稳定低生育水平 统筹解决人口问题
------人口与计划生育法解读
世界上人口最多的国家中国2002年9月1日开始实施第一部关于计划生育的法律——《人口与计划生育法》。这表明中国将通过法律的形式稳定现行的国家人口与计划生育政策。
计划生育工作一直是中国一项长期、基本的任务。目前有13亿人口的中国推行计划生育已近30年，但除了宪法中的原则规定外，一直没有具体的法律来规范。新出台的法律将结束中国长期以来主要依靠政策和地方法规开展人口与计划生育工作的历史，此举意义非凡。
这部与每个中国人息息相关的法律出台历经23年，前后起草、论证30余稿。最后通过的文本共7章47条，从人口发展规划的制定与实施、生育调节、鼓励与保障措施、计划生育技术服务、法律责任等多个方面对计划生育工作作出详细的法律规定。这将是中国人口事业发展史上里程碑式的事件，这标志着中国计划生育已经开始从行政强制为主导向以群众的满意程度为第一标准的新阶段转变。这部法律无论从制度完善还是从制度关怀的角度，都能明显感觉到一种非同小可的进步。
一、《人口与计划生育法》出台的背景。
讲到《人口与计划生育法》出台的背景，可以用两句话来概括，一是，它是二三十年来人口与计划生育工作基本经验的结晶；二是，它是现实依法行政提出的客观要求。我国人口与计划生育立法粗算一下，大致经历了二三十年的时间，是一个比较漫长的过程。大体经历了这么四个阶段：第一阶段是党和国家的动员号召。第二阶段是党和国家的政策指导。第三阶段是国务院行政法规和地方性法规的规范。截止到现在，我国31个省市区大体上都有了地方性法规或规章，其中，29个省、自治区、直辖市有了地方性法规，新疆维吾尔自治区是一个政府规章，西藏自治区还是计划生育领导小组的一个红头文件。第四阶段是经过几年的努力，在2001年12月29日九届全国人大第二十五次常委会通过了《人口与计划生育法》。按道理讲，计划生育既然是基本国策，它从一开始就应该有一部国法来规范。但应当说明的是，这部法律如果没有实践经验做基础，完全坐在屋子里是写不出来的。
（一）、 是二三十年来人口与计划生育工作基本经验的结晶
就人口与计划生育立法来说， 1978年对这个法的审议工作就开始了。当时的计生委领导同志在法制委员会上做了说明。但是说明以后，法制委员会六七十位委员各抒己见，意见相当不一致。原因固然是多方面的，归根到底是缺少有说服力、行之有效的实践经验。我们常说，法律是党的成熟政策的法制化。换一句话说，把党的成熟政策通过法定程序制定为法律，成为人人遵守的规范。我们国家的法律，特别是在现阶段要以政策作基础。《人口与计划生育法》现在之所以能够出台，归根到底是在党的领导之下，经过方方面面的努力，经过二十多年的实践，我们形成了一条有中国特色的综合治理人口问题的
基本经验；形成了一套在我国行之有效的政策、制度、措施和办法。这些政策、制度、措施和办法，概括起来说就是：一项基本政策，三个为主，三个结合，还有最近几年提出的‚两个转变‛。
一项基本政策：这个政策最新的表述写在2000年的中央8号文件中，即国家鼓励晚婚晚育，提倡一对夫妇生育一个子女，符合法律法规规定条件的可以合理安排生育第二个子女。少数民族也要实行计划生育。具体办法由各省、自治区、直辖市规定。
三个为主：就是以宣传教育为主，避孕为主，经常工作为主。
三个结合：就是计划生育要跟农村发展经济相结合，要跟农民的发家致富相结合，要跟建设文明幸福的家庭相结合。这个口号在农村已开始深入人心。
两个转变：就是在计划生育工作思路和工作方法上，由仅就计划生育抓计划生育向与经济社会发展相结合，采取综合措施解决人口问题转变；由以社会制约为主向迈步建立利益导向和社会制约相结合，宣传教育、综合服务、科学管理相统一的机制转变。
计划生育之所以能够立法，归根到底是靠这些基本经验。我想在形成这些基本经验的过程当中，计生系统的同志从上到下是功不可没。没有这些基本经验做基础，法立不出来。从政策到法律这样一个立法思路，比较集中地体现了我国现阶段制定法律的一个特点。
（二）、 是现实依法行政提出的客观要求。
从党的十五大开始，我们党和国家在努力推进依法治国、建设社会主义法治国家。依法治国的中心问题是依法行政的问题。在国家几项重大的权力当中，譬如说立法权、司法权、行政权、军事指挥权，其中，行政权是对群众影响最经常、最普遍、又是最直接的一项权力。特别是我国现在还没有实现向‚小政府、大社会‛的转变，我们每一个人几乎每天都要跟行政权打交道，生老病死、医食住行、上学就业都离不开跟政府打交道。用好行政权可以很好地维护群众的权利，但是搞得不好也非常容易侵犯群众的权利，包括计划生育工作在内。计划生育工作这二三十年主要是靠地方性法规、行政措施来办事。应该说是有成效的。但是，在这当中也发生了一些不好的情况。譬如说，强迫命令、乱罚款、乱收费，也确实发生了一定的负面影响。过去法制不健全，我们的一些计划生育干部不怎么依法办事、群众法制观念也不强，在这种情况之下，干部的工作只要不出大格、不是太离谱，群众也不会提出来。当然少数地方矛盾是比较尖锐的，搞得我们基层政权跟群众的关系比较紧张。现在国家一再讲依法治国、依法行政，这个问题就提出来了。现在提起行政复议、行政诉讼的不少。依法治国、依法行政对人口与计划生育工作提出来一个挑战；需要按照法制的思路来解决这个问题。
依法行政对于行政工作、对于计划生育工作到底提出来那些要求?依法行政对于行政工作的要求主要是这么三条。第一条就是职权法定。就是行政机关所行使的职权必须由法律法规规定，你不能行使没有法律法规规定的职权。在这个原则下还有两条界限，一个叫越权无效。你超越了法律法规行使职权，这个
行政行为是无效的。打起官司来，你要败诉。再一个叫失职违法。因为行政职权也是职责，公共权力不能放弃。如果怕得罪人、为减少摩擦，对违法现象放任自流，不管了，也是违法的。现在《行政处罚法》实施了几年，《人口与计划生育法》颁布，可能有些人想，为了减少摩擦、减少当被告，我放任不管了，这也是违法。第二就是行使行政职权一定要按照法定程序。现在一些行政法已经规定了明确的程序，特别是《行政处罚法》。程序是行使行政权力的方式、步骤、时限的总称。有两个问题要特别注意，一个是公开的原则，就是行使行政职权的依据要公开。锁在抽屉里的东西、大家见不到的东西，不能当依据。行政决定也要公开，不能背着人家做决定，要人家接受。总的来说是不能黑箱作业。程序里面还有一个很重要的问题，就是当你作出行政决定不利于相对人的时候，要听取当事人的申辩、陈述，重大的事情要有听证会。第三点依法行政要求有权力救济。权力救济的渠道是两条，一条是可以到行政机关的上级机关(一个是州计生局，一个是利川市人民政府)申请复议，一条是对行政机关的决定不服可以到法院提起诉讼。如果行政机关确实做错了，真的侵犯了群众的利益，那么就要判决行政机关败诉，并要按照《国家赔偿法》给予行政赔偿。我想这就是依法行政对于包括计划生育部门在内的各个行政机关提出来的要求，因为有这样一种要求，完全靠地方性法规、靠行政措施推行这项工作是明显的不适应。依法治国、依法行政对于《人口与计划生育法》的出台起到了催生的作用。
二、《人口与计划生育法》基本的立法指导精神。
《人口与计划生育法》也像其他法律一样，条文不少，有47个条文。在这些条文的背后，每个法律都有一个或几个立法的指导精神。这个指导精神就像一篇文章的主题思想，有时是公开的，有时是隐含的，但是它是统帅、支配这些条文的灵魂。
《人口与计划生育法》的立法基本指导精神是什么?主要有以下三个：
第一个指导精神是，立足于我国国情，稳定实行多年的计划生育的基本政策。既要有利于我国国内的计划生育工作，又要基本上为国际社会所接受。这个精神是贯穿始终的。在立法过程当中，一直是围绕这个精神来处理问题的。什么是我国的基本国情?法律上也有所表述，大致是这么几条：第一，我国人口众多。第二，我国人均资源相对较少。第三，尽管现在我国GDP年增长达到7%以上，但是总体说我国经济不发达。第四，社会保险尤其是农村的社会保险现在并没有真正建立起来。第五，因为物质条件的原因、传统观念的影响，人们的生育观念还没有发生普遍的转变。面对这样一个国情，就应该坚定不移地、坚持不懈地、长期地抓计划生育，贯彻基本国策，这个不能动摇。特别是不能因为国外有一些不同的声音，有一些噪音，就发生动摇。国外的情况应该这样来看，因为政治斗争的原因，价值观念的原因，加上宗教信仰方面的复杂原因，我们的计划生育政策、办法，要想完全为国际社会所接受，我看是做不到的。所以，我们不必去迎合西方的一些价值观。西方某些政客当年攻击我们的计划生育，小平同志曾经很尖锐地指出来，他们有些人是别有用心的。我体
会这句话，就是揭露他们不愿意看到中国通过计划生育使国家发展起来，这是问题的实质。但是问题还有另一个方面，我们和西方敌对势力在‚人权‛问题上的争论，并不意味着我们不保护人权。党和国家对人民群众生命、健康历来是高度重视的。在法律法规的表述上要注意不授人以柄，要减少摩擦。我们常说要为国家的发展创造一个有利的国际环境，其中包括这件事。
