深化财政体制改革探析（上）
白景明财政部财政科学研究所副所长
二O一四年四月
大家好，今天我要和大家讨论一个问题，就是中央和地方的财政关系。有的同志可能在财政部门工作，对这个问题比较熟悉，有的同志可能是做其他财经工作的，对这个问题应该也是有感觉的。
—、财税体制改革的目标：建立现代财政制度
首先我想谈一下我们国家今后一段时间财税改革的目标。为什么我要先谈这个问题？因为中央和地方的财政关系，本身是财税制度的一个组成部分。中央和地方的财政关系，我们又把它简称为财政体制，它是财税制度体系当中一个非常重要的组成部分，所以财税改革的目标也决定着财政体制，或者说决定着中央与地方的财政关系的改革目标。
大家知道，党的十八届三中全会对全面深化改革做了统一的部署，在这个统一的部署中，财税改革是全面深化改革的一部分内容，或者说是一个重要的组成部分。那么，财税改革对整个全面深化改革起到了一种基础性的作用，这主要是根据财政本身的定位所决定的。
这次十八届三中全会对财政定位是这么表述的：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”我个人分析，这是对财政的性质和功能的全面准确的概括。事实上，财政历来是国家顶层制度中的一个重要组成部分。
江泽民同志曾经说过，财政既是一个经济范畴，也是一个政治范畴。邓小平同志也曾经说过，预算是国家大政方针的具体体现。这些一系列的表述说明了财政一直是支撑整个国家运转和国家经济调控的重要支柱。
这次党的十八届三中全会对整个全面深化改革的目标做了一个界定，即建立或者促进国家治理体系和治理能力的现代化。财政，有财才有政，它是国家治理的基础和支柱。所以，财税改革本身的目标也就是要围绕着全面深化改革的目标而定。这次十八届三中全会明确指出了我们现在财政改革的目标就是要建立现代财政制度。
（一）现代财政制度的内容
建立现代财政制度这里边的内容有这么几点：
第一，预算规范透明的财政制度。大家知道，这些年我们国家的预算改革中，预算公开是一项重要的内容，今后也将是一项重要的内容，这本身是现代财政制度的一个组成部分。
第二，财力与事权相匹配的体制。所谓财力与事权相匹配，包括两层含义，一个是政府和市场的边界划清，就是政府该做的事要承担起支出责任，就要相应的将财力配足，政府不做的事就不配置资源，我的资源就不向这方面配置；第二层含义，在政府要做的事情上，财力要配足，那么可能是各级政府共同配置财力，也可能是一级政府单独配置财力。无论是共同配置还是单独配置财力，这里边要有一个明确的划分，财力要和事权所需要的资金、支出标准相吻合。
第三，规范有效的配置资源税制。这也是现代财政制度的一个重要组成部分。所谓规范的税制，就是指有利于维护市场统一的税制，同时也是税负相对稳定的税制。所谓税负相对稳定，就是税制所形成的税负要在一定的时间段内相对不变，我们不能在一个时间段内来回地变动税负，这是不公平的，会扰乱资源的配置。那么规范的税制还有一个层次的内容，就是各个行业、各个区域税收制度待遇是统一的，这也是规范税制的一个组成部分。
第四，规范、统一、完整的预算制度。所谓规范，是指预算制度要由一套严密的程序所组成，内容要完整，能够适应我们的政治制度、行政管理制度和经济调控制度。所谓统一，就是预算制度在各个预算方面要一致，因为我们国家现在是四方面预算，有公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，这四本预算制度要相对统一，或者说一些基本原则、基本的编制方法、执行方法要相对一致，不能各个制度制定的规则不一致。所谓完整，就是预算管理要覆盖所有政府性的资金，不能够一部分政府资金纳入预算管理，一部分不纳入。正是本着这个原则，我们这些年的预算管理改革一直在加快建设复式预算体系。到目前为止，我们政府所掌握的资金绝大部分都已经分类纳入预算管理了，就是我刚才说的四本预算，公共预算、政府基金预算、社会保险基金计算、国有资本经营预算。
（二）现代财政制度的起点
现在想进一步说明一下，我们要建立的现代财政制度是在新的历史起点上的改革。党的十八届三中全会报告里也明确地说，我们当前所要推进的改革是新的历史起点上的改革，那么财税改革也有它自身的新的历史起点。我说的财政改革的新的历史起点，第一是我们的财力基础变化，第二是现在要推进的改革的制度基础跟以前相比是不一样的。我想强调的是什么呢？就是我们认识财政改革的定位、作用和难度都与对历史起点的认识是直接相关的。任何一个国家不同时期的财政改革都有不同的起点，因而也就有不同的任务和不同的目标。我们刚才说，我们现在的改革目标是建立现代财政制度，而为什么是这么一个目标？关键就是我们财政改革的起点不一样。现在的起点表现在两个方面，一是财力基础不一样，二是制度基础不一样。
