总第233期
〔文章编号〕1002－2031（2014）12－0086－07
城市问题2014年第12期
〔DOI〕10．13239/j．bjsshkxy．cswt．141213
大城市交通拥堵的缓解策略
刘治彦
〔摘要〕系统梳理了大城市交通拥堵的各种影响因素及其类型，分析了国内外治堵的主要思路、实施效果和难点问
结合我国经济社会发展的趋势，提出了我国大城市交通拥堵治理的创新性方案和政策建议，并对实施中可题。在此基础上，
能存在的风险进行了评估，提出了相关应对策略。
〔关键词〕大城市;交通拥堵;策略〔中图分类号〕U491．1
〔文献标识码〕A
2013年底，我国城镇化水平达到了53．7%，表
明我国已经步入城镇化中后期，大城市化趋势愈加明显。同时，随着新一代信息技术的崛起和人们交往的日益增多，小汽车逐步进入家庭，改变着人们的
影响着国民经济的发展。汽车给人们出生活方式，
行带来便利的同时，也带来了交通拥堵等负面效应，引起了众多非议。但发达国家走过的历程表明，这
些问题并不能阻碍汽车产业的发展。因此，必须从缓解交通拥堵的视角出发，认真思考和寻找有效措施，进而平衡相关利益主体之间的矛盾，实现交通与经济社会的可持续发展。
交通拥堵的根本原因。治理拥堵的实质就是要缓解供需失衡，其方法无非在于减少需求或增加供给，力争实现供需平衡
［1］
。从供给的角度来看，既存在因
道路总量不足引起的绝对供给不足，也存在因技术管理手段不到位而导致的相对供给不足；从需求的角度来看，同样存在因道路需求总量较大而引起的绝对需求过大，也存在因需求结构不合理而导致的都受相对需求过大。但无论哪一种供给或者需求，制于政府管制、市场调节和社会参与这三大机制的调控。
纵观多年治理拥堵的实践，本文认为，大城市治理拥堵的基本思路或总体原则应该是：优化存量，调减少需求；政府规制，市场调节，社节增量；加大供给，会配合。
2．交通拥堵因素矩阵的基本特征（表1）首先，从政府的视角来看，存在以下8种拥堵因素。
一交通拥堵的类型与特征
1．交通拥堵因素关联矩阵
治理大城市交通拥堵的实质就是要解决交通供需矛盾。供给不能满足需求，导致供需失衡，是造成
〔作者简介〕刘治彦(1967—)，男，黑龙江哈尔滨人，中国社会科学院城市发展与环境研究所城市经济研究室主任，研究员，博士研究生导师，经济学博士，研究方向为城市经济发展战略、城市问题经济分析、城市模拟与智慧城市、生态经济学等。
〔收稿日期〕2014－09－01〔修回日期〕2014－09－28
·86·
城市管理
《城市问题》2014年第12期
表1
交通拥堵因素关系矩阵图
供给（S）
总量（S1）
总量不足（经济发展）（S1G1）
增量不足（优化建设）（S1G2）
交通体系（S1M1）建设效益（S1M2）建设与监督（S1C1）市政债券（S1C2）
技术管理（S2）交通管制（道路设计）（S2G1）
研发推广（ITS）（S2G2）
营运主体（S2M1）票价结构（S2M2）交通协管（S2C1）协作出行（S2C2）
大城市交通拥堵的缓解策略
需求（D）
总量（D1）
相对刚需（削峰调控）（D1G1）
绝对刚需（机动车增加）（D1G2）
票价水平（D1M1）人口与收入（D1M2）大众信息（D1C1）职住平衡（D1C2）
结构（D2）
无效需求（优化空间）（D2G1）
低效需求（产业升级）（D2G2）
票价补贴（D2M1）限购与限用（D2M2）绿色出行（D2C1）遵守规制（D2C2）
存量（G1）
管制（G）
增量
市场（M）社会（C）
存量（M1）增量（M2）存量（C1）增量（C2）
(1)S1G1———大城市化加剧，人均道路面积较低目前，全国城市人均道路面积为13．21平方米(2010年)，低于国际人均15－20平方米的水平。北京市辖区人均道路面积仅5．26平方米，市区为7．59平方米(2011年)；上海市辖区为7．36平方米，市区仅为4．04平方米(2011年)。这比人均道路面积较少的东京人均10平方米的水平还低，更低于美国纽约的27平方米的水平。
可见，我国北京、上海的人均道路面积不足是交通拥堵的首要因素，治理拥堵的首要任务是尽可能地增加人均道路面积。而在城市用地紧张的情况下，单纯地扩大道路面积是不现实的。因此，只能考虑扩大现有道路的通行能力和控制城市人口的快速
“分子”从和“分母”两个角度努力，以增加人膨胀，
均道路面积。(2)S2G1———交通设计不合理，道路网络不完善
道路网络体系如同人体的血液系统，不完善的血液循环系统无疑是不可能成为一个健康的有机体
特别是道路交叉节点的设计存的。城市路网设计，
在硬交叉，轨道交通、公交干线、支线之间不能实现
零换乘，地上、地下未达到无缝衔接的立体交通体都将会导致交通拥堵。在一些人流密集的地区，系，
除设公交换乘站外，社会车辆也应有临时的驻车换乘点，否则也将因临时停车导致交通拥堵。
(3)D1G1———相对刚需，削峰调控从时间上来说，城市交通拥堵是不连续的。对
其拥堵程度是不同的，一般于不同规模的城市来说，
而言，交通拥堵程度、拥堵时间与城市规模呈正相
关。越是规模大的城市，其拥堵程度与频率越严重。就日周期来看，拥堵峰值主要集中在上下班时间，即早7时至9时，晚17时至19时。在这些时段，出行道路供需失衡严重。尤其是早高峰期间，需求较大，
出行的刚性需求几乎是难以避免的，远远超过晚高峰。因此，错峰出行对缓解交通拥堵十分重要。
城市管理
(4)D2G1———无效需求，优化空间
因大城市的空间结构不合理，特别是其职住分
离，导致无效需求过多，从而造成交通拥堵。随着城市化进程的推进与城市的综合发展，城市的空间结构也在不断扩张，从同心圆结构向扇形结构、多中心结构乃至葡萄串式组团结构演化。城市空间形态结构的变化，对城市交通影响较大，旧城区改造、中心商务区建设等内城区的结构变动会导致交通能力增强；城市新区、卫星城等建设会减少内城的交通流量，而区际交通会增加。
(5)S1G2———道路增量不足，交通刚需增长过快
大城市的外来人口一般增长较快，都市群建设
近15年来，外来与产业转移滞后。以北京市为例，
人口呈逐步增加的态势，由1999年的157万人增加
年均净增60万人。到目前的810万人，
(6)S2G2———研发推广智能交通系统，缓解道路有效存量的不足
由于道路存量管理不善，特别是道路交叉路口的规划、设计、建设、管理存在缺陷，以及信息技术应用与管理不到位，导致交叉路口成为交通拥堵点。
(7)D1G2———生活水平提高，小汽车增长过快2006年，以北京市的机动车增长为例，北京市
2010年底，共有机动车200多万辆，这一数字增加到了400多万辆。自实行机动车管理新政以来，北2013年底达到500多万京市的机动车增速放缓，
再到以私家辆。由公交为主到公交与私家车并重，
