当代亚太 2003年第3期地区安全论坛
朝鲜核问题及其未来走向
朴键一3
【内容提要】 朝核问题使朝鲜半岛局势骤然紧张,严重威胁着东北亚地区的和平与安全。本文对此问题的起因、当前形势、未来走势进行了评析。 不久前,朝鲜宣布启封根据朝美框架协议冻结的核设施、驱逐国际原子能组织监督人员和拆除监视装置、宣布退出《不扩散核武器条约》,美国在朝鲜半岛地区增加驻军,这给朝鲜半岛和东北亚地区安全带来了严峻挑战和复杂的局面,也使朝美关系日益紧张。
Ξ
朝鲜核问题再起之原因
朝核问题再起的主要原因是布什政府对朝鲜实行强硬政策,最终动摇了冷战后美朝之间通过框架协议确立起来的相互关系基础。
随着冷战的结束,朝鲜半岛地缘战略格局发生了根本的变化。在与东欧前社会主义国家、俄罗斯、中国改善关系的同时,朝鲜也着手改善与韩国、日本、美国的关系。但由于美国将防止大规模杀伤性武器扩散作为冷战后安全战略重点,抓住朝核开发问题不放,对韩日外交安全政策施加决定性影响,朝鲜改善北南和对日关系的努力半途而废。于是朝鲜转而利用美国最关注的核问题,最终于1994年10月与美国民主党克林顿政府成功
根据该协议,朝鲜以冻结已有的一座和正在建设的两座石墨核反应堆发电站为代价,换取了美国对朝鲜不使用和不威胁使用核武器、平等对话改善关系、在2003年前为朝鲜建成两座轻水核反应堆发电站、在轻水核反应堆建成之前每年向朝鲜提供50万吨燃料重油的承诺。由于该协议包括如此广泛的内容,因而成为冷战后朝美关系的基础。
此后一直到2000年,尽管共和党把持的美国国会利用框架协议的疏漏向克林顿政府一再发难,指责政府没有考虑到框架协议签订之前朝核开发历史,甚至拒绝为对朝提供重油项目拨款,但朝美关系一直在发展。1998年8月朝鲜宣布成功发射人造卫星之后,美国承认因内部原因延误了轻水反应堆建设和如期提供重油,表示愿考虑为此提供赔偿。此后,美国政府重新审议对朝鲜政策,
(engage2确立了对朝鲜“接触和扩大政策”
mentandenlargementpolicy),于1999年9月与朝鲜签订了导弹问题协议。2000年朝韩实现首脑会晤,朝鲜重新启动改善对日关系进程后,美国加快了改善对朝鲜关系步伐,
Ξ中国社会科学院亚太研究所副研究员、所长助理、中国社会科学院地区安全研究中心副主任
签订了核框架协议。
23
地区安全论坛
双方关系几近实现正常化。
然而,在2001年1月美国共和党布什政府入主白宫后,美朝关系开始恶化。布什政府首先从反克林顿政府的立场出发,对朝鲜采取强烈的不信任态度,表示要对美朝之间已签订的协议进行验证和重新审议对朝政策。同时,布什政府废除克林顿时期国务院对朝政策协调员职务,将有经验的朝鲜半岛问题专家排除在外交安全核心班子之外,缩小了与朝鲜对话和协商幅度,减小了对朝政策比重。
布什政府完成对朝政策审议后,尽管表示要对朝鲜采取接触政策和进行对话,支持韩国对朝鲜和解合作的立场,但是,布什政府在对朝鲜接近方式上完全否定了前任政府的做法,采取无视朝鲜立场的“进攻性接触政
(hawkengagementpolicy),将常规武器问策”
题列入对话议题之中,事实上关闭了对话大门。
九一一事件之后,布什政府的对朝政策更具进攻性。布什在宣布反恐战争、将世界分为“善”“、恶”两大阵营之后,又公开指责朝鲜社会制度和领导人,将朝鲜列入“邪恶轴心”和“先发制人”核打击目标之一。对此朝鲜认为“,邪恶轴心说”的实质绝非大规模杀伤性武器扩散和恐怖主义问题,而是否定朝鲜的社会制度和领导人,以对话寻找侵略借口。美国放弃不使用和不威胁使用核武器的承诺,表明朝美对话基础已消失,美国随时可能先发制人对朝鲜发动核战争。朝鲜表示要全面审查与美国签订的所有协议,只有美国承认朝鲜的社会制度才能对话。
