［摘 要］行政公益诉讼是指行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时,法律容许无直接利害关系人为维护公共利益向法院提起行政诉讼的制度。此制度在国外发挥了重要作用,但引入中国时应考察中国是否有现实需要,进而分析构建的可行性。
［关键词］行政公益诉讼；必要性；可行性
［中图分类号］D81 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）31-0167-02
行政公益诉讼指当国家行政机关或法律法规授权的组织损害了公共利益或有损害公共利益的危险时,法律赋予无直接利害关系的公民、公益性社会团体或特定国家机关向法院提起诉讼的权利,由法院对被诉行政行为进行审查并予以补救的制度。美国的私人检察总长制度、德国的公益代表人制度和日本的民众诉讼制度本质上就是行政公益诉讼制度,并发挥了重要作用。但中国是否有构建此制度的必要性和可行性呢？
1 我国是否需要构建行政公益诉讼制度
行政公益诉讼在我国有很大针对性,最直接原因是我国正处于社会转型关键期,利益关系和利益格局的变化引发了各种激烈的矛盾和冲突,现实生活中存在大量公益被侵犯却得不到司法救济的情况,尤以以下几种情况为常见。
第一,国有资产流失严重得不到救济。国有资产流失的形式包括侵占、转移、损毁和灭失；流失的原因不仅由于行政机关疏于管理、不作为,更多是因行政机关的直接参与违法操作。“据估计20世纪80年代国有资产每年流失500亿元,90年代开始每年至少流失800亿~1000亿元,加之银行坏账、偷税漏税、公款消费和决策失误造成的浪费等,国有资产损失已是一个相当大的数目。”国有资产属于全体人民所有,人民有权直接动用司法手段对侵害国有资产的行为进行干预。但现行《行政诉讼法》将原告资格限于私益直接侵害的情形,使大部分国有资产被侵犯的行政案件难以进入司法程序。
第二,大规模环境污染和破坏无法进入诉讼程序。一方面,目前我国涉水管理的行政机关有水利、环保、土地、林业、农业、海事、渔业、海洋、交通等部门,这些部门之间权力分工不明晰、职能交叉,法律没有明文规定由谁来代表国家和公众利益行使诉讼权利的情况下,各部门存在竞相推诿、毫无作为的现象,大量环境污染和破坏中的受损权利处于无司法保护状态。另一方面,随着工业化、城市化进程的不断加快,部分企业为追求眼前经济利益,在生产中忽视环境因素,当地行政机关为了本地经济的发展,对破坏环境行为常常熟视无睹,致使环境的污染和破坏日益严重。
第三,土地开发过程中不合理利用土地无法规制。行政机关违反土地管理法规和保护国土资源的国家政策,违法占地、批地,大搞开发区等形象工程,造成大量土地闲置和资源浪费。但我国公民不享有土地所有权,并且往往也与被占土地没有直接利害关系,依诉讼法对行政机关非法占地等行为无法提起诉讼进行维权。
此外,政府在公共工程的审批和招标、发包过程中违法操作,导致豆腐渣工程屡见不鲜,使国家遭受重大损失。但依现行法律无法进入司法救济程序。而行业垄断使服务价格随意调高,行政机关对此听之任之,公众虽有怨言亦诉之无路。可见我国需要行政公益诉讼制度。
2 我国构建行政公益诉讼制度的可行性
虽有需求,仍然应在谨慎考察我国社会环境基础上判断行政公益诉讼制度能否在我国建立并发挥其应有的功能。
首先,公民民主法治意识的不断增强。市场经济的建立和完善,使社会进入一个权利最受关注和尊重的时代；民主法制进程的加速,也使权利意识日益深入人心。新时期下公民法律意识空前提高,参政意识和对国家机关的监督意识不断增强,这为行政公益诉讼制度的构建创造了良好的社会环境,行政公益诉讼制度不再凌空、不再是无源之水。
其次,行政职责的社会化趋势不可逆转。虽然现实中行政权不断扩张,但随着社会事务的日趋繁重,政府的管理不可能面面俱到,使得行政职责社会化成为必要。行政公益诉讼制度是行政相对人超越自身利益,维护公益的诉讼机制,它发挥着影响的方式在于民众通过法院敦促行政机关及其工作人员将存在于宪法、法律中的各项权利实质化。从这个角度说,行政公益诉讼制度确立了“以诉讼推进民治、以民治实现公益”的模式,拓展了民众管理国家社会事务的途径,是推动社会发展的强有力的工具,最终实现了权力与权力、权利与权力的相互促进。
