２００８年第０６期（总第９７期）
沿海企业与科技
ＣＯＡＳＴＡＬＥＮＴＥＲＰＲＩＳＥＳＡＮＤＳＣＩＥＮＣＥ＆ＴＥＣＨＮＯＬＯＧＹ
ＮＯ．０６，２００８（ＣｕｍｕｌａｔｉｖｅｌｙＮＯ．９７）
我国城市建设投资公司发展战略研究
李博楠
［摘
要］
随着我国城市化进程不断向前推进，为更好地解决城市建设资金不足问题，需要建立城投公司来对城市资
产进行经营运作。文章论述城投公司在城市基础设施建设投融资中的主体作用，指出目前存在政府管理方式不当、城投公司自身建设不完善的问题，并提出建立现代企业制度、运用城市经营战略和多元化经营等可持续发展战略，以进一步适应经济社会和城市建设的发展。
［关键词］［作者简介］
基础设施；城投公司；投资；融资；发展战略；现代企业制度；经营城市
李博楠，北京交通大学经济管理学院工程管理专业在读本科生，北京，１０００４４
［文献标识码］Ａ
［文章编号］１００７－７７２３（２００８）０６－００２３－０００３
［中图分类号］Ｆ２９０
城市基础设施，是城市赖以存在和发展的物质基础，是城市经济发展和居民生活改善的必备条件，保障了城市经济和社会可持续发展。为了适应市场经济，快速发展城市建设的需要，全国许多大中城市成立了政府性投资公司，即城市建设投（以下简称“城投公司”）。城投公司的建立资公司
使城市建设初步形成了“政府引导、社会参与、市场运作”的投融资格局，有效地缓解了基础设施建设资金的不足，改善了城市投资环境。但是，我国一些城投公司的发展面临诸多问题，需及时采取适当的发展战略，实现自身的可持续发展，在城市基础设施建设和发展中更好地发挥作用。
２．投资对象。城投公司的投资对象不仅是非
营利性的公用基础设施项目，也要不失时机地投资于营利性的建设项目，以便获得持续提供公共基础设施的经济能力。
３．绩效评价标准。对城投公司经营绩效的评
价不仅要使用经济效益指标，还要对投资项目所产生的社会效益和环境效益进行评价。
（三）城投公司与政府的关系
城投公司与城市政府的关系是“委托—代理—经营”的关系。在城市基础设施建设中，政府制定和实施相关法规、方针政策，以城市经营思想为指导，以市场经济规律优化配置和组合城市公共资产及城市资源为原则，在开放城市资产经营市场的基础上，政府委托城投公司代表、负责城市建设投资与经营。以城投公司为载体进行城市基础设施建设资金的运作，在吸引社会资金参与城市基础设施建设的过程中和对城市整体规划实施及城市基础设施建设规划实施中，城市政府起主导作用。
一、城市建设投资公司概述
（一）城投公司建立及意义
城投公司是按照《公司法》成立的国有投资控股公司，是城市资产市场化的载体，受城市政府授权或委托，负责城市资产投资和经营活动，并担负着城市资产优化配置和保值增值的责任。城投公司的建立，使城市基础设施建设、运营可以以市场政企分开化的方式进行，是经济体制改革中政事、的具体表现，有助于各种经济成分、不同经营类型的企业参与城市资产的投资建设和经营活动，最终形成以企业为主体开展城市资产经营的新模式，更好地完成各项城市基础设施建设任务。
（二）城投公司的特点
城投公司的特点主要体现在以下三个方面：
二、城投公司发展现状
目前，全国已有北京、上海、广州、南京、重庆等几十个大中城市成立了城投公司。城投公司作为政府经营城市的主体，适应了快速发展的城市建设需要，在开放投资领域和融资方面发挥了重大作用。但由于运营时间、市场化程度以及创新意识的不同，我国城投公司发展运作良莠不齐，一些城投公司发展面临着诸多误区和困难。
（一）城市项目建设仍沿用计划经济的管理模式
城投公司成立之初，有些地方政府习惯于直接
１．经营目标。城投公司的主要经营目标不是