车为主，再到公交优先，决策导向经历了一个反复的过程。在这一过程中，由于小汽车占用道路资源效率较低，运送能力仅为公共交通的十分之一至五分之一，而人均占用道路面积是公共交通的10－20倍，加剧了车与路的矛盾。同时，部分道路或路段车与行人混杂，各种交通工具不能有效衔接，以及不规范的交通行为，导致交通效率下降，
·87·
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使得交通拥堵严重。
(8)D2G2———低效需求过多，产业结构亟待转型升级
在北京市的就业人口中，制造业有105万人，批
交通运输仓储业有56万人，建筑业发业有35万人，
这些人口占到总就业人口670万人的三有40万人，
分之一左右。这些产业的人均国内生产总值不高，产品单位附加值较低，却占用了大量的城市交通资源，因此，产业转移与转型升级亟待大力推进。
其次，从市场的视角来看，存在以下8种拥堵因素。
(1)S1M1———营运主体多元化
在长期实行计划经济和公有制经济为主体的制度下，北京等大城市的交通运营主体主要是公有的公交、地铁和出租公司经营的出租车，没有为私营运
(未营主体留下发展的空间，因而不仅导致“黑车”经政府允许的营运车辆)泛滥，埋下交通隐患，同时
也为百姓的出行带来了不便。公有交通系统未能实换乘不便、耗费时间成本较高均导致交现无缝换乘、
“黑车”通效率下降，也为久治不绝留下了空间。
(2)S2M1———在建交通量较大，暂时增量缺乏，线路配置欠佳，微循环不畅
公共汽车是介于地铁轻轨站点与社区之间的公部分快速公交系统可以代替地铁轻轨交支线系统，
成为中小城市或交通不发达城市的公交主体。公交
体系不完善或质量不高将影响公交的发展，如大量在建和待建的社区到主干交通的连线过远，迫使人们出行时选择小汽车。
(3)D1M1———票价水平，价格措施
各种出行方式的选择，无疑是在舒适性、时间效率、空间效率、费用成本之间进行权衡的结果(表2)。
表2
舒适性时间效率空间效率费用成本效用积分
安全性是影响人们选择地铁出行的一较差的地区，
大因素。
(4)D2M1———票价补贴，刺激无效需求增加2008年以来，北京市一直实行地铁、公交补贴政策，补贴费用每年高达200亿元。尽管出租车价但地铁单一票价2元、公交0．4元的格上调了多次，
政策已实行多年。票价补贴是一把双刃剑，在鼓励乘坐地铁、公交的同时，由于不计出行成本，因而并未起到缓解交通拥堵的作用，反而吸引低端产业聚集和外来人口增加，导致大城市蔓延和低效、无效出行增多，进一步加剧了交通拥堵。同时，低公交票价并未达到减少私家车出行的目的，大量不计成本地促使更多的人购使用公交导致公交乘车环境变差，
因出租车使用成本较高和置和使用小汽车。同时，
乘车不便，也促进了私家车的使用。
(5)S1M2———规划增量缺乏，道路拓宽和加密不足
导致交通拥堵的另外一个原因在于，政府投入交通拓展与道路加密的力度不够。北京等大城市的道路面积一些道路因路面质量与衔接规划不到位，
的使用率大打折扣。
(6)S2M2———车辆使用成本的结构亟待改善2008年以来，北京市的地铁、公交实行优惠的单一票价制，同时小汽车在不同地段和不同时段的使用成本也没有给予详细的区分，这破坏了市场调节交通供给的机制。尽管一些地段实行了差异化的停车收费标准，但停车费的收取与使用还不够规范，存在着严重的技术漏洞和收支信息不透明的现象，这导致差异化的停车收费在调控交通方面失灵。因此，提高停车费无论在限制交通需求，抑或改善供给能力方面均不够理想。
(7)D1M2———人口与收入
人口与收入的增加，势将导致两方面的变化，一是交通需求总量的上升，二是购置小汽车的人数增多，从总量与结构两方面加大道路需求，加剧路与车之间的矛盾。
(8)D2M2———票价分时
交通拥堵主要在上下班时段出现高峰，因此，高峰时段的交通供给应主要满足上班族，其它大部分出行应尽量避免在高峰出行。通过在高峰时段提高车辆的使用成本，以及对上班族的返还机制，可减少高峰时段不必要的出行，从而缓解高峰时段的交通拥堵。
最后，从社会公众的视角来看，存在以下8种拥
城市管理
各种出行方式综合比较
步行差差好好
12
自行车较差较差较好较好12
公交车一般一般一般一般12
地铁较好好好较差16
小汽车好较好差差11
：“好”；“较好”；“一般”注计分值为5计分值为4计分值为3；“较差”；“差”计分值为2计分值为1。
从总效用来看，地铁这种出行方式是最高的，而小汽车最低，步行、自行车、公交的效用基本相同。当然，地铁的安全性要严格把关，特别是在社会治安·88·
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堵因素。
(1)S1C1———建设与监督
市民是交通顺畅的受益者，也是交通拥堵的受害者。哪些地段的道路供给不足或拥堵严重，市民都会了如指掌。因此，治理拥堵必须依靠广大市民
通过媒体、研究机构、公众信息平台、社区代的监督，
表会议等及时提出城市道路交通建设的合理化建
议，这对城市治理拥堵是十分重要的。
(2)S2C1———交通协管
具有中国特色的交通协管制度，是针对政府交通管理力量不足，动员社会力量参与交通管理的一种特殊方式。按照参与者性质的不同，分为编制外有偿交通协管员和无偿志愿者交通协管员。
(3)D1C1———大众信息
移动终端和交通广播公众信息平台使得信息能够及时传播，大众沟通得以实现。作为交通主体的社会公众有条件参与交通信息传播，从而有利于发
缓解拥堵。布路况，
(4)D2C1———绿色出行
绿色出行就是环保、低碳、健康的出行。绿色出
行依靠良好的绿色出行环境，例如安全舒适的专用自行车道、静谧的步行道等。同时，市民要有选择绿
两者缺一不可。色出行方式的意愿，
(5)S1C2———市政债券
对城市建设来说，市场化改革就是要改变单一
的融资渠道，本着“人民城市人民建”的原则，多元化筹措资金。从发达国家的经验来看，发行市政债券是解决交通基础设施投资问题的一大举措。
(6)S2C2———协作出行
目前，北京等地私家车激增，单人驾驶使用车辆的现象较为普遍，极大地降低了道路使用的效率。因此，建立严格的小汽车使用条例，鼓励私家车搭乘有同向出行的使用者，提高道路的使用率。
(7)D1C2———均衡配置资源
将名牌医院、学校连锁化，是减少机动车刚性需求的有效措施。就医难、上学难的根本原因在于优，“天质医疗、教育资源配置失衡。不解决这一问题价房”和交通拥堵都将无法解决，而且还会激化社会矛盾，产生新的社会问题。另外，北京、上海等大城市的就业机会在中心城与卫星城之间配置不合理，一些卫星城功能单一，未能实现职住一体化，上下班流向单一、集中，势必导致大量无效的交通需求。
(8)D2C2———遵守规制
是否遵守交通规则是公民素质的标志，谦让、理
城市管理
解将会减少交通摩擦和事故，在一定程度上缓解交
通拥堵。一些发达国家的车辆驾驶者在人行道前主动减速慢行或让行人先行，不抢行和随意变更车道，体现了较高的文明素养，极大地减少了事故发生率，缓解了交通拥堵状况。
二治堵的政策与效果
