体制大大削减了乡镇政府的管理职能，使乡镇政府难以难完成。二是块块无法约束条条。派出机构的人、财、物权大多在县里，而且这些职能部门和乡镇是平级或者是级别更高的单位。乡镇对这些机构的一些不合理做法无法管束和制止。三是不利于乡镇统一行政管理。各派出机构人员为了完成上级布臵的任务，总是强调自身工作的重要性，并且出台一些特殊政策，结果造成政出多门，多个中心，难以形成合力。四是影响了乡镇干部和积极性。乡镇政府工作人员和条属机构人员存在较为严重的苦乐不均的现象，政府工作人员繁杂，待遇较差，而条属工作部门工作轻闲，福利待遇比政府工作部门好得多，形成了互相攀比的现象，影响了政府干部的工作热情。这种条块管理的模式，虽然条属部门分工明确，各司其职，而乡镇干部不但要管自己份内的事，其他部门的事也要兼而管之。这样做，表面上看好像有一定道理，但实际上恰恰说明需要对我们的管理体制加以彻底的改革。彻底解决条块分割问题，使乡镇政府真正成为有权威、有活力、高效能的一级政府，使责、权、利统一起来，充分调动乡镇政府的积极性。
5、财政困难，经费缺乏保障。这是一个普遍现象 现在乡镇财政困难，债务沉重是一件非常严重的问题。据有关资料统计，现在，作为中国基层政权的乡镇，全国乡镇政府总的背负着2000亿元庞大的债务。绝大多数的乡镇都有数量不等的债务。就拿我县来说，全县每个乡镇都有沉重债务，少则几十万元，多则几百万元，甚至上千万元。这
些债务还不包括乡镇企业的债务。这不仅严重影响到中国乡镇经济的发展和基层政权的建设，也严重威胁着国家的安全。造成这种现象的主要原因：一是过去脱离实际地搞了一些基础设施建设或“政绩工程”，由此背上沉重的工程欠款。二是前几年不合实际地强行推行“普六、普九”，大搞学校升级达标活动，其结果留下了难以偿还的教育欠帐。三是盲目加快乡镇企业发展，留下了大量企业贷款或工人的集资款和一些“夕阳企业”。这种状况形成了一种恶性循环，造成了乡镇政府运转难、保稳定难，政府在群众中的可信度越来越低。由于政府困难，对新的投资项目极少，老的项目又难以维持，税源越来越少。同时由于政府困难，致使政府对农业等方面的投入越来越少，造成了农民增收越来越难，而且造成了很多地区经济持续低迷，农民增产不增收，农民没有生产积极性。
6、开展工作缺乏有效的手段
乡镇政府对农民在经济上没有制约手段，工作上又不能搞强迫命令，只能采取协商、发动、示范、服务等方式开展工作。因此，乡镇干部普遍感觉推动工作缺乏手段，农村工作越来越难干，压力越来越大。一是工作压力大。乡镇政府与村委会的关系，已由昔日的领导与被领导关系改变为今天的指导与被指导关系，乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。这就意味着乡镇干部已不能像过去那样对依法属于村民自治范围内的事项采取行政命令式的管理方式。然而一些上级领导和部门却忽视了这一变化，对乡镇政府仍习惯于计划经济年代的行政管理模式，致使乡镇干部工作压力增大。二是生活压力。实行乡镇财政包干体制后，乡镇干
部的生活压力越来越大。由于财税任务要完成，有的地方乡镇干部工资不能按时足额发放，再扣除工作保证金和各种捐款，所剩无几。由于财政困难，有的地方乡镇干部福利待遇中应发的部分如独生子女费、降温费、烤火费乃至普调后的增资部分不能到位。乡镇干部工作环境比较艰苦，双休日很少休息。 三是舆论压力。由于诸多原因，乡镇政府给农民的少，向农民“索取”的多。作为农村基层矛盾的处理者和“索取”的执行者，乡镇干部不可避免地成了少数农民不满情绪的发泄对象和上面追查责任的承担者以及社会舆论的指责者。有的新闻媒体忽视了乡镇干部的主流和工作上的困难，片面报道乡镇干部的工作失误或不足，使乡镇干部的形象受到影响，工作难度加大。
乡镇干部作为党的路线、方针、政策在农村的贯彻执行者，其生存状况和现实表现如何，直接关系到基层政权能否正常运转和党在农村的各项方针、政策能否贯彻落实到位。上级有关组织和部门应当体谅和善待乡镇干部，通过深化政治和经济体制改革、把握正确舆论导向等途径来为乡镇干部减压，充分调动他们的工作积极性和创造性，推动农村各项事业的发展。