2002年8月以后,布什政府考虑改变对朝鲜一揽子接近方式,转而采取“大胆推进”(boldapproach)方式首先解决朝核问题。于是便出现了美国特使访朝后核问题不断升级的局面。24
当代亚太 2003年第3期
朝鲜在核问题上的政策和目标
从大背景看,核问题可能表明了朝鲜对外政策的一种新调整。20世纪90年代初朝鲜全面推进对韩日美战略,通过签订框架协议稳定了对美关系,顶住了冷战结束带来的巨大冲击。2000年前后朝鲜再次通过改善北南关系,为全面打开对外关系新局面奠定了基础。从2002年下半年开始,朝鲜试图全面突破对美日韩关系。
布什政府上台和九一一事件后,美国调整安全战略,提出国际关系新标准,引发了大国关系的重新调整。朝鲜虽渴望尽快改善对美关系,却难以争取到与美国对话的机会。随着美国将反扩散与反恐并举,一直被美国认为扩散大规模杀伤性武器的朝鲜就成了美国步步紧逼的目标。同时,框架协议和韩国对朝政策前景未卜、美韩日密切协调对朝政策、国内经济恶化和复苏减缓等,使得朝鲜处于更加被动和不利的国内外环境中。
在此背景下,朝鲜根据国内外形势变化不断调整对外政策方向和具体目标。2002年初朝鲜提出以韩美为对外政策主方向,首先试图巩固和扩大南北关系,尽快恢复和发展经济,然后寻机与美对话,软化美国的强硬态度,逐步改善对美关系。美国提出“邪恶轴心说”、指责朝鲜社会制度和领导人,将朝鲜列为核打击对象之后,朝鲜意识到对美关系基础已经消失,遂将日本确定为对外政策又一方向,试图通过推进朝日关系缓减美国的压力。这种调整虽然再次把韩日美同时作为政策主方向,但在轻重缓急上表现出新意。朝鲜集中推进北南关系的结果,使得双方敌意明显减弱,促使日本决定根本改善对朝关系。朝鲜开始调整国内经济政策又使日本急于实现对朝鲜关系正常化。朝鲜遂将对日政
当代亚太 2003年第3期
策目标锁定在实现双方关系正常化、获取巨额战争赔款、通过日本争取与美国对话上。
朝鲜积极推进对韩日关系后,对美关系成为其对外政策重点。为与美国进行对话,朝鲜不惜打出核牌试图正面突破。但美国并不正面接牌,对朝鲜的要求不予考虑。在此情况下,朝鲜不断激化核问题,坚持与美国签订互不侵犯条约,把对美政策目标集中到政治和安全问题上。同时,朝鲜继续推进北南关系,搁置对日关系,试图分化美日韩对朝政策同盟。美国对朝鲜强硬立场在国内外压力下出现软化迹象后,朝鲜马上宣布退出《核不扩散条约》。这预示朝鲜要重新启动核设施,试图迫使美国一揽子解决两国关系问题。
从这些方面看,朝鲜对外政策调整的内容逐渐明朗化。从整体上看,它涵盖了政治、经济、军事、安全、外交、文化等方面,但对韩日美各有侧重。对韩外交是政治、经济、军事、安全、外交、文化等全面并举,重点在于通过加强民族意识建立信任关系和推动对日美关系。对日侧重于经济和外交,重点在于获取巨额资金和促美对话。对美国主要是政治、安全和外交,重点在于争取安全保障和改善整个对外环境。这些侧重点无一不是冷战后朝鲜对韩日美战略的核心内容。在政策调整方式上,此轮调整仍表现出“战争边缘政策”特点。但随着对外政策总目标逐渐提升,又显示出原则性与灵活性兼备、对日美“最后摊牌”以及以韩、日、美为序“步步为营”的重要特点。