先说现在的财力基础。2013年，我们的公共预算已经突破了12万亿，公共预算的支出达到了13万亿，2014年公共预算的支出接近了15万亿，我们的收入也是接近了14万亿，这就是公共预算的情况。政府性基金预算的情况是2013年突破了5万亿，2014年政府性基金预算是4万多亿。这两项加起来，我们的政府所掌握的财力基础就已经达到了19万亿，如果再把社会保险基金预算加进来，那么政府管理的财力要接近23万亿。大家要注意，这个财力基础已经是很大的。23万亿是一个什么概念？按照现在的汇率换算已经接近3.8万亿美元了，相当于一个大国的经济规模。欧洲一些国家的人均收入是高收入国家，英国的GDP没有我们政府管理的财力规模大，法国的GDP也没有我们政府管理的财力规模大，我们是这么一个财力。中国现在的财力规模已经大增了，我们去年的GDP规模是56万亿人民币，也就是9万多亿美元。现在我们在全球排在第二，与美国的差距是6万亿美元。过去我们进行过财政改革，那时候的财力基础跟现在相差几十倍甚至上百倍。1994年我们进行过一次大的财税改革，当时我们的公共预算才4千多亿人民币，现在公共预算这一块的收入差不多接近12万亿，相当于过去的30多倍。这就说明了我们的财力规模增长非常快，1994年我们政府掌握的全部财力也就1万亿，而现在是20多万亿，相当于过去的20多倍。我们是在这么一个财力基础上进行改革的。这里边有一个问题，就是为什么财力基础这么大了，我们还要改革？因为一般都有这么一个概念，就是钱多了就好办事，就不用改革了。而从国内外的
经济和财政运行的规律上来看，恰恰是政府掌握的财力越多，越不好办事，收支矛盾越尖锐。大家知道，欧洲的主权债务危机在最近这几年比较严重，它的严重性是空前的，一些国家的债务余额占GDP的比重突破了100%，如意大利，法国也是接近了100%，他们的赤字占GDP的比重也是达到了8%，个别国家甚至达到10%，还有其他一些国家的危机更严重一些，其中最突出的是希腊、西班牙、爱尔兰、葡萄牙。这个危机发生的背景是二战之后走上了福利国家道路，经济发展也比较快，这些欧洲国家的人均GDP达到两三万美元，有些国家的人均财政收入突破了一万美元，像法国、意大利这些国家的人均财政收入都是一万美元以上。在这种情况下，反而收支矛盾越来越尖锐，爆发了债务危机。其中主要原因就是钱越多，公共产品的需求量就越大，对公共产品质量的要求就越来越高。欧洲国家出现债务危机就是这个背景，钱是多了，但是人们要求提供更好的福利，更高水平的福利，而且福利的范围项目要增加。所以出现了一个问题，就是收入的有限性和公共产品需求的无限性之间的矛盾，在财政上的表现就是收支矛盾越来越尖锐，只能靠打赤字、举债来满足支出需求，最后走到了债务危机。这个情况不仅仅是在欧洲，现在主权债务危机基本上是覆盖了所有发达经济体，美国、日本也是这个问题。美国的债务余额，就是中央和地方整个的债务余额占GDP的比重也已经突破了100%，日本更高，达到了200%。实际上背景都是一样的，钱越多，公共产品需求的无限性和收入的有限性的矛盾就越来越突出。
我们国家也是如此。我们现在为什么要改革？也是因为这个问题。现在我们的财力大增了，但是支出需求扩张得更厉害了。现在全国的债务余额（中央加地方）占GDP的比重已经接近40%了，应该说这是在安全线，因为国际上的警戒线是60%，我们离这个还有20个百分点的差距。但是我们要看到这么一个现象，就是现在的这个40%和我们改革以后的情况比，现在是比较高了。财力大增，实际上我们债务负担是越来越重。比如和1994年比，那时候我们财税改革的时候也有赤字，中央有赤字，地方也有一些债务，但是那个时期整个债务余额占GDP的比重不到20%。现在我们纵向比，已经到了40%了，我们的赤字规模也是越来越大。2013年我们的赤字规模是12000亿，今年我们的预算又增加了1500亿，总共是13500亿赤字，这是公共预算。这个赤字的规模是这么一个概念，就是说今年的预算是13500亿的赤字，相当于我们2000年初的时候公共预算的全部收入，也就是1万多个亿，相当于我们1994年改革那一年预算收入的2.5倍。这说明我们财力扩张的时候，反而我们的收支矛盾尖锐了。这里边的背景是什么？