一、农村基层干部职务犯罪的特点
（一）犯罪区域以经济发达地区为主，次发达地区随着城市化进程加快也日益增多
一般来讲，管辖地域较小、城市化和工业化进程快的区域，村民民主自治程度高，村干部职务犯罪呈下降趋势；而管辖地域大，农村面积仍占较大比例的区域，近几年随着城市发展的需要，城市面积不断扩张，近郊农村城市化和工业化进程不断加快，农村集体经济得到迅猛发展，村干部职务犯罪呈高发状态；那些因经济发展速度较为缓慢，农村经济没有得到很好发展的区域，农村经济并不富裕，因而村干部犯罪的发案率仍然处于低水平，但今后随着社会主义新农村建设的不断深入以，大量资金、项目流向尚不富裕的乡村,这些乡村干部的权力迅速扩大,而管理这些资金、项目的经验缺乏、制度缺失,加上监督不到位,上述地区出现职务犯罪的现象将是必然的。同时，从已经发生的村干部职务犯罪看，城郊结合部的农村是村干部职务犯罪的频发地带，这一区域由于具有区位和土地资源优势,经济普遍比较富裕,长期以来都是职务犯罪的高发区。
（二）犯罪主体以村支部书记、村主任、村财务人员以及乡镇税务所、供电所、国土所、水利所等基层站所工作人员等几类人员为主，结伙犯罪特征明显。
村支部书记和村委会主任是农村基层组织的领导，掌管集体组织的人、财、物等实权，容易成为职务犯罪的高发人群。据不完全统计，2005年以来全国检察机关查办的农村基层组织成员职务案件当中，村支部书记犯罪占24%，村委会主任犯罪占21%，村书记兼村主任犯罪的占18%，三者合占63%，其他人员（如财务、支委或文书等）犯罪占37%。值得注意的是，在村官职务犯罪中，还有相当一部分是由村支书或村主任兼任财务的。随着村务公开特别是财务公开等措施的推进，农村两委之间内部制约的加强，村支部书记或村委会主任单独犯案的可能性相对下降，相互勾结、合伙作案现象越来越突出，窝案串案频频发生。如广州市番禺区检察院查办的该区新造镇贝岗村村干部受贿窝案，五名村干部串通一气，村委会主任主谋，村支书和其他三名支委协助，擅自动用该村土地征用补偿款4000万元人民币到某证券公司进行国债委托理财，从中收受巨额好处。番禺区检察院在办理过程中，循线追踪，又挖出新造镇练溪村和小谷围街南亭村的村干部受贿串案，共查处4件8人。
基层乡镇站所（税务所、供电所、国土所、水利所）作为上级职能部门的派出单位和基层政策的办事机构，处于为人民群众服务的最前沿，受人民群众关注的程度很高，但近年来发生在基层乡镇站所的职务犯罪案件日趋增多。2002年以来，无锡市两级检察机关共立案查处基层乡镇站所职务犯罪案件 47件 47人，重特大案件有 34件，如锡山区张汪财政所所长胡熙明，利用职权受贿15.1万元，挪用公款高达268万元之巨；“窝案”、“串案”较多，如犯罪嫌疑人蔡瑞昌、吴兴宝、王金文、蔡小红利用担任原锡山市交通局荡口交通管理所所长、运管员兼锡山市荡口运输公司经理、副经理、会计的职务之便，采用收入不入帐、隐匿资产、移花接木、虚报票据等手法，隐匿并侵吞本单位资产共计52万元；犯罪手段呈多样化发展，如有些基层站所巧立名目，以加班费、误工费的名义，乱发补贴，以达到提高收入的目的；有些基层站所集体资产租赁出去或卖出去后，收入都不做详细记载，或者少记一部分，有的干脆不记账，私自瓜分；有些基层站所利用国家或集体企业股份制改造、租赁、承包、出售之机或在经营管理活动中采取多种手段侵吞国有资产，化公为私。
（三）涉案罪名以贪污、受贿以及挪用公款犯罪为主，涉案金额越来越大 随着农村政策的改革，提留款和农业税逐步取消，发生在农业税征收过程中的贪污贿赂案件逐渐减少，而发生在农村计划生育和殡葬改革中的贿赂案件逐步增多，主要是农村基层干部利用农村殡葬户和超计划生育户怕以法处理的心理，以帮助隐瞒应付上级检查为借口，向他们大肆索贿或收受这些农户送的款物，致使殡改和计生工作在农村整体工作中难度加大，群众反映强烈。这在近两年农村案件举报内容中较为常见。
此外农村基层干部职务犯罪还表现为利用管理、经手公共财物的职务便利，侵吞、窃取、骗取或者挪用公共财物。2003年至2005年，广东省检察机关共立案查处农村基层干部职务犯罪390人，其中涉嫌贪污和挪用公款的318人，占全部犯罪的81.5%。同时，农村基层干部职务犯罪涉案金额日趋增大，涉案数额高达上百万元的，比比皆是，令人触目惊心。如汕头市检察机关从2000年以来立案查处的农村基层组织职务犯罪案件中，大案就有102宗，占立案数79.4%。由于缺乏必要的监管措施，案件很难被发现，即使最终被侦破也很难追回涉案全部金额，给集体造成巨大的经济损失。如潮州市潮安县庵埠镇亭厦村竹围经济合
作社主任陈锦州,未经村民代表大会或村民大会讨论决定，私自挪用竹围经济合作社集体资金人民币200万元借贷给他人使用进行营利活动，时间长达八年，至发案时尚有90多万元未能退还。
（四）犯罪对象逐渐转向城市拆迁补偿款、国家重点工程项目补偿款和农田基本建设资金，日益多样化。
近年来，随着经济的发展，国家因建设新城区、发展工业园区及建设高速公路的需要，征用了农村大量土地，相应给予农村基层组织大量征地补偿款，农村征地补偿款是村集体经济的重要来源，因而成为村干部贪污、挪用的主要对象，村级干部在协助乡镇政府丈量土地面积和下发土地补偿时，乘机虚报冒领，进行贪污和挪用。在近几年检察机关立案查处的农村基层干部职务犯罪案件中，涉及征地补偿款的占90%以上，例如2006年以来安徽利辛检察院院共办理城市拆迁、国家重点工程用地补偿款和农田水利基本建设资金贪污贿赂案件28件30人，其中该院在查处望疃镇邵魏行政村支部书记张某、村委会主任魏某某涉嫌贪污高速公路占地补偿款时，在短短三天内就立案查处了涉嫌贪污高速公路占地补偿款案件9件9人。此外集体经济相对落后的农村，由于没有其他经济来源，个别村干部利欲熏心，直接侵吞政府下拨的救济、扶贫等特定款项或村民的最低生活保障金。如广东汕尾市陆丰博美镇博头村党支部书记许来忠多次贪污陆丰财政局下拨的特大自然灾害救济款、农业专项救济资金及扶贫款等共计79220元。