再次,我国司法解释扩大了行政诉讼原告的范围。《最高人民法院关于执行�中华人民共和国行政诉讼法�若干问题的解释》第十二条补充规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”这条规定中没有强调原告必须与被诉行政机关的具体行政行为有“直接的利害关系”,“法律上的利害关系”不再解释为“权利义务的增减、得失”,只要某个行政行为对某个人或组织的权利义务产生了实际影响,原则上该个人或组织就具有了原告资格。原告资格的放宽为建立行政公益诉讼制度奠定了基础,不致使制度的出现过于突兀甚至与现行制度相冲突。
最后,法官素质逐渐提高和司法审判经验的逐步积累。法官在审查公益案件的过程中,往往是进行一种价值的衡量与判断,需要运用自由裁量权在公共利益和行政效率之间进行取舍,因此建立行政公益诉讼制度必然要求高素质的法官队伍。我国目前的司法改革进程中,各地都在进行法官的职业化、精英化建设,法院不断吸纳高学历的法律专业毕业生,很大程度上推动了法院内部职业法律群体的形成。同时,实践中表明,律师作为公益诉讼的主力军在行政公益诉讼案件中发挥了重要的作用,对法官的素质提出挑战,促进了我国司法经验的积累,间接推动了法官职业素养的提高。从历史宏观角度上看,行政诉讼制度自1989年《中华人民共和国行政诉讼法》颁布以来,有近20年的发展历史,行政审判经验无可辩驳地达到了一定的积累程度,这也为行政公益诉讼制度的构建提供了现实基础。
因此,在我国建立行政公益诉讼制度并非不具有可操作性。
综上,我国法治现状对行政公益诉讼制度提出要求,且中国法制环境也验证了在中国实行行政公益诉讼制度是合理的,完善的行政公益诉讼制度对我国法治进程和经济社会发展都有重大意义。至于具体如何构建,意见纷纷：扩大原告资格、明确受案范围、合理分配举证责任和承担诉讼费用。此外,政府信息公开的透明度的增强,落实公众对行政机关的监督亦应予以考虑。但无论何者,都应立足于中国法制环境,在必要性和可行性框架下合理统一规范。
参考文献：
［1］张浩.浅议我国行政公益诉讼制度的构建［J］.法制与社会,2009(2).
［2］和洪.论我国行政公益诉讼的现状和前景［J］.法制与社会,2009(6).
［3］吴霞.引入行政公益诉讼的冷思考［J］.法制与社会,2010(2).
［摘 要］行政公益诉讼是指行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时,法律容许无直接利害关系人为维护公共利益向法院提起行政诉讼的制度。此制度在国外发挥了重要作用,但引入中国时应考察中国是否有现实需要,进而分析构建的可行性。
［关键词］行政公益诉讼；必要性；可行性
［中图分类号］D81 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）31-0167-02
行政公益诉讼指当国家行政机关或法律法规授权的组织损害了公共利益或有损害公共利益的危险时,法律赋予无直接利害关系的公民、公益性社会团体或特定国家机关向法院提起诉讼的权利,由法院对被诉行政行为进行审查并予以补救的制度。美国的私人检察总长制度、德国的公益代表人制度和日本的民众诉讼制度本质上就是行政公益诉讼制度,并发挥了重要作用。但中国是否有构建此制度的必要性和可行性呢？
1 我国是否需要构建行政公益诉讼制度
行政公益诉讼在我国有很大针对性,最直接原因是我国正处于社会转型关键期,利益关系和利益格局的变化引发了各种激烈的矛盾和冲突,现实生活中存在大量公益被侵犯却得不到司法救济的情况,尤以以下几种情况为常见。
第一,国有资产流失严重得不到救济。国有资产流失的形式包括侵占、转移、损毁和灭失；流失的原因不仅由于行政机关疏于管理、不作为,更多是因行政机关的直接参与违法操作。“据估计20世纪80年代国有资产每年流失500亿元,90年代开始每年至少流失800亿~1000亿元,加之银行坏账、偷税漏税、公款消费和决策失误造成的浪费等,国有资产损失已是一个相当大的数目。”国有资产属于全体人民所有,人民有权直接动用司法手段对侵害国有资产的行为进行干预。但现行《行政诉讼法》将原告资格限于私益直接侵害的情形,使大部分国有资产被侵犯的行政案件难以进入司法程序。