7、政府信用缺失，干群关系紧张，乡镇干部处在各种矛盾的焦点上
政府信用缺失，是由诸如兴办并清理整顿“三金”、一些干部不注意自身形象或违法乱纪以及某些乡镇政府在土地承包上朝令夕改等原因造成的；一旦出现恶性事故，某些地方政府则竭力封锁消息、推卸责任、提供假情况甚至粗暴干预新闻采访；统计报表、政绩“掺水”以及热衷于“花架
子”工程已成公开的秘密…… 。乡镇政府本来是为农民服务的，但在农民群众中的威信和可信度越来越低，有的成了农民的对立面，这种对立状况把乡镇政府和乡镇干部推到了风口浪尖上。
政府信用与民间信用、商业信用有着不同的意义。其一，自然人以及商家信用缺失所造成的多半是私有利益的失衡，假如说受损方在追索利益时处在与施损人对等的地位，那么政府出现信用缺失，作为受损方的百姓在追索利益时则往往处于不对等、不平等的地位，因为政府拥有很大的公共权力。其二，自然人、商业伙伴一旦失信，人们在交往、商业合作中具有充分的可选择性，而政府一旦失信，百姓对政府几乎没有选择余地。其三，任何社会体制下，政府毫无疑问都应为民表率，假如政府信用缺失问题不能从根本上解决，重塑社会信用机制几乎是不可能的。
由于政府信用缺失，极易造成诸多热点、难点问题以及一些不稳定因素，一般县政府都采取了维护各乡镇社会稳定的责任均加在了各乡镇政府的办法，把这件当作了“一把手工程”。一旦发生影响安全稳定的事件，责任均由乡镇承担，轻则“揭帽子”、减“饷子”，重则进“笼子“。
三、乡镇政府应发挥好行政管理职能
根据以上对乡镇行政体制存在的问题和弊端的分析，可以看出，这些问题和弊端，是传统体制在市场经济体制下难以避免的。要解决这些问题，仍然需要在改革和发展中寻求出路。根据中央关于农村改革和发展的基本方针以及我国农村工作的实际情况，在不违背《党章》、《选举法》及相关
组织法的前提下，乡镇政府行政体制可以从以下几个方面发挥好其行政职能：
1、大胆改革乡镇领导体制。鉴于乡镇这一级，它直接面对基层，面对广大农民群众，会遇到很多纷繁复杂的情况，因此必须要有一个高度统一、高效、能干的领导机构。相对于分权型的领导模式来说，需要一个相关集权型的领导模式。其目的就是在于保证决策的高度统一性和时效性。要减少领导职数，本着精干、高效的原则，党委书记和乡镇长可以一肩挑，完全形成一个领导核心，这个人选应该是一个既懂党务，又懂经济，又能左右协调的一个复合性人才，但是这种人选很难确定，需要认真选拔和培养才行，乡镇党委委员和乡镇政府副职也可以交叉兼职。仅此一项，乡镇领导的职数至少可比原来减少一半左右。也可以考虑乡镇党委书记与人大主席团主席由一人担任，因党委和人大主席团都是由最高权力的党代表大会和人民代表大会选举产生，而且乡镇的一切重大问题由党代会和人民代表大会决定。这样既可减少乡镇领导职数，也便于乡镇各项工作更能协调统一。
2、下放权力，充分调动乡镇政府的积极性。乡镇工作面对千家万户，面临千变万化的市场，职责之大、责任之重不言而喻。为便于乡镇机关开展工作，解决好乡镇条块分割，乡镇政府职责不清的问题，县机关职能部门应当简政放权，把该放的权力下放到乡镇，把这些部门分设在乡镇的派出机构的事权、人权，财权下放到所在地的乡镇政府，便于乡镇政府充分行使管理职能。县机关部门和乡镇都要摆正位臵，做到不越位，不错位，互相支持，共同为振兴地方经济作贡献。