（五）犯罪性质由一般犯罪的数量减少向渎职犯罪的数量增多的过程演变 近年来,由于各级党委、政府重视对职务犯罪的预防,农村基层干部的职务犯罪总体上呈下降趋势,但渎职犯罪现象有增无减。一是随着体制改革的深入,原本属于县(市、区)机关的项目审批、规划、招投标等权力纷纷下放乡镇,一些基层干部忙于应付具体事务,不注重对政策法规学习,渎职犯罪时有发生。二是极少数基层干部工作责任心不强,为了谋取个人私利而滥用职权、徇私舞弊。三是有的基层干部为了出政绩、树形象,在土地征用、房屋拆迁安置等方面,不认真履行职责,弄虚作假,造成国家财产重大损失。
（六）犯罪行为引发大量群体性事件，危及农村社会和谐稳定
农村基层干部利用职务便利实施的贪污、受贿、挪用公款等腐败行为，在农村社会产生的负面、消极的影响不容忽视：“村官”犯罪首先直接侵害了农民的利
益，严重影响和制约了农村集体经济的发展；其次，它破坏了国家法令和政策在农村的实施，破坏党和政府的良好形象，使群众对党和政府的信任度下降；再次，“村官 ”犯罪容易引发集体上访，造成干群关系紧张，激发社会矛盾，破坏农村社会的和谐稳定。如2001年广州增城市检察院查处沙庄、下围、上塘、土江村的九名村干部前，这四个行政村有三个先后发生大规模的村民集体越级上访，被外界称为“告状一条街”，并且治安恶化，土地荒芜，经济退步。因此，村干部职务行为的廉洁性、公正性，直接影响着农村社会稳定和农村经济的发展。
二、农村基层干部职务犯罪易发环节
过去农村基层干部职务犯罪主要是贪污、挪用村里和集体企业的钱物，作案手段“技术含量”较低。在近年查办的农村基层干部职务犯罪案件中，犯罪嫌疑人常以合法形式作掩盖，在招投标中废标、串标、泄标，化整为零规避招投标，随意变更规划、设计，变更工程量等，从中浑水摸鱼，作案手段越来越狡猾。随着农村建设的深入，农村基层干部职务犯罪作案环节越来越集中地出现在农村土地征用批租、农村基础设施建设、动迁规划、惠农工程和农村医教文卫等农村公共服务领域，犯罪触角延伸到农村交通、动迁、建设、文化、教育等各个领域。
1、土地征用、动拆环节。
随着国家公路建设、城镇化建设等项目的不断推进，对于农村集体土地的征用、租赁现象日益增多，涉及的资金数量也相对较大，使该环节成为农村基层干部职务犯罪的“重灾区”。分析近年拆迁领域职务犯罪的案件可以将这类案件的作案方式概括为以下几点：一是拆迁人员与被拆迁人相勾结，虚增数量或面积，共同瓜分补偿款；二是凭空虚构征地、拆迁项目，贪污补偿款；三是对不属征地拆迁范围或按规定不能补偿的项目进行补偿，将违章建筑确认为合法建筑，将非住宅作为调产安置，虚增赔付标的和人口，套取国家补偿款并收取贿赂；四是采取虚列支出、伪造报帐单据、重复报帐等手段，编造假帐，骗取工作经费以及补偿款。例如我院2009年立案侦查的射阳经济开发区卞国龙等5件6人拆迁领域系列窝串案件，仅卞国龙一人通过上述手段就贪污200多万拆迁补偿款。再如贵阳市乌当区新庄村村支书胡绪文伙同村委会副主任、村委会会计等11人在征地拆迁过程中，先后17欠采取虚列冒领或虚境赔偿金等手段，套取国家对集体土地的补偿款和对村民的青苗费、安置费80余万元用于私分，最终胡绪文数罪并
罚被判处15年有期徒刑，其余人员分别被判处1至10年不等有期徒刑。有的“村官”还以招商引资、跑项目等招待为由，虚报吃喝款，有的“村官”借机多报销吃喝款，中饱私囊,如山东某县一个只有200多口人的小村，村支部书记以招商引资招待为由，以招待费名义虚报贪污公款达13000元，愈演愈烈的吃喝风为“村官”损公肥私创造了便利。
2、土地出让出租、安排宅基地环节。
随着经济的发展以及农村生产经营方式的转变，各地乡镇加大开放、招商引资力度，建房、修路、建厂等基础建设用地大幅度增长，土地的出租转让行为愈加频繁，一些“村官”正是利用这个时机谋取私利，其方式往往采取违规承租土地等方式，大肆出租、出让集体土地，由此而产生的土地征用费、补偿费等便成为村干部攫取的目标。农民以土地为本，土地补偿款是失去土地的农民赖以生存和发展的基本保障，一些农村基层干部却利用职务之便，伙同土地管理人员打起了土地补偿款的主意。如：山东庆云县徐元子乡某村，全村人口不到六百人，2007年非法让社会人员租赁承包土地400亩，因此村里有了累计十几万元的租赁收入，但钱到村里后，并没有入账，村支书兼会计高某、村主任李某瞒着村民，在信用社开了活期存折，合伙保管了这笔巨款，除了以村名义个人开办了一个砖窑厂以外，其余的全部用于吃喝招待和村干部私分。再如安徽长丰县双墩镇因城市发展需要，对一批村落实施 “村改居”形成居委会，由此导致这些居委会的土地寸土寸金，其中双墩镇花园居委会干部黄梅生，收受开发商130余万元的贿赂，在未办理土地、规划等有关手续，也未进行公开招投标的情况下，伙同开发商擅自占用80余亩耕地动工兴建拆迁安置恢复楼4栋，同时以拆迁安置恢复楼名义开发了10栋商品楼。
近年来农村宅基地管理领域的职务犯罪案件不断增多，涉案数目越来越大，成为职务犯罪的多发部位，给国家造成严重的经济损失，扰乱了农村宅基地管理的正常秩序。这类问题主要发生在城乡结合部的村庄。个别农村基层干部无视上级有关规定，在没有经过有关职能部门审批的情况下，违法建立市场，违章建设房屋，给群众乱批宅基地，犯罪手段主要表现为以下几种方式：一是无任何土地、建房执照，村组织收取一定费用安排宅基地；二是低价出让宅基地收取贿赂；三是宅基地出售款不入帐用于吃喝开支或以各种名义私分。例如河北龙关镇四街村