据我的观察,朝鲜的目的是不惜冒巨大的风险,希望通过核问题在近期内一揽子解决冷战遗留的问题,从根本上改变安全处境,为经济发展提供新环境。
地区安全论坛
朝核问题的未来走向
朝鲜宣布退出核不扩散条约后,朝核问题危机进入新的阶段。朝鲜试图通过激化核问题和动员国际舆论对美国施压,迫使美国尽快与之一揽子解决双边关系问题。要达到这个目标是困难的。朝核问题涉及到地区的安全问题,朝鲜打核问题牌,得不到其他国家的支持,增加了局势的复杂性和发生冲突的巨大风险。
目前美国忙于伊拉克的战争,不会静下来考虑朝鲜的要求,更不会在立场上软下来,但美国也难以动用武力打击朝鲜的核设施。从地区战略考虑,美国试图将朝核问题国际化,构造一个国际多边体系遏制朝鲜,并以此建立地区安全机制。
在美国主张通过多边体系解决朝核问题、朝鲜坚持与美国双方解决核问题这两个极端立场之间,日韩俄提出的解决核问题方案呈现为立场顺次过渡状态。日本根据形势变化在美韩之间见风使舵,现已完全顺从美国。韩国希望发挥主导作用的努力受到朝美双方的制约。美国担心改善对朝鲜关系后朝韩关系不受控制地加速发展。朝鲜不愿按照韩国方案与美国签订不受法律约束的互不侵犯文件。得到中国支持的俄罗斯方案比较符合朝鲜的意愿,但美国显然顾虑中俄的战略意图。金正日没有接见韩国总统特使和布什国情咨文继续指责朝鲜表明,目前朝鲜无意改变对美政策目标,而美国也依然对朝鲜采取漠视和单边主义政策。朝美立场依然尖锐对立,双方没有接纳国际社会的斡旋。
这种情形将促使朝核问题继续激化。目前在美国不断敦促国际原子能机构将朝核问题提交联合国安理会的同时,朝鲜也在加紧启动已启封的核设施。如果美国不改变对朝
25
地区安全论坛
鲜的政策,朝鲜有可能走得更远,甚至不惜选择核武装,这就会使局势失控。如果美国选择军事手段解决问题,就会导致朝鲜不顾后果地对驻韩美军进行全面报复,从而引发大规模战争。同时,一个危险的后果是,如果朝鲜继续推进核开发计划,很有可能促使日、韩、台等在美国默许下走向核武装。一旦出现这种局面,朝鲜半岛和地区安全局势就会向难以预料的方向恶化。
如果形势恶化,受害最大的首先是朝鲜半岛南北双方,朝韩和解合作与自主和平统一进程将受到严重阻碍。韩国新政府上台后对朝核问题的原则是“反对朝核开发,通过对话和平解决问题,韩国应发挥主导作用”。但其基本着眼点在于消除美国对朝鲜的疑虑、区别对待核问题与南北关系、继续推进对朝鲜和解合作。
然而,应该看到,解决问题的钥匙还是在美国政府手里。布什政府需要有一个政策上的转变。由于朝鲜急不可待,因而即便当朝核问题提交到安理会时,有可能朝鲜已启动
当代亚太 2003年第3期
核设施。解决问题当然需要其他国家的合作,尤其是大国的合作。但是,朝鲜认定其面临的主要威胁来自美国,因此,如果美国政府继续现在的政策,朝鲜就难做让步。因此,没有美国的主动,仅仅靠其他国家努力是解决不了问题的。
现在,在国际上有一种论调,认为中国没有努力制止朝鲜开发核项目。这是不公正的。中国政府的立场是明确的,即维持朝鲜半岛无核化,朝鲜不能开发核武器,这是一个原则,美朝应该履行1994年的协议,朝鲜应该重新回到国际原子能机构,承担应有的义务。对中国的作用过分夸大,把中国说成是打开僵局的关键,是不合适的。应该看到,单纯向朝鲜施加压力是不能解决问题的,需要有一个解决问题的综合方案才行,只有一揽子解决包括对朝鲜安全的保证、美朝关系正常化、朝鲜停止核项目、接受国际原子能机构的检查、支持朝鲜经济发展等重要问题,才能真正使朝鲜半岛局势正常化。
26