第二个指导精神，就是抓好计划生育工作主要应该靠国家的指导、服务，靠群众的自愿，同时对于违反计划生育的人也应该有必要的控制办法、制约措施。为什么要强调国家指导、服务，强调群众自愿?从法律上说，这涉及到对一个基本人权的认识问题。我国宪法法律规定的基本人权，大体上可以划分为两种，一种是宪法法律赋予的基本权利，譬如说选举权、出版权、特种行业经营权等；还有一种基本的权利，它是先于国家、先于法律发生的，譬如生育权，生育问题在国家出现以前就有了，原始社会就有。法律赋予的权利，对于特定的人，可以通过法律来剥夺。譬如选举权，选举作为一种政治现象，不是从来就有的。法律赋予的权利，对特定的人譬如严重的刑事犯罪，可以附加剥夺政治权利。而那些与生俱来的、先于国家、先于法律的权利，譬如生育权，从法律上说是不能够被剥夺的。只能有一条界限，你在行使个人权利时，不能侵犯国家、集体的、社会的和他人的权利。所以说，计划生育只能通过国家指导、服务、建立社会保障制度等等一套办法来解决，不能够强迫命令。‚三为主‛就体现了这个精神。但是，问题是确实有些地方，光靠讲道理、靠说服教育，在生育观念没有发生普遍转变的时候，确实不解决问题。越到基层，大家越感到这个难度。所以，法律也还确定了必要的控制措施、必要的法律责任。控制措施主要是讲对生育过程的控制，计划生育法明确规定了对生育过程的控制。譬如，国家机关、社会团体要各司其职，把本系统、单位的问题解决好。计划生育服务人员要指导育龄夫妇采取适合的避孕措施。计划生育指导站、医院，要进行孕情检查、随访服务。育龄夫妇要接受随访服务，这也是作为义务规定下来的。还要预防和减少非意愿妊娠。计划生育工作是要有目标管理，该生一个的就是一个，该生两个的就是两个，但是不能光靠目标管理，也不能光靠事后追究，要把着眼点放在过程控制上。《人口与计划生育法》现在出台了，叫做‚千呼万唤始出来‛，有国家大法可依了。但是从另一个角度来说，它也给计划生育工作提出了一个新的标准、新的要求。这个要求更高了，难点就在生育过程的控制上，既要有力度，又不能强迫命令。当然法律也规定了必要的法律责任。其中特别是把原来的超生罚款改成了社会抚养费。从法律规范上说，原来的超生罚款不是太严谨，所以党中央国务院的8号文件已经把它改成了征收社会抚养费。
第三个立法指导精神，就是法律和法规的关系。《人口与计划生育法》作为一个法律，规定了计划生育的基本制度，并给各地的法规留下了相当大的空间。各地可以因地制宜，规定一些灵活的措施。用形象的话来就，它是‚两层楼‛的体制。一层楼就是中央的立法，包括全国人大，也包括国务院。再一层楼就是地方的立法，包括地方性法规和自治条例、单行条例，也包括有些规
章。法律规定的是基本制度，譬如说，基本的生育政策、开展计划生育工作的基本原则、计划生育部门和计划生育服务站的基本职责，等等。更具体、更细化的东西，如哪些家庭可以生育第二个子女、奖励办法如何定，等等，有待于地方性法规和自治条例、单行条例等来填充。之所以是‚两层楼‛的体制，是因为我们国家太大，发展很不平衡，只能这样做。现在沿海、内地情况差别太大，上海的人口出生率已经低于6‰，低于西方国家。但是，我国内地特别是贫困地区出生率还是比较高的。采取这样的办法适应我国的情况。所以各地要把握这样一个精神，可以结合当地的情况，做一些细化、补充性的工作。当然《人口与计划生育法》规定的计划生育的基本制度，地方立法中不能突破，可以补充，可以细化，把授给地方的权力用好用足，但是越权无效，抵触也是无效的。其中尤其要注意行政处罚问题。过去处罚比较乱，现在法律把它规范了，再不能出现群众说的‚该刮不刮，上房揭瓦；该流不流，杀猪牵牛‛。 法律把超生罚款一律改成了社会抚养费，那么超生就不能再罚款了。上位法、《人口与计划生育法》对有些事情没有规定行政处罚，地方也不能规定。对上位法规定的行政处罚，《行政处罚法》第11条第2款有一个限制，你只能在法律规定的行为、幅度、种类之内规定处罚，这个框架也不能突破。既然立了法，既然强调法制统一，也只能这样做。
三、我国《人口与计划生育法》的主要内容
《人口与计划生育法》共7章47条。
第一章总则(共8条)。主要规定了人口与计划生育立法的宗旨、目的和依据，国家开展计划生育工作的基本方针和原则，各级政府、计划生育行政部门及相关部门开展人口与计划生育工作的职责，社会团体、企事业组织等社会各方面配合政府作好人口与计划生育工作的协助义务，以及各级政府及其工作人员应当依法行政的基本要求和其依法执行公务受法律保护等。
第二章人口发展规划的制定与实施(共8条)。主要规定了编制人口发展规划，制定与实施人口与计划生育实施方案、人口与计划生育事业发展的经费保障、人口与计划生育宣传教育以及流动人口计划生育工作的管理基本原则。
第三章生育调节16(共6条)。主要规定了国家稳定现行生育政策，并将现行生育政策法律化、制度化，规定了公民实行计划生育应享有的权利与义务，以及计划生育工作必要的管理、服务措施。
第四章奖励与社会保障(共7条)。主要规定了对实行计划生育的公民实行奖励、优待制度，建立有利于计划生育的社会保障制度。
第五章计划生育技术服务(共6条)。主要规定了国家在提高母婴保健、提高出生人口素质、提供计划生育、生殖健康优质服务方面应承担的责任，规定了计划生育技术服务网络的法律地位，计划生育部门综合管理计划生育技术服务工作。
第六章法律责任(共9条)。主要规定了国家机关及其工作人员、计划生育技术服务机构及其技术服务人员、公民、法人和其他组织违反该法规定应当承担的法律责任。
第七章附则(共3条)。主要规定了对国务院和中央军委的立法授权，即授权国务院依据该法规定制定流动人口计划生育工作的具体管理办法、计划生育技术服务的具体管理办法和社会抚养费的征收管理办法，授权中央军事委员会依据该法规定制定中国人民解放军执行该法的具体办法，以及该法的施行时间。
重点内容解读：
（一）、关于生育政策。
流动人口的计划生育管理是计划生育的难点。《人口与计划生育法》关于流动人口计划生育的管理与服务只有一个很简短的法律条文，第十四条 规定：流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理，以现居住地为主。
《省条例》根据这一难点问题作了比较完整的有操作性的规定：第十条 各级人民政府及其人口和计划生育行政部门应当按照法定职责，加强流动人口计划生育服务和管理，将流动人口纳入现居住地人口总数，建立流动人口计划生育服务管理网络，完善流动人口计划生育管理体制和组织形式。
流动人口计划生育由其户籍所在地和现居住地的人民政府共同管理，以现居住地为主。户籍所在地和现居住地的人民政府应当相互配合，建立、完善定期联系制度，共同落实流动人口计划生育宣传教育、节育措施、婚育证明管理、技术服务、奖惩措施等工作。
上级人民政府应当加强对下级人民政府流动人口计划生育工作的监督检查，将流动人口计划生育作为目标管理责任制的重点考核内容，实行以现居住地为主的双向考核。
第十一条 育龄妇女离开户籍所在地前往异地从事务工、经商等活动的，应当在外出前到户籍所在地乡(镇)人民政府或者街道办事处办理《流动人口婚育证明》，已婚育龄妇女还应当签订计划生育服务和管理合同。
育龄妇女到现居住地后，应当向当地乡(镇)人民政府或者街道办事处交验《流动人口婚育证明》，享受免费基本项目计划生育技术服务。已生育子女的育龄妇女应当定期向户籍所在地寄送现居住地人口和计划生育行政部门核实的避孕节育情况证明。
第十二条 公安、工商、建设部门在办理流动人口登记、工商登记、房产登记手续时，应当查验育龄妇女的《流动人口婚育证明》和孕妇的生育证明，并将查验情况及时通报当地人口和计划生育行政部门，协助做好流动人口计划生育的服务和管理工作。
单位和个人接纳育龄妇女从业或者出租出借房屋供育龄妇女居住的，应当查验《流动人口婚育证明》和孕妇的生育证明，并将查验情况及时报告当地人口和计划生育行政部门。对无《流动人口婚育证明》和孕妇生育证明的，应当告知其补办。对不符合法律、法规规定怀孕的，应当协助落实终止妊娠措施。
(三)、关于综合治理出生人口性别比的问题。
我省是出生人口性别比严重偏高的省份之一，出生人口性别比长期持续严重偏高，将会引发一系列的社会问题，直接影响社会和谐稳定。
六普以后，国家人口计生委明确提出，要以六普数据为依据，对出生人口性别比在107以上的，每年下降10%，作为一项重要的工作，对工作不力，不能完成目标的，要对省党政领导进行约谈，争取实现出生人口性别比趋于正常。
目前加强综合治理出生人口性别比工作，已成为各级党委、政府，人口计生部门以及各相关部门的重要任务。
1、我国和我省出生人口性别比的现状
我省的出生人口性别比在上世纪九十年代以前基本正常，自九十年代初开始，我省出生人口性别比开始偏高。
1990年四普：湖北省的出生人口性别比为109.44,开始略有偏高；
2000年五普：全国为116.86；湖北省为128.18,仅低于海南省135.64；广东省130.30；列第三位;随后是湖南省126.16。
2005年1%全国人口抽样调查：全国为119.92,比五普上升了3.06个单位值；湖北省为127.95,与五普基本持平,略下降0.07个单位值；全国排位是江西137.31；安徽132.20；陕西132.11；湖北省名列第四位。
2 、综合治理出生人口性别比失调的办法
一是治本：加强宣传教育，转变人们的生育观念；建立利益导向机制，完善社会保障制度；
二是治标：加强孕情管理、胎儿性别鉴定、终止妊娠手术、药品管理，发现孕情消失，倒查案件，加强部门配合、加强区域协作，加强责任追究，加大两非案件的查处力度。加强流动人口服务和管理。加快城镇化进程。
3、人口与计划生育法 对综合治理出生人口性别比失调的规定
第三十五条 严禁利用超声技术和其他技术手段进行非医学需要的胎儿性别鉴定；严禁非医学需要的选择性别的人工终止妊娠。
第三十六条 违反本法规定，有下列行为之一的，由计划生育行政部门或者卫生行政部门依据职权责令改正，给予警告，没收违法所得；违法所得一万元以上的，处违法所得二倍以上六倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足一万元的，处一万元以上三万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销执业证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）非法为他人施行计划生育手术的；
（二）利用超声技术和其他技术手段为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠的；
4、我省新《条例》主要作了以下几个方面的修改和规定
一是在总则的第三条中增加‚建立综合治理出生人口性别比工作机制‛和‚改善人口结构‛等原则性的内容；