，“治堵”通过对上述因素矩阵的分析可以看出的关键在于实现道路供需平衡，其具体措施就是要增加道路供给，或者减少道路需求，或者二者兼而有之。从增加道路供给的角度来看，首先要扩展道路，增加新路，但这常受到土地供应不足的制约；其次要
增加道路通行的能力。从减对现有道路进行改造，
少道路需求的角度来看，具体措施应包括：减少需求
总量；调控各种出行方式的比例，提高道路的使用效率，相应地减少道路的低效需求。从二者兼而有之
就是要增加道路供给与减少道路需求的视角来看，
并举，如修建地铁，在增加了道路供给的同时，也因
而相对地减少了低效的道提高了道路的使用效率，路需求。
1．交通供给的管理
(1)增加道路面积
对于城市增长时期来说，这一举措仍然是可行的，尤其是在新城区，增加道路面积仍是缓解交通拥堵的基本保障。按照机动车总量的出行标准设计道路是避免拥堵的前提，但由于土地的稀缺性，这种道路占地的面积也不能太大，要根据道路的功能尽量
我国北京、上海等大城合理地安排道路占地。目前，
市的人均道路面积仅为7－9平方米，比东京等人均
道路面积较小的大城市还要小很多，因此，增加道路铺装面积，增加道路供给仍然是治理拥堵的重要措施。
(2)增强道路的通行能力
增强道路的通行能力是交通内涵式发展的一种方式，也是大城市治理拥堵的根本策略。具体措施如下：发展城市快速路、加快地铁建设、新增公交专用道、修建立交桥、建设立体交通网、改进交叉点设计、无缝换乘等。上海市积极推行P+Ｒ公共停车场换乘试点，北京市建立四惠综合交通枢纽，实现了人行通道与车道分离，极大地缓解了交通拥堵状况。
(3)应用智能交通系统技术通过全球定位系统、地理信息系统、卫星遥感、移动终端、摄像头、云计算、车联网等新一代信息技
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术，建立交通动态信息采集系统，并实时播报拥堵状况，可实现道路资源的优化配置。通过使用不停车电子收费系统、自动变换交通信号灯等智能交通系统技术，可提高道路通行效率。例如，澳大利亚的墨尔本、悉尼等大城市，推广使用智能交通系统技术，大大提高了道路通行效率。
(4)发展新能源汽车研发、推广和使用电动或混合动力新能源汽车，减少拥堵的健康成本和经济成本。2．交通需求的管理
从交通需求方面考虑治理拥堵是较为快捷的治标之策，具体措施有以下几点。
(1)价格措施
通过提高小汽车的使用费用，减少不必要的出行，抑制交通需求。例如，广州等大城市择机收取拥堵费，公共交通实行适度低票价策略，适时适度地提高停车收费标准总水平。
(2)激励引导
实行适度低票价制度，提高公共交通的载客量，同时鼓励商场、公司、学校的班车错开交通高峰时段。此外，还应推广网上购物，通过立法鼓励和补贴弹性办公和远程办公等。
(3)公车管制
通过政府用车制度改革，减少公务车数量，由“公车私用”，变为“发放补贴、私车公用”减少政府开支，同时减少低效政务交通流量。同时，进一步普及电子政务、电子商务，减少交通流，提高办公效率。
(4)绿色出行
出行目的地不同，选择出行的方式也不同。上下班通勤需求量大、时段集中，宜采用地铁、公交等公共交通，而休闲、社交、就医等宜选择小汽车。电动汽车或混合动力汽车的普及率应逐渐提高。
(5)抑制车辆增速
北京市实行的摇号上牌、不再增加公务车指标等措施，上海市实施的拍卖车牌等措施，殊途同归，抑制了车辆增速，在一定程度上缓解了交通拥堵程度。
(6)汽车尾号区域限行汽车尾号区域限行，在国外一些大城市早已采用该措施在我国一些大城市如北京等地得以推广。然而，这一措施常常会导致家庭二次购车，增加停车场的紧张程度，降低汽车的使用效率。同时，给就医、社交等紧急使用车辆带来不便，因此受到较多诟病。·90·
3．交通空间的管理
城市空间布局对城市交通有重要的影响，以北
京市为例，其交通拥堵与棋盘式的城市空间布局结构有很大关系。现阶段，我国城市的发展还处于城市化中期阶段，与发达国家的大城市存在很大差别。国外大城市的发展已基本成熟，完成了由聚集走向扩散的过程。边缘组团和卫星城的基础设施都比较健全，生活环境的总体质量要比市中心区好，易于居住。中心区主要作为一种高回报率的商务区或商业区，很少有居住功能。北京正好相反，政府把一些经济适用房建在城市的边缘组团和卫星城，交通系统和小区内的基础设施跟不上，富裕阶层不愿去，只有
我国大城市的空间布局低收入阶层才去住。诚然，
不能照搬国外，但随着经济的模式和国外的不一样，
进一步发展，无疑要向这个方面努力。城市的空间结构一方面取决于市场经济发展的阶段，另一方面取决于政府政策的调控，调控主要通但规划要有前瞻性、全局性。过规划和投资来实现，
政府应投资市中心区外围的交通系统，尤其在信息家居族大都在家办公，不去市区上班，在卫星社会，
城基本可以解决日常工作与生活问题。城市空间布局优化后，人们对小汽车的需求减弱，交通拥堵将会大为减缓。
4．实施效果评述(1)进一步完善交通供给
根据前文国内外大城市人均道路面积的对比可以看出，增加道路的有效使用面积，改善路况，增加人均道路面积，对于处于成长阶段的我国大
仍是“治理拥堵”的主要途径。尤其是城市来说，
北京、上海等一线城市，在这一方面还有很大的提
升空间。
(2)加大交通需求的管理
汽车是现代工业文明的重要标志，也体现了一种崭新的生活方式。目前，我国的生产结构、人口结构都正处在加速调整转型中，在这一过程中，汽车将对人们的生产和生活产生重大影响。从这一角度来看，交通需求管理应该逐步转向以市场调节为主，而不是限购，限购只是迫不得已而为之的权宜之计，非治本之举。
(3)加大城市空间的管理
实践表明，从城市群合理布局和从城市群内部大中小城市与小城镇合理体系构建的角度来考虑产业、公共服务和人口合理分布才是治理拥堵的治本之策。城市治理拥堵不可能只有一个模式。例如，
城市管理
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日本的城市用地和道路占地之间的矛盾特别突出，其交通以快速轨道运输体系为主，私人小汽车做补充。东京周围有23个大的组团和卫星城，人们从卫星城开车到东京，把车停在市郊免费的停车场，换乘快速交通系统到商务区上班。特大城市像北
上海、深圳、广州，可采取东京、大阪模式，其他京、
一些省会城市可采取欧洲模式，中小城市可采取美国模式。
2．各种措施多管齐下
拥堵的根源在于城市规划中未能较科学地进行顶层设计，对城市各功能区人流量缺乏准确的估算，道路系统与标准同人流量之间缺乏匹配性，道路交叉口设计不能实现循环顺畅都是导致拥堵的原因。另外，与发达国家相比，我国城市路口的装备配置水平较低，交警的素质、道口通过能力等方面也都有很大的提升空间。
必须充分利用现代技术手段，加大智慧城市建设，提高大城市的道路通行能力，这也是发达国家城市治理拥堵的主要策略
［2］
三议
治理拥堵的优化方案与政策建
。例如在十字路口，很多
1．创新性方案(1)国土均衡开发
