政府是农民专业合作社建设的直接组织者、引导者和支持者，农民可以通过专业合作社把自己的愿望和要求反映给政府有关部门，增强政府对乡村建设支持和扶持的针对性和实效性。本文通过调查分析发现，合作社社员在教育培训、资金融通、项目扶持、土地、人才和市场等多方面需要政府加大扶持力度。政府应制订一系列政策，如加强教育培训，放宽贷款条件，在资金支持方面给予更加优惠的措施，加大人才引进力度，进一步加强监督合作社内部行为等，以促进合作社的进一步发展。 [关键词]农民专业合作社；扶持政策需求；乡村建设 [中图分类号]F321.4 [文献标识码]A [文章编号]1004-518X（2012）07-0236-05 涂琼理（1966-），男，华中农业大学经济管理学院博士生，主要研究方向为农村经济管理； 钟涨宝（1963-），男，华中农业大学文法学院教授，博士生导师，主要研究方向为农村经济管理。（湖北武汉 430070） 自从我国农村开始实行家庭联产承包责任制后，特别是农村税费改革以后，各级政府对农村的管理缺乏有效手段，国家的各项支农惠农政策因缺乏有效的载体而常常落空，农民专业合作社的出现则恰恰弥补了这个空白，成为农民直接与政府沟通的桥梁和落实国家政策的载体。笔者通过对江西省进行实地调研，对农民专业合作社社员的政策扶持需求加以分析，为政府制定有效的扶持政策提供依据。 一、江西省农民专业合作社发展的现状 据江西省工商部门的数据统计，截至2011年底，江西省在工商部门登记注册的合作社已达15302家，入社成员超过16万户，出资总额为227亿元，带动非社员农户达到155万户。据江西省农业部门不完全统计，社员户均收入普遍比非社员农户增加20%以上。 江西省农民专业合作社的发展呈现出数量增长快、带动农户多、产业分布广、服务内容宽等特征。从发展数量上看，合作社总数位列全国十名左右。据江西省农业部门的数据统计，2007年底全省合作社为1663家，2008年底为4426家，2009年底达到8416家，2010年底为12000家，连续多年跨越式增长。从产业分布看，合作社辐射领域不断拓宽，广泛分布在各个产业和环节。其中，种植业占46.8%，养殖业占42.5%，种植业主要集中在瓜果、蔬菜、茶叶等经济作物。从服务内容看，合作社逐步从起步时的技术互助、信息传播，扩展到资金、技术、劳动等多方面的合作，从生产领域逐步向生产、流通、加工一体化经营发展。 农民专业合作社已逐步成为推进农业产业化经营的重要力量。各级政府的扶持政策为农民合作社发展营造了良好环境。在制度体系保障、财政扶持保障、项目支持保障、金融支持保障和权益维护保障等方面出台了多项措施。 但江西省农民合作社在发展过程中也存在一些不容忽视的问题。特别是在政策扶持方面，中央和省里出台的各项优惠政策贯彻或落实不到位，发展环境还需进一步优化等，在一定程度上制约了社员创办和加入合作社的积极性，制约了合作社制度优越性的充分发挥，违背了政府发展农民专业合作社的初衷。 二、农民专业合作社的政策需求调查分析 （一）调查方式和数据来源的说明 在充分考虑江西省地理位置、区域发展水平、人地因素、区位条件、资源禀赋等因素的基础上，采取随机抽样，在江西省选择芦溪县、南昌县和高安市，进行农民专业合作社入户问卷调查。为了确保调查质量，在正式调查之前，在江西省南昌县蒋巷镇进行了预调查，并根据预调查的经验进一步修改问卷，从而增强了问卷提问和答题选项的针对性和全面性。我们还对调查员进行了政府扶持政策需求现状分析以及入社调查方法的培训，使调查员熟悉调查问卷，掌握访谈技术，并增强责任心。 2011年7-8月期间，笔者分赴上述三个县市进行调研，每个县（区、县级市）按照分层抽样的方式选择一到两个乡（镇），每个乡镇走访了三四个农民专业合作社，每个农民专业合作社按照大户社员1～2个，管理人员1-2个，一般社员3～4个进行问卷调查，共收回调查问卷120份。