3、加快发展是解决目前乡镇财政压力的唯一途径。发展经济是最大的政治，各项政治工作都是为经济工作服务的。现在经济持续低迷，各种困难和矛盾层出不穷，要解决目前经济和社会生活中存在的各种困难和问题，实现乡镇经济新的振兴，核心是加快发展。这是解决目前所有问题的关键。因此，乡镇要紧紧抓住发展这个主题，增强紧迫感和忧患意识，坚持以经济建设为中心，抓住机遇，积极进取，促进乡镇经济社会事业持续快速健康发展。在抓发展的问题上，我认为根据乡镇的实际情况，重点要抓好以下几点：(1)要优化经济结构。经济结构是否合理，是制约一个地区经济能否持续、快速、健康发展的关键因素。乡镇在经济结构调整中，要抓住我国入世等机遇，抓好结构调整。培育支柱产业，培植新的经济增长点。一是抓好 产业结构调整。按照努力提高二、三产业增加值在GDP 中的比重的总要求，着力加强第一产业，优化提高第二产业，大力发展第三产业。要推进科技农业，发展高效优质高产农业，发展有地方特色的项目和品种。要积极发展以工业经济为的私营经济的发展。工业经济是乡域经济的重要支撑，现代化必须经过工业化这一步。现在政府投入发展工业经济是根本不现实的，就是要靠政府积极引导，激励一些业主来乡镇发展。要大力发展农副产品流通销售、服务业等第三产业，改变目前许多乡镇三产发展滞后的局面。二是抓好产品结构调整。无论是一产，还是二产，都要努力寻找和开发适应市场变化、技术含量高、附加值高、有市场竞争力的新产品，创造良好的品牌优势，以形成一乡(镇) 一品、一村一业的格局，增强乡镇经济的竞争能力。三是抓好组织结构调整。要依托一些有优势的企业，
通过改革、资产重组等方式，使乡镇存量资产向这些优势企业转移。四是抓好技术结构调整。要积极培养和引进农村实用性人才，指导农村经济的发展。同时也要组织和引导企业重视和培养引进人才，搞好技术改造和新产品开发。(2)搞好对外开放，努力招商引资。要实现乡镇经济新的振兴，解决目前的各种困难和问题，仅靠自身“内力”(自身投入) 发展是很有限的，必须加大招商引资的力度，借“外力”发展。要牢固树立“人人、事事、处处”都是投资环境的意识，充分利用好各乡镇的区位和资源等优势，全方位、多层次、宽领域招商引资。招商引资要面向基础设施建设、前景较好新项目、农业综合开发和第三产业。要坚持市场导向，大胆探索，勇于创新，趋利避害，突破影响生产力发展的体制性障碍，大胆推动以个体私营经济为主体的乡镇经济的发展。(3)实施城镇化带动战略，加快小城镇建设步伐。加快城镇化步伐，让更多的农村富余人员进城是目前城市化很低的我国经济发展过程的必然趋势。乡镇政府可以采取出台优惠政策，作好城镇开发这篇文章，不断扩大城镇规模。同时改革户籍政策，降低农民进城“门坎”，不断扩大城镇“容积”。通过这样进一步活跃城乡经济，也可让农村土地逐步向业主或经营大户转移，实现农村土地的规模经营，才能增加农业经济效益。
4、以农民增收为根本出发点，转变政府职能，集中精力搞好农业经济结构调整。乡镇政府必须坚决地从直接从事的经营管理中退出来，把主要精力放在经济调节、社会管理和公共服务上。“有所不为才能有所为”，乡镇政府也面临着同样的问题。对此，乡镇政府必须痛下决心，忍痛割爱，
彻底从经营活动中淡出，把发展经济的职能交给社会，交给企业，然后干自己该干的事情。在市场经济条件下调整农业产业结构，乡镇政府既不能越位，也不能缺位，应合理地补位，对农民的发展经济中的事不能完全越俎代疱，应积极作好发动、引导、协调、服务工作。在搞好农业经济结构调整上，我认为，乡镇政府重点要抓好以下几点：(1)合理制定农业经济结构调整的规划。乡镇政府一方面要坚定不移贯彻执行和稳定中央关于农村工作的一系列方针政策。另一方面要结合这些方针政策，结合各乡镇的实际，制定切合实际的农业结构调整政策和发展规划。要指导农民突出区域特色，形成合理种植、养殖、加工基地，实现规模型的专业化生产和产业化经营。(2)建立健全完善农业社会化服务体系。一是信息服务体系。政府通过以市场供求预测为主的信息服务，帮助农民根据市场决定结构调整的方向的经营规模。二是技术服务体系。要通过科技人员下乡和技术指导、技术培训等形式，帮助农民推广新品种、新技术以及搞好技术管理。三是生产资料供应、农产品加工、销售等服务体系。特别是政府应尽可能地发展“订单农业”，强化产销环节的衔接。四是农副产品市场体系。这个市场的培育和建设是建立在农副产品规模发展、规模效益的基础之上的。一方面政府要通过疏通产品销售流通环节，积极活跃商品交易，培育起无形的市场。另一方面政府要想办法投资建设有地方区域特色的商品交易有形的市场。促进农副产品能顺利变成“钱”。(3)切实提高农业结构调整效益，减轻农民负担，增加农民收入。调整农业结构的根本出发点和落脚点都是为了增加农民的收入。农民收入增加啊反过来又会进一步调动农民参与结构