当代亚太 2003年第3期地区安全论坛
朝鲜核问题及其未来走向
朴键一3
【内容提要】 朝核问题使朝鲜半岛局势骤然紧张,严重威胁着东北亚地区的和平与安全。本文对此问题的起因、当前形势、未来走势进行了评析。 不久前,朝鲜宣布启封根据朝美框架协议冻结的核设施、驱逐国际原子能组织监督人员和拆除监视装置、宣布退出《不扩散核武器条约》,美国在朝鲜半岛地区增加驻军,这给朝鲜半岛和东北亚地区安全带来了严峻挑战和复杂的局面,也使朝美关系日益紧张。
Ξ
朝鲜核问题再起之原因
朝核问题再起的主要原因是布什政府对朝鲜实行强硬政策,最终动摇了冷战后美朝之间通过框架协议确立起来的相互关系基础。
随着冷战的结束,朝鲜半岛地缘战略格局发生了根本的变化。在与东欧前社会主义国家、俄罗斯、中国改善关系的同时,朝鲜也着手改善与韩国、日本、美国的关系。但由于美国将防止大规模杀伤性武器扩散作为冷战后安全战略重点,抓住朝核开发问题不放,对韩日外交安全政策施加决定性影响,朝鲜改善北南和对日关系的努力半途而废。于是朝鲜转而利用美国最关注的核问题,最终于1994年10月与美国民主党克林顿政府成功
根据该协议,朝鲜以冻结已有的一座和正在建设的两座石墨核反应堆发电站为代价,换取了美国对朝鲜不使用和不威胁使用核武器、平等对话改善关系、在2003年前为朝鲜建成两座轻水核反应堆发电站、在轻水核反应堆建成之前每年向朝鲜提供50万吨燃料重油的承诺。由于该协议包括如此广泛的内容,因而成为冷战后朝美关系的基础。
此后一直到2000年,尽管共和党把持的美国国会利用框架协议的疏漏向克林顿政府一再发难,指责政府没有考虑到框架协议签订之前朝核开发历史,甚至拒绝为对朝提供重油项目拨款,但朝美关系一直在发展。1998年8月朝鲜宣布成功发射人造卫星之后,美国承认因内部原因延误了轻水反应堆建设和如期提供重油,表示愿考虑为此提供赔偿。此后,美国政府重新审议对朝鲜政策,
(engage2确立了对朝鲜“接触和扩大政策”
mentandenlargementpolicy),于1999年9月与朝鲜签订了导弹问题协议。2000年朝韩实现首脑会晤,朝鲜重新启动改善对日关系进程后,美国加快了改善对朝鲜关系步伐,
Ξ中国社会科学院亚太研究所副研究员、所长助理、中国社会科学院地区安全研究中心副主任
签订了核框架协议。
23
地区安全论坛
双方关系几近实现正常化。
然而,在2001年1月美国共和党布什政府入主白宫后,美朝关系开始恶化。布什政府首先从反克林顿政府的立场出发,对朝鲜采取强烈的不信任态度,表示要对美朝之间已签订的协议进行验证和重新审议对朝政策。同时,布什政府废除克林顿时期国务院对朝政策协调员职务,将有经验的朝鲜半岛问题专家排除在外交安全核心班子之外,缩小了与朝鲜对话和协商幅度,减小了对朝政策比重。
布什政府完成对朝政策审议后,尽管表示要对朝鲜采取接触政策和进行对话,支持韩国对朝鲜和解合作的立场,但是,布什政府在对朝鲜接近方式上完全否定了前任政府的做法,采取无视朝鲜立场的“进攻性接触政
(hawkengagementpolicy),将常规武器问策”
题列入对话议题之中,事实上关闭了对话大门。
九一一事件之后,布什政府的对朝政策更具进攻性。布什在宣布反恐战争、将世界分为“善”“、恶”两大阵营之后,又公开指责朝鲜社会制度和领导人,将朝鲜列入“邪恶轴心”和“先发制人”核打击目标之一。对此朝鲜认为“,邪恶轴心说”的实质绝非大规模杀伤性武器扩散和恐怖主义问题,而是否定朝鲜的社会制度和领导人,以对话寻找侵略借口。美国放弃不使用和不威胁使用核武器的承诺,表明朝美对话基础已消失,美国随时可能先发制人对朝鲜发动核战争。朝鲜表示要全面审查与美国签订的所有协议,只有美国承认朝鲜的社会制度才能对话。