在数据整理、审核、编码、录入过程中，确认了与本实证研究相关的有效问卷97份。 （二）政府扶持政策及满意度评价分析 1.农民专业合作社享有的政府优惠政策 为了解农民专业合作社享有哪些政府优惠措施，设计了这样一个问题：“具体享受到了哪些优惠政策？”选项为：A教育及培训政策；B资金及融资政策；C项目政策（包括农业综合开发、土地整理、基地建设示范等项目）；D土地政策；E市场政策；F税收优惠政策；G人才政策；H其他。采用多选项分析，统计数据表明：在43份该题的有效问答中，享受E政策的占4.5%，享受F政策的占12.5%，享受A政策的占38.6%，享受B政策的占18.2%，享受G政策的占2.3%，享受C政策的占22.7%，享受D政策的占1.1%。这说明政府比较重视教育培训和资金融资政策，其原因是：目前参加农民专业合作社的社员素质不高，提高社员素养有利于其对政府扶持政策的领会，从而更好地运用这些政策谋求利益；重视资金及融资政策，是为了给农民专业合作社提供资金供其发展。市场政策方面，政府提供的较少，由于农民专业合作社是为了应对农民在市场面前弱势而集合起来的组织，政府应提供更好更多的市场政策，保障农民专业合作社健康的发展，另外人才政策方面，任何一个组织都是需要人才的，也是至关重要的，同样农民专业合作社的发展也需要人才。 2.关于农民专业合作社政府扶持政策的总体满意度分析 为了解农民专业合作社社员对现有政府政策满意度，设计“您对现有的关于农民专业合作社扶持政策的总体满意度”。选项为五个，分别是：A很满意；B较满意；c一般；D不太满意；E很不满意。我们发现（见表1），在71个有效回答中，36.6%的社员选择“很满意”，29.6%的社员选择“较满意”，15.5%的选择“一般”，15.5%的选择“不太满意”，只有2.8%的选择“很不满意”。从总体上来讲，社员对政府扶持政策还是满意的，不太满意的占15.5%，说明政府扶持政策还存在一些需要改进的地方。 （三）扶持政策需求分析 根据当前农民专业合作社发展的政策环境，下文就农民专业合作社的教育培训、资金融通、项目扶持、土地政策、人才需求和市场需求等方面进行调查分析。 1.教育及培训需求分析 为了解农民专业合作社教育培训状况，问卷设计了这样一个问题：“您所在专业合作社有没有获得教育及培训？”选择答案有：A知道；B没有；C不知道。结果显示：97个有效回答中，有74名社员选择“有”，17名社员选择“没有”，5名社员选择“不知道”。说明大部分农民专业合作社社员获得了政府教育培训，同时有一小部分社员没有获得教育培训甚至有少数社员不了解这一政府扶持政策。在问及“您对现有的教育及培训的满意度”时，在78个有效回答中有29.9%的社员回答“很满意”，29.9%的回答“较满意”，14.4%的回答“一般”，6.2%的回答“不太满意”，没有社员回答“很不满意”。 我们对社员没有获得政府所提供的教育培训政策主要原因做进一步了解，有7.7%的社员选择“合作社领导重视不够”，46.2%选择“缺乏聘请培训师的资金”，30.8%选择“社员本身不愿意参加培训”，15.4%选择“难以聘请相关领域的培训师”，可见社员认为没有获得教育培训政策的主要原因是缺乏资金，因为合作社社员参股资金不能用于聘请培训师，合作社没有其他资金来源，所以需要政府提供资金援助来使社员获得教育培训；其次是社员自身不愿意参加，这是由于社员不了解教育培训的重要性，同时说明教育培训力度不够，不能让他们充分意识到参与农民专业合作社的重要性。调查时我们也发现，政府所提供的教育培训政策存在力度不够、针对性不强、涉及面不广等问题，另外合作社社员素质不高，需要经过教育培训来提高他们的意识。在实际调研时很多社员不清楚怎么建设农民专业合作社，对合作社的意义和重要性理解不够。 2.