因为我们现在的财力增加了，但是公共产品的数量和质量的需求越来越大了。2000年以后，我们在推进基本服务均等化战略，一方面要归还一些公共产品的欠账，同时还要扩大公共产品的供给规模，增加公共产品供给的项目。我们要实现城乡公共产品的供给相对统一，要实现区域之间公共产品供给的相对统一，就是省与省之间的。 在推进基本公共服务均等化战略的时候，我把我们走的这条路概括起来就是四个字：扩围提标。扩围，指的是公共产品供给的项目增加，实现城乡的相对统一。比如过去农村没有医疗保险、养老保险、低保制度，这些年我们把这些制度给建立起来了，那么我们的财政支出就要扩张，要给予补助。还有一些农村原来的公共产品供给跟城市相差比较多，比如说饮水安全，我们现在饮水安全要解决的问题就是农村地区的饮水安全。这些年我们扩大支出，陆续解决了接近3亿农村居民的安全饮水问题，类似的问题很多。比如我们要保障农村垃圾处理设施的建立，因为相对而言城市的垃圾处理设施比较完整，但是农村的垃圾处理设施比较差，体系残缺不全，那么我们要投入支出。另一个角度的扩大范围就是我们要把所有社会阶层都要覆盖进来，比如医疗保险体系。我们现在要实现全体居民享有基本医疗，把那些没工作的人也纳入到医疗保险体系，像劳动力年龄以下的人口，还有一些没有就业的人员，我们都要把他纳入到医疗保险体系中去，纳入到养老保险体系中去，这都是需要投入和扩大支出的。 提标指的是什么？就是我们的公共产品供给标准在提升。比如我们给企业职工的基本养老金，保障水平，财政都要补助。到今年我们已经实现了十连增，这就是标准的提高。再比如公共
卫生，人均公共卫生的支出标准原来是8块钱，现在我们已经要提到30块钱了。类似的社会管理上的一些事务，比如社会救济标准、优抚对象的标准等支出标准都在提高，这导致了我们的收支矛盾越来越尖锐。
那么在这个背景下，我们怎么缓解收支矛盾？重要的手段就是通过改革。通过财税改革使这些矛盾得到相对的缓解，提高资金的使用效率，提高资金使用的规范化、透明度，从而保证有保有压，就是该压的支出要压，该保的支出要能保障。同时，也要通过改革，规范和完善我们的收入筹措制度，从而实现财政收入的稳步增长。
第二，我们现在财税改革的起点建立在原来的改革之上，财税制度已经在前期进行了高强度的改革，我们要在现在这个财税制度的基础上进一步深化改革。每一次改革都有不同的制度基础，改革的任务是不一样的。1994年我们推进财税改革的时候，税收制度是从无到有建立的一个比较粗、与市场经济体制还不吻合的税制，当时改革的任务就是要把它改变成一个适应市场经济要求的税制。另一方面，当时进行的财政体制改革对象是我们原来的包干制，包干体制是对我们计划经济体制的统收统支体制的否定，它是想充分调动发展地方经济的积极性，但是随着运转的矛盾和弊端的出现，我们要改革，所以当时的分税制财税体制取代了它。而我们现在进行的这个改革是在什么基础上的改革？是在我们已经有的一个初步搭建的符合市场经济要求的税制，即分税制财政体制的基础上进行的改革。这个分税制财政体制也是适应市场经济要求的，是适应我们统一领导、分级管理的群众管理体制要求的一种财政体制。实际上我们已经初步建立了与现在行政管理体制和经济体制相适应的一种预算制度，是在这么一个基础上进行的改革。
这里边我要说一下，预算管理制度从2000年以后就成为了我们国家财税改革的一个重点。2000年以后，我们预算管理体制上推进了五项改革，包括部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线、政府收支分类，这五项改革已经搭建起了一个新的预算制度体系。 现在，这些基本制度和市场经济体制、行政管理体制是相适应的框架，那为什么我们还要改革？主要的原因是今后我们国家要形成这么一种格局，就是国家治理体系和治理能力的现代化。和这个目标相比，我们的财税制度还不适应，我们要改革这种制度体系，使它适应治理体系和治理能力的现代化，和它相配套，所以要改革。这是我们深化财政体制改革，或者说调整和完善中央与地方财政关系的一个大背景。
二、财政体制的定义和内容
我要谈的第二部分内容中，先对财政体制做一个界定，就是财政是什么，它都包括哪些内容。因为如果这个分析不清楚，我们进行改革的逻辑起点就不清楚。
（一）财政体制的定义