二是增加第三十四条，分别对各级政府、人口计生、卫生、药监部门的监督检查责任、相关的管理制度以及执业机构和人员的执业要求作出规定；
包括人口和计划生育、卫生、药监等部门的监督检查；超声技术准入、执业资质认证、过程管理、药品处方管理；为孕妇服务要查验证明，不得明示暗示胎儿性别，终止妊娠要按规定查验证明、登记、存档等。
三是增加第三十五条第二款、第三款、第四款，第四十六条第二款、第四十七条，对组织、介绍、胁迫妊娠妇女非法实施胎儿性别鉴定和人工终止妊娠的行为、非法销售终止妊娠药品的行为作出禁止性规定，并设定了相应的法律责任。
四是修改第四十六条，增加了对非法实施胎儿性别鉴定和人工终止妊娠行为单位主要负责人和直接责任人的行政责任。对当事人的责任作了新的规定。
对发生‚两非‛行为的单位，对单位主要负责人给予降级、撤职的行政处分，对直接责任人给予开除的行政处分。
对进行‚两非‛行为的有关当事人的处理作出了修改，当事人进行非医学需要胎儿性别的鉴定的，由人口和计划生育行政部门处以2000元以上5000以下罚款；
对当事人符合条例规定妊娠，但进行非医学需要选择性别人工终止妊娠的，除处以2000元以上5000以下罚款外，属第一胎的，三年内不得生育，属第二胎的，不再批准其生育。
（四）、关于计划生育管理和服务工作措施
《人口与计划生育法》对这一方面的工作作了原则性的规定，省条例对这一问题的规定更具有操作性。
1、明确了人口和计划生育行政执法机构的执法资格。
2、明确了计划生育药具及用品服务和管理主体 。
3、进一步明确了已生育子女的夫妻选择以长效为主的避孕节育措施
新《条例》对已生育子女的夫妻如何选择长效避孕节育措施作出倡导性规定，第二十八条中增加了‚生育一个子女的育龄妇女宜选择以放臵宫内节育器为主的避孕措施,生育两个或者两个以上子女的育龄夫妻宜选择以输卵（精）管结扎术为主的避孕措施‛的内容。
新《条例》第三十条 接受绝育措施的夫妻，因子女死亡等特殊情况，符合本条例规定条件要求再生育一个子女的，由夫妻双方申请，经县级人民政府人口和计划生育行政部门批准后，可以免费施行复通手术。手术费用由县级人民政府人口和计划生育行政部门承担。
4、对不符合法定生育条件怀孕应当终止妊娠拒不终止妊娠的，对当事人双方各处500元罚款
5、对涉嫌违法生育的人员的技术鉴定手段进行立法规范
新《条例》第二十六条表述为‚人口和计划生育行政部门应当对涉嫌违法生育的投诉和举报进行调查。
对有明显证据证明当事人涉嫌违法生育且拒不承认的，经省人民政府人口和计划生育行政部门批准，可以要求当事人配合进行技术鉴定，并做好保密工作。‛
‚ 技术鉴定相关费用由提出技术鉴定的人口和计划生育行政部门承担。
6、明确申办《生育证》的条件、程序、期限以及当事人应当提交的资料
（五）、关于计划生育奖励与社会保障的规定
《人口与计划生育法》对计划生育奖励与社会保障作了以下规定：
1、建立健全社会保障制度；
2、公民晚婚晚育，可以获得延长婚假、生育假的奖励或者其他福利待遇；
3、妇女怀孕、生育和哺乳期间，按照国家有关规定享受特殊劳动保护并可以获得帮助和补偿。
公民实行计划生育手术，享受国家规定的休假；地方人民政府可以给予奖励。
3、获得《独生子女父母光荣证》的夫妻，按照国家和省、自治区、直辖市有关规定享受独生子女父母奖励。
法律、法规或者规章规定给予终身只生育一个子女的夫妻奖励的措施中由其所在单位落实的，有关单位应当执行。
独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。
4、地方各级人民政府对农村实行计划生育的家庭发展经济，给予资金、技术、培训等方面的支持、优惠；对实行计划生育的贫困家庭，在扶贫贷款、以工代赈、扶贫项目和社会救济等方面给予优先照顾。
新的省《条例》加大了计划生育奖励政策的落实力度,不断完善利益导向政策体系 。
一是明确了独生子女保健费的责任部门、奖励标准和资金来源渠道。 二是明确了独生子女父母属国家机关、事业单位工作人员或者企业职工的,退休时发给计划生育奖励金，具体办法由省人民政府在本条例公布后一年内制定。
三是将国家实行的农村计划生育家庭奖励扶助制度和计划生育家庭特别扶助制度上升为地方性法规。
四是增加了促进母乳喂养的规定。
四、《人口与计划生育法》的特点和目前社会关注的热点
（一）、特点
1、体现了协调发展与可持续发展思想。本法总则第一条即明确本法的立法宗旨之一是‚为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展‛并将‚人口发展规划的制定与实施‛设立专章予以规定，明确提出国务院及县级以上各级人民政府编制人口发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展总体规划。
2、体现了综合治理人口问题。本法明确规定国家采取综合措施，对人口与发展问题实施综合决策，规定了各级政府、计划生育部门及相关部门做好人口与计划生育工作的职责，以及机关、部队、社会团体、企事业组织、村居民委员会和公民等应当协助政府做好计划生育工作的义务，计划生育工作与发展经
济、依靠科技进步、发展教育事业、促进社会进步、提高妇女地位等项工作有机结合。
3、强调稳定现行生育政策，把自20世纪80年代以来实行的生育政策法律化、制度化，既没有收紧、也没有放宽，并规定了计划生育工作必要的管理、服务和制约措施，对保证国家计划生育政策的稳定性和连续性，积极推动计划生育工作顺利开展，有重要的规范和保障作用。
4、体现了公民实行计划生育权利与义务的统一。本法不仅规定了公民有实行计划生育的义务，还规定了公民实行计划生育应享有的合法权益，包括享有生殖保健、男女平等、避孕方法的知情选择、健康与安全保障的权利等，规定了国家行政机关及其工作人员、计划生育技术服务机构为保障公民充分享有和行使这些权利应承担的义务，明确了公民维护自身合法权益的方式和途径。对违反法律、法规规定生育子女的公民，由于其客观上对经济和社会发展、资源环境造成了影响，加重了社会公共投入的负担，有必要从经济上承担一定的法律责任，应依法缴纳社会抚养费，作为对社会公共投入的一种补偿。
5、强调严格依法行政。本法明确规定各级人民政府及其工作人员在推行计划生育工作中应当严格依法行政，文明执法，不得侵犯公民的合法权益，规定了各级政府、计划生育部门应履行的法定职责，计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务受法律保护。同时，也明确规定了行政机关及其工作人员不履行法定职责、侵犯公民合法权益应承担的法律责任。
6、坚持分类指导。由于各地人口发展状况、计划生育工作水平不同，加之计划生育地方立法先于国家立法，且已实施多年，国家立法只对涉及全局的重大问题作原则规定，为地方制定人口与计划生育法规提供法律依据。基层计划生育管理与服务的具体制度与措施，则主要由地方性法规作出规定。
7、注意借鉴国际有益经验。本法体现的人口与发展综合决策、实施可持续发展战略、计划生育工作与提高妇女地位相结合、在计划生育工作中引入生殖健康、开展计划生育的教育、信息、咨询活动、提供计划生育、生殖保健优质服务、实施避孕节育措施知情选择等内容，反映了中国政府认真履行开罗人口与发展大会《行动纲领》的庄严承诺。
(二)、热点
1、生育权利和实行计划生育的义务------大月份引产事件。
关于生育权利和义务的规定,是《人口与计划生育法》的核心。《人口与计划生育法》关于生育权的规定是社会主义民主法制发展建设的要求,是贯彻落实‚三个代表‛的具体体现,有利于密切人民群众同党和政府的关系,调动人民群众参加计划生育的积极性。同时,《人口与计划生育法》中规定的许多内容,如公民享有知情选择,获得计划生育方法、手段和教育的权利,以及计划生育和生殖健康其它方面的权利,也反映了中国政府认真履行有关国际公约和《国际人口与发展会议行动纲领》的承诺。
《人口与计划生育法》关于对生育权的规定主要体现在以下几个方面:
(1)第十七条规定:‚公民有生育的权利‛;
(2)公民有获得计划生育信息、手段和教育、知情选择的权利。
(3)健康和安全保障的权利。第十九条规定,‚实施避孕节育手术,应当保证受术者的安全‛。第五章还规定许多保障公民健康和安全的内容。
(4)公民的生育合法权益受法律保护。第四条规定:‚各级人民政府及其工作人员在推行计划生育工作中应当严格依法行政,文明执法,不得侵犯公民的合法权益‛。法律责任章还规定了侵犯公民合法生育权利的法律责任和法律救济。
人口与计划生育法有关生育方面的义务性规定主要有:
(1)第十七条规定,公民‚也有依法实行计划生育的义务,夫妻双方在实行计划生育中负有相同的责任‛;
(2)第二十条规定:‚育龄夫妻应当自觉落实计划生育避孕节育措施,接受计划生育技术服务指导‛。
(3)第七条规定:‚公民应当协助人民政府开展人口与计划生育工作‛。
(4)第四十一条规定,违反法律法规规定‚生育子女的公民,应当依法缴纳社会抚养费‛。
《人口与计划生育法》中的生育权利和义务的设立,是由我国基本国情所决定的。正如李鹏委员长1995年9月会见美国前总统布什时指出:‚在人口问题政策上,不能用美国的标准来要求中国。中国用世界7%的耕地养活了占世界22%的人口,中国实行的计划生育政策是基本国策,得到了中国人民的广泛支持。即使中国实行了计划生育,其每年净增人口仍达1400万,中国每年要为这些新增人口提供足够的住房、粮食和教育,这是一项十分艰巨的任务。相比之下,美国的情况却不相同。美国人口只有中国的1/5,而耕地接近中国的两倍,两国国情不同,政策也应该不同。怎么能用美国的标准来要求中国?如果我们实行美国的人口政策,中国的人口将无计划增长下去,很快就会突破中国环境资源承载量,那么中国就将永远处于落后状态,会自己毁灭自己‛。