资金及融资需求分析 为了了解农民专业合作社资金需求状况，先是设计了这样一个问题“您所在的合作社有没有获得外部资金支持（政府资助或银行贷款）”，97个有效回答中，有30.21%的社员选择“有”，有60.42%的社员选择“没有”，有9.38%的社员选择“不知道”。可见，合作社发展过程中，大部分社员并没有获得外部资金及融资。没有获得政府资助或银行贷款的主要原因有：40.8%的社员认为“政府缺乏支持合作社发展的有效的融资政策”，8.5%的社员认为“专业合作社章程中有资金及融资方面的缺陷”，19.7%的社员认为“由合作社其他社员对资金需求不同所导致的”，31.0%的社员认为“银行业对农业投入资金及融资政策的歧视”。为此，政府应该重新审视自己所提供的扶持政策，找出原因，以使扶持政策落到实处；其次是银行业对农业投入的资金及融资歧视，由于农业收入具有不稳定性，而且农民没有担保的物品，在资金融资方面力量弱小，银行应降低贷款门槛，为此政府应制定对农民专业合作社资金的多方支持政策。在实地调查中，我们了解到有些合作社是通过三户联保措施来解决资金问题，就是三户社员为了贷款，需要联合起来才能贷到款，并且遵照自愿原则，但是如果一户社员不能及时偿还贷款，那么其他两户要承担连带责任。 3.项目需求分析 为了促进农民专业合作社更好地发展，政府提供了部分项目扶持政策，主要包括农业综合开发、基地示范项目建设等。调查中发现，13.4%的农民专业合作社曾获得政府提供的项目支持，50.5%没有获得，另有35.1%不知道有项目扶持政策。在社员对项目扶持政策的满意度调查中发现：38%的社员感觉很满意，34.0%的社员感觉较满意，16.0%的社员感觉一般，另有12.0%的社员感觉不太满意。对于已经获得项目扶持政策的合作社来说，项目扶持政策总体评价较好，但是仍有一些社员对这一政策“不太满意”，因此，应进一步完善项目扶持政策，提高项目扶持力度，力求落到实处为农民带来实实在在的利益。 进一步分析没有获得项目扶持政策的主要原因，调查结果显示，43.8%的社员认为是“政府没有提供相关项目扶持政策”，9.4%的社员认为“所在农民专业合作社地区不适合搞相关项目”，26.6%的社员觉得“政府落实项目扶持政策不足”，20.3%的认为“农民专业合作社不够相关项目扶持政策的条件”。接近一半的社员认为政府没有提供相关的项目扶持政策，说明政府的项目扶持政策宣传不到位或者由于合作社没有把政府扶持政策宣传、落实好，为此，应加强对基层干部人员的教育培训和监督，让他们意识到政府扶持政策对合作社的重要性，同时确保政府扶持政策能够及时有效地传达到合作社。 4.土地政策需求分析 52%的社员认为农村土地政策对合作社的发展“很重要”，22%的社员觉得“较重要”，13%的社员感觉“一般”，6%的社员则认为“不太重要”，1%的人认为“很不重要”，6%的人没有作答。 为了考察农民专业合作社对土地政策的需求，我们设计问题“您认为合作社需要什么样的土地政策”，选项包括：A延长土地承包经营权期限；B扩大农地生产规模；c允许农地抵押贷款；D取消土地转让的限制条件；E其他（请补充）。结果显示，25.3%的社员选择“延长土地承包经营权期限”，30.7%的社员选择“扩大农地生产规模”，34.7%选择“允许农地抵押贷款”，9.3%的社员选择“取消土地转让限制条件”。从中可知，“允许农地抵押贷款”是当前社员最需要的土地政策，从另一个侧面来说，大部分的农民专业合作社缺乏资金。还有相当部分社员选择了“延长土地承包经营权期限”和“扩大农业生产规模”，这从侧面反映出当前许多农民专业合作社正在谋求发展壮大。 5.人才需求分析 关于从外部引进人才对合作社发展的重要程度，有75.0%的社员认为“很重要”，20.8%的社员认为“较重要”，3.1%的社员认为“一般”，1.0%的社员认为“不太重要”。由此可见，大部分社员对人才政策对合作社的发展重要性有着深刻的认识。