从宏观的角度来看，均衡的国土开发有利于克
服人口过度聚集，形成反磁力。同时，在工业化与城镇化进入中后期阶段，城乡区域发展差距的缩小有
在全国几大城市利于减缓人口涌向大城市。为此，
密集区发展一线城市、准一线城市，有利于减少人口
这可以作为过度向目前仅有的几个一线城市聚集，治理拥堵的总方略。
(2)发展城市群
大中小城市与小城镇协调发展是避免“大城市病”的重要措施。当前，我国大城市出现“城市病”的根本原因在于城市超载，因此治理举措重在“减
，人”这是治本之策。为此，政府应高度重视城市群协同发展的问题，通过区域城市群建设来缓解大城
2014年提出的京津冀协同发展战略，市病。例如，
在很大程度上就是为了通过城市群的融合发展来缓
解大城市病。
(3)多中心空间形态
推进中心城区与卫星城公共服务均等化，促进职住混合化可极大缓解交通拥堵。在城市一级功能分区的基础上形成若干功能相似的二级或三级功能区，围绕大型社区形成商业购物、餐饮娱乐、卫生医疗、教育文化、家政养老等混合功能区，减少居民不必要的交通出行。
(4)改善交通设计
交通节点的设计对于“治理拥堵”具有关键作用。可循环式的四通八达的交叉点可以避免不同方向的车辆排队等候。北京市的建国门是一个比较成功的节点设计，而大多数城市的立交桥没有起到应有的作用，反而成为交通拥堵的节点，成为治理拥堵的目标区域。
城市管理
时候是一侧方向的车很少，而另一侧方向的车很多，
但此时交通信号灯还是一刀切，在同一时间点变换完全可以根据两侧的交通流量来红绿灯。实际上，
随时调整交通信号灯，以大幅提高现有道路的有效使用率。
从需求侧来看，我国大城市的交通拥堵与城市
据不完全统计，大人口超载有关。2014年的春节，
约有900万人口离开北京，北京市城区平时繁华拥
这表明，缓解大城市的交通拥堵还堵的场面不见了，
是要加大需求侧管理。我国很多大城市存在上班与
居住地分离较为严重的现象，甚至出现了“卧城”(睡城)，如北京市的天通苑、通州等，这给上班族制造了巨大的时间成本，也加大了城市交通拥堵。
(1)重点抓需求侧管理
，“行”现在的问题已成为百姓关心的焦点。汽车与固定的住房，是人们活动的两个空间。从生活
流动空间的角度看，汽车越来越重要。在人类需求，“行”的需求属于中级层次。目前，我国的层次中
汽车保有量为1．3亿辆，平均每10人拥有1辆汽车，这其中包括货车、客车等，因此小汽车的拥有量更低。按照每个家庭拥有1辆小汽车来计算，我国汽车保有量至少还要增加两倍，达到4亿辆。现在，我国汽车年产量为2000万辆，按照小汽车平均使用10年计算，现有产量仍需翻番，这其中尚未考虑出口外销的量。可以预见，随着我国城镇化水平的推进和人口大城市化趋势的凸显，以及新农村建设的深入，城乡汽车需求量仍将继续扩大，而同期城镇规模至多还会在现有的基础上扩增50%，车与路的矛盾会进一步加剧。因此，在车与路的矛盾上，企图从提高道路供给方面来寻求解决途径是行不通的，必须明确从需求侧来考虑解决。
为此，对大城市来说，毫不动摇地大力发展公共交通，建立健全公交体系是根本，而家庭小汽车只能
·91·
《城市问题》2014年第12期大城市交通拥堵的缓解策略
【Abstract】Thisessaysystematicallyanalyzestheinflu-withencefactorsandtypologyoftrafficcongestioninmegacities，aconcerntodistinguishdifferentmodelofglobaltrafficconges-tiongovernanceaccordingtoitsmainapproach，effectandprob-lememerged．IthasproposedinnovativeplansandinsightfulpoliciestoadviceonrelievingtrafficcongestioninmegacitiesasconsistentwiththefutureeconomicalandsocialtrendsinChina．Furthermore，itevaluatestheriskforimplementingtheplans，thusprovidesstrategiesandsolutionstohedgetherisks．
【Keywords】megacities；trafficcongestion；strategy
“奢侈品”“应急品”，是改善出行条件的和这已被国际先例所证实。
(2)重点抓交通技术创新
充分利用新一代信息技术，将大数据、云计算、
3S技术、物联网、车联网、个人移动终端、交通模拟真正建成智能交通系等运用到城市交通管理上来，
统，方便市民出行，最大限度地缓解交通拥堵。根据交通拥堵点不同方向的拥堵情况，采取智能化调控，充分利用交叉路口的道路资源。依据实时交通信息，智能导航调整行车路线。对于长期拥堵的交通路口，要根据交通流量模拟，重新进行交叉路口的道路设计，达到各个方向的车流能够在交叉点实现顺畅循环。
(3)重点抓空间布局调整
大力推进大城市发展的区域化，在大城市外围建立卫星城，通过城际之间基础设施一体化的建设，推进都市密集区内大城市之间合理的产业分工，实
保障都市群同城化，现互补发展。体制机制一体化，
减少大城市人口的过度聚集和交通拥堵。
3．实施风险
交通供给管理遇到的问题主要是占地面积的增加以及建设投资的增加，但研究表明，北京等大城市尚有扩充道路面积的较大的城市用地紧凑度较低，余地。同时，投资问题只要与收益结合起来，通过市场机制亦能够解决。
交通需求管理会遇到两个方面的问题，一是交通收费透明化与法制化管理的问题，这亟待通过现代信息手段和立法予以解决；二是市民认可的问题，这有待于引导和宣传。以摇号限购来说，会遇到被限购者抱怨的问题。其实，任何治理拥堵的政策及措施都不可能是绝对公平的。北京市通过摇号的方式分配机动车号牌，为每位摇号者提供了一个平等的参与机会，虽然摇中的几率不高，但这仍是一个比较合理的举措。
4．应对策略
建立“便捷、安全、舒适、实用、环保”的城市交通体系是健康城市发展的目标。为此，必须一方面重点抓住较为充足的高质量的道路、高智能的交通装备和现代化的交通服务等核心领域，通过现代城市交通模拟技术，对城市产业发展、人口聚集、空间扩展、交通流量进行系统分析，对城市交通进行科学的顶层设计；另一方面，必须从市场作为交通资源配置的决定性机制出发，谋划城市治理拥堵的顶层设计，找到一条可持续的发展之路。·92·
参考文献
［1］刘治彦．城市“治堵”2011（1）：57－国际经验［J］．人民论坛，
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［2］徐东云．城市交通拥堵治理模式理论的新进展［J］．综合运输，
2007（5）：5－8
(责任编辑:赵勇)