2002年8月以后,布什政府考虑改变对朝鲜一揽子接近方式,转而采取“大胆推进”(boldapproach)方式首先解决朝核问题。于是便出现了美国特使访朝后核问题不断升级的局面。24
当代亚太 2003年第3期
朝鲜在核问题上的政策和目标
从大背景看,核问题可能表明了朝鲜对外政策的一种新调整。20世纪90年代初朝鲜全面推进对韩日美战略,通过签订框架协议稳定了对美关系,顶住了冷战结束带来的巨大冲击。2000年前后朝鲜再次通过改善北南关系,为全面打开对外关系新局面奠定了基础。从2002年下半年开始,朝鲜试图全面突破对美日韩关系。
布什政府上台和九一一事件后,美国调整安全战略,提出国际关系新标准,引发了大国关系的重新调整。朝鲜虽渴望尽快改善对美关系,却难以争取到与美国对话的机会。随着美国将反扩散与反恐并举,一直被美国认为扩散大规模杀伤性武器的朝鲜就成了美国步步紧逼的目标。同时,框架协议和韩国对朝政策前景未卜、美韩日密切协调对朝政策、国内经济恶化和复苏减缓等,使得朝鲜处于更加被动和不利的国内外环境中。
在此背景下,朝鲜根据国内外形势变化不断调整对外政策方向和具体目标。2002年初朝鲜提出以韩美为对外政策主方向,首先试图巩固和扩大南北关系,尽快恢复和发展经济,然后寻机与美对话,软化美国的强硬态度,逐步改善对美关系。美国提出“邪恶轴心说”、指责朝鲜社会制度和领导人,将朝鲜列为核打击对象之后,朝鲜意识到对美关系基础已经消失,遂将日本确定为对外政策又一方向,试图通过推进朝日关系缓减美国的压力。这种调整虽然再次把韩日美同时作为政策主方向,但在轻重缓急上表现出新意。朝鲜集中推进北南关系的结果,使得双方敌意明显减弱,促使日本决定根本改善对朝关系。朝鲜开始调整国内经济政策又使日本急于实现对朝鲜关系正常化。朝鲜遂将对日政
当代亚太 2003年第3期
策目标锁定在实现双方关系正常化、获取巨额战争赔款、通过日本争取与美国对话上。
朝鲜积极推进对韩日关系后,对美关系成为其对外政策重点。为与美国进行对话,朝鲜不惜打出核牌试图正面突破。但美国并不正面接牌,对朝鲜的要求不予考虑。在此情况下,朝鲜不断激化核问题,坚持与美国签订互不侵犯条约,把对美政策目标集中到政治和安全问题上。同时,朝鲜继续推进北南关系,搁置对日关系,试图分化美日韩对朝政策同盟。美国对朝鲜强硬立场在国内外压力下出现软化迹象后,朝鲜马上宣布退出《核不扩散条约》。这预示朝鲜要重新启动核设施,试图迫使美国一揽子解决两国关系问题。
从这些方面看,朝鲜对外政策调整的内容逐渐明朗化。从整体上看,它涵盖了政治、经济、军事、安全、外交、文化等方面,但对韩日美各有侧重。对韩外交是政治、经济、军事、安全、外交、文化等全面并举,重点在于通过加强民族意识建立信任关系和推动对日美关系。对日侧重于经济和外交,重点在于获取巨额资金和促美对话。对美国主要是政治、安全和外交,重点在于争取安全保障和改善整个对外环境。这些侧重点无一不是冷战后朝鲜对韩日美战略的核心内容。在政策调整方式上,此轮调整仍表现出“战争边缘政策”特点。但随着对外政策总目标逐渐提升,又显示出原则性与灵活性兼备、对日美“最后摊牌”以及以韩、日、美为序“步步为营”的重要特点。