链接------大月份引产事件 安康市政府及相关部门依据规定，决定对镇坪县政府分管计生工作的副县长于延媚给予行政记大过处分；撤销江能海镇坪县人口计生局局长职务；撤销主持曾家镇全面工作的镇党委副书记、镇长陈抨印副书记及镇长职务；对曾家镇人大主席袁昌勤给予党内严重警告处分；对曾家镇党委副书记、纪委书记龙春来给予党内严重警告处分；对曾家镇干部张学松给予行政记大过处分；对镇坪县医院院长潘益山给予行政记大过处分。
陕西镇坪县近日对孕妇冯建梅大月份引产，安康市政府15日决定依法依规严肃处理责任人，并公开道歉。但所谓‚禁止大月份堕胎‛，并无明文依据，则权力的边界、法律与政策的底线并不明确，而计生对象的权利也就难以得到切实保障。
对于该事件，《环球时报》曾评论说，‚怀孕6个月以上就属于‘大月份妊娠’，国家政策明确禁止引产。‛而陕西人口计生委声称，‚省人口计生委始终明令禁止大月份引产‛。但查国家及陕西省计生委网站，无论《人口与计划生育法》及相关条例，还是各种‚政策解读‛，都未明确规定‚禁止大月份引产‛。我们只能依稀推测，‚禁止大月份引产‛是一项不成文政策。
追溯起来，上世纪80年代，各地《计划生育条例》确实规定，‚凡是计划外怀孕的，必须采取人工流产或者引产手术‛；而到了上世纪90年代，类似规定已废止。而《人口与计划生育法》规定，计生工作‚严格依法行政，文明执法，不得侵犯公民的合法权益‛。所谓‚大月份引产‛，应该是被‚合理推论‛出来的，而非直接明文规定。
‚禁止大月份引产‛不见诸法律条文，不见诸红头文件，据有人推测，是因为‚大月份引产‛是计生工作的惯例，一旦白纸黑字予以禁止，基层计生工作将很难做。要明文规定，也面临复杂的技术问题：既然不再明文授权‚采取人工流产或者引产手术‛，则是否意味着任何强制性的引产都被禁止？如果不是，而仅限于‚禁止大月份引产‛，那又如何界定‚大月份妊娠‛？
但不管怎么说，世易时移，中国的人权观念与时俱进了，人们的价值观念已发生深刻变化。尊重生命，尊重孕妇的健康权利，已成为我们社会的共识。在这方面，已经不容我们模糊，也不容我们回避。一方面，法律不再授权计生干部强制人工流产或者引产；另一方面，基层计生干部依然按老规矩行事。如果‚明令禁止大月份引产‛查无实据，则要求计生干部‚严格按政策办‛，就是无的放矢、缘木求鱼。 ‚引产‛，目前实际上有两个主体，一个是孕妇自己，一个是政府计生部门。根据最高法司法解释，孕妇有权在不征求丈夫意见的情况下主动引产。但就计生部门强制引产而言，如果说禁止‚小月份引产‛可能存在争议，那禁止强制‚大月份引产‛已是社会共识，地方政府也无异议。至于如何界定‚大月份‛，综合考虑胎儿发育与孕妇健康两个因素，其实不难。‚禁止大月份引产‛作为计生工作的一个原则，完全可以现阶段率先入法。
湖北省人口和计划生育委员会主任杨云彦强调：坚决制止大月份引产。怀孕6个月以上属于‚大月份妊娠‛国家政策明确禁止引产。会上，杨云彦结合陕西安康市大月份引产事件强调，即使超生也绝不进行大月份引产。要求各计生部门努力解决好与群众间的矛盾，转变群众生育文化观念，不虚报数字，做到依法行政。
2、现行生育政策是不是该松动了------全面放开第二胎。
2009年两会上，中国人民大学校长纪宝成提交提案，指出计划生育 弊端突显，生育政策调整异常紧迫、刻不容缓，主张在2010年逐步推动‚提倡生一个，允许生两个，杜绝生三个‛新政策。事实上， 2007年，叶廷芳等29名全国政协委员就曾联名提交提案，呼吁国家尽快停止执行独生子女政策。专家学者纷纷谏言，计划生育政策实行30年后，随之显现的 一系列社会问题。如年轻剩余劳动力短缺导致的经济发展后劲不足，老龄化社会提前到来造成‚未富先老‛的社会困局，性别失衡带来的婚配困难等等。
有人说：关于计生政策的争论已经持续了好几年了，有人说要变，还有人说一定要坚持，甚至要严格化。但至少这个问题已经提出来了，我觉得现在是一个转折点。首先说中国13亿人多不多？我说不多，为什么不多，从千年的历史来看，中国的人口已经是下降了很多了。在乾隆末年，中国人口曾经占到世
界人口的30%到40%，在1900年就降到25%，在1949年降到23%，经过多年的计划生育，在2007年已经降到了20%左右。
以现行的计生政策，未来我们远远达不到13亿人吗。这个下降趋势已经存在了，当然目前由于惯性的增长，人口还在少量的增加，但是二三十年以后，当年怎么涨的，以后就会怎么落。比如当年我们每年涨两千万，以后每年也会跌两千万，这个趋势已经很明显。根据联合国经济与社会理事会人口部的统计数据，假如目前政策延续下去，0至14岁的人口，这个比例（占世界同年龄段人口的比例）在现在是18.6%，2020年是12%，2030年9.7%，2040年8.5%，2050年7.3%。
有人说：我们知道大家都想长得很帅、很健康，那世界最帅的是谁，是美国。美国多少人，三亿人，那么我们为什么不学学那个最帅的过得更好。21世纪福利改善最有潜力的国家，是加拿大和澳大利亚，一个三千二百万人，一个两千万人，到现在人家不是太欢迎一般性的移民。那这样一种生活、生态环境，我们为 什么不去追求，而且我们要保持13亿人，把我们搞得天天焦头烂额呢。
《人口爆炸》的作者说了一句话，有人说地球能够养活四百亿人，他说从某种意义来说他们是对的，但是把地球变成一个规模巨大的人类饲养场，能赋予什么目的呢？我想我们中国还是要坚持现行生育政策，向着帅哥的方向，最帅的方向去努力。
现在最关键是，我们要看到底适合多少人口，这是最重要的？全国基本在80年代就达到一个基本共识，就是7亿人口左右比较适度。现在根本没有到计划生育政策放开的时机，我们人口零增长的时候再考虑也不迟，人口零增长还要至少到2030年到2035年。
有人认为：现行的计生政策，它已经或未来会出现严重弊端。
‚第一个担心的是中国人口比例，占世界人口比例是急剧下降的。目前来看，这个政策继续下去，2050年0到14岁人口只占世界同年龄段人口的
7.3%，那么跟1949年比只有三分之一了。我举个例子，前几年我一直在德国，有很多街区由于生育率的下降没小孩了，关幼儿园、关小学，几个并一个。从前几年开始政策改变了，这个街道上，这个公寓不管有没有小孩，先把幼儿园建起来，只要有一个小孩就配三个老师，三个老师换班，只要有一个幼儿园就开张，然后吸引人进来，他说你把幼儿园小学关掉之后，人家说我这里不方便了，我就不生小孩了，所以他的力度是非常大的，他的生育率跟中国差不多，他们担 心12代以后德国人会绝种，那我们中国人难道不担心吗？
还有个大问题，就是性别比严重失调的问题。所谓的小农意识，当然这是现实存在的，农民要靠儿子养老，女儿嫁出去，就算你招女婿，人家也得有儿子。现在我们的性别比已经严重到什么程度？目前这个阶段大概是在118比100，正常的比例应该是103到107比100。
这个性别比失调也与计划生育带来的。实践是检验真理的唯一标准，在八十年代，由梁中堂教授，他给中央写报告，争取到四个县进行这种全面放开二
胎的实验，山西的翼城、河北承德、甘肃九泉和湖北恩施。当然从头到尾实行得比较连贯这个政策的，应该是山西的翼城，经过二十多年的实践，统计证明它的性别比是正常的，我觉得事实胜于雄辩。而且它的人口增长率，要比山西的同期的增长率更低，当初它人口占山西省的1%，现在它只降到0.93%了，这种农村地区试点尚且能够取得这样的成果，那么这种经验是可以推广到全国的。
对于这个问题，胡锦涛主席在2011年４月２６日下午中共中央政治局就世界人口发展和全面做好新形势下我国人口工作进行第二十八次集体学习。中共中央总书记胡锦涛在主持学习时强调，要充分认识我国人口问题的长期性、复杂性、艰巨性，不断增强做好人口工作的自觉性和主动性，加强战略研究，加强政策统筹，加强工作协调，加强任务落实，不断开创人口工作新局面，为‚十二五‛时期经济社会发展创造更加有利的人口环境。
胡锦涛在主持学习时发表了讲话。他指出，人口是影响经济社会发展的关键因素，关系改革开放和社会主义现代化建设的成功，关系中华民族的未来。我国是一个拥有１３亿多人口的发展中大国，这是我们想问题、作决策、办事情必须始终把握的基本国情。我国经济发展和社会管理面临的重大问题与人口数量、素质、结构、分布问题密切相关，必须全面做好人口工作。要以邓小平理论和‚三个代表‛重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，深入总结和准确把握人口发展规律，坚持计划生育基本国策，以人的全面发展统筹解决好人口问题，稳定低生育水平，提高人口素质，优化人口结构，引导人口合理分布，保障人口安全，促进人口与经济、社会、资源、环境协调可持续发展。
胡锦涛要求抓好以下重点工作的落实。第一，坚持和完善现行生育政策，切实稳定低生育水平，创新人口和计划生育工作体制机制和手段方法，全面加强基层基础工作，完善人口和计划生育利益导向政策体系。第二，着力提高人口素质，切实加快建设人力资源强国，完善人口发展政策体系，重视婴幼儿早期发展，加强青少年健康人格教育，加强人力资源开发，促进人的全面发展。第三，综合治理出生人口性别比问题，切实促进社会性别平等，深入开展‚关爱女孩行动‛，广泛宣传男女平等、少生优生等文明婚育观念，保障妇女合法权益，加强未成年人保护，制定有利于女孩健康成长和妇女发展的经济社会政策，推动妇女儿童事业全面发展。第四，引导人口有序迁移和合理分布，切实加强流动人口管理和服务，制定引导人口合理流动、有序迁移的政策，积极稳妥推进城镇化，统筹协调好人口分布和经济布局、国土利用的关系，把流动人口管理和服务纳入流入地经济社会发展总体规划之中，为人口流动迁移创造良好政策和制度环境。第五，完善社会保障和养老服务体系，切实应对人口老龄化，制定实施应对人口老龄化战略和政策体系，培育壮大老龄事业和产业，加强公益性养老服务设施建设，发扬敬老、养老、助老的良好社会风尚。第六，建立健全家庭发展政策，切实促进家庭和谐幸福，加大对孤儿监护人家庭、老年人家庭、残疾人家庭、留守人口家庭、流动人口家庭、受灾家庭以及其他特殊困难家庭的扶助力度。
中共利川市委党校 黄德尧 2012/7/23