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总第233期
〔文章编号〕1002－2031（2014）12－0086－07
城市问题2014年第12期
〔DOI〕10．13239/j．bjsshkxy．cswt．141213
大城市交通拥堵的缓解策略
刘治彦
〔摘要〕系统梳理了大城市交通拥堵的各种影响因素及其类型，分析了国内外治堵的主要思路、实施效果和难点问
结合我国经济社会发展的趋势，提出了我国大城市交通拥堵治理的创新性方案和政策建议，并对实施中可题。在此基础上，
能存在的风险进行了评估，提出了相关应对策略。
〔关键词〕大城市;交通拥堵;策略〔中图分类号〕U491．1
〔文献标识码〕A
2013年底，我国城镇化水平达到了53．7%，表
明我国已经步入城镇化中后期，大城市化趋势愈加明显。同时，随着新一代信息技术的崛起和人们交往的日益增多，小汽车逐步进入家庭，改变着人们的
影响着国民经济的发展。汽车给人们出生活方式，
行带来便利的同时，也带来了交通拥堵等负面效应，引起了众多非议。但发达国家走过的历程表明，这
些问题并不能阻碍汽车产业的发展。因此，必须从缓解交通拥堵的视角出发，认真思考和寻找有效措施，进而平衡相关利益主体之间的矛盾，实现交通与经济社会的可持续发展。
交通拥堵的根本原因。治理拥堵的实质就是要缓解供需失衡，其方法无非在于减少需求或增加供给，力争实现供需平衡
［1］
。从供给的角度来看，既存在因
道路总量不足引起的绝对供给不足，也存在因技术管理手段不到位而导致的相对供给不足；从需求的角度来看，同样存在因道路需求总量较大而引起的绝对需求过大，也存在因需求结构不合理而导致的都受相对需求过大。但无论哪一种供给或者需求，制于政府管制、市场调节和社会参与这三大机制的调控。
纵观多年治理拥堵的实践，本文认为，大城市治理拥堵的基本思路或总体原则应该是：优化存量，调减少需求；政府规制，市场调节，社节增量；加大供给，会配合。
2．交通拥堵因素矩阵的基本特征（表1）首先，从政府的视角来看，存在以下8种拥堵因素。
一交通拥堵的类型与特征
1．交通拥堵因素关联矩阵
治理大城市交通拥堵的实质就是要解决交通供需矛盾。供给不能满足需求，导致供需失衡，是造成
〔作者简介〕刘治彦(1967—)，男，黑龙江哈尔滨人，中国社会科学院城市发展与环境研究所城市经济研究室主任，研究员，博士研究生导师，经济学博士，研究方向为城市经济发展战略、城市问题经济分析、城市模拟与智慧城市、生态经济学等。
〔收稿日期〕2014－09－01〔修回日期〕2014－09－28
·86·
城市管理
《城市问题》2014年第12期
表1
交通拥堵因素关系矩阵图
供给（S）
总量（S1）
总量不足（经济发展）（S1G1）
增量不足（优化建设）（S1G2）
交通体系（S1M1）建设效益（S1M2）建设与监督（S1C1）市政债券（S1C2）
技术管理（S2）交通管制（道路设计）（S2G1）
研发推广（ITS）（S2G2）
营运主体（S2M1）票价结构（S2M2）交通协管（S2C1）协作出行（S2C2）
大城市交通拥堵的缓解策略
需求（D）
总量（D1）
相对刚需（削峰调控）（D1G1）
绝对刚需（机动车增加）（D1G2）
票价水平（D1M1）人口与收入（D1M2）大众信息（D1C1）职住平衡（D1C2）
结构（D2）
无效需求（优化空间）（D2G1）
低效需求（产业升级）（D2G2）
票价补贴（D2M1）限购与限用（D2M2）绿色出行（D2C1）遵守规制（D2C2）
存量（G1）
管制（G）
增量
市场（M）社会（C）
存量（M1）增量（M2）存量（C1）增量（C2）
(1)S1G1———大城市化加剧，人均道路面积较低目前，全国城市人均道路面积为13．21平方米(2010年)，低于国际人均15－20平方米的水平。北京市辖区人均道路面积仅5．26平方米，市区为7．59平方米(2011年)；上海市辖区为7．36平方米，市区仅为4．04平方米(2011年)。这比人均道路面积较少的东京人均10平方米的水平还低，更低于美国纽约的27平方米的水平。
可见，我国北京、上海的人均道路面积不足是交通拥堵的首要因素，治理拥堵的首要任务是尽可能地增加人均道路面积。而在城市用地紧张的情况下，单纯地扩大道路面积是不现实的。因此，只能考虑扩大现有道路的通行能力和控制城市人口的快速
“分子”从和“分母”两个角度努力，以增加人膨胀，
均道路面积。(2)S2G1———交通设计不合理，道路网络不完善
道路网络体系如同人体的血液系统，不完善的血液循环系统无疑是不可能成为一个健康的有机体
特别是道路交叉节点的设计存的。城市路网设计，
在硬交叉，轨道交通、公交干线、支线之间不能实现
零换乘，地上、地下未达到无缝衔接的立体交通体都将会导致交通拥堵。在一些人流密集的地区，系，
除设公交换乘站外，社会车辆也应有临时的驻车换乘点，否则也将因临时停车导致交通拥堵。
(3)D1G1———相对刚需，削峰调控从时间上来说，城市交通拥堵是不连续的。对
其拥堵程度是不同的，一般于不同规模的城市来说，
而言，交通拥堵程度、拥堵时间与城市规模呈正相
关。越是规模大的城市，其拥堵程度与频率越严重。就日周期来看，拥堵峰值主要集中在上下班时间，即早7时至9时，晚17时至19时。在这些时段，出行道路供需失衡严重。尤其是早高峰期间，需求较大，
出行的刚性需求几乎是难以避免的，远远超过晚高峰。因此，错峰出行对缓解交通拥堵十分重要。
城市管理
(4)D2G1———无效需求，优化空间
因大城市的空间结构不合理，特别是其职住分
离，导致无效需求过多，从而造成交通拥堵。随着城市化进程的推进与城市的综合发展，城市的空间结构也在不断扩张，从同心圆结构向扇形结构、多中心结构乃至葡萄串式组团结构演化。城市空间形态结构的变化，对城市交通影响较大，旧城区改造、中心商务区建设等内城区的结构变动会导致交通能力增强；城市新区、卫星城等建设会减少内城的交通流量，而区际交通会增加。
(5)S1G2———道路增量不足，交通刚需增长过快
大城市的外来人口一般增长较快，都市群建设
近15年来，外来与产业转移滞后。以北京市为例，
人口呈逐步增加的态势，由1999年的157万人增加
年均净增60万人。到目前的810万人，
(6)S2G2———研发推广智能交通系统，缓解道路有效存量的不足
由于道路存量管理不善，特别是道路交叉路口的规划、设计、建设、管理存在缺陷，以及信息技术应用与管理不到位，导致交叉路口成为交通拥堵点。
(7)D1G2———生活水平提高，小汽车增长过快2006年，以北京市的机动车增长为例，北京市
2010年底，共有机动车200多万辆，这一数字增加到了400多万辆。自实行机动车管理新政以来，北2013年底达到500多万京市的机动车增速放缓，
再到以私家辆。由公交为主到公交与私家车并重，