首先，中央与地方的关系，统称就是财政体制，我们进一步给它的界定就是政府间的财政关系。政府间的财政关系包括中央和地方、地方各级政府之间的财政关系。我们国家的中央和地方是有特定的概念的，和西方国家还不太一样，我们说的“中央”是指中央本级这一块，“地方”是省以下政府的总称，叫地方政府。我们国家的地方政府包括四个层级：省、市、县、乡。这里边有宪法地位的实际上是省、市、县，操作中形成了四级，省、市、县、乡。《宪法》有明确规定，省级政府统一有权管理辖区内的各级地方政府，即市、县、乡。我们的法律也规定，中央政府有权管理全国的事务，这是中国的特点。西方国家所说的地方政府实际上是类似于我们的市县乡这级政府，省是单独一个层级，这个我们要界定清楚。所以说，西方国家一般是三级政府，中央、省、市县乡。而我们国家基本上是五级政府，说财政体制的时候，就是指这几级政府之间的财政关系。
这里边我们也进一步分析和说明一下，我们说的这是政府间的财政关系，实际上从财政里面来看，这种财政收支又覆盖所有国家体系。一般我们说政府间的财政关系也是指国家各个管理层级之间的关系。就是中央和地方财政关系，不是简单的政府之间的财政关系，实际运营
来看比这个范围要宽。因为我们的国家体系是七大组成部分，包括我们的执政党，实际上我们中国除了执政党，还有其他几大民主党派；然后是人大，这是立法机构；国务院，这就是政府，中央叫国务院，地方就是人民政府，如河北省人民政府、甘肃省人民政府；政协；检察院；法院；军队。我们国家体系是这么七个方面组成的。这七个国家体系从横向上来说地位是平等的，前几个是正国级，检察院、法院是副国务院级，他们彼此之间没有直接的管理关系。这七个国家体系大部分都涉及到财政收支，支出是全部都涉及，收入是有的涉及有的不涉及，政府肯定是涉及到收入，因为政府部门肯定要有事业性收费，还有的政府部门有征收基金的权力。法院有一些收费项，检察院也涉及到一些收费项。就这七个国家体系来说，有些支出在不同层级之间也有财政关系。有时候，它涉及到支出责任的划分，比如国防属于军队这一块，它不完全属于政府，它的经费在中国是全部要由中央负担的，这是原则上，但是有的时候地方也负担一小部分。外交是中央的，地方有时候也要保障一小部分资金。我们要更宽泛地来看待这个事情，当然，最突出的是政府这一块。
（二）财政体制的内容
具体的财政体制上的内容，一般包括三方面的内容。
第一，支出责任划分。各级政府都要提供公共产品，那么它就有它的事权，相应地围绕这个事权，它要拿钱，要支出。政府之间怎么样配置资金？这就是支出的责任。这里边我要强调一下，从学术研究的角度认为，事权本身不是财政体制的内容，也就是说，事权的划分是行政管理体制上的内容。学术界有一些看法，把事权划分归到财政体制内容中去，我不这么看，因为事权的划分是一个国家行政管理体制要解决的问题，各级政府说我设几级政府都是行政管理体制上的事儿，是设三级、五级还是设四级，这是行政管理体制和政治上的事。相应的，我设了几级政府，各级政府都做什么事，那自然也是行政管理体制要解决的问题，或者说也是政治体制要解决的问题，这不是财政上能够决定的。不是说你有多少钱，你就可以设几级政府，不是这个概念，不是财政部门来决定的，所以说我不把它划分到财政体制内容里去。但是我们可以看到，事权的划分确实决定了它对支出责任的划分，是一个关键性的决定因素，这个没错。事权划分好了，各级政府都提供什么公共产品，这个时候当然就决定着地方的钱都多少要配到这个事权上，这自然是连带的问题。这里边实际上就涉及到了一些原则性的问题，事权划分的时候会出现两种情况，一种情况是某一级政府单独完成这个事权，另一种情况是某几级政府共同完成一件事权，办一件事。这个时候我们要确立和选择一些原则，就是单独完成的事权是不是要全部配置资金，或者单独行使的事权可以几个政府共同配置资源，这是需要研究的问题。第二，收入划分。一个国家的政府要形成政府的收入，政府的收入包括税收和非税收收入两部分。那么非收税收入比较复杂，包括行政事业型收费、专项收入、政府性基金等等，这些统称为非税收收入。这些钱在各级政府之间如何划分，某一项收入是全部归一级政府还是某一项收入大家共享，这就是需要研究的问题。
第三，转移支付。转移支付是所有国家都面临的一个问题，转移支付就是一级政府要有你的支出责任，同时你也有你的收入，但是这些收入完了以后，支出责任的履行过程中，可能你的钱不够，那么你需要上级支出政府往下转钱，这是一种类型的转移支付。还有一种类型的转移支付，就是你当地的收入多，但是可能上交给上级政府一部分。这就是所谓的对下的转移支付和对上的转移支付。现在我们中国采用的是分税制的财政体制，西方很多国家也采用这个体制，这个体制下基本上都是上对下的转移支付。