书记刘某某利用职务之便，偷梁换柱贪污15.6万出售宅基地款一案，刘某某利用协助镇政府审批本村村民宅基地使用权的职务便利，私自从本村村民李某某等人手中征购本村承包地4.5亩。之后采用隐瞒宅基地申请人资格、私自签署村委会审批意见等手段，从镇土地管理及城建管理部门取得了宅基地审批手续。随后，刘某某又将这些取得了宅基地审批手续的土地倒卖给他人，将所得收入15.6万元全部据为己有。
3、惠农工程环节
近年来为解决"三农"问题凸显而带来的城乡统筹发展瓶颈,党和国家出台了一系列惠农政策,农业投入、农民补贴力度逐渐加大,对农村发展、农民增收起到了积极的促进作用。随着社会主义新农村建设的快步前进,惠农资金和惠农公共建设项目迅速增多,村官在人们经济生活中的重要性显著提高,村官的实际权力迅速扩张。但是,由于制度建设滞后、监管乏力等原因,涉农资金管理中出现了很多漏洞,导致基层农村干部涉农职务犯罪呈现出高发的态势，所产生的负面影响可以说是全方面的，产生的危害也是相当大的。据来自最高人民检察院的涉农职务犯罪办案实践显示：在中央惠农政策措施实施过程中，全国有1739名村党支部书记、1111名村委会主任在2008年里成为涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑人，受到各地检察机关立案侦查。根据近几年办案工作，我们发现农村基层工作人员在惠农工程中实施职务犯罪的手段既有贪贿类的，也有滥用职权类的。贪贿类的主要表现为在低保、农机补贴、种粮补贴、移民危房补助金的申报过程中，少数农村基层工作人员编造虚假材料，骗取国家补贴资金中饱私囊，例如广东省廉江市人民检察院查办的该市石城镇头铺村村主任梁某挪用、贪污移民危房补助金一案，梁某2008年至2009年间，利用协助廉江市移民办申报移民建房资料，保管移民危房改造补助金发放存折和密码的职务便利，编造虚假材料冒领国家危房改造补助金共16万多元，此外，梁某兴还利用职务便利挪用了上面拨下来的“四通一平”专项资金70000元以及与他人共同贪污财政拨下的移民村专项资金22000元。农村基层工作人员在惠农工程中实施滥用职权类犯罪主要表现为不正确履行职责，做好人帮助不符合条件的农户冒领国家专项补贴资金，例如我院2009年查办的建湖县芦沟镇农业技术推广服务中心主任蓝佳生滥用职权一案，蓝佳生自2007年至2008年在从事农机专项补贴工作的过程中，明知购机农户
不符合补贴条件，故意违反国家相关农机购置补贴政策的规定，安排人员编造虚假材料，致使 725000元专项补贴资金被套取。
4、工程建设、物资采购环节。
在新农村建设过程中，国家不断加大对村基础工程建设领域的投入，例如对“提灌站”、“吃水工程”、“村村通”等民生工程的扶持力度逐年加大，这部分资金也成为腐败农村基层干部眼中的一块肥肉，想方设法侵占、挪用，这些农村基层干部在物资采购、工程款的发放、工程质量的监督等事务中都有一定的决定权，因此各物资供应商为了推销物资，工程的承包方为了能够顺利拿到工程款、多承接工程便千方百计向这些负责人行贿。如安徽利辛检察院立案查处的村委会主任王某贪污、受贿案中，王某利用其负责所在村“提灌站”工程建设的职务之便，收受该村无资质砖瓦厂负责人所送的10000元现金后，在工程中大量使用该厂生产的劣质砖块，致使工程严重不符合标准，王某还先后数次从其保管的工程款中贪污21000元非法占为己有，用于自己建房及日常花销。再如海门市常乐镇原土管所所长陈秦，利用土地复垦项目工程发包之机，收受他人贿赂21万元；海门市三厂镇原水利产站长樊祥忠，在农桥农路修建、水利疏浚、工程项目验收中为他人提供便利，谋取不正当利益，共计收受他人贿赂25万余元。
5、集体资产管理环节
该环节针对的犯罪对象主要是村委会主任、村支部书记以及农村各基层站所所长等掌握一定实权的干部，他们目无法纪，利用对集体资产的使用、处置的决定权大肆敛财，或收受贿赂，或侵占、挪用，给集体造成巨额损失。如浙江省三门县海游镇外岱阜村原文书兼出纳楼可中，在负责保管县铁路指挥部拨付的旱地改水田补偿款期间，伪造补偿款已发放的名册、票据并做平会计账目侵吞补偿款54.5万元。再如海门市国强镇原经管站站长张一明，利用手中掌管大量农村合作基金的便利条件，为谋取私利，违规发放资金近2百万元，并收受好处费5万元，截止事发仍有近百万元资金无法追回，给集体造成了巨额损失。
三、农村基层干部职务犯罪的成因
农村基层干部职务犯罪的成因是多方面的，从自身素质来看，农村基层干部文化素质偏低、思想政治素质不过硬是造成村干部职务犯罪的个人因素。但农村
基层组织涣散、外部监督制约机制缺失等却是导致村干部职务犯罪的关键所在。
（一）部分农村基层党组织“四个化”现象严重
改革开放后，特别是近几年来，随着市场经济的迅猛发展，城乡差别的进一步拉大，农村中文化知识相对较高的青年纷纷到城市打工，不愿意呆在农村，党组织很难发展到高素质的青年党员，党支部的吐故纳新能力不断下降；另一方面，农村基层党组织发展新党员的工作带有明显的宗族意识，村书记或其他村委成员为防止权力旁落，往往只在本家族中发展党员，近亲繁殖现象较为严重。有学者将农村党组织的发展模式称之为“关门建党”，“关门建党”造成了党员队伍“四个化”问题严重，即党员队伍老化、党性观念淡化、思想观念僵化和部分党员干部蜕化。由于基层党组织纪律涣散，党员宗旨意识不强，部分党员甚至走上违法犯罪的道路。