车为主，再到公交优先，决策导向经历了一个反复的过程。在这一过程中，由于小汽车占用道路资源效率较低，运送能力仅为公共交通的十分之一至五分之一，而人均占用道路面积是公共交通的10－20倍，加剧了车与路的矛盾。同时，部分道路或路段车与行人混杂，各种交通工具不能有效衔接，以及不规范的交通行为，导致交通效率下降，
·87·
《城市问题》2014年第12期大城市交通拥堵的缓解策略
使得交通拥堵严重。
(8)D2G2———低效需求过多，产业结构亟待转型升级
在北京市的就业人口中，制造业有105万人，批
交通运输仓储业有56万人，建筑业发业有35万人，
这些人口占到总就业人口670万人的三有40万人，
分之一左右。这些产业的人均国内生产总值不高，产品单位附加值较低，却占用了大量的城市交通资源，因此，产业转移与转型升级亟待大力推进。
其次，从市场的视角来看，存在以下8种拥堵因素。
(1)S1M1———营运主体多元化
在长期实行计划经济和公有制经济为主体的制度下，北京等大城市的交通运营主体主要是公有的公交、地铁和出租公司经营的出租车，没有为私营运
(未营主体留下发展的空间，因而不仅导致“黑车”经政府允许的营运车辆)泛滥，埋下交通隐患，同时
也为百姓的出行带来了不便。公有交通系统未能实换乘不便、耗费时间成本较高均导致交现无缝换乘、
“黑车”通效率下降，也为久治不绝留下了空间。
(2)S2M1———在建交通量较大，暂时增量缺乏，线路配置欠佳，微循环不畅
公共汽车是介于地铁轻轨站点与社区之间的公部分快速公交系统可以代替地铁轻轨交支线系统，
成为中小城市或交通不发达城市的公交主体。公交
体系不完善或质量不高将影响公交的发展，如大量在建和待建的社区到主干交通的连线过远，迫使人们出行时选择小汽车。
(3)D1M1———票价水平，价格措施
各种出行方式的选择，无疑是在舒适性、时间效率、空间效率、费用成本之间进行权衡的结果(表2)。
表2
舒适性时间效率空间效率费用成本效用积分
安全性是影响人们选择地铁出行的一较差的地区，
大因素。
(4)D2M1———票价补贴，刺激无效需求增加2008年以来，北京市一直实行地铁、公交补贴政策，补贴费用每年高达200亿元。尽管出租车价但地铁单一票价2元、公交0．4元的格上调了多次，
政策已实行多年。票价补贴是一把双刃剑，在鼓励乘坐地铁、公交的同时，由于不计出行成本，因而并未起到缓解交通拥堵的作用，反而吸引低端产业聚集和外来人口增加，导致大城市蔓延和低效、无效出行增多，进一步加剧了交通拥堵。同时，低公交票价并未达到减少私家车出行的目的，大量不计成本地促使更多的人购使用公交导致公交乘车环境变差，
因出租车使用成本较高和置和使用小汽车。同时，
乘车不便，也促进了私家车的使用。
(5)S1M2———规划增量缺乏，道路拓宽和加密不足
导致交通拥堵的另外一个原因在于，政府投入交通拓展与道路加密的力度不够。北京等大城市的道路面积一些道路因路面质量与衔接规划不到位，
的使用率大打折扣。
(6)S2M2———车辆使用成本的结构亟待改善2008年以来，北京市的地铁、公交实行优惠的单一票价制，同时小汽车在不同地段和不同时段的使用成本也没有给予详细的区分，这破坏了市场调节交通供给的机制。尽管一些地段实行了差异化的停车收费标准，但停车费的收取与使用还不够规范，存在着严重的技术漏洞和收支信息不透明的现象，这导致差异化的停车收费在调控交通方面失灵。因此，提高停车费无论在限制交通需求，抑或改善供给能力方面均不够理想。
(7)D1M2———人口与收入
人口与收入的增加，势将导致两方面的变化，一是交通需求总量的上升，二是购置小汽车的人数增多，从总量与结构两方面加大道路需求，加剧路与车之间的矛盾。
(8)D2M2———票价分时
交通拥堵主要在上下班时段出现高峰，因此，高峰时段的交通供给应主要满足上班族，其它大部分出行应尽量避免在高峰出行。通过在高峰时段提高车辆的使用成本，以及对上班族的返还机制，可减少高峰时段不必要的出行，从而缓解高峰时段的交通拥堵。
最后，从社会公众的视角来看，存在以下8种拥
城市管理
各种出行方式综合比较
步行差差好好
12
自行车较差较差较好较好12
公交车一般一般一般一般12
地铁较好好好较差16
小汽车好较好差差11
：“好”；“较好”；“一般”注计分值为5计分值为4计分值为3；“较差”；“差”计分值为2计分值为1。
从总效用来看，地铁这种出行方式是最高的，而小汽车最低，步行、自行车、公交的效用基本相同。当然，地铁的安全性要严格把关，特别是在社会治安·88·
《城市问题》2014年第12期大城市交通拥堵的缓解策略
堵因素。
(1)S1C1———建设与监督
市民是交通顺畅的受益者，也是交通拥堵的受害者。哪些地段的道路供给不足或拥堵严重，市民都会了如指掌。因此，治理拥堵必须依靠广大市民
通过媒体、研究机构、公众信息平台、社区代的监督，
表会议等及时提出城市道路交通建设的合理化建
议，这对城市治理拥堵是十分重要的。
(2)S2C1———交通协管
具有中国特色的交通协管制度，是针对政府交通管理力量不足，动员社会力量参与交通管理的一种特殊方式。按照参与者性质的不同，分为编制外有偿交通协管员和无偿志愿者交通协管员。
(3)D1C1———大众信息
移动终端和交通广播公众信息平台使得信息能够及时传播，大众沟通得以实现。作为交通主体的社会公众有条件参与交通信息传播，从而有利于发
缓解拥堵。布路况，
(4)D2C1———绿色出行
绿色出行就是环保、低碳、健康的出行。绿色出
行依靠良好的绿色出行环境，例如安全舒适的专用自行车道、静谧的步行道等。同时，市民要有选择绿
两者缺一不可。色出行方式的意愿，
(5)S1C2———市政债券
对城市建设来说，市场化改革就是要改变单一
的融资渠道，本着“人民城市人民建”的原则，多元化筹措资金。从发达国家的经验来看，发行市政债券是解决交通基础设施投资问题的一大举措。
(6)S2C2———协作出行
目前，北京等地私家车激增，单人驾驶使用车辆的现象较为普遍，极大地降低了道路使用的效率。因此，建立严格的小汽车使用条例，鼓励私家车搭乘有同向出行的使用者，提高道路的使用率。
(7)D1C2———均衡配置资源
将名牌医院、学校连锁化，是减少机动车刚性需求的有效措施。就医难、上学难的根本原因在于优，“天质医疗、教育资源配置失衡。不解决这一问题价房”和交通拥堵都将无法解决，而且还会激化社会矛盾，产生新的社会问题。另外，北京、上海等大城市的就业机会在中心城与卫星城之间配置不合理，一些卫星城功能单一，未能实现职住一体化，上下班流向单一、集中，势必导致大量无效的交通需求。
(8)D2C2———遵守规制
是否遵守交通规则是公民素质的标志，谦让、理
城市管理
解将会减少交通摩擦和事故，在一定程度上缓解交
通拥堵。一些发达国家的车辆驾驶者在人行道前主动减速慢行或让行人先行，不抢行和随意变更车道，体现了较高的文明素养，极大地减少了事故发生率，缓解了交通拥堵状况。
二治堵的政策与效果