深化财政体制改革探析（上）
白景明财政部财政科学研究所副所长
二O一四年四月
大家好，今天我要和大家讨论一个问题，就是中央和地方的财政关系。有的同志可能在财政部门工作，对这个问题比较熟悉，有的同志可能是做其他财经工作的，对这个问题应该也是有感觉的。
—、财税体制改革的目标：建立现代财政制度
首先我想谈一下我们国家今后一段时间财税改革的目标。为什么我要先谈这个问题？因为中央和地方的财政关系，本身是财税制度的一个组成部分。中央和地方的财政关系，我们又把它简称为财政体制，它是财税制度体系当中一个非常重要的组成部分，所以财税改革的目标也决定着财政体制，或者说决定着中央与地方的财政关系的改革目标。
大家知道，党的十八届三中全会对全面深化改革做了统一的部署，在这个统一的部署中，财税改革是全面深化改革的一部分内容，或者说是一个重要的组成部分。那么，财税改革对整个全面深化改革起到了一种基础性的作用，这主要是根据财政本身的定位所决定的。
这次十八届三中全会对财政定位是这么表述的：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”我个人分析，这是对财政的性质和功能的全面准确的概括。事实上，财政历来是国家顶层制度中的一个重要组成部分。
江泽民同志曾经说过，财政既是一个经济范畴，也是一个政治范畴。邓小平同志也曾经说过，预算是国家大政方针的具体体现。这些一系列的表述说明了财政一直是支撑整个国家运转和国家经济调控的重要支柱。
这次党的十八届三中全会对整个全面深化改革的目标做了一个界定，即建立或者促进国家治理体系和治理能力的现代化。财政，有财才有政，它是国家治理的基础和支柱。所以，财税改革本身的目标也就是要围绕着全面深化改革的目标而定。这次十八届三中全会明确指出了我们现在财政改革的目标就是要建立现代财政制度。
（一）现代财政制度的内容
建立现代财政制度这里边的内容有这么几点：
第一，预算规范透明的财政制度。大家知道，这些年我们国家的预算改革中，预算公开是一项重要的内容，今后也将是一项重要的内容，这本身是现代财政制度的一个组成部分。
第二，财力与事权相匹配的体制。所谓财力与事权相匹配，包括两层含义，一个是政府和市场的边界划清，就是政府该做的事要承担起支出责任，就要相应的将财力配足，政府不做的事就不配置资源，我的资源就不向这方面配置；第二层含义，在政府要做的事情上，财力要配足，那么可能是各级政府共同配置财力，也可能是一级政府单独配置财力。无论是共同配置还是单独配置财力，这里边要有一个明确的划分，财力要和事权所需要的资金、支出标准相吻合。
第三，规范有效的配置资源税制。这也是现代财政制度的一个重要组成部分。所谓规范的税制，就是指有利于维护市场统一的税制，同时也是税负相对稳定的税制。所谓税负相对稳定，就是税制所形成的税负要在一定的时间段内相对不变，我们不能在一个时间段内来回地变动税负，这是不公平的，会扰乱资源的配置。那么规范的税制还有一个层次的内容，就是各个行业、各个区域税收制度待遇是统一的，这也是规范税制的一个组成部分。
第四，规范、统一、完整的预算制度。所谓规范，是指预算制度要由一套严密的程序所组成，内容要完整，能够适应我们的政治制度、行政管理制度和经济调控制度。所谓统一，就是预算制度在各个预算方面要一致，因为我们国家现在是四方面预算，有公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，这四本预算制度要相对统一，或者说一些基本原则、基本的编制方法、执行方法要相对一致，不能各个制度制定的规则不一致。所谓完整，就是预算管理要覆盖所有政府性的资金，不能够一部分政府资金纳入预算管理，一部分不纳入。正是本着这个原则，我们这些年的预算管理改革一直在加快建设复式预算体系。到目前为止，我们政府所掌握的资金绝大部分都已经分类纳入预算管理了，就是我刚才说的四本预算，公共预算、政府基金预算、社会保险基金计算、国有资本经营预算。
（二）现代财政制度的起点
现在想进一步说明一下，我们要建立的现代财政制度是在新的历史起点上的改革。党的十八届三中全会报告里也明确地说，我们当前所要推进的改革是新的历史起点上的改革，那么财税改革也有它自身的新的历史起点。我说的财政改革的新的历史起点，第一是我们的财力基础变化，第二是现在要推进的改革的制度基础跟以前相比是不一样的。我想强调的是什么呢？就是我们认识财政改革的定位、作用和难度都与对历史起点的认识是直接相关的。任何一个国家不同时期的财政改革都有不同的起点，因而也就有不同的任务和不同的目标。我们刚才说，我们现在的改革目标是建立现代财政制度，而为什么是这么一个目标？关键就是我们财政改革的起点不一样。现在的起点表现在两个方面，一是财力基础不一样，二是制度基础不一样。