利润最大化，而是在完成各城市建设任务基础上公司的可持续发展。为实现自身可持续发展，城投公司还要在经营过程中实现一定的利润。
参与城市经营活动，存在重建设、轻经营，重形象、轻管理的现象。由于多数城投公司的成立采用国有独资公司形式，注册资金来源于政府财政拨款，在财政体制上统收统支，资金高度集中，没有自主权。在这种格局下，一方面城市建设项目过分依赖财政的投资；另一方面财政投入的资金没人监管，用款单位资金投资效益的主动性较差，严重影响了城投公司巨大的融资潜能的发挥，也不利于形成提高财政资金投放效率的“杠杆效应”。既增加了地方财政的负担，又淡化了城投公司城市建设投融资主体的形象。
（二）城市基础设施建设市场缺乏有效、统一的管理
城建基础设施建设部门分散、管理分散、资金分散，阻滞了城投公司建立多元化融资体制的进程。由于政府直接参与城市经营活动，为调动所谓的各方积极性，多方筹措资金，往往把城建基础设施工程交给多个部门负责，这在短时间内保证了工程资金和进度，但从长远看，既不利于集中发挥资产的融资功能，也不利于城投公司多元化投融资体制的建立。因此，城投公司难以借助资金集中的优势，进一步开展资本化运作，同时也阻滞了对民间资金的吸纳和对城建存量的盘活，不利于城投公司的高速、持续发展。
（三）城投公司定位不明确
企业定位不明确造成了产权不清、债务不清的现象。企业产权归属长期缺乏政策上的依据和保障，从而使企业缺乏创新精神和明确的发展方经营权、收益权的脱节和向。同时，也形成了产权、
分散。这将导致一些城市基础设施，在城投公司投资建设完成后，经营权的归属问题迟迟得不到落实，致使这些资产长时间无法经营，严重制约了城投公司按市场规律进行资产经营和资本运作，增加了建设投资资金的回收期，使企业的再投入受到限制，给企业的融资信誉造成了不良的影响。
（四）城投公司资金筹集渠道单一
由于政府财力有限，城投公司资金筹集大部分来源于银行中长期贷款和短期流动资金贷款。又因为城建资产运营权得不到落实，城投公司长期以来资金运营的低效率，影响了银行贷款的积极性。城建项目收益较低，城投公司资产负债率较高，引起了银行对于各项贷款更加谨慎。因此，很多城投公司未能形成良性的资本循环机制，一些运营不佳的城投公司濒临破产。
总的来说，大多数城投公司的运作与发展过分依赖政府，而政府有关部门过度管理和错误的
管理方法，造成了城投公司难以发挥自身作用，阻碍了城投公司的可持续发展。
三、城投公司可持续发展战略
城投公司的发展还需要加强自身建设，不断调整其发展战略，是城投公司突破发展瓶颈的重要途径。
（一）建立现代企业制度
建立和完善现代企业制度使城投公司与政府之间保持正确关系，也是城投公司高效运作，正常进行各项投融资、建设及经营活动的前提。
在城投公司中建立和完善现代企业制度要围绕企业法人地位和公司治理机制两个问题。城投公司的法人地位把城投公司与其投资政府区别开来，既保证投资者城市政府仅在其投资额的限度之内承担城投公司的风险，又使城投公司的运行不会直接受到政府有关部门的影响。明确政府与城投公司之间的产权关系。城市政府对城投公司履行出资人职责，并授权城市国有资产监督管理机构依法履行对城投公司的出资人职责，对城投公司的国有资产进行监督和管理。城投公司是国有独资公司，负责完成政府赋予的使命，承担公司资产保值增值的责任。
公司治理机制则是由城投公司运行、激励、制衡和信息等管理要素所构成的功能体系，既激励城投公司管理层尽可能高效率地使用所支配的资源，又保证了城市政府的基本权利和利益。建立有效的城投公司治理机制，给经理人员一定自由的同时确保其能从城市政府的利益出发来管理好企业，形成对公司经理人员有效的激励和监督机制。还要对城投公司董事会的职责、国有资产监督管理机构的权力、城投公司管理层的激励和约束机制等进行合理的安排，形成科学的内在制衡机制，有效地协调利益相关者之间的责、权、利关系，保证企业的决策效率。