在问及“您所在合作社是否从外部引进了人才”时，67.5%的社员回答“否”，32.5%的社员回答“是”。可以看出大多数合作社没有从外部引进人才，究其原因主要是：缺乏聘请人才的资金导致人才不愿意来。目前农民专业合作社最需要的三种人才依次为“技术人才”、“管理人才”和“市场开拓人才”。 6.市场需求分析 在考察现在的市场环境是否规范时，有5.4%的社员认为“很规范”，33.3%的社员认为“较规范”，35.5%的社员觉得“一般”，24.7%的社员觉得“不太规范”，1.1%的社员认为“很不规范”。可见，总体来说，目前市场环境对农民专业合作社的发展不够理想。为了进一步了解市场环境不规范的主要原因什么，问卷设计了这样一个问题“如果您认为现在市场环境尚缺乏规范，其主要原因是”，选项为：A政府的过度干预；B有关市场的法规不健全；C人为因素干扰；D其他”。统计数据显示：6.1%的社员选择“政府的过度干预”，40.8%选择“有关市场的法规不健全”，49.0%选择“人为因素干扰”，4.1%选择“其他”。可见，社员认为市场缺乏规范的最主要原因是“人为因素干扰”，其次是“有关市场的政府政策不健全”，为此，政府在对市场进行宏观调控的同时需着重整治市场环境的不规范。 三、优化农民专业合作社扶持政策的启示 现阶段尽管我国农民专业合作社正处于初步发展阶段，但各级政府对于农民专业合作社发展已提供了多方面的政策（制度）支持，如国家层面上的扶持政策、明确地位、财政支持等，以及地方政府层面上的财政、土地、用电、税收、金融保险、教育培训等政策；但总体上，当前我国农民专业合作社发展的实际制度数量和质量供给远远少于需要的程度，这是一种制度供给不足型非均衡，虽然制度供给的非均衡性并没有像制度供给异化那样给农民专业合作社发展造成严重的影响，但是长期的非均衡性存在必然会制约专业合作社的进一步持续健康发展。 为了实现农民专业合作社制度需求与供给的均衡，结合扶持政策需求六个方面的实证分析，提出如下相关政策启示及建议： （一）完善政府公共服务政策 当前农村公共服务产品已远远不能满足专业合作社发展的需要，应加大公共服务体系建设的力度。一是加强农民教育和合作教育服务体系建设。当前正是农民专业合作社大规模创立阶段，政府重点应整合力量，加强《农民专业合作社法》宣传，普及合作知识，帮助合作社培养经营人员、财会人员。二是构建专业合作社农产品品牌扶持和加工出口体系，增强其产品市场的稳定性。由于当前大部分专业合作社规模小、技术水平低、市场竞争力不强，产品销路没有保证，政府应当支持专业合作社品牌产品，扶持其建立加工和出口体系，增强其产品市场的稳定性。三是完善农资供销体系，确保其获得稳定的生产资料供应，并在购买到足够生产资料的同时，在价格上获得一定优惠。四是健全农业科技创新和成果推广服务、市场信息服务、融资服务、会计与审计服务、政策法律咨询等公共服务体系。 （二）加大财政配套的金融支持 在财政资金直接支持的同时，要鼓励金融部门大力扶持合作社。针对农民专业合作社无抵押、无担保、贷款难的问题，政府可以通过担保或安排风险抵押金等多种形式，通过农村信贷机构向农民专业合作社提供低息和贴息贷款。同时，财政资金支持要突出重点环节。财政资金安排要统筹兼顾、保证重点、照顾一般。在重点扶持典型合作社的同时，要大力扶持带动性强、具有发展潜力的尚处于起步阶段的合作社。此外，财政资金支持方式要灵活多样，坚持多渠道、多层次投入。 （三）建立和完善农地经营权流转制度 农地经营权的充分流转将为我国农民专业合作社的融资提供更多的选择路径，促进合作社的融资。在土地使用政策上应科学界定农村土地产权，长期稳定土地承包制；建立科学的价值评估体系，发展农地经营权流转合作社。 （四）完善税收减免的政策机制 美国19世纪末政府豁免了合作社的全部税负；意大利合作社免缴不动产税；德国对合作社用税后利润进行投资的部分免征所得税。