先说现在的财力基础。2013年，我们的公共预算已经突破了12万亿，公共预算的支出达到了13万亿，2014年公共预算的支出接近了15万亿，我们的收入也是接近了14万亿，这就是公共预算的情况。政府性基金预算的情况是2013年突破了5万亿，2014年政府性基金预算是4万多亿。这两项加起来，我们的政府所掌握的财力基础就已经达到了19万亿，如果再把社会保险基金预算加进来，那么政府管理的财力要接近23万亿。大家要注意，这个财力基础已经是很大的。23万亿是一个什么概念？按照现在的汇率换算已经接近3.8万亿美元了，相当于一个大国的经济规模。欧洲一些国家的人均收入是高收入国家，英国的GDP没有我们政府管理的财力规模大，法国的GDP也没有我们政府管理的财力规模大，我们是这么一个财力。中国现在的财力规模已经大增了，我们去年的GDP规模是56万亿人民币，也就是9万多亿美元。现在我们在全球排在第二，与美国的差距是6万亿美元。过去我们进行过财政改革，那时候的财力基础跟现在相差几十倍甚至上百倍。1994年我们进行过一次大的财税改革，当时我们的公共预算才4千多亿人民币，现在公共预算这一块的收入差不多接近12万亿，相当于过去的30多倍。这就说明了我们的财力规模增长非常快，1994年我们政府掌握的全部财力也就1万亿，而现在是20多万亿，相当于过去的20多倍。我们是在这么一个财力基础上进行改革的。这里边有一个问题，就是为什么财力基础这么大了，我们还要改革？因为一般都有这么一个概念，就是钱多了就好办事，就不用改革了。而从国内外的
经济和财政运行的规律上来看，恰恰是政府掌握的财力越多，越不好办事，收支矛盾越尖锐。大家知道，欧洲的主权债务危机在最近这几年比较严重，它的严重性是空前的，一些国家的债务余额占GDP的比重突破了100%，如意大利，法国也是接近了100%，他们的赤字占GDP的比重也是达到了8%，个别国家甚至达到10%，还有其他一些国家的危机更严重一些，其中最突出的是希腊、西班牙、爱尔兰、葡萄牙。这个危机发生的背景是二战之后走上了福利国家道路，经济发展也比较快，这些欧洲国家的人均GDP达到两三万美元，有些国家的人均财政收入突破了一万美元，像法国、意大利这些国家的人均财政收入都是一万美元以上。在这种情况下，反而收支矛盾越来越尖锐，爆发了债务危机。其中主要原因就是钱越多，公共产品的需求量就越大，对公共产品质量的要求就越来越高。欧洲国家出现债务危机就是这个背景，钱是多了，但是人们要求提供更好的福利，更高水平的福利，而且福利的范围项目要增加。所以出现了一个问题，就是收入的有限性和公共产品需求的无限性之间的矛盾，在财政上的表现就是收支矛盾越来越尖锐，只能靠打赤字、举债来满足支出需求，最后走到了债务危机。这个情况不仅仅是在欧洲，现在主权债务危机基本上是覆盖了所有发达经济体，美国、日本也是这个问题。美国的债务余额，就是中央和地方整个的债务余额占GDP的比重也已经突破了100%，日本更高，达到了200%。实际上背景都是一样的，钱越多，公共产品需求的无限性和收入的有限性的矛盾就越来越突出。
我们国家也是如此。我们现在为什么要改革？也是因为这个问题。现在我们的财力大增了，但是支出需求扩张得更厉害了。现在全国的债务余额（中央加地方）占GDP的比重已经接近40%了，应该说这是在安全线，因为国际上的警戒线是60%，我们离这个还有20个百分点的差距。但是我们要看到这么一个现象，就是现在的这个40%和我们改革以后的情况比，现在是比较高了。财力大增，实际上我们债务负担是越来越重。比如和1994年比，那时候我们财税改革的时候也有赤字，中央有赤字，地方也有一些债务，但是那个时期整个债务余额占GDP的比重不到20%。现在我们纵向比，已经到了40%了，我们的赤字规模也是越来越大。2013年我们的赤字规模是12000亿，今年我们的预算又增加了1500亿，总共是13500亿赤字，这是公共预算。这个赤字的规模是这么一个概念，就是说今年的预算是13500亿的赤字，相当于我们2000年初的时候公共预算的全部收入，也就是1万多个亿，相当于我们1994年改革那一年预算收入的2.5倍。这说明我们财力扩张的时候，反而我们的收支矛盾尖锐了。这里边的背景是什么？