（二）村民民主选举、决策、管理和监督机制尚不成熟
自村民委员会组织法颁布后，农村基层民主制度建设进入了全面发展的新阶段，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等民主自治形式日趋完善，但由于村民自治的历史较为短暂，村民民主意识尚不浓厚，民主选举、决策、管理和监督机制还不十分成熟，没能很好地起到预防村官职务犯罪的作用。一是在民主选举中，尚无法彻底避免家族势力的影响，拉票、贿选等情况不同程度地存在，难以选出群众真正信任、廉洁能干的村委会成员。一旦靠贿选等不正当手段当选村委会成员，则必然留下职务犯罪的隐患；二是民主决策没有走出“小圈子”的习惯。村民大会、村民代表会议等民主决策主体的运作尚不规范，村民大会作为农村的最高决策机构往往被村党支部或村委会所取代，给村干部利用职务便利侵吞、窃取、挪用集体财产提供了机会。三是民主管理中，各种民主管理主体职责范围不明确，民主管理的制度化、规范化、科学化程度不高，导致管理权力往往被一小部分人所控制。四是民主监督没有发挥应有的作用。村务公开多数流于形式，村民委员会未按规定时间、形式、程序和内容及时、全面、如实地公开村务。多数地方没有成立村务公开监督小组，是否公开以及公开什么都是村委会领导说了算。
（三）财务管理制度极不规范
健全、规范的财务管理制度是防止村干部职务犯罪的重要屏障，但通过查处
的案件，发现当前农村及各基层站所财务制度极不规范。一是没有专业的财务人员。财务人员多数没有上岗证，理解国家政策不透彻，执行财务制度不严格，不能发挥财务监督作用，有些是会计出纳一肩挑，容易给财务人员留下监守自盗的机会。有些村和基层站所会计科目随意设置，记帐方法不统一，账账不符、账款不符、有账无证、有证无账现象较为普遍。有些会计手续极不齐备，白条下账情况多，有的甚至连起码的收支单据都没有。三是现金管理混乱。些村和基层站所现金收入不入帐，公款私存现象严重，或利用小金库搞体外循环。个别干部采用弄虚作假、虚报冒领的手段随意挤占、挪用公款，甚至私分、贪污公款。
（四）监督管理不到位
一是上级对下级的监管不到位。目前，农村人才匮乏，乡镇对村干部存在一些“迁就思想”，缺乏严格的监督。二是职能部门的监管不到位。对一些村级工程项目建设的监管上，缺乏全程性、系统性；在村级资金的使用管理上，乡镇财务对村财务的指导、管理、监督还有许多漏洞，在执行力度上还十分软弱。三是民主监督不到位。村民理财小组形同虚设，一些村级集体经济的支配由村书记、主任少数人说了算，其他人员不敢提意见，不敢反映问题，起不到应有的监督制约作用。
（五）司法机关对农村干部职务犯罪惩防不力
一是我国法律及司法解释对农村基层组织工作人员的犯罪按照行为的性质、犯罪客体的属性等方面分别规定由检察机关和公安机关管辖，但在实践中，公安机关由于查办普通刑事案件任务繁重，对农村基层组织成员的犯罪并没有引起足够的重视。二是检察机关内部要求确保查处职务犯罪的大要案比例及案件起诉率等考核机制，相当程度上制约了对农村干部职务犯罪的查处。由于农村基层干部级别不高，根本达不到要案要求，犯罪数额往往不大，达不到大案标准，检察机关为确保大要案比例而放弃侦办村干部的职务犯罪。且由于农村宗族势力突出，村干部拉帮结派，搞攻守同盟，甚至围攻办案人员；证人不敢作证，对办案人员持冷漠态度或逃避态度，加上定性困难等因素增加了查处的难度，检察机关在立案之初就面临能否起诉的高风险，所以削弱了基层检察机关侦办此类职务犯罪的积极性和主动性。三是检察机关至今没有形成预防村干部职务犯罪的相应网络和措施，无法从源头上预防和减少村干部职务犯罪。
（六）国家惩治农村干部职务犯罪的相关法律存在漏洞
改革开放以来，农村管理体制进行了大幅度的改革，由以前作为乡镇派出机构的农村管理区体制转变为村民民主自治的村民委员会体制，村干部的法律身份随着发生了本质的变化，但由于立法滞后，目前国家规范农村干部职务犯罪的相关法律仍然存在很大的漏洞。一是对农村基层组织成员的范围不明确，现行刑法并没有明确农村基层组织是否包括村党支部、村民小组、农村经济联合社等组织的成员，导致不同地区对上述人员是否构成职务犯罪有不同的认定；二是对农村干部职务犯罪的管辖不统一。我国法律及司法解释对农村基层组织工作人员的犯罪按照行为的性质、犯罪客体的属性等方面分别规定由检察机关和公安机关管辖，村基层组织成员只有在协助人民政府从事行政管理工作时，才属于刑法规定的“其他依照法律从事公务的人员”，才能构成贪污、挪用公款或受贿罪，归检察机关管辖。而从事村集体公务时，则构成职务侵占或挪用资金罪，归公安机关管辖。由于管辖规定的不统一，导致检察机关与公安机关之间可能互相推诿或互相争管辖，而群众举报时也根本无法判断是何种犯罪、应属哪个机关管辖，从而影响举报的积极性。三是“从事公务”的范围界定不明确。农村事务十分繁杂，实践中往往很难区分哪些属于“从事公务”、哪些属于“集体事务”，特别对于贪污、挪用村集体账户中的款项，往往因为缺乏证据证实是否属国家公款还是集体组织资金，给司法机关在定性时留下了罪与非罪、此罪与彼罪的困惑。四是对部分受贿行为无法追究其刑事责任。根据现行刑法，对农村基层组织成员在管理村务过程中，利用职务便利，非法收受或索取他人财物的，既不属于依照法律从事公务的人员，不构成受贿罪，也不构成公司企业人员受贿罪，按照罪刑法定原则，不能以犯罪论处。由于法律规定存在漏洞，导致司法机关在惩治农村干部职务犯罪时立案难、取证难、定性难，这一定程度上助长了农村干部职务犯罪的风气。