我国中央政府应根据各地成功的税收优惠政策，统一制定专门的税收优惠政策，建立专门的农民合作社税收体系，对于新成立的专业合作社三年内免征各种税等，从而鼓励农民自发成立专业合作社。基于合作社为农业生产产前、产中、产后提供的技术服务等具有部分公共物品性质，应免征营业税，其收入免征所得税；销售社员农产品收入则免征增值税；对其社员的股息、红利等资金收益也应免征个人所得税。应当利用减免营业税、所得税、设备进口税或出口全额退税等优惠政策，引导其开展农产品加工和出口业务，以增强其市场竞争能力。地方政府应根据国家有关农民专业合作社的税收优惠政策，在地方税的范围内积极实施，如采取低税率政策或免征所得税等给予最大限度的税收优惠，支持其发展。 进一步的政策启示是：政府要发挥其公共服务职能，维护市场公平合理交易，打击市场的不法行为，推进市场环境的规范运行。地方政府还应根据国家有关农民专业合作社的税收优惠政策，在地方税的范围内积极实施低税率政策或免征所得税等最大限度的税收优惠。此外，政府应加大对农民专业合作社扶持政策的落实，加强监督合作社内部行为，做到公平公开，促进合作社内部人员的团结合作。 [责任编辑：薛华]
政府是农民专业合作社建设的直接组织者、引导者和支持者，农民可以通过专业合作社把自己的愿望和要求反映给政府有关部门，增强政府对乡村建设支持和扶持的针对性和实效性。本文通过调查分析发现，合作社社员在教育培训、资金融通、项目扶持、土地、人才和市场等多方面需要政府加大扶持力度。政府应制订一系列政策，如加强教育培训，放宽贷款条件，在资金支持方面给予更加优惠的措施，加大人才引进力度，进一步加强监督合作社内部行为等，以促进合作社的进一步发展。 [关键词]农民专业合作社；扶持政策需求；乡村建设 [中图分类号]F321.4 [文献标识码]A [文章编号]1004-518X（2012）07-0236-05 涂琼理（1966-），男，华中农业大学经济管理学院博士生，主要研究方向为农村经济管理； 钟涨宝（1963-），男，华中农业大学文法学院教授，博士生导师，主要研究方向为农村经济管理。（湖北武汉 430070） 自从我国农村开始实行家庭联产承包责任制后，特别是农村税费改革以后，各级政府对农村的管理缺乏有效手段，国家的各项支农惠农政策因缺乏有效的载体而常常落空，农民专业合作社的出现则恰恰弥补了这个空白，成为农民直接与政府沟通的桥梁和落实国家政策的载体。笔者通过对江西省进行实地调研，对农民专业合作社社员的政策扶持需求加以分析，为政府制定有效的扶持政策提供依据。 一、江西省农民专业合作社发展的现状 据江西省工商部门的数据统计，截至2011年底，江西省在工商部门登记注册的合作社已达15302家，入社成员超过16万户，出资总额为227亿元，带动非社员农户达到155万户。据江西省农业部门不完全统计，社员户均收入普遍比非社员农户增加20%以上。 江西省农民专业合作社的发展呈现出数量增长快、带动农户多、产业分布广、服务内容宽等特征。从发展数量上看，合作社总数位列全国十名左右。据江西省农业部门的数据统计，2007年底全省合作社为1663家，2008年底为4426家，2009年底达到8416家，2010年底为12000家，连续多年跨越式增长。从产业分布看，合作社辐射领域不断拓宽，广泛分布在各个产业和环节。其中，种植业占46.8%，养殖业占42.5%，种植业主要集中在瓜果、蔬菜、茶叶等经济作物。从服务内容看，合作社逐步从起步时的技术互助、信息传播，扩展到资金、技术、劳动等多方面的合作，从生产领域逐步向生产、流通、加工一体化经营发展。 农民专业合作社已逐步成为推进农业产业化经营的重要力量。各级政府的扶持政策为农民合作社发展营造了良好环境。在制度体系保障、财政扶持保障、项目支持保障、金融支持保障和权益维护保障等方面出台了多项措施。 