因为我们现在的财力增加了，但是公共产品的数量和质量的需求越来越大了。2000年以后，我们在推进基本服务均等化战略，一方面要归还一些公共产品的欠账，同时还要扩大公共产品的供给规模，增加公共产品供给的项目。我们要实现城乡公共产品的供给相对统一，要实现区域之间公共产品供给的相对统一，就是省与省之间的。 在推进基本公共服务均等化战略的时候，我把我们走的这条路概括起来就是四个字：扩围提标。扩围，指的是公共产品供给的项目增加，实现城乡的相对统一。比如过去农村没有医疗保险、养老保险、低保制度，这些年我们把这些制度给建立起来了，那么我们的财政支出就要扩张，要给予补助。还有一些农村原来的公共产品供给跟城市相差比较多，比如说饮水安全，我们现在饮水安全要解决的问题就是农村地区的饮水安全。这些年我们扩大支出，陆续解决了接近3亿农村居民的安全饮水问题，类似的问题很多。比如我们要保障农村垃圾处理设施的建立，因为相对而言城市的垃圾处理设施比较完整，但是农村的垃圾处理设施比较差，体系残缺不全，那么我们要投入支出。另一个角度的扩大范围就是我们要把所有社会阶层都要覆盖进来，比如医疗保险体系。我们现在要实现全体居民享有基本医疗，把那些没工作的人也纳入到医疗保险体系，像劳动力年龄以下的人口，还有一些没有就业的人员，我们都要把他纳入到医疗保险体系中去，纳入到养老保险体系中去，这都是需要投入和扩大支出的。 提标指的是什么？就是我们的公共产品供给标准在提升。比如我们给企业职工的基本养老金，保障水平，财政都要补助。到今年我们已经实现了十连增，这就是标准的提高。再比如公共
卫生，人均公共卫生的支出标准原来是8块钱，现在我们已经要提到30块钱了。类似的社会管理上的一些事务，比如社会救济标准、优抚对象的标准等支出标准都在提高，这导致了我们的收支矛盾越来越尖锐。
那么在这个背景下，我们怎么缓解收支矛盾？重要的手段就是通过改革。通过财税改革使这些矛盾得到相对的缓解，提高资金的使用效率，提高资金使用的规范化、透明度，从而保证有保有压，就是该压的支出要压，该保的支出要能保障。同时，也要通过改革，规范和完善我们的收入筹措制度，从而实现财政收入的稳步增长。
第二，我们现在财税改革的起点建立在原来的改革之上，财税制度已经在前期进行了高强度的改革，我们要在现在这个财税制度的基础上进一步深化改革。每一次改革都有不同的制度基础，改革的任务是不一样的。1994年我们推进财税改革的时候，税收制度是从无到有建立的一个比较粗、与市场经济体制还不吻合的税制，当时改革的任务就是要把它改变成一个适应市场经济要求的税制。另一方面，当时进行的财政体制改革对象是我们原来的包干制，包干体制是对我们计划经济体制的统收统支体制的否定，它是想充分调动发展地方经济的积极性，但是随着运转的矛盾和弊端的出现，我们要改革，所以当时的分税制财税体制取代了它。而我们现在进行的这个改革是在什么基础上的改革？是在我们已经有的一个初步搭建的符合市场经济要求的税制，即分税制财政体制的基础上进行的改革。这个分税制财政体制也是适应市场经济要求的，是适应我们统一领导、分级管理的群众管理体制要求的一种财政体制。实际上我们已经初步建立了与现在行政管理体制和经济体制相适应的一种预算制度，是在这么一个基础上进行的改革。
这里边我要说一下，预算管理制度从2000年以后就成为了我们国家财税改革的一个重点。2000年以后，我们预算管理体制上推进了五项改革，包括部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线、政府收支分类，这五项改革已经搭建起了一个新的预算制度体系。 现在，这些基本制度和市场经济体制、行政管理体制是相适应的框架，那为什么我们还要改革？主要的原因是今后我们国家要形成这么一种格局，就是国家治理体系和治理能力的现代化。和这个目标相比，我们的财税制度还不适应，我们要改革这种制度体系，使它适应治理体系和治理能力的现代化，和它相配套，所以要改革。这是我们深化财政体制改革，或者说调整和完善中央与地方财政关系的一个大背景。
二、财政体制的定义和内容
我要谈的第二部分内容中，先对财政体制做一个界定，就是财政是什么，它都包括哪些内容。因为如果这个分析不清楚，我们进行改革的逻辑起点就不清楚。
（一）财政体制的定义