稳定低生育水平 统筹解决人口问题
------人口与计划生育法解读
世界上人口最多的国家中国2002年9月1日开始实施第一部关于计划生育的法律——《人口与计划生育法》。这表明中国将通过法律的形式稳定现行的国家人口与计划生育政策。
计划生育工作一直是中国一项长期、基本的任务。目前有13亿人口的中国推行计划生育已近30年，但除了宪法中的原则规定外，一直没有具体的法律来规范。新出台的法律将结束中国长期以来主要依靠政策和地方法规开展人口与计划生育工作的历史，此举意义非凡。
这部与每个中国人息息相关的法律出台历经23年，前后起草、论证30余稿。最后通过的文本共7章47条，从人口发展规划的制定与实施、生育调节、鼓励与保障措施、计划生育技术服务、法律责任等多个方面对计划生育工作作出详细的法律规定。这将是中国人口事业发展史上里程碑式的事件，这标志着中国计划生育已经开始从行政强制为主导向以群众的满意程度为第一标准的新阶段转变。这部法律无论从制度完善还是从制度关怀的角度，都能明显感觉到一种非同小可的进步。
一、《人口与计划生育法》出台的背景。
讲到《人口与计划生育法》出台的背景，可以用两句话来概括，一是，它是二三十年来人口与计划生育工作基本经验的结晶；二是，它是现实依法行政提出的客观要求。我国人口与计划生育立法粗算一下，大致经历了二三十年的时间，是一个比较漫长的过程。大体经历了这么四个阶段：第一阶段是党和国家的动员号召。第二阶段是党和国家的政策指导。第三阶段是国务院行政法规和地方性法规的规范。截止到现在，我国31个省市区大体上都有了地方性法规或规章，其中，29个省、自治区、直辖市有了地方性法规，新疆维吾尔自治区是一个政府规章，西藏自治区还是计划生育领导小组的一个红头文件。第四阶段是经过几年的努力，在2001年12月29日九届全国人大第二十五次常委会通过了《人口与计划生育法》。按道理讲，计划生育既然是基本国策，它从一开始就应该有一部国法来规范。但应当说明的是，这部法律如果没有实践经验做基础，完全坐在屋子里是写不出来的。
（一）、 是二三十年来人口与计划生育工作基本经验的结晶
就人口与计划生育立法来说， 1978年对这个法的审议工作就开始了。当时的计生委领导同志在法制委员会上做了说明。但是说明以后，法制委员会六七十位委员各抒己见，意见相当不一致。原因固然是多方面的，归根到底是缺少有说服力、行之有效的实践经验。我们常说，法律是党的成熟政策的法制化。换一句话说，把党的成熟政策通过法定程序制定为法律，成为人人遵守的规范。我们国家的法律，特别是在现阶段要以政策作基础。《人口与计划生育法》现在之所以能够出台，归根到底是在党的领导之下，经过方方面面的努力，经过二十多年的实践，我们形成了一条有中国特色的综合治理人口问题的
基本经验；形成了一套在我国行之有效的政策、制度、措施和办法。这些政策、制度、措施和办法，概括起来说就是：一项基本政策，三个为主，三个结合，还有最近几年提出的‚两个转变‛。
一项基本政策：这个政策最新的表述写在2000年的中央8号文件中，即国家鼓励晚婚晚育，提倡一对夫妇生育一个子女，符合法律法规规定条件的可以合理安排生育第二个子女。少数民族也要实行计划生育。具体办法由各省、自治区、直辖市规定。
三个为主：就是以宣传教育为主，避孕为主，经常工作为主。
三个结合：就是计划生育要跟农村发展经济相结合，要跟农民的发家致富相结合，要跟建设文明幸福的家庭相结合。这个口号在农村已开始深入人心。
两个转变：就是在计划生育工作思路和工作方法上，由仅就计划生育抓计划生育向与经济社会发展相结合，采取综合措施解决人口问题转变；由以社会制约为主向迈步建立利益导向和社会制约相结合，宣传教育、综合服务、科学管理相统一的机制转变。
计划生育之所以能够立法，归根到底是靠这些基本经验。我想在形成这些基本经验的过程当中，计生系统的同志从上到下是功不可没。没有这些基本经验做基础，法立不出来。从政策到法律这样一个立法思路，比较集中地体现了我国现阶段制定法律的一个特点。
（二）、 是现实依法行政提出的客观要求。
从党的十五大开始，我们党和国家在努力推进依法治国、建设社会主义法治国家。依法治国的中心问题是依法行政的问题。在国家几项重大的权力当中，譬如说立法权、司法权、行政权、军事指挥权，其中，行政权是对群众影响最经常、最普遍、又是最直接的一项权力。特别是我国现在还没有实现向‚小政府、大社会‛的转变，我们每一个人几乎每天都要跟行政权打交道，生老病死、医食住行、上学就业都离不开跟政府打交道。用好行政权可以很好地维护群众的权利，但是搞得不好也非常容易侵犯群众的权利，包括计划生育工作在内。计划生育工作这二三十年主要是靠地方性法规、行政措施来办事。应该说是有成效的。但是，在这当中也发生了一些不好的情况。譬如说，强迫命令、乱罚款、乱收费，也确实发生了一定的负面影响。过去法制不健全，我们的一些计划生育干部不怎么依法办事、群众法制观念也不强，在这种情况之下，干部的工作只要不出大格、不是太离谱，群众也不会提出来。当然少数地方矛盾是比较尖锐的，搞得我们基层政权跟群众的关系比较紧张。现在国家一再讲依法治国、依法行政，这个问题就提出来了。现在提起行政复议、行政诉讼的不少。依法治国、依法行政对人口与计划生育工作提出来一个挑战；需要按照法制的思路来解决这个问题。
依法行政对于行政工作、对于计划生育工作到底提出来那些要求?依法行政对于行政工作的要求主要是这么三条。第一条就是职权法定。就是行政机关所行使的职权必须由法律法规规定，你不能行使没有法律法规规定的职权。在这个原则下还有两条界限，一个叫越权无效。你超越了法律法规行使职权，这个
行政行为是无效的。打起官司来，你要败诉。再一个叫失职违法。因为行政职权也是职责，公共权力不能放弃。如果怕得罪人、为减少摩擦，对违法现象放任自流，不管了，也是违法的。现在《行政处罚法》实施了几年，《人口与计划生育法》颁布，可能有些人想，为了减少摩擦、减少当被告，我放任不管了，这也是违法。第二就是行使行政职权一定要按照法定程序。现在一些行政法已经规定了明确的程序，特别是《行政处罚法》。程序是行使行政权力的方式、步骤、时限的总称。有两个问题要特别注意，一个是公开的原则，就是行使行政职权的依据要公开。锁在抽屉里的东西、大家见不到的东西，不能当依据。行政决定也要公开，不能背着人家做决定，要人家接受。总的来说是不能黑箱作业。程序里面还有一个很重要的问题，就是当你作出行政决定不利于相对人的时候，要听取当事人的申辩、陈述，重大的事情要有听证会。第三点依法行政要求有权力救济。权力救济的渠道是两条，一条是可以到行政机关的上级机关(一个是州计生局，一个是利川市人民政府)申请复议，一条是对行政机关的决定不服可以到法院提起诉讼。如果行政机关确实做错了，真的侵犯了群众的利益，那么就要判决行政机关败诉，并要按照《国家赔偿法》给予行政赔偿。我想这就是依法行政对于包括计划生育部门在内的各个行政机关提出来的要求，因为有这样一种要求，完全靠地方性法规、靠行政措施推行这项工作是明显的不适应。依法治国、依法行政对于《人口与计划生育法》的出台起到了催生的作用。
二、《人口与计划生育法》基本的立法指导精神。
《人口与计划生育法》也像其他法律一样，条文不少，有47个条文。在这些条文的背后，每个法律都有一个或几个立法的指导精神。这个指导精神就像一篇文章的主题思想，有时是公开的，有时是隐含的，但是它是统帅、支配这些条文的灵魂。
《人口与计划生育法》的立法基本指导精神是什么?主要有以下三个：
第一个指导精神是，立足于我国国情，稳定实行多年的计划生育的基本政策。既要有利于我国国内的计划生育工作，又要基本上为国际社会所接受。这个精神是贯穿始终的。在立法过程当中，一直是围绕这个精神来处理问题的。什么是我国的基本国情?法律上也有所表述，大致是这么几条：第一，我国人口众多。第二，我国人均资源相对较少。第三，尽管现在我国GDP年增长达到7%以上，但是总体说我国经济不发达。第四，社会保险尤其是农村的社会保险现在并没有真正建立起来。第五，因为物质条件的原因、传统观念的影响，人们的生育观念还没有发生普遍的转变。面对这样一个国情，就应该坚定不移地、坚持不懈地、长期地抓计划生育，贯彻基本国策，这个不能动摇。特别是不能因为国外有一些不同的声音，有一些噪音，就发生动摇。国外的情况应该这样来看，因为政治斗争的原因，价值观念的原因，加上宗教信仰方面的复杂原因，我们的计划生育政策、办法，要想完全为国际社会所接受，我看是做不到的。所以，我们不必去迎合西方的一些价值观。西方某些政客当年攻击我们的计划生育，小平同志曾经很尖锐地指出来，他们有些人是别有用心的。我体
会这句话，就是揭露他们不愿意看到中国通过计划生育使国家发展起来，这是问题的实质。但是问题还有另一个方面，我们和西方敌对势力在‚人权‛问题上的争论，并不意味着我们不保护人权。党和国家对人民群众生命、健康历来是高度重视的。在法律法规的表述上要注意不授人以柄，要减少摩擦。我们常说要为国家的发展创造一个有利的国际环境，其中包括这件事。