为管理层设计科学的约束和激励机制，以调动城投公司管理层的积极性，充分发挥其经营才能，使他们的管理活动始终围绕着城投公司的发展战略和经营绩效来进行。
（二）运用经营城市的战略
经营城市是指运用市场经济手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本和人力作用资本及其相关的延伸资本等进行有效整合、重组和市场化营运，以期达到为城市再发展提供资金的目的。经营城市的典型做法是把城市作为最大的国有资产来经营，使土地资源、基础设施和城域空间在资产运作中增值，提升城市功能，扩大经营
容量，树立独特的城市形象，创造良好的投资环境，实现经济效益、社会效益和环境效益的协调统一。运用经营城市战略需要用市场经济的观念重新认识、审视城市建设和发展，通过对城市各项资源、资本的统筹运营，最大限度地盘活存量，吸引增量，实现城市存量资源和增量资源效益最大化，进而增强城市经济实力和综合竞争力。
（三）政府投入与社会融资相结合的多元化融资战略
为了实现可持续发展，城投公司必须拥有一定规模的、可赢利的资产，通过这些资产的高效经营为公司未来发展筹集资金，实现资产经营与资金融通的良性互动。
示。
城投公司承担众多的非经营性、准经营性项目的投融资、运营管理职能，城市政府应提供一定的资金投入。城投公司的融资，还应该积极利用资本市场。将公司授权经营范围内的优质基础设施资产进行组合，成立若干能够赢利的子公司，通过促成这些子公司上市拓展城投公司从资本市场融资的渠道。城投公司还可以在未来时期不断向这些成功上市的控股公司注入新投资形成的优质资产，实现资产的良性循环。同时，城投公司凭借其强大的资产存量和优质资产的获利能力，还能够通过债务市场筹集资金。
城投公司公司层面的融资操作方式如下图所
（四）以城市基础设施建设为主的多元化经营战略
大多数城投公司的主要经营仅仅局限于城市基础设施建设领域。随着市场经济快速发展，在面临众多外部和内部环境制约的情形下，城投公司在不断制定和实施发展战略的同时，还应积极采取多元化发展战略。通过参与城建项目的建设和运营积累运作资金和丰富管理经验，扩大其经营范围，如房地产行业、建筑行业等。多元化经营的形式可以采用子母公司附属的形式，在城投集团公司下附属经营不同行业的子公司，如中国武汉天雄置业等１５个公司。多元化经营拓宽了城投公司融资渠道，有利于资产的良性循环，增强了企业的整体实力。
载体，城投公司在城市基础设施建设资金筹集方面发挥了很大作用，但城投公司在发展中存在着较为突出的问题，值得我们深思和解决。建立现代企业制度，运用经营城市的理念，寻求多元化融资渠道，拓展多元化经营范围是城投公司实现可持续发展的重要战略。城投公司还要处理好与政府的关系，通过战略的制定和实施，促进城市建设投资公司自身建设的完善和在城市建设中做出更大的贡献。
［参考文献］
论文，２００４．
［２］毛节程．从城市经营战略看城投公司的发展方向［Ｊ］．管
（８）．理论坛，２００２，
［３］莫雄．城市经营与城投公司的战略调整［Ｊ］．发展战略，
（９）．２００４，
［４］常海华．天津市城市基础设施企业的融资与改革研究
［Ｄ］．天津大学硕士论文
，２００５．
［Ｄ］．东南大学硕士城投公司下属有水务集团、燃气集团、轨道公司、［１］孟康．城市基础设施投融资模式研究
四、总结
城投公司是经济发展和城市建设发展的产物，是城市经营的需要。作为政府连接建设市场的