调整的积极性，为结构调整提供新的动力。为此，第一，积极推进费税改革，把农民负担真正减下来。今后乡镇政府可以依法收税，这样，就可以把乡镇干部从收税收费中解脱出来，避免与群众直接对立，也可增加群众信任度。 第二，在农业结构调整中，乡镇不能借上项目之机，对农户摊派，增加农民负担。第三，要正确处理好政府与农民的关系。农民是农业结构调整的主体，应对自己的生产经营活动拥有完全的自主权，种什么，种多少，怎样种，都应由农民自己根据市场情况自己决策。政府主要对农民是提供政策、资金、科技、信息等方面的支持，为农民自己进入市场创造条件。农民是否满意，应是评价政府服务工作的重要尺度。任何代替农民主体地位的行为可放任自流、撒手不管的作法，都是不可取的。对确已证明市场前景好、效益明显的项目，乡镇政府要通过深入细致的思想工作，应主要通过示范、典型引路等方式引导农民，变“要我干”为“我要干”。
5、加强民主管理，搞好乡镇民主政治建设，推进乡镇民主化进程。乡镇政府必须积极推进乡镇政务公开工作，以规范乡镇政府的施政行为，加强对乡镇政府及其工作人员的监督，密切农村党群、干群之间的关系，促进农村党风廉政建设。同时要加强村级组织建设，村级组织是乡镇政府的基础和延伸, 因此, 要做好乡镇工作，必须抓好村级组织。在大力发展农村经济，夯实农村经济基础的同时，要配好配强村党支部书记，也要通过多种渠道, 积极培养和发展中青年党员, 为农村培养一批思想进步、观念先进、文化素质较高的后备干部。作为乡镇政府还要依法指导好村民自治工作，切实维护农民的民主权利。村民自治已成为全党的一项大政
策，《村委会组织法》是调整农村利益关系的一部重要法律，乡镇政府必须树立依法行政、依法办事的观念和意识，帮助各村搞好农村制度建设，切实尊重和维护农民的民主权利。要以民主、公开和法制为核心，以村级制度建设为重点，突出民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和政务公开、财务公开等“四民主”、“两公开”，健全以村级组织工作制度、民主政治制度、经济管理制度、社会事务管理制度和村民自治制度为主要内容的农村制度体系。
6．搞好机构改革工作，加强乡镇政府自身建设。一是要认真搞好乡镇机关机构改革，把乡镇机关富余人员进行清退，减少吃皇粮的人员。二是对乡镇机关的其他岗位，也要压缩编制，实行机关党政人员交叉兼职，一人多岗，兼职使用，大大精减人员。与此同时，建立一套行之有效的录用、晋升和辞退制度，营造一个优胜劣汰的用人机制，对优秀的乡镇干部要及时表彰使用，对不称职的乡镇干部及时进行辞退，缺编人员公开向社会招聘，从而形成一种“能上能下、能进能出、生动活泼”的用人机制。三是搞好乡镇村组干部改革。大力削减村组干部职数，并且实行兼职兼薪。这样可以大大减少人头经费的支出。在干部的选拔上突出选拔农村经济型、科技型人才进班子。四是切实转变乡镇干部工作作风。从乡镇干部本身来说, 虽然多数还是好的, 但也确实存在不少问题。例如, 有的不思上进，有的贪图享受, 有的向群众吃喝拿要，个别的甚至腐败堕落, 跌入犯罪的泥坑。对于这些问题, 决不能马虎了事, 而要通过教育、诫勉和辞退等办法, 促进乡镇干部改进作风，弘扬正气, 扎扎实实地为群众办实事、办好事, 做一个称职的乡镇干部。
参考书目：
1、秦国民：《行政体制改革的动力与阻力》，载《中州学刊》2002年第四期。
2、何畏：《政府职能转变分析》，载《湘潭大学社会科学学报》2001年2月，第25卷第1期。
3、郭济：《中国行政改革的现状和趋势》，载《中国行政管理》2000年第9期。