，“治堵”通过对上述因素矩阵的分析可以看出的关键在于实现道路供需平衡，其具体措施就是要增加道路供给，或者减少道路需求，或者二者兼而有之。从增加道路供给的角度来看，首先要扩展道路，增加新路，但这常受到土地供应不足的制约；其次要
增加道路通行的能力。从减对现有道路进行改造，
少道路需求的角度来看，具体措施应包括：减少需求
总量；调控各种出行方式的比例，提高道路的使用效率，相应地减少道路的低效需求。从二者兼而有之
就是要增加道路供给与减少道路需求的视角来看，
并举，如修建地铁，在增加了道路供给的同时，也因
而相对地减少了低效的道提高了道路的使用效率，路需求。
1．交通供给的管理
(1)增加道路面积
对于城市增长时期来说，这一举措仍然是可行的，尤其是在新城区，增加道路面积仍是缓解交通拥堵的基本保障。按照机动车总量的出行标准设计道路是避免拥堵的前提，但由于土地的稀缺性，这种道路占地的面积也不能太大，要根据道路的功能尽量
我国北京、上海等大城合理地安排道路占地。目前，
市的人均道路面积仅为7－9平方米，比东京等人均
道路面积较小的大城市还要小很多，因此，增加道路铺装面积，增加道路供给仍然是治理拥堵的重要措施。
(2)增强道路的通行能力
增强道路的通行能力是交通内涵式发展的一种方式，也是大城市治理拥堵的根本策略。具体措施如下：发展城市快速路、加快地铁建设、新增公交专用道、修建立交桥、建设立体交通网、改进交叉点设计、无缝换乘等。上海市积极推行P+Ｒ公共停车场换乘试点，北京市建立四惠综合交通枢纽，实现了人行通道与车道分离，极大地缓解了交通拥堵状况。
(3)应用智能交通系统技术通过全球定位系统、地理信息系统、卫星遥感、移动终端、摄像头、云计算、车联网等新一代信息技
·89·
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术，建立交通动态信息采集系统，并实时播报拥堵状况，可实现道路资源的优化配置。通过使用不停车电子收费系统、自动变换交通信号灯等智能交通系统技术，可提高道路通行效率。例如，澳大利亚的墨尔本、悉尼等大城市，推广使用智能交通系统技术，大大提高了道路通行效率。
(4)发展新能源汽车研发、推广和使用电动或混合动力新能源汽车，减少拥堵的健康成本和经济成本。2．交通需求的管理
从交通需求方面考虑治理拥堵是较为快捷的治标之策，具体措施有以下几点。
(1)价格措施
通过提高小汽车的使用费用，减少不必要的出行，抑制交通需求。例如，广州等大城市择机收取拥堵费，公共交通实行适度低票价策略，适时适度地提高停车收费标准总水平。
(2)激励引导
实行适度低票价制度，提高公共交通的载客量，同时鼓励商场、公司、学校的班车错开交通高峰时段。此外，还应推广网上购物，通过立法鼓励和补贴弹性办公和远程办公等。
(3)公车管制
通过政府用车制度改革，减少公务车数量，由“公车私用”，变为“发放补贴、私车公用”减少政府开支，同时减少低效政务交通流量。同时，进一步普及电子政务、电子商务，减少交通流，提高办公效率。
(4)绿色出行
出行目的地不同，选择出行的方式也不同。上下班通勤需求量大、时段集中，宜采用地铁、公交等公共交通，而休闲、社交、就医等宜选择小汽车。电动汽车或混合动力汽车的普及率应逐渐提高。
(5)抑制车辆增速
北京市实行的摇号上牌、不再增加公务车指标等措施，上海市实施的拍卖车牌等措施，殊途同归，抑制了车辆增速，在一定程度上缓解了交通拥堵程度。
(6)汽车尾号区域限行汽车尾号区域限行，在国外一些大城市早已采用该措施在我国一些大城市如北京等地得以推广。然而，这一措施常常会导致家庭二次购车，增加停车场的紧张程度，降低汽车的使用效率。同时，给就医、社交等紧急使用车辆带来不便，因此受到较多诟病。·90·
3．交通空间的管理
城市空间布局对城市交通有重要的影响，以北
京市为例，其交通拥堵与棋盘式的城市空间布局结构有很大关系。现阶段，我国城市的发展还处于城市化中期阶段，与发达国家的大城市存在很大差别。国外大城市的发展已基本成熟，完成了由聚集走向扩散的过程。边缘组团和卫星城的基础设施都比较健全，生活环境的总体质量要比市中心区好，易于居住。中心区主要作为一种高回报率的商务区或商业区，很少有居住功能。北京正好相反，政府把一些经济适用房建在城市的边缘组团和卫星城，交通系统和小区内的基础设施跟不上，富裕阶层不愿去，只有
我国大城市的空间布局低收入阶层才去住。诚然，
不能照搬国外，但随着经济的模式和国外的不一样，
进一步发展，无疑要向这个方面努力。城市的空间结构一方面取决于市场经济发展的阶段，另一方面取决于政府政策的调控，调控主要通但规划要有前瞻性、全局性。过规划和投资来实现，
政府应投资市中心区外围的交通系统，尤其在信息家居族大都在家办公，不去市区上班，在卫星社会，
城基本可以解决日常工作与生活问题。城市空间布局优化后，人们对小汽车的需求减弱，交通拥堵将会大为减缓。
4．实施效果评述(1)进一步完善交通供给
根据前文国内外大城市人均道路面积的对比可以看出，增加道路的有效使用面积，改善路况，增加人均道路面积，对于处于成长阶段的我国大
仍是“治理拥堵”的主要途径。尤其是城市来说，
北京、上海等一线城市，在这一方面还有很大的提
升空间。
(2)加大交通需求的管理
汽车是现代工业文明的重要标志，也体现了一种崭新的生活方式。目前，我国的生产结构、人口结构都正处在加速调整转型中，在这一过程中，汽车将对人们的生产和生活产生重大影响。从这一角度来看，交通需求管理应该逐步转向以市场调节为主，而不是限购，限购只是迫不得已而为之的权宜之计，非治本之举。
(3)加大城市空间的管理
实践表明，从城市群合理布局和从城市群内部大中小城市与小城镇合理体系构建的角度来考虑产业、公共服务和人口合理分布才是治理拥堵的治本之策。城市治理拥堵不可能只有一个模式。例如，
城市管理
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日本的城市用地和道路占地之间的矛盾特别突出，其交通以快速轨道运输体系为主，私人小汽车做补充。东京周围有23个大的组团和卫星城，人们从卫星城开车到东京，把车停在市郊免费的停车场，换乘快速交通系统到商务区上班。特大城市像北
上海、深圳、广州，可采取东京、大阪模式，其他京、
一些省会城市可采取欧洲模式，中小城市可采取美国模式。
2．各种措施多管齐下
拥堵的根源在于城市规划中未能较科学地进行顶层设计，对城市各功能区人流量缺乏准确的估算，道路系统与标准同人流量之间缺乏匹配性，道路交叉口设计不能实现循环顺畅都是导致拥堵的原因。另外，与发达国家相比，我国城市路口的装备配置水平较低，交警的素质、道口通过能力等方面也都有很大的提升空间。
必须充分利用现代技术手段，加大智慧城市建设，提高大城市的道路通行能力，这也是发达国家城市治理拥堵的主要策略
［2］
三议
治理拥堵的优化方案与政策建
。例如在十字路口，很多
1．创新性方案(1)国土均衡开发