２００８年第０６期（总第９７期）
沿海企业与科技
ＣＯＡＳＴＡＬＥＮＴＥＲＰＲＩＳＥＳＡＮＤＳＣＩＥＮＣＥ＆ＴＥＣＨＮＯＬＯＧＹ
ＮＯ．０６，２００８（ＣｕｍｕｌａｔｉｖｅｌｙＮＯ．９７）
我国城市建设投资公司发展战略研究
李博楠
［摘
要］
随着我国城市化进程不断向前推进，为更好地解决城市建设资金不足问题，需要建立城投公司来对城市资
产进行经营运作。文章论述城投公司在城市基础设施建设投融资中的主体作用，指出目前存在政府管理方式不当、城投公司自身建设不完善的问题，并提出建立现代企业制度、运用城市经营战略和多元化经营等可持续发展战略，以进一步适应经济社会和城市建设的发展。
［关键词］［作者简介］
基础设施；城投公司；投资；融资；发展战略；现代企业制度；经营城市
李博楠，北京交通大学经济管理学院工程管理专业在读本科生，北京，１０００４４
［文献标识码］Ａ
［文章编号］１００７－７７２３（２００８）０６－００２３－０００３
［中图分类号］Ｆ２９０
城市基础设施，是城市赖以存在和发展的物质基础，是城市经济发展和居民生活改善的必备条件，保障了城市经济和社会可持续发展。为了适应市场经济，快速发展城市建设的需要，全国许多大中城市成立了政府性投资公司，即城市建设投（以下简称“城投公司”）。城投公司的建立资公司
使城市建设初步形成了“政府引导、社会参与、市场运作”的投融资格局，有效地缓解了基础设施建设资金的不足，改善了城市投资环境。但是，我国一些城投公司的发展面临诸多问题，需及时采取适当的发展战略，实现自身的可持续发展，在城市基础设施建设和发展中更好地发挥作用。
２．投资对象。城投公司的投资对象不仅是非
营利性的公用基础设施项目，也要不失时机地投资于营利性的建设项目，以便获得持续提供公共基础设施的经济能力。
３．绩效评价标准。对城投公司经营绩效的评
价不仅要使用经济效益指标，还要对投资项目所产生的社会效益和环境效益进行评价。
（三）城投公司与政府的关系
城投公司与城市政府的关系是“委托—代理—经营”的关系。在城市基础设施建设中，政府制定和实施相关法规、方针政策，以城市经营思想为指导，以市场经济规律优化配置和组合城市公共资产及城市资源为原则，在开放城市资产经营市场的基础上，政府委托城投公司代表、负责城市建设投资与经营。以城投公司为载体进行城市基础设施建设资金的运作，在吸引社会资金参与城市基础设施建设的过程中和对城市整体规划实施及城市基础设施建设规划实施中，城市政府起主导作用。
一、城市建设投资公司概述
（一）城投公司建立及意义
城投公司是按照《公司法》成立的国有投资控股公司，是城市资产市场化的载体，受城市政府授权或委托，负责城市资产投资和经营活动，并担负着城市资产优化配置和保值增值的责任。城投公司的建立，使城市基础设施建设、运营可以以市场政企分开化的方式进行，是经济体制改革中政事、的具体表现，有助于各种经济成分、不同经营类型的企业参与城市资产的投资建设和经营活动，最终形成以企业为主体开展城市资产经营的新模式，更好地完成各项城市基础设施建设任务。
（二）城投公司的特点
城投公司的特点主要体现在以下三个方面：
二、城投公司发展现状
目前，全国已有北京、上海、广州、南京、重庆等几十个大中城市成立了城投公司。城投公司作为政府经营城市的主体，适应了快速发展的城市建设需要，在开放投资领域和融资方面发挥了重大作用。但由于运营时间、市场化程度以及创新意识的不同，我国城投公司发展运作良莠不齐，一些城投公司发展面临着诸多误区和困难。
（一）城市项目建设仍沿用计划经济的管理模式
城投公司成立之初，有些地方政府习惯于直接
１．经营目标。城投公司的主要经营目标不是