第二个指导精神，就是抓好计划生育工作主要应该靠国家的指导、服务，靠群众的自愿，同时对于违反计划生育的人也应该有必要的控制办法、制约措施。为什么要强调国家指导、服务，强调群众自愿?从法律上说，这涉及到对一个基本人权的认识问题。我国宪法法律规定的基本人权，大体上可以划分为两种，一种是宪法法律赋予的基本权利，譬如说选举权、出版权、特种行业经营权等；还有一种基本的权利，它是先于国家、先于法律发生的，譬如生育权，生育问题在国家出现以前就有了，原始社会就有。法律赋予的权利，对于特定的人，可以通过法律来剥夺。譬如选举权，选举作为一种政治现象，不是从来就有的。法律赋予的权利，对特定的人譬如严重的刑事犯罪，可以附加剥夺政治权利。而那些与生俱来的、先于国家、先于法律的权利，譬如生育权，从法律上说是不能够被剥夺的。只能有一条界限，你在行使个人权利时，不能侵犯国家、集体的、社会的和他人的权利。所以说，计划生育只能通过国家指导、服务、建立社会保障制度等等一套办法来解决，不能够强迫命令。‚三为主‛就体现了这个精神。但是，问题是确实有些地方，光靠讲道理、靠说服教育，在生育观念没有发生普遍转变的时候，确实不解决问题。越到基层，大家越感到这个难度。所以，法律也还确定了必要的控制措施、必要的法律责任。控制措施主要是讲对生育过程的控制，计划生育法明确规定了对生育过程的控制。譬如，国家机关、社会团体要各司其职，把本系统、单位的问题解决好。计划生育服务人员要指导育龄夫妇采取适合的避孕措施。计划生育指导站、医院，要进行孕情检查、随访服务。育龄夫妇要接受随访服务，这也是作为义务规定下来的。还要预防和减少非意愿妊娠。计划生育工作是要有目标管理，该生一个的就是一个，该生两个的就是两个，但是不能光靠目标管理，也不能光靠事后追究，要把着眼点放在过程控制上。《人口与计划生育法》现在出台了，叫做‚千呼万唤始出来‛，有国家大法可依了。但是从另一个角度来说，它也给计划生育工作提出了一个新的标准、新的要求。这个要求更高了，难点就在生育过程的控制上，既要有力度，又不能强迫命令。当然法律也规定了必要的法律责任。其中特别是把原来的超生罚款改成了社会抚养费。从法律规范上说，原来的超生罚款不是太严谨，所以党中央国务院的8号文件已经把它改成了征收社会抚养费。
第三个立法指导精神，就是法律和法规的关系。《人口与计划生育法》作为一个法律，规定了计划生育的基本制度，并给各地的法规留下了相当大的空间。各地可以因地制宜，规定一些灵活的措施。用形象的话来就，它是‚两层楼‛的体制。一层楼就是中央的立法，包括全国人大，也包括国务院。再一层楼就是地方的立法，包括地方性法规和自治条例、单行条例，也包括有些规
章。法律规定的是基本制度，譬如说，基本的生育政策、开展计划生育工作的基本原则、计划生育部门和计划生育服务站的基本职责，等等。更具体、更细化的东西，如哪些家庭可以生育第二个子女、奖励办法如何定，等等，有待于地方性法规和自治条例、单行条例等来填充。之所以是‚两层楼‛的体制，是因为我们国家太大，发展很不平衡，只能这样做。现在沿海、内地情况差别太大，上海的人口出生率已经低于6‰，低于西方国家。但是，我国内地特别是贫困地区出生率还是比较高的。采取这样的办法适应我国的情况。所以各地要把握这样一个精神，可以结合当地的情况，做一些细化、补充性的工作。当然《人口与计划生育法》规定的计划生育的基本制度，地方立法中不能突破，可以补充，可以细化，把授给地方的权力用好用足，但是越权无效，抵触也是无效的。其中尤其要注意行政处罚问题。过去处罚比较乱，现在法律把它规范了，再不能出现群众说的‚该刮不刮，上房揭瓦；该流不流，杀猪牵牛‛。 法律把超生罚款一律改成了社会抚养费，那么超生就不能再罚款了。上位法、《人口与计划生育法》对有些事情没有规定行政处罚，地方也不能规定。对上位法规定的行政处罚，《行政处罚法》第11条第2款有一个限制，你只能在法律规定的行为、幅度、种类之内规定处罚，这个框架也不能突破。既然立了法，既然强调法制统一，也只能这样做。
三、我国《人口与计划生育法》的主要内容
《人口与计划生育法》共7章47条。
第一章总则(共8条)。主要规定了人口与计划生育立法的宗旨、目的和依据，国家开展计划生育工作的基本方针和原则，各级政府、计划生育行政部门及相关部门开展人口与计划生育工作的职责，社会团体、企事业组织等社会各方面配合政府作好人口与计划生育工作的协助义务，以及各级政府及其工作人员应当依法行政的基本要求和其依法执行公务受法律保护等。
第二章人口发展规划的制定与实施(共8条)。主要规定了编制人口发展规划，制定与实施人口与计划生育实施方案、人口与计划生育事业发展的经费保障、人口与计划生育宣传教育以及流动人口计划生育工作的管理基本原则。
第三章生育调节16(共6条)。主要规定了国家稳定现行生育政策，并将现行生育政策法律化、制度化，规定了公民实行计划生育应享有的权利与义务，以及计划生育工作必要的管理、服务措施。
第四章奖励与社会保障(共7条)。主要规定了对实行计划生育的公民实行奖励、优待制度，建立有利于计划生育的社会保障制度。
第五章计划生育技术服务(共6条)。主要规定了国家在提高母婴保健、提高出生人口素质、提供计划生育、生殖健康优质服务方面应承担的责任，规定了计划生育技术服务网络的法律地位，计划生育部门综合管理计划生育技术服务工作。
第六章法律责任(共9条)。主要规定了国家机关及其工作人员、计划生育技术服务机构及其技术服务人员、公民、法人和其他组织违反该法规定应当承担的法律责任。
第七章附则(共3条)。主要规定了对国务院和中央军委的立法授权，即授权国务院依据该法规定制定流动人口计划生育工作的具体管理办法、计划生育技术服务的具体管理办法和社会抚养费的征收管理办法，授权中央军事委员会依据该法规定制定中国人民解放军执行该法的具体办法，以及该法的施行时间。
重点内容解读：
（一）、关于生育政策。
流动人口的计划生育管理是计划生育的难点。《人口与计划生育法》关于流动人口计划生育的管理与服务只有一个很简短的法律条文，第十四条 规定：流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理，以现居住地为主。
《省条例》根据这一难点问题作了比较完整的有操作性的规定：第十条 各级人民政府及其人口和计划生育行政部门应当按照法定职责，加强流动人口计划生育服务和管理，将流动人口纳入现居住地人口总数，建立流动人口计划生育服务管理网络，完善流动人口计划生育管理体制和组织形式。
流动人口计划生育由其户籍所在地和现居住地的人民政府共同管理，以现居住地为主。户籍所在地和现居住地的人民政府应当相互配合，建立、完善定期联系制度，共同落实流动人口计划生育宣传教育、节育措施、婚育证明管理、技术服务、奖惩措施等工作。
上级人民政府应当加强对下级人民政府流动人口计划生育工作的监督检查，将流动人口计划生育作为目标管理责任制的重点考核内容，实行以现居住地为主的双向考核。
第十一条 育龄妇女离开户籍所在地前往异地从事务工、经商等活动的，应当在外出前到户籍所在地乡(镇)人民政府或者街道办事处办理《流动人口婚育证明》，已婚育龄妇女还应当签订计划生育服务和管理合同。
育龄妇女到现居住地后，应当向当地乡(镇)人民政府或者街道办事处交验《流动人口婚育证明》，享受免费基本项目计划生育技术服务。已生育子女的育龄妇女应当定期向户籍所在地寄送现居住地人口和计划生育行政部门核实的避孕节育情况证明。
第十二条 公安、工商、建设部门在办理流动人口登记、工商登记、房产登记手续时，应当查验育龄妇女的《流动人口婚育证明》和孕妇的生育证明，并将查验情况及时通报当地人口和计划生育行政部门，协助做好流动人口计划生育的服务和管理工作。
单位和个人接纳育龄妇女从业或者出租出借房屋供育龄妇女居住的，应当查验《流动人口婚育证明》和孕妇的生育证明，并将查验情况及时报告当地人口和计划生育行政部门。对无《流动人口婚育证明》和孕妇生育证明的，应当告知其补办。对不符合法律、法规规定怀孕的，应当协助落实终止妊娠措施。
(三)、关于综合治理出生人口性别比的问题。
我省是出生人口性别比严重偏高的省份之一，出生人口性别比长期持续严重偏高，将会引发一系列的社会问题，直接影响社会和谐稳定。
六普以后，国家人口计生委明确提出，要以六普数据为依据，对出生人口性别比在107以上的，每年下降10%，作为一项重要的工作，对工作不力，不能完成目标的，要对省党政领导进行约谈，争取实现出生人口性别比趋于正常。
目前加强综合治理出生人口性别比工作，已成为各级党委、政府，人口计生部门以及各相关部门的重要任务。
1、我国和我省出生人口性别比的现状
我省的出生人口性别比在上世纪九十年代以前基本正常，自九十年代初开始，我省出生人口性别比开始偏高。
1990年四普：湖北省的出生人口性别比为109.44,开始略有偏高；
2000年五普：全国为116.86；湖北省为128.18,仅低于海南省135.64；广东省130.30；列第三位;随后是湖南省126.16。
2005年1%全国人口抽样调查：全国为119.92,比五普上升了3.06个单位值；湖北省为127.95,与五普基本持平,略下降0.07个单位值；全国排位是江西137.31；安徽132.20；陕西132.11；湖北省名列第四位。
2 、综合治理出生人口性别比失调的办法
一是治本：加强宣传教育，转变人们的生育观念；建立利益导向机制，完善社会保障制度；
二是治标：加强孕情管理、胎儿性别鉴定、终止妊娠手术、药品管理，发现孕情消失，倒查案件，加强部门配合、加强区域协作，加强责任追究，加大两非案件的查处力度。加强流动人口服务和管理。加快城镇化进程。
3、人口与计划生育法 对综合治理出生人口性别比失调的规定
第三十五条 严禁利用超声技术和其他技术手段进行非医学需要的胎儿性别鉴定；严禁非医学需要的选择性别的人工终止妊娠。
第三十六条 违反本法规定，有下列行为之一的，由计划生育行政部门或者卫生行政部门依据职权责令改正，给予警告，没收违法所得；违法所得一万元以上的，处违法所得二倍以上六倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足一万元的，处一万元以上三万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销执业证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）非法为他人施行计划生育手术的；
（二）利用超声技术和其他技术手段为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠的；
4、我省新《条例》主要作了以下几个方面的修改和规定
一是在总则的第三条中增加‚建立综合治理出生人口性别比工作机制‛和‚改善人口结构‛等原则性的内容；