据我的观察,朝鲜的目的是不惜冒巨大的风险,希望通过核问题在近期内一揽子解决冷战遗留的问题,从根本上改变安全处境,为经济发展提供新环境。
地区安全论坛
朝核问题的未来走向
朝鲜宣布退出核不扩散条约后,朝核问题危机进入新的阶段。朝鲜试图通过激化核问题和动员国际舆论对美国施压,迫使美国尽快与之一揽子解决双边关系问题。要达到这个目标是困难的。朝核问题涉及到地区的安全问题,朝鲜打核问题牌,得不到其他国家的支持,增加了局势的复杂性和发生冲突的巨大风险。
目前美国忙于伊拉克的战争,不会静下来考虑朝鲜的要求,更不会在立场上软下来,但美国也难以动用武力打击朝鲜的核设施。从地区战略考虑,美国试图将朝核问题国际化,构造一个国际多边体系遏制朝鲜,并以此建立地区安全机制。
在美国主张通过多边体系解决朝核问题、朝鲜坚持与美国双方解决核问题这两个极端立场之间,日韩俄提出的解决核问题方案呈现为立场顺次过渡状态。日本根据形势变化在美韩之间见风使舵,现已完全顺从美国。韩国希望发挥主导作用的努力受到朝美双方的制约。美国担心改善对朝鲜关系后朝韩关系不受控制地加速发展。朝鲜不愿按照韩国方案与美国签订不受法律约束的互不侵犯文件。得到中国支持的俄罗斯方案比较符合朝鲜的意愿,但美国显然顾虑中俄的战略意图。金正日没有接见韩国总统特使和布什国情咨文继续指责朝鲜表明,目前朝鲜无意改变对美政策目标,而美国也依然对朝鲜采取漠视和单边主义政策。朝美立场依然尖锐对立,双方没有接纳国际社会的斡旋。
这种情形将促使朝核问题继续激化。目前在美国不断敦促国际原子能机构将朝核问题提交联合国安理会的同时,朝鲜也在加紧启动已启封的核设施。如果美国不改变对朝
25
地区安全论坛
鲜的政策,朝鲜有可能走得更远,甚至不惜选择核武装,这就会使局势失控。如果美国选择军事手段解决问题,就会导致朝鲜不顾后果地对驻韩美军进行全面报复,从而引发大规模战争。同时,一个危险的后果是,如果朝鲜继续推进核开发计划,很有可能促使日、韩、台等在美国默许下走向核武装。一旦出现这种局面,朝鲜半岛和地区安全局势就会向难以预料的方向恶化。
如果形势恶化,受害最大的首先是朝鲜半岛南北双方,朝韩和解合作与自主和平统一进程将受到严重阻碍。韩国新政府上台后对朝核问题的原则是“反对朝核开发,通过对话和平解决问题,韩国应发挥主导作用”。但其基本着眼点在于消除美国对朝鲜的疑虑、区别对待核问题与南北关系、继续推进对朝鲜和解合作。
然而,应该看到,解决问题的钥匙还是在美国政府手里。布什政府需要有一个政策上的转变。由于朝鲜急不可待,因而即便当朝核问题提交到安理会时,有可能朝鲜已启动
当代亚太 2003年第3期
核设施。解决问题当然需要其他国家的合作,尤其是大国的合作。但是,朝鲜认定其面临的主要威胁来自美国,因此,如果美国政府继续现在的政策,朝鲜就难做让步。因此,没有美国的主动,仅仅靠其他国家努力是解决不了问题的。
现在,在国际上有一种论调,认为中国没有努力制止朝鲜开发核项目。这是不公正的。中国政府的立场是明确的,即维持朝鲜半岛无核化,朝鲜不能开发核武器,这是一个原则,美朝应该履行1994年的协议,朝鲜应该重新回到国际原子能机构,承担应有的义务。对中国的作用过分夸大,把中国说成是打开僵局的关键,是不合适的。应该看到,单纯向朝鲜施加压力是不能解决问题的,需要有一个解决问题的综合方案才行,只有一揽子解决包括对朝鲜安全的保证、美朝关系正常化、朝鲜停止核项目、接受国际原子能机构的检查、支持朝鲜经济发展等重要问题,才能真正使朝鲜半岛局势正常化。
26