但江西省农民合作社在发展过程中也存在一些不容忽视的问题。特别是在政策扶持方面，中央和省里出台的各项优惠政策贯彻或落实不到位，发展环境还需进一步优化等，在一定程度上制约了社员创办和加入合作社的积极性，制约了合作社制度优越性的充分发挥，违背了政府发展农民专业合作社的初衷。 二、农民专业合作社的政策需求调查分析 （一）调查方式和数据来源的说明 在充分考虑江西省地理位置、区域发展水平、人地因素、区位条件、资源禀赋等因素的基础上，采取随机抽样，在江西省选择芦溪县、南昌县和高安市，进行农民专业合作社入户问卷调查。为了确保调查质量，在正式调查之前，在江西省南昌县蒋巷镇进行了预调查，并根据预调查的经验进一步修改问卷，从而增强了问卷提问和答题选项的针对性和全面性。我们还对调查员进行了政府扶持政策需求现状分析以及入社调查方法的培训，使调查员熟悉调查问卷，掌握访谈技术，并增强责任心。 2011年7-8月期间，笔者分赴上述三个县市进行调研，每个县（区、县级市）按照分层抽样的方式选择一到两个乡（镇），每个乡镇走访了三四个农民专业合作社，每个农民专业合作社按照大户社员1～2个，管理人员1-2个，一般社员3～4个进行问卷调查，共收回调查问卷120份。在数据整理、审核、编码、录入过程中，确认了与本实证研究相关的有效问卷97份。 （二）政府扶持政策及满意度评价分析 1.农民专业合作社享有的政府优惠政策 为了解农民专业合作社享有哪些政府优惠措施，设计了这样一个问题：“具体享受到了哪些优惠政策？”选项为：A教育及培训政策；B资金及融资政策；C项目政策（包括农业综合开发、土地整理、基地建设示范等项目）；D土地政策；E市场政策；F税收优惠政策；G人才政策；H其他。采用多选项分析，统计数据表明：在43份该题的有效问答中，享受E政策的占4.5%，享受F政策的占12.5%，享受A政策的占38.6%，享受B政策的占18.2%，享受G政策的占2.3%，享受C政策的占22.7%，享受D政策的占1.1%。这说明政府比较重视教育培训和资金融资政策，其原因是：目前参加农民专业合作社的社员素质不高，提高社员素养有利于其对政府扶持政策的领会，从而更好地运用这些政策谋求利益；重视资金及融资政策，是为了给农民专业合作社提供资金供其发展。市场政策方面，政府提供的较少，由于农民专业合作社是为了应对农民在市场面前弱势而集合起来的组织，政府应提供更好更多的市场政策，保障农民专业合作社健康的发展，另外人才政策方面，任何一个组织都是需要人才的，也是至关重要的，同样农民专业合作社的发展也需要人才。 2.关于农民专业合作社政府扶持政策的总体满意度分析 为了解农民专业合作社社员对现有政府政策满意度，设计“您对现有的关于农民专业合作社扶持政策的总体满意度”。选项为五个，分别是：A很满意；B较满意；c一般；D不太满意；E很不满意。我们发现（见表1），在71个有效回答中，36.6%的社员选择“很满意”，29.6%的社员选择“较满意”，15.5%的选择“一般”，15.5%的选择“不太满意”，只有2.8%的选择“很不满意”。从总体上来讲，社员对政府扶持政策还是满意的，不太满意的占15.5%，说明政府扶持政策还存在一些需要改进的地方。 （三）扶持政策需求分析 根据当前农民专业合作社发展的政策环境，下文就农民专业合作社的教育培训、资金融通、项目扶持、土地政策、人才需求和市场需求等方面进行调查分析。 1.教育及培训需求分析 为了解农民专业合作社教育培训状况，问卷设计了这样一个问题：“您所在专业合作社有没有获得教育及培训？”选择答案有：A知道；B没有；C不知道。结果显示：97个有效回答中，有74名社员选择“有”，17名社员选择“没有”，5名社员选择“不知道”。说明大部分农民专业合作社社员获得了政府教育培训，同时有一小部分社员没有获得教育培训甚至有少数社员不了解这一政府扶持政策。