一、农村基层干部职务犯罪的特点
（一）犯罪区域以经济发达地区为主，次发达地区随着城市化进程加快也日益增多
一般来讲，管辖地域较小、城市化和工业化进程快的区域，村民民主自治程度高，村干部职务犯罪呈下降趋势；而管辖地域大，农村面积仍占较大比例的区域，近几年随着城市发展的需要，城市面积不断扩张，近郊农村城市化和工业化进程不断加快，农村集体经济得到迅猛发展，村干部职务犯罪呈高发状态；那些因经济发展速度较为缓慢，农村经济没有得到很好发展的区域，农村经济并不富裕，因而村干部犯罪的发案率仍然处于低水平，但今后随着社会主义新农村建设的不断深入以，大量资金、项目流向尚不富裕的乡村,这些乡村干部的权力迅速扩大,而管理这些资金、项目的经验缺乏、制度缺失,加上监督不到位,上述地区出现职务犯罪的现象将是必然的。同时，从已经发生的村干部职务犯罪看，城郊结合部的农村是村干部职务犯罪的频发地带，这一区域由于具有区位和土地资源优势,经济普遍比较富裕,长期以来都是职务犯罪的高发区。
（二）犯罪主体以村支部书记、村主任、村财务人员以及乡镇税务所、供电所、国土所、水利所等基层站所工作人员等几类人员为主，结伙犯罪特征明显。
村支部书记和村委会主任是农村基层组织的领导，掌管集体组织的人、财、物等实权，容易成为职务犯罪的高发人群。据不完全统计，2005年以来全国检察机关查办的农村基层组织成员职务案件当中，村支部书记犯罪占24%，村委会主任犯罪占21%，村书记兼村主任犯罪的占18%，三者合占63%，其他人员（如财务、支委或文书等）犯罪占37%。值得注意的是，在村官职务犯罪中，还有相当一部分是由村支书或村主任兼任财务的。随着村务公开特别是财务公开等措施的推进，农村两委之间内部制约的加强，村支部书记或村委会主任单独犯案的可能性相对下降，相互勾结、合伙作案现象越来越突出，窝案串案频频发生。如广州市番禺区检察院查办的该区新造镇贝岗村村干部受贿窝案，五名村干部串通一气，村委会主任主谋，村支书和其他三名支委协助，擅自动用该村土地征用补偿款4000万元人民币到某证券公司进行国债委托理财，从中收受巨额好处。番禺区检察院在办理过程中，循线追踪，又挖出新造镇练溪村和小谷围街南亭村的村干部受贿串案，共查处4件8人。
基层乡镇站所（税务所、供电所、国土所、水利所）作为上级职能部门的派出单位和基层政策的办事机构，处于为人民群众服务的最前沿，受人民群众关注的程度很高，但近年来发生在基层乡镇站所的职务犯罪案件日趋增多。2002年以来，无锡市两级检察机关共立案查处基层乡镇站所职务犯罪案件 47件 47人，重特大案件有 34件，如锡山区张汪财政所所长胡熙明，利用职权受贿15.1万元，挪用公款高达268万元之巨；“窝案”、“串案”较多，如犯罪嫌疑人蔡瑞昌、吴兴宝、王金文、蔡小红利用担任原锡山市交通局荡口交通管理所所长、运管员兼锡山市荡口运输公司经理、副经理、会计的职务之便，采用收入不入帐、隐匿资产、移花接木、虚报票据等手法，隐匿并侵吞本单位资产共计52万元；犯罪手段呈多样化发展，如有些基层站所巧立名目，以加班费、误工费的名义，乱发补贴，以达到提高收入的目的；有些基层站所集体资产租赁出去或卖出去后，收入都不做详细记载，或者少记一部分，有的干脆不记账，私自瓜分；有些基层站所利用国家或集体企业股份制改造、租赁、承包、出售之机或在经营管理活动中采取多种手段侵吞国有资产，化公为私。
（三）涉案罪名以贪污、受贿以及挪用公款犯罪为主，涉案金额越来越大 随着农村政策的改革，提留款和农业税逐步取消，发生在农业税征收过程中的贪污贿赂案件逐渐减少，而发生在农村计划生育和殡葬改革中的贿赂案件逐步增多，主要是农村基层干部利用农村殡葬户和超计划生育户怕以法处理的心理，以帮助隐瞒应付上级检查为借口，向他们大肆索贿或收受这些农户送的款物，致使殡改和计生工作在农村整体工作中难度加大，群众反映强烈。这在近两年农村案件举报内容中较为常见。
此外农村基层干部职务犯罪还表现为利用管理、经手公共财物的职务便利，侵吞、窃取、骗取或者挪用公共财物。2003年至2005年，广东省检察机关共立案查处农村基层干部职务犯罪390人，其中涉嫌贪污和挪用公款的318人，占全部犯罪的81.5%。同时，农村基层干部职务犯罪涉案金额日趋增大，涉案数额高达上百万元的，比比皆是，令人触目惊心。如汕头市检察机关从2000年以来立案查处的农村基层组织职务犯罪案件中，大案就有102宗，占立案数79.4%。由于缺乏必要的监管措施，案件很难被发现，即使最终被侦破也很难追回涉案全部金额，给集体造成巨大的经济损失。如潮州市潮安县庵埠镇亭厦村竹围经济合
作社主任陈锦州,未经村民代表大会或村民大会讨论决定，私自挪用竹围经济合作社集体资金人民币200万元借贷给他人使用进行营利活动，时间长达八年，至发案时尚有90多万元未能退还。
（四）犯罪对象逐渐转向城市拆迁补偿款、国家重点工程项目补偿款和农田基本建设资金，日益多样化。
近年来，随着经济的发展，国家因建设新城区、发展工业园区及建设高速公路的需要，征用了农村大量土地，相应给予农村基层组织大量征地补偿款，农村征地补偿款是村集体经济的重要来源，因而成为村干部贪污、挪用的主要对象，村级干部在协助乡镇政府丈量土地面积和下发土地补偿时，乘机虚报冒领，进行贪污和挪用。在近几年检察机关立案查处的农村基层干部职务犯罪案件中，涉及征地补偿款的占90%以上，例如2006年以来安徽利辛检察院院共办理城市拆迁、国家重点工程用地补偿款和农田水利基本建设资金贪污贿赂案件28件30人，其中该院在查处望疃镇邵魏行政村支部书记张某、村委会主任魏某某涉嫌贪污高速公路占地补偿款时，在短短三天内就立案查处了涉嫌贪污高速公路占地补偿款案件9件9人。此外集体经济相对落后的农村，由于没有其他经济来源，个别村干部利欲熏心，直接侵吞政府下拨的救济、扶贫等特定款项或村民的最低生活保障金。如广东汕尾市陆丰博美镇博头村党支部书记许来忠多次贪污陆丰财政局下拨的特大自然灾害救济款、农业专项救济资金及扶贫款等共计79220元。