从宏观的角度来看，均衡的国土开发有利于克
服人口过度聚集，形成反磁力。同时，在工业化与城镇化进入中后期阶段，城乡区域发展差距的缩小有
在全国几大城市利于减缓人口涌向大城市。为此，
密集区发展一线城市、准一线城市，有利于减少人口
这可以作为过度向目前仅有的几个一线城市聚集，治理拥堵的总方略。
(2)发展城市群
大中小城市与小城镇协调发展是避免“大城市病”的重要措施。当前，我国大城市出现“城市病”的根本原因在于城市超载，因此治理举措重在“减
，人”这是治本之策。为此，政府应高度重视城市群协同发展的问题，通过区域城市群建设来缓解大城
2014年提出的京津冀协同发展战略，市病。例如，
在很大程度上就是为了通过城市群的融合发展来缓
解大城市病。
(3)多中心空间形态
推进中心城区与卫星城公共服务均等化，促进职住混合化可极大缓解交通拥堵。在城市一级功能分区的基础上形成若干功能相似的二级或三级功能区，围绕大型社区形成商业购物、餐饮娱乐、卫生医疗、教育文化、家政养老等混合功能区，减少居民不必要的交通出行。
(4)改善交通设计
交通节点的设计对于“治理拥堵”具有关键作用。可循环式的四通八达的交叉点可以避免不同方向的车辆排队等候。北京市的建国门是一个比较成功的节点设计，而大多数城市的立交桥没有起到应有的作用，反而成为交通拥堵的节点，成为治理拥堵的目标区域。
城市管理
时候是一侧方向的车很少，而另一侧方向的车很多，
但此时交通信号灯还是一刀切，在同一时间点变换完全可以根据两侧的交通流量来红绿灯。实际上，
随时调整交通信号灯，以大幅提高现有道路的有效使用率。
从需求侧来看，我国大城市的交通拥堵与城市
据不完全统计，大人口超载有关。2014年的春节，
约有900万人口离开北京，北京市城区平时繁华拥
这表明，缓解大城市的交通拥堵还堵的场面不见了，
是要加大需求侧管理。我国很多大城市存在上班与
居住地分离较为严重的现象，甚至出现了“卧城”(睡城)，如北京市的天通苑、通州等，这给上班族制造了巨大的时间成本，也加大了城市交通拥堵。
(1)重点抓需求侧管理
，“行”现在的问题已成为百姓关心的焦点。汽车与固定的住房，是人们活动的两个空间。从生活
流动空间的角度看，汽车越来越重要。在人类需求，“行”的需求属于中级层次。目前，我国的层次中
汽车保有量为1．3亿辆，平均每10人拥有1辆汽车，这其中包括货车、客车等，因此小汽车的拥有量更低。按照每个家庭拥有1辆小汽车来计算，我国汽车保有量至少还要增加两倍，达到4亿辆。现在，我国汽车年产量为2000万辆，按照小汽车平均使用10年计算，现有产量仍需翻番，这其中尚未考虑出口外销的量。可以预见，随着我国城镇化水平的推进和人口大城市化趋势的凸显，以及新农村建设的深入，城乡汽车需求量仍将继续扩大，而同期城镇规模至多还会在现有的基础上扩增50%，车与路的矛盾会进一步加剧。因此，在车与路的矛盾上，企图从提高道路供给方面来寻求解决途径是行不通的，必须明确从需求侧来考虑解决。
为此，对大城市来说，毫不动摇地大力发展公共交通，建立健全公交体系是根本，而家庭小汽车只能
·91·
《城市问题》2014年第12期大城市交通拥堵的缓解策略
【Abstract】Thisessaysystematicallyanalyzestheinflu-withencefactorsandtypologyoftrafficcongestioninmegacities，aconcerntodistinguishdifferentmodelofglobaltrafficconges-tiongovernanceaccordingtoitsmainapproach，effectandprob-lememerged．IthasproposedinnovativeplansandinsightfulpoliciestoadviceonrelievingtrafficcongestioninmegacitiesasconsistentwiththefutureeconomicalandsocialtrendsinChina．Furthermore，itevaluatestheriskforimplementingtheplans，thusprovidesstrategiesandsolutionstohedgetherisks．
【Keywords】megacities；trafficcongestion；strategy
“奢侈品”“应急品”，是改善出行条件的和这已被国际先例所证实。
(2)重点抓交通技术创新
充分利用新一代信息技术，将大数据、云计算、
3S技术、物联网、车联网、个人移动终端、交通模拟真正建成智能交通系等运用到城市交通管理上来，
统，方便市民出行，最大限度地缓解交通拥堵。根据交通拥堵点不同方向的拥堵情况，采取智能化调控，充分利用交叉路口的道路资源。依据实时交通信息，智能导航调整行车路线。对于长期拥堵的交通路口，要根据交通流量模拟，重新进行交叉路口的道路设计，达到各个方向的车流能够在交叉点实现顺畅循环。
(3)重点抓空间布局调整
大力推进大城市发展的区域化，在大城市外围建立卫星城，通过城际之间基础设施一体化的建设，推进都市密集区内大城市之间合理的产业分工，实
保障都市群同城化，现互补发展。体制机制一体化，
减少大城市人口的过度聚集和交通拥堵。
3．实施风险
交通供给管理遇到的问题主要是占地面积的增加以及建设投资的增加，但研究表明，北京等大城市尚有扩充道路面积的较大的城市用地紧凑度较低，余地。同时，投资问题只要与收益结合起来，通过市场机制亦能够解决。
交通需求管理会遇到两个方面的问题，一是交通收费透明化与法制化管理的问题，这亟待通过现代信息手段和立法予以解决；二是市民认可的问题，这有待于引导和宣传。以摇号限购来说，会遇到被限购者抱怨的问题。其实，任何治理拥堵的政策及措施都不可能是绝对公平的。北京市通过摇号的方式分配机动车号牌，为每位摇号者提供了一个平等的参与机会，虽然摇中的几率不高，但这仍是一个比较合理的举措。
4．应对策略
建立“便捷、安全、舒适、实用、环保”的城市交通体系是健康城市发展的目标。为此，必须一方面重点抓住较为充足的高质量的道路、高智能的交通装备和现代化的交通服务等核心领域，通过现代城市交通模拟技术，对城市产业发展、人口聚集、空间扩展、交通流量进行系统分析，对城市交通进行科学的顶层设计；另一方面，必须从市场作为交通资源配置的决定性机制出发，谋划城市治理拥堵的顶层设计，找到一条可持续的发展之路。·92·
参考文献
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58
［2］徐东云．城市交通拥堵治理模式理论的新进展［J］．综合运输，
2007（5）：5－8
(责任编辑:赵勇)
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