二是增加第三十四条，分别对各级政府、人口计生、卫生、药监部门的监督检查责任、相关的管理制度以及执业机构和人员的执业要求作出规定；
包括人口和计划生育、卫生、药监等部门的监督检查；超声技术准入、执业资质认证、过程管理、药品处方管理；为孕妇服务要查验证明，不得明示暗示胎儿性别，终止妊娠要按规定查验证明、登记、存档等。
三是增加第三十五条第二款、第三款、第四款，第四十六条第二款、第四十七条，对组织、介绍、胁迫妊娠妇女非法实施胎儿性别鉴定和人工终止妊娠的行为、非法销售终止妊娠药品的行为作出禁止性规定，并设定了相应的法律责任。
四是修改第四十六条，增加了对非法实施胎儿性别鉴定和人工终止妊娠行为单位主要负责人和直接责任人的行政责任。对当事人的责任作了新的规定。
对发生‚两非‛行为的单位，对单位主要负责人给予降级、撤职的行政处分，对直接责任人给予开除的行政处分。
对进行‚两非‛行为的有关当事人的处理作出了修改，当事人进行非医学需要胎儿性别的鉴定的，由人口和计划生育行政部门处以2000元以上5000以下罚款；
对当事人符合条例规定妊娠，但进行非医学需要选择性别人工终止妊娠的，除处以2000元以上5000以下罚款外，属第一胎的，三年内不得生育，属第二胎的，不再批准其生育。
（四）、关于计划生育管理和服务工作措施
《人口与计划生育法》对这一方面的工作作了原则性的规定，省条例对这一问题的规定更具有操作性。
1、明确了人口和计划生育行政执法机构的执法资格。
2、明确了计划生育药具及用品服务和管理主体 。
3、进一步明确了已生育子女的夫妻选择以长效为主的避孕节育措施
新《条例》对已生育子女的夫妻如何选择长效避孕节育措施作出倡导性规定，第二十八条中增加了‚生育一个子女的育龄妇女宜选择以放臵宫内节育器为主的避孕措施,生育两个或者两个以上子女的育龄夫妻宜选择以输卵（精）管结扎术为主的避孕措施‛的内容。
新《条例》第三十条 接受绝育措施的夫妻，因子女死亡等特殊情况，符合本条例规定条件要求再生育一个子女的，由夫妻双方申请，经县级人民政府人口和计划生育行政部门批准后，可以免费施行复通手术。手术费用由县级人民政府人口和计划生育行政部门承担。
4、对不符合法定生育条件怀孕应当终止妊娠拒不终止妊娠的，对当事人双方各处500元罚款
5、对涉嫌违法生育的人员的技术鉴定手段进行立法规范
新《条例》第二十六条表述为‚人口和计划生育行政部门应当对涉嫌违法生育的投诉和举报进行调查。
对有明显证据证明当事人涉嫌违法生育且拒不承认的，经省人民政府人口和计划生育行政部门批准，可以要求当事人配合进行技术鉴定，并做好保密工作。‛
‚ 技术鉴定相关费用由提出技术鉴定的人口和计划生育行政部门承担。
6、明确申办《生育证》的条件、程序、期限以及当事人应当提交的资料
（五）、关于计划生育奖励与社会保障的规定
《人口与计划生育法》对计划生育奖励与社会保障作了以下规定：
1、建立健全社会保障制度；
2、公民晚婚晚育，可以获得延长婚假、生育假的奖励或者其他福利待遇；
3、妇女怀孕、生育和哺乳期间，按照国家有关规定享受特殊劳动保护并可以获得帮助和补偿。
公民实行计划生育手术，享受国家规定的休假；地方人民政府可以给予奖励。
3、获得《独生子女父母光荣证》的夫妻，按照国家和省、自治区、直辖市有关规定享受独生子女父母奖励。
法律、法规或者规章规定给予终身只生育一个子女的夫妻奖励的措施中由其所在单位落实的，有关单位应当执行。
独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。
4、地方各级人民政府对农村实行计划生育的家庭发展经济，给予资金、技术、培训等方面的支持、优惠；对实行计划生育的贫困家庭，在扶贫贷款、以工代赈、扶贫项目和社会救济等方面给予优先照顾。
新的省《条例》加大了计划生育奖励政策的落实力度,不断完善利益导向政策体系 。
一是明确了独生子女保健费的责任部门、奖励标准和资金来源渠道。 二是明确了独生子女父母属国家机关、事业单位工作人员或者企业职工的,退休时发给计划生育奖励金，具体办法由省人民政府在本条例公布后一年内制定。
三是将国家实行的农村计划生育家庭奖励扶助制度和计划生育家庭特别扶助制度上升为地方性法规。
四是增加了促进母乳喂养的规定。
四、《人口与计划生育法》的特点和目前社会关注的热点
（一）、特点
1、体现了协调发展与可持续发展思想。本法总则第一条即明确本法的立法宗旨之一是‚为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展‛并将‚人口发展规划的制定与实施‛设立专章予以规定，明确提出国务院及县级以上各级人民政府编制人口发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展总体规划。
2、体现了综合治理人口问题。本法明确规定国家采取综合措施，对人口与发展问题实施综合决策，规定了各级政府、计划生育部门及相关部门做好人口与计划生育工作的职责，以及机关、部队、社会团体、企事业组织、村居民委员会和公民等应当协助政府做好计划生育工作的义务，计划生育工作与发展经
济、依靠科技进步、发展教育事业、促进社会进步、提高妇女地位等项工作有机结合。
3、强调稳定现行生育政策，把自20世纪80年代以来实行的生育政策法律化、制度化，既没有收紧、也没有放宽，并规定了计划生育工作必要的管理、服务和制约措施，对保证国家计划生育政策的稳定性和连续性，积极推动计划生育工作顺利开展，有重要的规范和保障作用。
4、体现了公民实行计划生育权利与义务的统一。本法不仅规定了公民有实行计划生育的义务，还规定了公民实行计划生育应享有的合法权益，包括享有生殖保健、男女平等、避孕方法的知情选择、健康与安全保障的权利等，规定了国家行政机关及其工作人员、计划生育技术服务机构为保障公民充分享有和行使这些权利应承担的义务，明确了公民维护自身合法权益的方式和途径。对违反法律、法规规定生育子女的公民，由于其客观上对经济和社会发展、资源环境造成了影响，加重了社会公共投入的负担，有必要从经济上承担一定的法律责任，应依法缴纳社会抚养费，作为对社会公共投入的一种补偿。
5、强调严格依法行政。本法明确规定各级人民政府及其工作人员在推行计划生育工作中应当严格依法行政，文明执法，不得侵犯公民的合法权益，规定了各级政府、计划生育部门应履行的法定职责，计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务受法律保护。同时，也明确规定了行政机关及其工作人员不履行法定职责、侵犯公民合法权益应承担的法律责任。
6、坚持分类指导。由于各地人口发展状况、计划生育工作水平不同，加之计划生育地方立法先于国家立法，且已实施多年，国家立法只对涉及全局的重大问题作原则规定，为地方制定人口与计划生育法规提供法律依据。基层计划生育管理与服务的具体制度与措施，则主要由地方性法规作出规定。
7、注意借鉴国际有益经验。本法体现的人口与发展综合决策、实施可持续发展战略、计划生育工作与提高妇女地位相结合、在计划生育工作中引入生殖健康、开展计划生育的教育、信息、咨询活动、提供计划生育、生殖保健优质服务、实施避孕节育措施知情选择等内容，反映了中国政府认真履行开罗人口与发展大会《行动纲领》的庄严承诺。
(二)、热点
1、生育权利和实行计划生育的义务------大月份引产事件。
关于生育权利和义务的规定,是《人口与计划生育法》的核心。《人口与计划生育法》关于生育权的规定是社会主义民主法制发展建设的要求,是贯彻落实‚三个代表‛的具体体现,有利于密切人民群众同党和政府的关系,调动人民群众参加计划生育的积极性。同时,《人口与计划生育法》中规定的许多内容,如公民享有知情选择,获得计划生育方法、手段和教育的权利,以及计划生育和生殖健康其它方面的权利,也反映了中国政府认真履行有关国际公约和《国际人口与发展会议行动纲领》的承诺。
《人口与计划生育法》关于对生育权的规定主要体现在以下几个方面:
(1)第十七条规定:‚公民有生育的权利‛;
(2)公民有获得计划生育信息、手段和教育、知情选择的权利。
(3)健康和安全保障的权利。第十九条规定,‚实施避孕节育手术,应当保证受术者的安全‛。第五章还规定许多保障公民健康和安全的内容。
(4)公民的生育合法权益受法律保护。第四条规定:‚各级人民政府及其工作人员在推行计划生育工作中应当严格依法行政,文明执法,不得侵犯公民的合法权益‛。法律责任章还规定了侵犯公民合法生育权利的法律责任和法律救济。
人口与计划生育法有关生育方面的义务性规定主要有:
(1)第十七条规定,公民‚也有依法实行计划生育的义务,夫妻双方在实行计划生育中负有相同的责任‛;
(2)第二十条规定:‚育龄夫妻应当自觉落实计划生育避孕节育措施,接受计划生育技术服务指导‛。
(3)第七条规定:‚公民应当协助人民政府开展人口与计划生育工作‛。
(4)第四十一条规定,违反法律法规规定‚生育子女的公民,应当依法缴纳社会抚养费‛。
《人口与计划生育法》中的生育权利和义务的设立,是由我国基本国情所决定的。正如李鹏委员长1995年9月会见美国前总统布什时指出:‚在人口问题政策上,不能用美国的标准来要求中国。中国用世界7%的耕地养活了占世界22%的人口,中国实行的计划生育政策是基本国策,得到了中国人民的广泛支持。即使中国实行了计划生育,其每年净增人口仍达1400万,中国每年要为这些新增人口提供足够的住房、粮食和教育,这是一项十分艰巨的任务。相比之下,美国的情况却不相同。美国人口只有中国的1/5,而耕地接近中国的两倍,两国国情不同,政策也应该不同。怎么能用美国的标准来要求中国?如果我们实行美国的人口政策,中国的人口将无计划增长下去,很快就会突破中国环境资源承载量,那么中国就将永远处于落后状态,会自己毁灭自己‛。