首先，中央与地方的关系，统称就是财政体制，我们进一步给它的界定就是政府间的财政关系。政府间的财政关系包括中央和地方、地方各级政府之间的财政关系。我们国家的中央和地方是有特定的概念的，和西方国家还不太一样，我们说的“中央”是指中央本级这一块，“地方”是省以下政府的总称，叫地方政府。我们国家的地方政府包括四个层级：省、市、县、乡。这里边有宪法地位的实际上是省、市、县，操作中形成了四级，省、市、县、乡。《宪法》有明确规定，省级政府统一有权管理辖区内的各级地方政府，即市、县、乡。我们的法律也规定，中央政府有权管理全国的事务，这是中国的特点。西方国家所说的地方政府实际上是类似于我们的市县乡这级政府，省是单独一个层级，这个我们要界定清楚。所以说，西方国家一般是三级政府，中央、省、市县乡。而我们国家基本上是五级政府，说财政体制的时候，就是指这几级政府之间的财政关系。
这里边我们也进一步分析和说明一下，我们说的这是政府间的财政关系，实际上从财政里面来看，这种财政收支又覆盖所有国家体系。一般我们说政府间的财政关系也是指国家各个管理层级之间的关系。就是中央和地方财政关系，不是简单的政府之间的财政关系，实际运营
来看比这个范围要宽。因为我们的国家体系是七大组成部分，包括我们的执政党，实际上我们中国除了执政党，还有其他几大民主党派；然后是人大，这是立法机构；国务院，这就是政府，中央叫国务院，地方就是人民政府，如河北省人民政府、甘肃省人民政府；政协；检察院；法院；军队。我们国家体系是这么七个方面组成的。这七个国家体系从横向上来说地位是平等的，前几个是正国级，检察院、法院是副国务院级，他们彼此之间没有直接的管理关系。这七个国家体系大部分都涉及到财政收支，支出是全部都涉及，收入是有的涉及有的不涉及，政府肯定是涉及到收入，因为政府部门肯定要有事业性收费，还有的政府部门有征收基金的权力。法院有一些收费项，检察院也涉及到一些收费项。就这七个国家体系来说，有些支出在不同层级之间也有财政关系。有时候，它涉及到支出责任的划分，比如国防属于军队这一块，它不完全属于政府，它的经费在中国是全部要由中央负担的，这是原则上，但是有的时候地方也负担一小部分。外交是中央的，地方有时候也要保障一小部分资金。我们要更宽泛地来看待这个事情，当然，最突出的是政府这一块。
（二）财政体制的内容
具体的财政体制上的内容，一般包括三方面的内容。
第一，支出责任划分。各级政府都要提供公共产品，那么它就有它的事权，相应地围绕这个事权，它要拿钱，要支出。政府之间怎么样配置资金？这就是支出的责任。这里边我要强调一下，从学术研究的角度认为，事权本身不是财政体制的内容，也就是说，事权的划分是行政管理体制上的内容。学术界有一些看法，把事权划分归到财政体制内容中去，我不这么看，因为事权的划分是一个国家行政管理体制要解决的问题，各级政府说我设几级政府都是行政管理体制上的事儿，是设三级、五级还是设四级，这是行政管理体制和政治上的事。相应的，我设了几级政府，各级政府都做什么事，那自然也是行政管理体制要解决的问题，或者说也是政治体制要解决的问题，这不是财政上能够决定的。不是说你有多少钱，你就可以设几级政府，不是这个概念，不是财政部门来决定的，所以说我不把它划分到财政体制内容里去。但是我们可以看到，事权的划分确实决定了它对支出责任的划分，是一个关键性的决定因素，这个没错。事权划分好了，各级政府都提供什么公共产品，这个时候当然就决定着地方的钱都多少要配到这个事权上，这自然是连带的问题。这里边实际上就涉及到了一些原则性的问题，事权划分的时候会出现两种情况，一种情况是某一级政府单独完成这个事权，另一种情况是某几级政府共同完成一件事权，办一件事。这个时候我们要确立和选择一些原则，就是单独完成的事权是不是要全部配置资金，或者单独行使的事权可以几个政府共同配置资源，这是需要研究的问题。第二，收入划分。一个国家的政府要形成政府的收入，政府的收入包括税收和非税收收入两部分。那么非收税收入比较复杂，包括行政事业型收费、专项收入、政府性基金等等，这些统称为非税收收入。这些钱在各级政府之间如何划分，某一项收入是全部归一级政府还是某一项收入大家共享，这就是需要研究的问题。
第三，转移支付。转移支付是所有国家都面临的一个问题，转移支付就是一级政府要有你的支出责任，同时你也有你的收入，但是这些收入完了以后，支出责任的履行过程中，可能你的钱不够，那么你需要上级支出政府往下转钱，这是一种类型的转移支付。还有一种类型的转移支付，就是你当地的收入多，但是可能上交给上级政府一部分。这就是所谓的对下的转移支付和对上的转移支付。现在我们中国采用的是分税制的财政体制，西方很多国家也采用这个体制，这个体制下基本上都是上对下的转移支付。