利润最大化，而是在完成各城市建设任务基础上公司的可持续发展。为实现自身可持续发展，城投公司还要在经营过程中实现一定的利润。
参与城市经营活动，存在重建设、轻经营，重形象、轻管理的现象。由于多数城投公司的成立采用国有独资公司形式，注册资金来源于政府财政拨款，在财政体制上统收统支，资金高度集中，没有自主权。在这种格局下，一方面城市建设项目过分依赖财政的投资；另一方面财政投入的资金没人监管，用款单位资金投资效益的主动性较差，严重影响了城投公司巨大的融资潜能的发挥，也不利于形成提高财政资金投放效率的“杠杆效应”。既增加了地方财政的负担，又淡化了城投公司城市建设投融资主体的形象。
（二）城市基础设施建设市场缺乏有效、统一的管理
城建基础设施建设部门分散、管理分散、资金分散，阻滞了城投公司建立多元化融资体制的进程。由于政府直接参与城市经营活动，为调动所谓的各方积极性，多方筹措资金，往往把城建基础设施工程交给多个部门负责，这在短时间内保证了工程资金和进度，但从长远看，既不利于集中发挥资产的融资功能，也不利于城投公司多元化投融资体制的建立。因此，城投公司难以借助资金集中的优势，进一步开展资本化运作，同时也阻滞了对民间资金的吸纳和对城建存量的盘活，不利于城投公司的高速、持续发展。
（三）城投公司定位不明确
企业定位不明确造成了产权不清、债务不清的现象。企业产权归属长期缺乏政策上的依据和保障，从而使企业缺乏创新精神和明确的发展方经营权、收益权的脱节和向。同时，也形成了产权、
分散。这将导致一些城市基础设施，在城投公司投资建设完成后，经营权的归属问题迟迟得不到落实，致使这些资产长时间无法经营，严重制约了城投公司按市场规律进行资产经营和资本运作，增加了建设投资资金的回收期，使企业的再投入受到限制，给企业的融资信誉造成了不良的影响。
（四）城投公司资金筹集渠道单一
由于政府财力有限，城投公司资金筹集大部分来源于银行中长期贷款和短期流动资金贷款。又因为城建资产运营权得不到落实，城投公司长期以来资金运营的低效率，影响了银行贷款的积极性。城建项目收益较低，城投公司资产负债率较高，引起了银行对于各项贷款更加谨慎。因此，很多城投公司未能形成良性的资本循环机制，一些运营不佳的城投公司濒临破产。
总的来说，大多数城投公司的运作与发展过分依赖政府，而政府有关部门过度管理和错误的
管理方法，造成了城投公司难以发挥自身作用，阻碍了城投公司的可持续发展。
三、城投公司可持续发展战略
城投公司的发展还需要加强自身建设，不断调整其发展战略，是城投公司突破发展瓶颈的重要途径。
（一）建立现代企业制度
建立和完善现代企业制度使城投公司与政府之间保持正确关系，也是城投公司高效运作，正常进行各项投融资、建设及经营活动的前提。
在城投公司中建立和完善现代企业制度要围绕企业法人地位和公司治理机制两个问题。城投公司的法人地位把城投公司与其投资政府区别开来，既保证投资者城市政府仅在其投资额的限度之内承担城投公司的风险，又使城投公司的运行不会直接受到政府有关部门的影响。明确政府与城投公司之间的产权关系。城市政府对城投公司履行出资人职责，并授权城市国有资产监督管理机构依法履行对城投公司的出资人职责，对城投公司的国有资产进行监督和管理。城投公司是国有独资公司，负责完成政府赋予的使命，承担公司资产保值增值的责任。
公司治理机制则是由城投公司运行、激励、制衡和信息等管理要素所构成的功能体系，既激励城投公司管理层尽可能高效率地使用所支配的资源，又保证了城市政府的基本权利和利益。建立有效的城投公司治理机制，给经理人员一定自由的同时确保其能从城市政府的利益出发来管理好企业，形成对公司经理人员有效的激励和监督机制。还要对城投公司董事会的职责、国有资产监督管理机构的权力、城投公司管理层的激励和约束机制等进行合理的安排，形成科学的内在制衡机制，有效地协调利益相关者之间的责、权、利关系，保证企业的决策效率。