链接------大月份引产事件 安康市政府及相关部门依据规定，决定对镇坪县政府分管计生工作的副县长于延媚给予行政记大过处分；撤销江能海镇坪县人口计生局局长职务；撤销主持曾家镇全面工作的镇党委副书记、镇长陈抨印副书记及镇长职务；对曾家镇人大主席袁昌勤给予党内严重警告处分；对曾家镇党委副书记、纪委书记龙春来给予党内严重警告处分；对曾家镇干部张学松给予行政记大过处分；对镇坪县医院院长潘益山给予行政记大过处分。
陕西镇坪县近日对孕妇冯建梅大月份引产，安康市政府15日决定依法依规严肃处理责任人，并公开道歉。但所谓‚禁止大月份堕胎‛，并无明文依据，则权力的边界、法律与政策的底线并不明确，而计生对象的权利也就难以得到切实保障。
对于该事件，《环球时报》曾评论说，‚怀孕6个月以上就属于‘大月份妊娠’，国家政策明确禁止引产。‛而陕西人口计生委声称，‚省人口计生委始终明令禁止大月份引产‛。但查国家及陕西省计生委网站，无论《人口与计划生育法》及相关条例，还是各种‚政策解读‛，都未明确规定‚禁止大月份引产‛。我们只能依稀推测，‚禁止大月份引产‛是一项不成文政策。
追溯起来，上世纪80年代，各地《计划生育条例》确实规定，‚凡是计划外怀孕的，必须采取人工流产或者引产手术‛；而到了上世纪90年代，类似规定已废止。而《人口与计划生育法》规定，计生工作‚严格依法行政，文明执法，不得侵犯公民的合法权益‛。所谓‚大月份引产‛，应该是被‚合理推论‛出来的，而非直接明文规定。
‚禁止大月份引产‛不见诸法律条文，不见诸红头文件，据有人推测，是因为‚大月份引产‛是计生工作的惯例，一旦白纸黑字予以禁止，基层计生工作将很难做。要明文规定，也面临复杂的技术问题：既然不再明文授权‚采取人工流产或者引产手术‛，则是否意味着任何强制性的引产都被禁止？如果不是，而仅限于‚禁止大月份引产‛，那又如何界定‚大月份妊娠‛？
但不管怎么说，世易时移，中国的人权观念与时俱进了，人们的价值观念已发生深刻变化。尊重生命，尊重孕妇的健康权利，已成为我们社会的共识。在这方面，已经不容我们模糊，也不容我们回避。一方面，法律不再授权计生干部强制人工流产或者引产；另一方面，基层计生干部依然按老规矩行事。如果‚明令禁止大月份引产‛查无实据，则要求计生干部‚严格按政策办‛，就是无的放矢、缘木求鱼。 ‚引产‛，目前实际上有两个主体，一个是孕妇自己，一个是政府计生部门。根据最高法司法解释，孕妇有权在不征求丈夫意见的情况下主动引产。但就计生部门强制引产而言，如果说禁止‚小月份引产‛可能存在争议，那禁止强制‚大月份引产‛已是社会共识，地方政府也无异议。至于如何界定‚大月份‛，综合考虑胎儿发育与孕妇健康两个因素，其实不难。‚禁止大月份引产‛作为计生工作的一个原则，完全可以现阶段率先入法。
湖北省人口和计划生育委员会主任杨云彦强调：坚决制止大月份引产。怀孕6个月以上属于‚大月份妊娠‛国家政策明确禁止引产。会上，杨云彦结合陕西安康市大月份引产事件强调，即使超生也绝不进行大月份引产。要求各计生部门努力解决好与群众间的矛盾，转变群众生育文化观念，不虚报数字，做到依法行政。
2、现行生育政策是不是该松动了------全面放开第二胎。
2009年两会上，中国人民大学校长纪宝成提交提案，指出计划生育 弊端突显，生育政策调整异常紧迫、刻不容缓，主张在2010年逐步推动‚提倡生一个，允许生两个，杜绝生三个‛新政策。事实上， 2007年，叶廷芳等29名全国政协委员就曾联名提交提案，呼吁国家尽快停止执行独生子女政策。专家学者纷纷谏言，计划生育政策实行30年后，随之显现的 一系列社会问题。如年轻剩余劳动力短缺导致的经济发展后劲不足，老龄化社会提前到来造成‚未富先老‛的社会困局，性别失衡带来的婚配困难等等。
有人说：关于计生政策的争论已经持续了好几年了，有人说要变，还有人说一定要坚持，甚至要严格化。但至少这个问题已经提出来了，我觉得现在是一个转折点。首先说中国13亿人多不多？我说不多，为什么不多，从千年的历史来看，中国的人口已经是下降了很多了。在乾隆末年，中国人口曾经占到世
界人口的30%到40%，在1900年就降到25%，在1949年降到23%，经过多年的计划生育，在2007年已经降到了20%左右。
以现行的计生政策，未来我们远远达不到13亿人吗。这个下降趋势已经存在了，当然目前由于惯性的增长，人口还在少量的增加，但是二三十年以后，当年怎么涨的，以后就会怎么落。比如当年我们每年涨两千万，以后每年也会跌两千万，这个趋势已经很明显。根据联合国经济与社会理事会人口部的统计数据，假如目前政策延续下去，0至14岁的人口，这个比例（占世界同年龄段人口的比例）在现在是18.6%，2020年是12%，2030年9.7%，2040年8.5%，2050年7.3%。
有人说：我们知道大家都想长得很帅、很健康，那世界最帅的是谁，是美国。美国多少人，三亿人，那么我们为什么不学学那个最帅的过得更好。21世纪福利改善最有潜力的国家，是加拿大和澳大利亚，一个三千二百万人，一个两千万人，到现在人家不是太欢迎一般性的移民。那这样一种生活、生态环境，我们为 什么不去追求，而且我们要保持13亿人，把我们搞得天天焦头烂额呢。
《人口爆炸》的作者说了一句话，有人说地球能够养活四百亿人，他说从某种意义来说他们是对的，但是把地球变成一个规模巨大的人类饲养场，能赋予什么目的呢？我想我们中国还是要坚持现行生育政策，向着帅哥的方向，最帅的方向去努力。
现在最关键是，我们要看到底适合多少人口，这是最重要的？全国基本在80年代就达到一个基本共识，就是7亿人口左右比较适度。现在根本没有到计划生育政策放开的时机，我们人口零增长的时候再考虑也不迟，人口零增长还要至少到2030年到2035年。
有人认为：现行的计生政策，它已经或未来会出现严重弊端。
‚第一个担心的是中国人口比例，占世界人口比例是急剧下降的。目前来看，这个政策继续下去，2050年0到14岁人口只占世界同年龄段人口的
7.3%，那么跟1949年比只有三分之一了。我举个例子，前几年我一直在德国，有很多街区由于生育率的下降没小孩了，关幼儿园、关小学，几个并一个。从前几年开始政策改变了，这个街道上，这个公寓不管有没有小孩，先把幼儿园建起来，只要有一个小孩就配三个老师，三个老师换班，只要有一个幼儿园就开张，然后吸引人进来，他说你把幼儿园小学关掉之后，人家说我这里不方便了，我就不生小孩了，所以他的力度是非常大的，他的生育率跟中国差不多，他们担 心12代以后德国人会绝种，那我们中国人难道不担心吗？
还有个大问题，就是性别比严重失调的问题。所谓的小农意识，当然这是现实存在的，农民要靠儿子养老，女儿嫁出去，就算你招女婿，人家也得有儿子。现在我们的性别比已经严重到什么程度？目前这个阶段大概是在118比100，正常的比例应该是103到107比100。
这个性别比失调也与计划生育带来的。实践是检验真理的唯一标准，在八十年代，由梁中堂教授，他给中央写报告，争取到四个县进行这种全面放开二
胎的实验，山西的翼城、河北承德、甘肃九泉和湖北恩施。当然从头到尾实行得比较连贯这个政策的，应该是山西的翼城，经过二十多年的实践，统计证明它的性别比是正常的，我觉得事实胜于雄辩。而且它的人口增长率，要比山西的同期的增长率更低，当初它人口占山西省的1%，现在它只降到0.93%了，这种农村地区试点尚且能够取得这样的成果，那么这种经验是可以推广到全国的。
对于这个问题，胡锦涛主席在2011年４月２６日下午中共中央政治局就世界人口发展和全面做好新形势下我国人口工作进行第二十八次集体学习。中共中央总书记胡锦涛在主持学习时强调，要充分认识我国人口问题的长期性、复杂性、艰巨性，不断增强做好人口工作的自觉性和主动性，加强战略研究，加强政策统筹，加强工作协调，加强任务落实，不断开创人口工作新局面，为‚十二五‛时期经济社会发展创造更加有利的人口环境。
胡锦涛在主持学习时发表了讲话。他指出，人口是影响经济社会发展的关键因素，关系改革开放和社会主义现代化建设的成功，关系中华民族的未来。我国是一个拥有１３亿多人口的发展中大国，这是我们想问题、作决策、办事情必须始终把握的基本国情。我国经济发展和社会管理面临的重大问题与人口数量、素质、结构、分布问题密切相关，必须全面做好人口工作。要以邓小平理论和‚三个代表‛重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，深入总结和准确把握人口发展规律，坚持计划生育基本国策，以人的全面发展统筹解决好人口问题，稳定低生育水平，提高人口素质，优化人口结构，引导人口合理分布，保障人口安全，促进人口与经济、社会、资源、环境协调可持续发展。
胡锦涛要求抓好以下重点工作的落实。第一，坚持和完善现行生育政策，切实稳定低生育水平，创新人口和计划生育工作体制机制和手段方法，全面加强基层基础工作，完善人口和计划生育利益导向政策体系。第二，着力提高人口素质，切实加快建设人力资源强国，完善人口发展政策体系，重视婴幼儿早期发展，加强青少年健康人格教育，加强人力资源开发，促进人的全面发展。第三，综合治理出生人口性别比问题，切实促进社会性别平等，深入开展‚关爱女孩行动‛，广泛宣传男女平等、少生优生等文明婚育观念，保障妇女合法权益，加强未成年人保护，制定有利于女孩健康成长和妇女发展的经济社会政策，推动妇女儿童事业全面发展。第四，引导人口有序迁移和合理分布，切实加强流动人口管理和服务，制定引导人口合理流动、有序迁移的政策，积极稳妥推进城镇化，统筹协调好人口分布和经济布局、国土利用的关系，把流动人口管理和服务纳入流入地经济社会发展总体规划之中，为人口流动迁移创造良好政策和制度环境。第五，完善社会保障和养老服务体系，切实应对人口老龄化，制定实施应对人口老龄化战略和政策体系，培育壮大老龄事业和产业，加强公益性养老服务设施建设，发扬敬老、养老、助老的良好社会风尚。第六，建立健全家庭发展政策，切实促进家庭和谐幸福，加大对孤儿监护人家庭、老年人家庭、残疾人家庭、留守人口家庭、流动人口家庭、受灾家庭以及其他特殊困难家庭的扶助力度。
中共利川市委党校 黄德尧 2012/7/23