第二,大规模环境污染和破坏无法进入诉讼程序。一方面,目前我国涉水管理的行政机关有水利、环保、土地、林业、农业、海事、渔业、海洋、交通等部门,这些部门之间权力分工不明晰、职能交叉,法律没有明文规定由谁来代表国家和公众利益行使诉讼权利的情况下,各部门存在竞相推诿、毫无作为的现象,大量环境污染和破坏中的受损权利处于无司法保护状态。另一方面,随着工业化、城市化进程的不断加快,部分企业为追求眼前经济利益,在生产中忽视环境因素,当地行政机关为了本地经济的发展,对破坏环境行为常常熟视无睹,致使环境的污染和破坏日益严重。
第三,土地开发过程中不合理利用土地无法规制。行政机关违反土地管理法规和保护国土资源的国家政策,违法占地、批地,大搞开发区等形象工程,造成大量土地闲置和资源浪费。但我国公民不享有土地所有权,并且往往也与被占土地没有直接利害关系,依诉讼法对行政机关非法占地等行为无法提起诉讼进行维权。
此外,政府在公共工程的审批和招标、发包过程中违法操作,导致豆腐渣工程屡见不鲜,使国家遭受重大损失。但依现行法律无法进入司法救济程序。而行业垄断使服务价格随意调高,行政机关对此听之任之,公众虽有怨言亦诉之无路。可见我国需要行政公益诉讼制度。
2 我国构建行政公益诉讼制度的可行性
虽有需求,仍然应在谨慎考察我国社会环境基础上判断行政公益诉讼制度能否在我国建立并发挥其应有的功能。
首先,公民民主法治意识的不断增强。市场经济的建立和完善,使社会进入一个权利最受关注和尊重的时代；民主法制进程的加速,也使权利意识日益深入人心。新时期下公民法律意识空前提高,参政意识和对国家机关的监督意识不断增强,这为行政公益诉讼制度的构建创造了良好的社会环境,行政公益诉讼制度不再凌空、不再是无源之水。
其次,行政职责的社会化趋势不可逆转。虽然现实中行政权不断扩张,但随着社会事务的日趋繁重,政府的管理不可能面面俱到,使得行政职责社会化成为必要。行政公益诉讼制度是行政相对人超越自身利益,维护公益的诉讼机制,它发挥着影响的方式在于民众通过法院敦促行政机关及其工作人员将存在于宪法、法律中的各项权利实质化。从这个角度说,行政公益诉讼制度确立了“以诉讼推进民治、以民治实现公益”的模式,拓展了民众管理国家社会事务的途径,是推动社会发展的强有力的工具,最终实现了权力与权力、权利与权力的相互促进。
再次,我国司法解释扩大了行政诉讼原告的范围。《最高人民法院关于执行�中华人民共和国行政诉讼法�若干问题的解释》第十二条补充规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”这条规定中没有强调原告必须与被诉行政机关的具体行政行为有“直接的利害关系”,“法律上的利害关系”不再解释为“权利义务的增减、得失”,只要某个行政行为对某个人或组织的权利义务产生了实际影响,原则上该个人或组织就具有了原告资格。原告资格的放宽为建立行政公益诉讼制度奠定了基础,不致使制度的出现过于突兀甚至与现行制度相冲突。
最后,法官素质逐渐提高和司法审判经验的逐步积累。法官在审查公益案件的过程中,往往是进行一种价值的衡量与判断,需要运用自由裁量权在公共利益和行政效率之间进行取舍,因此建立行政公益诉讼制度必然要求高素质的法官队伍。我国目前的司法改革进程中,各地都在进行法官的职业化、精英化建设,法院不断吸纳高学历的法律专业毕业生,很大程度上推动了法院内部职业法律群体的形成。同时,实践中表明,律师作为公益诉讼的主力军在行政公益诉讼案件中发挥了重要的作用,对法官的素质提出挑战,促进了我国司法经验的积累,间接推动了法官职业素养的提高。从历史宏观角度上看,行政诉讼制度自1989年《中华人民共和国行政诉讼法》颁布以来,有近20年的发展历史,行政审判经验无可辩驳地达到了一定的积累程度,这也为行政公益诉讼制度的构建提供了现实基础。
因此,在我国建立行政公益诉讼制度并非不具有可操作性。
综上,我国法治现状对行政公益诉讼制度提出要求,且中国法制环境也验证了在中国实行行政公益诉讼制度是合理的,完善的行政公益诉讼制度对我国法治进程和经济社会发展都有重大意义。至于具体如何构建,意见纷纷：扩大原告资格、明确受案范围、合理分配举证责任和承担诉讼费用。此外,政府信息公开的透明度的增强,落实公众对行政机关的监督亦应予以考虑。但无论何者,都应立足于中国法制环境,在必要性和可行性框架下合理统一规范。
参考文献：
［1］张浩.浅议我国行政公益诉讼制度的构建［J］.法制与社会,2009(2).
［2］和洪.论我国行政公益诉讼的现状和前景［J］.法制与社会,2009(6).
［3］吴霞.引入行政公益诉讼的冷思考［J］.法制与社会,2010(2).