为管理层设计科学的约束和激励机制，以调动城投公司管理层的积极性，充分发挥其经营才能，使他们的管理活动始终围绕着城投公司的发展战略和经营绩效来进行。
（二）运用经营城市的战略
经营城市是指运用市场经济手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本和人力作用资本及其相关的延伸资本等进行有效整合、重组和市场化营运，以期达到为城市再发展提供资金的目的。经营城市的典型做法是把城市作为最大的国有资产来经营，使土地资源、基础设施和城域空间在资产运作中增值，提升城市功能，扩大经营
容量，树立独特的城市形象，创造良好的投资环境，实现经济效益、社会效益和环境效益的协调统一。运用经营城市战略需要用市场经济的观念重新认识、审视城市建设和发展，通过对城市各项资源、资本的统筹运营，最大限度地盘活存量，吸引增量，实现城市存量资源和增量资源效益最大化，进而增强城市经济实力和综合竞争力。
（三）政府投入与社会融资相结合的多元化融资战略
为了实现可持续发展，城投公司必须拥有一定规模的、可赢利的资产，通过这些资产的高效经营为公司未来发展筹集资金，实现资产经营与资金融通的良性互动。
示。
城投公司承担众多的非经营性、准经营性项目的投融资、运营管理职能，城市政府应提供一定的资金投入。城投公司的融资，还应该积极利用资本市场。将公司授权经营范围内的优质基础设施资产进行组合，成立若干能够赢利的子公司，通过促成这些子公司上市拓展城投公司从资本市场融资的渠道。城投公司还可以在未来时期不断向这些成功上市的控股公司注入新投资形成的优质资产，实现资产的良性循环。同时，城投公司凭借其强大的资产存量和优质资产的获利能力，还能够通过债务市场筹集资金。
城投公司公司层面的融资操作方式如下图所
（四）以城市基础设施建设为主的多元化经营战略
大多数城投公司的主要经营仅仅局限于城市基础设施建设领域。随着市场经济快速发展，在面临众多外部和内部环境制约的情形下，城投公司在不断制定和实施发展战略的同时，还应积极采取多元化发展战略。通过参与城建项目的建设和运营积累运作资金和丰富管理经验，扩大其经营范围，如房地产行业、建筑行业等。多元化经营的形式可以采用子母公司附属的形式，在城投集团公司下附属经营不同行业的子公司，如中国武汉天雄置业等１５个公司。多元化经营拓宽了城投公司融资渠道，有利于资产的良性循环，增强了企业的整体实力。
载体，城投公司在城市基础设施建设资金筹集方面发挥了很大作用，但城投公司在发展中存在着较为突出的问题，值得我们深思和解决。建立现代企业制度，运用经营城市的理念，寻求多元化融资渠道，拓展多元化经营范围是城投公司实现可持续发展的重要战略。城投公司还要处理好与政府的关系，通过战略的制定和实施，促进城市建设投资公司自身建设的完善和在城市建设中做出更大的贡献。
［参考文献］
论文，２００４．
［２］毛节程．从城市经营战略看城投公司的发展方向［Ｊ］．管
（８）．理论坛，２００２，
［３］莫雄．城市经营与城投公司的战略调整［Ｊ］．发展战略，
（９）．２００４，
［４］常海华．天津市城市基础设施企业的融资与改革研究
［Ｄ］．天津大学硕士论文
，２００５．
［Ｄ］．东南大学硕士城投公司下属有水务集团、燃气集团、轨道公司、［１］孟康．城市基础设施投融资模式研究
四、总结
城投公司是经济发展和城市建设发展的产物，是城市经营的需要。作为政府连接建设市场的