（五）犯罪性质由一般犯罪的数量减少向渎职犯罪的数量增多的过程演变 近年来,由于各级党委、政府重视对职务犯罪的预防,农村基层干部的职务犯罪总体上呈下降趋势,但渎职犯罪现象有增无减。一是随着体制改革的深入,原本属于县(市、区)机关的项目审批、规划、招投标等权力纷纷下放乡镇,一些基层干部忙于应付具体事务,不注重对政策法规学习,渎职犯罪时有发生。二是极少数基层干部工作责任心不强,为了谋取个人私利而滥用职权、徇私舞弊。三是有的基层干部为了出政绩、树形象,在土地征用、房屋拆迁安置等方面,不认真履行职责,弄虚作假,造成国家财产重大损失。
（六）犯罪行为引发大量群体性事件，危及农村社会和谐稳定
农村基层干部利用职务便利实施的贪污、受贿、挪用公款等腐败行为，在农村社会产生的负面、消极的影响不容忽视：“村官”犯罪首先直接侵害了农民的利
益，严重影响和制约了农村集体经济的发展；其次，它破坏了国家法令和政策在农村的实施，破坏党和政府的良好形象，使群众对党和政府的信任度下降；再次，“村官 ”犯罪容易引发集体上访，造成干群关系紧张，激发社会矛盾，破坏农村社会的和谐稳定。如2001年广州增城市检察院查处沙庄、下围、上塘、土江村的九名村干部前，这四个行政村有三个先后发生大规模的村民集体越级上访，被外界称为“告状一条街”，并且治安恶化，土地荒芜，经济退步。因此，村干部职务行为的廉洁性、公正性，直接影响着农村社会稳定和农村经济的发展。
二、农村基层干部职务犯罪易发环节
过去农村基层干部职务犯罪主要是贪污、挪用村里和集体企业的钱物，作案手段“技术含量”较低。在近年查办的农村基层干部职务犯罪案件中，犯罪嫌疑人常以合法形式作掩盖，在招投标中废标、串标、泄标，化整为零规避招投标，随意变更规划、设计，变更工程量等，从中浑水摸鱼，作案手段越来越狡猾。随着农村建设的深入，农村基层干部职务犯罪作案环节越来越集中地出现在农村土地征用批租、农村基础设施建设、动迁规划、惠农工程和农村医教文卫等农村公共服务领域，犯罪触角延伸到农村交通、动迁、建设、文化、教育等各个领域。
1、土地征用、动拆环节。
随着国家公路建设、城镇化建设等项目的不断推进，对于农村集体土地的征用、租赁现象日益增多，涉及的资金数量也相对较大，使该环节成为农村基层干部职务犯罪的“重灾区”。分析近年拆迁领域职务犯罪的案件可以将这类案件的作案方式概括为以下几点：一是拆迁人员与被拆迁人相勾结，虚增数量或面积，共同瓜分补偿款；二是凭空虚构征地、拆迁项目，贪污补偿款；三是对不属征地拆迁范围或按规定不能补偿的项目进行补偿，将违章建筑确认为合法建筑，将非住宅作为调产安置，虚增赔付标的和人口，套取国家补偿款并收取贿赂；四是采取虚列支出、伪造报帐单据、重复报帐等手段，编造假帐，骗取工作经费以及补偿款。例如我院2009年立案侦查的射阳经济开发区卞国龙等5件6人拆迁领域系列窝串案件，仅卞国龙一人通过上述手段就贪污200多万拆迁补偿款。再如贵阳市乌当区新庄村村支书胡绪文伙同村委会副主任、村委会会计等11人在征地拆迁过程中，先后17欠采取虚列冒领或虚境赔偿金等手段，套取国家对集体土地的补偿款和对村民的青苗费、安置费80余万元用于私分，最终胡绪文数罪并
罚被判处15年有期徒刑，其余人员分别被判处1至10年不等有期徒刑。有的“村官”还以招商引资、跑项目等招待为由，虚报吃喝款，有的“村官”借机多报销吃喝款，中饱私囊,如山东某县一个只有200多口人的小村，村支部书记以招商引资招待为由，以招待费名义虚报贪污公款达13000元，愈演愈烈的吃喝风为“村官”损公肥私创造了便利。
2、土地出让出租、安排宅基地环节。
随着经济的发展以及农村生产经营方式的转变，各地乡镇加大开放、招商引资力度，建房、修路、建厂等基础建设用地大幅度增长，土地的出租转让行为愈加频繁，一些“村官”正是利用这个时机谋取私利，其方式往往采取违规承租土地等方式，大肆出租、出让集体土地，由此而产生的土地征用费、补偿费等便成为村干部攫取的目标。农民以土地为本，土地补偿款是失去土地的农民赖以生存和发展的基本保障，一些农村基层干部却利用职务之便，伙同土地管理人员打起了土地补偿款的主意。如：山东庆云县徐元子乡某村，全村人口不到六百人，2007年非法让社会人员租赁承包土地400亩，因此村里有了累计十几万元的租赁收入，但钱到村里后，并没有入账，村支书兼会计高某、村主任李某瞒着村民，在信用社开了活期存折，合伙保管了这笔巨款，除了以村名义个人开办了一个砖窑厂以外，其余的全部用于吃喝招待和村干部私分。再如安徽长丰县双墩镇因城市发展需要，对一批村落实施 “村改居”形成居委会，由此导致这些居委会的土地寸土寸金，其中双墩镇花园居委会干部黄梅生，收受开发商130余万元的贿赂，在未办理土地、规划等有关手续，也未进行公开招投标的情况下，伙同开发商擅自占用80余亩耕地动工兴建拆迁安置恢复楼4栋，同时以拆迁安置恢复楼名义开发了10栋商品楼。
近年来农村宅基地管理领域的职务犯罪案件不断增多，涉案数目越来越大，成为职务犯罪的多发部位，给国家造成严重的经济损失，扰乱了农村宅基地管理的正常秩序。这类问题主要发生在城乡结合部的村庄。个别农村基层干部无视上级有关规定，在没有经过有关职能部门审批的情况下，违法建立市场，违章建设房屋，给群众乱批宅基地，犯罪手段主要表现为以下几种方式：一是无任何土地、建房执照，村组织收取一定费用安排宅基地；二是低价出让宅基地收取贿赂；三是宅基地出售款不入帐用于吃喝开支或以各种名义私分。例如河北龙关镇四街村
书记刘某某利用职务之便，偷梁换柱贪污15.6万出售宅基地款一案，刘某某利用协助镇政府审批本村村民宅基地使用权的职务便利，私自从本村村民李某某等人手中征购本村承包地4.5亩。之后采用隐瞒宅基地申请人资格、私自签署村委会审批意见等手段，从镇土地管理及城建管理部门取得了宅基地审批手续。随后，刘某某又将这些取得了宅基地审批手续的土地倒卖给他人，将所得收入15.6万元全部据为己有。
3、惠农工程环节
近年来为解决"三农"问题凸显而带来的城乡统筹发展瓶颈,党和国家出台了一系列惠农政策,农业投入、农民补贴力度逐渐加大,对农村发展、农民增收起到了积极的促进作用。随着社会主义新农村建设的快步前进,惠农资金和惠农公共建设项目迅速增多,村官在人们经济生活中的重要性显著提高,村官的实际权力迅速扩张。但是,由于制度建设滞后、监管乏力等原因,涉农资金管理中出现了很多漏洞,导致基层农村干部涉农职务犯罪呈现出高发的态势，所产生的负面影响可以说是全方面的，产生的危害也是相当大的。据来自最高人民检察院的涉农职务犯罪办案实践显示：在中央惠农政策措施实施过程中，全国有1739名村党支部书记、1111名村委会主任在2008年里成为涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑人，受到各地检察机关立案侦查。根据近几年办案工作，我们发现农村基层工作人员在惠农工程中实施职务犯罪的手段既有贪贿类的，也有滥用职权类的。贪贿类的主要表现为在低保、农机补贴、种粮补贴、移民危房补助金的申报过程中，少数农村基层工作人员编造虚假材料，骗取国家补贴资金中饱私囊，例如广东省廉江市人民检察院查办的该市石城镇头铺村村主任梁某挪用、贪污移民危房补助金一案，梁某2008年至2009年间，利用协助廉江市移民办申报移民建房资料，保管移民危房改造补助金发放存折和密码的职务便利，编造虚假材料冒领国家危房改造补助金共16万多元，此外，梁某兴还利用职务便利挪用了上面拨下来的“四通一平”专项资金70000元以及与他人共同贪污财政拨下的移民村专项资金22000元。农村基层工作人员在惠农工程中实施滥用职权类犯罪主要表现为不正确履行职责，做好人帮助不符合条件的农户冒领国家专项补贴资金，例如我院2009年查办的建湖县芦沟镇农业技术推广服务中心主任蓝佳生滥用职权一案，蓝佳生自2007年至2008年在从事农机专项补贴工作的过程中，明知购机农户
不符合补贴条件，故意违反国家相关农机购置补贴政策的规定，安排人员编造虚假材料，致使 725000元专项补贴资金被套取。
4、工程建设、物资采购环节。
在新农村建设过程中，国家不断加大对村基础工程建设领域的投入，例如对“提灌站”、“吃水工程”、“村村通”等民生工程的扶持力度逐年加大，这部分资金也成为腐败农村基层干部眼中的一块肥肉，想方设法侵占、挪用，这些农村基层干部在物资采购、工程款的发放、工程质量的监督等事务中都有一定的决定权，因此各物资供应商为了推销物资，工程的承包方为了能够顺利拿到工程款、多承接工程便千方百计向这些负责人行贿。如安徽利辛检察院立案查处的村委会主任王某贪污、受贿案中，王某利用其负责所在村“提灌站”工程建设的职务之便，收受该村无资质砖瓦厂负责人所送的10000元现金后，在工程中大量使用该厂生产的劣质砖块，致使工程严重不符合标准，王某还先后数次从其保管的工程款中贪污21000元非法占为己有，用于自己建房及日常花销。再如海门市常乐镇原土管所所长陈秦，利用土地复垦项目工程发包之机，收受他人贿赂21万元；海门市三厂镇原水利产站长樊祥忠，在农桥农路修建、水利疏浚、工程项目验收中为他人提供便利，谋取不正当利益，共计收受他人贿赂25万余元。
5、集体资产管理环节
该环节针对的犯罪对象主要是村委会主任、村支部书记以及农村各基层站所所长等掌握一定实权的干部，他们目无法纪，利用对集体资产的使用、处置的决定权大肆敛财，或收受贿赂，或侵占、挪用，给集体造成巨额损失。如浙江省三门县海游镇外岱阜村原文书兼出纳楼可中，在负责保管县铁路指挥部拨付的旱地改水田补偿款期间，伪造补偿款已发放的名册、票据并做平会计账目侵吞补偿款54.5万元。再如海门市国强镇原经管站站长张一明，利用手中掌管大量农村合作基金的便利条件，为谋取私利，违规发放资金近2百万元，并收受好处费5万元，截止事发仍有近百万元资金无法追回，给集体造成了巨额损失。
三、农村基层干部职务犯罪的成因
农村基层干部职务犯罪的成因是多方面的，从自身素质来看，农村基层干部文化素质偏低、思想政治素质不过硬是造成村干部职务犯罪的个人因素。但农村
基层组织涣散、外部监督制约机制缺失等却是导致村干部职务犯罪的关键所在。
（一）部分农村基层党组织“四个化”现象严重
改革开放后，特别是近几年来，随着市场经济的迅猛发展，城乡差别的进一步拉大，农村中文化知识相对较高的青年纷纷到城市打工，不愿意呆在农村，党组织很难发展到高素质的青年党员，党支部的吐故纳新能力不断下降；另一方面，农村基层党组织发展新党员的工作带有明显的宗族意识，村书记或其他村委成员为防止权力旁落，往往只在本家族中发展党员，近亲繁殖现象较为严重。有学者将农村党组织的发展模式称之为“关门建党”，“关门建党”造成了党员队伍“四个化”问题严重，即党员队伍老化、党性观念淡化、思想观念僵化和部分党员干部蜕化。由于基层党组织纪律涣散，党员宗旨意识不强，部分党员甚至走上违法犯罪的道路。
（二）村民民主选举、决策、管理和监督机制尚不成熟
自村民委员会组织法颁布后，农村基层民主制度建设进入了全面发展的新阶段，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等民主自治形式日趋完善，但由于村民自治的历史较为短暂，村民民主意识尚不浓厚，民主选举、决策、管理和监督机制还不十分成熟，没能很好地起到预防村官职务犯罪的作用。一是在民主选举中，尚无法彻底避免家族势力的影响，拉票、贿选等情况不同程度地存在，难以选出群众真正信任、廉洁能干的村委会成员。一旦靠贿选等不正当手段当选村委会成员，则必然留下职务犯罪的隐患；二是民主决策没有走出“小圈子”的习惯。村民大会、村民代表会议等民主决策主体的运作尚不规范，村民大会作为农村的最高决策机构往往被村党支部或村委会所取代，给村干部利用职务便利侵吞、窃取、挪用集体财产提供了机会。三是民主管理中，各种民主管理主体职责范围不明确，民主管理的制度化、规范化、科学化程度不高，导致管理权力往往被一小部分人所控制。四是民主监督没有发挥应有的作用。村务公开多数流于形式，村民委员会未按规定时间、形式、程序和内容及时、全面、如实地公开村务。多数地方没有成立村务公开监督小组，是否公开以及公开什么都是村委会领导说了算。
（三）财务管理制度极不规范
健全、规范的财务管理制度是防止村干部职务犯罪的重要屏障，但通过查处
的案件，发现当前农村及各基层站所财务制度极不规范。一是没有专业的财务人员。财务人员多数没有上岗证，理解国家政策不透彻，执行财务制度不严格，不能发挥财务监督作用，有些是会计出纳一肩挑，容易给财务人员留下监守自盗的机会。有些村和基层站所会计科目随意设置，记帐方法不统一，账账不符、账款不符、有账无证、有证无账现象较为普遍。有些会计手续极不齐备，白条下账情况多，有的甚至连起码的收支单据都没有。三是现金管理混乱。些村和基层站所现金收入不入帐，公款私存现象严重，或利用小金库搞体外循环。个别干部采用弄虚作假、虚报冒领的手段随意挤占、挪用公款，甚至私分、贪污公款。
（四）监督管理不到位
一是上级对下级的监管不到位。目前，农村人才匮乏，乡镇对村干部存在一些“迁就思想”，缺乏严格的监督。二是职能部门的监管不到位。对一些村级工程项目建设的监管上，缺乏全程性、系统性；在村级资金的使用管理上，乡镇财务对村财务的指导、管理、监督还有许多漏洞，在执行力度上还十分软弱。三是民主监督不到位。村民理财小组形同虚设，一些村级集体经济的支配由村书记、主任少数人说了算，其他人员不敢提意见，不敢反映问题，起不到应有的监督制约作用。
（五）司法机关对农村干部职务犯罪惩防不力
一是我国法律及司法解释对农村基层组织工作人员的犯罪按照行为的性质、犯罪客体的属性等方面分别规定由检察机关和公安机关管辖，但在实践中，公安机关由于查办普通刑事案件任务繁重，对农村基层组织成员的犯罪并没有引起足够的重视。二是检察机关内部要求确保查处职务犯罪的大要案比例及案件起诉率等考核机制，相当程度上制约了对农村干部职务犯罪的查处。由于农村基层干部级别不高，根本达不到要案要求，犯罪数额往往不大，达不到大案标准，检察机关为确保大要案比例而放弃侦办村干部的职务犯罪。且由于农村宗族势力突出，村干部拉帮结派，搞攻守同盟，甚至围攻办案人员；证人不敢作证，对办案人员持冷漠态度或逃避态度，加上定性困难等因素增加了查处的难度，检察机关在立案之初就面临能否起诉的高风险，所以削弱了基层检察机关侦办此类职务犯罪的积极性和主动性。三是检察机关至今没有形成预防村干部职务犯罪的相应网络和措施，无法从源头上预防和减少村干部职务犯罪。
（六）国家惩治农村干部职务犯罪的相关法律存在漏洞
改革开放以来，农村管理体制进行了大幅度的改革，由以前作为乡镇派出机构的农村管理区体制转变为村民民主自治的村民委员会体制，村干部的法律身份随着发生了本质的变化，但由于立法滞后，目前国家规范农村干部职务犯罪的相关法律仍然存在很大的漏洞。一是对农村基层组织成员的范围不明确，现行刑法并没有明确农村基层组织是否包括村党支部、村民小组、农村经济联合社等组织的成员，导致不同地区对上述人员是否构成职务犯罪有不同的认定；二是对农村干部职务犯罪的管辖不统一。我国法律及司法解释对农村基层组织工作人员的犯罪按照行为的性质、犯罪客体的属性等方面分别规定由检察机关和公安机关管辖，村基层组织成员只有在协助人民政府从事行政管理工作时，才属于刑法规定的“其他依照法律从事公务的人员”，才能构成贪污、挪用公款或受贿罪，归检察机关管辖。而从事村集体公务时，则构成职务侵占或挪用资金罪，归公安机关管辖。由于管辖规定的不统一，导致检察机关与公安机关之间可能互相推诿或互相争管辖，而群众举报时也根本无法判断是何种犯罪、应属哪个机关管辖，从而影响举报的积极性。三是“从事公务”的范围界定不明确。农村事务十分繁杂，实践中往往很难区分哪些属于“从事公务”、哪些属于“集体事务”，特别对于贪污、挪用村集体账户中的款项，往往因为缺乏证据证实是否属国家公款还是集体组织资金，给司法机关在定性时留下了罪与非罪、此罪与彼罪的困惑。四是对部分受贿行为无法追究其刑事责任。根据现行刑法，对农村基层组织成员在管理村务过程中，利用职务便利，非法收受或索取他人财物的，既不属于依照法律从事公务的人员，不构成受贿罪，也不构成公司企业人员受贿罪，按照罪刑法定原则，不能以犯罪论处。由于法律规定存在漏洞，导致司法机关在惩治农村干部职务犯罪时立案难、取证难、定性难，这一定程度上助长了农村干部职务犯罪的风气。