在问及“您对现有的教育及培训的满意度”时，在78个有效回答中有29.9%的社员回答“很满意”，29.9%的回答“较满意”，14.4%的回答“一般”，6.2%的回答“不太满意”，没有社员回答“很不满意”。 我们对社员没有获得政府所提供的教育培训政策主要原因做进一步了解，有7.7%的社员选择“合作社领导重视不够”，46.2%选择“缺乏聘请培训师的资金”，30.8%选择“社员本身不愿意参加培训”，15.4%选择“难以聘请相关领域的培训师”，可见社员认为没有获得教育培训政策的主要原因是缺乏资金，因为合作社社员参股资金不能用于聘请培训师，合作社没有其他资金来源，所以需要政府提供资金援助来使社员获得教育培训；其次是社员自身不愿意参加，这是由于社员不了解教育培训的重要性，同时说明教育培训力度不够，不能让他们充分意识到参与农民专业合作社的重要性。调查时我们也发现，政府所提供的教育培训政策存在力度不够、针对性不强、涉及面不广等问题，另外合作社社员素质不高，需要经过教育培训来提高他们的意识。在实际调研时很多社员不清楚怎么建设农民专业合作社，对合作社的意义和重要性理解不够。 2.资金及融资需求分析 为了了解农民专业合作社资金需求状况，先是设计了这样一个问题“您所在的合作社有没有获得外部资金支持（政府资助或银行贷款）”，97个有效回答中，有30.21%的社员选择“有”，有60.42%的社员选择“没有”，有9.38%的社员选择“不知道”。可见，合作社发展过程中，大部分社员并没有获得外部资金及融资。没有获得政府资助或银行贷款的主要原因有：40.8%的社员认为“政府缺乏支持合作社发展的有效的融资政策”，8.5%的社员认为“专业合作社章程中有资金及融资方面的缺陷”，19.7%的社员认为“由合作社其他社员对资金需求不同所导致的”，31.0%的社员认为“银行业对农业投入资金及融资政策的歧视”。为此，政府应该重新审视自己所提供的扶持政策，找出原因，以使扶持政策落到实处；其次是银行业对农业投入的资金及融资歧视，由于农业收入具有不稳定性，而且农民没有担保的物品，在资金融资方面力量弱小，银行应降低贷款门槛，为此政府应制定对农民专业合作社资金的多方支持政策。在实地调查中，我们了解到有些合作社是通过三户联保措施来解决资金问题，就是三户社员为了贷款，需要联合起来才能贷到款，并且遵照自愿原则，但是如果一户社员不能及时偿还贷款，那么其他两户要承担连带责任。 3.项目需求分析 为了促进农民专业合作社更好地发展，政府提供了部分项目扶持政策，主要包括农业综合开发、基地示范项目建设等。调查中发现，13.4%的农民专业合作社曾获得政府提供的项目支持，50.5%没有获得，另有35.1%不知道有项目扶持政策。在社员对项目扶持政策的满意度调查中发现：38%的社员感觉很满意，34.0%的社员感觉较满意，16.0%的社员感觉一般，另有12.0%的社员感觉不太满意。对于已经获得项目扶持政策的合作社来说，项目扶持政策总体评价较好，但是仍有一些社员对这一政策“不太满意”，因此，应进一步完善项目扶持政策，提高项目扶持力度，力求落到实处为农民带来实实在在的利益。 进一步分析没有获得项目扶持政策的主要原因，调查结果显示，43.8%的社员认为是“政府没有提供相关项目扶持政策”，9.4%的社员认为“所在农民专业合作社地区不适合搞相关项目”，26.6%的社员觉得“政府落实项目扶持政策不足”，20.3%的认为“农民专业合作社不够相关项目扶持政策的条件”。接近一半的社员认为政府没有提供相关的项目扶持政策，说明政府的项目扶持政策宣传不到位或者由于合作社没有把政府扶持政策宣传、落实好，为此，应加强对基层干部人员的教育培训和监督，让他们意识到政府扶持政策对合作社的重要性，同时确保政府扶持政策能够及时有效地传达到合作社。 4.土地政策需求分析 52%的社员认为农村土地政策对合作社的发展“很重要”，22%的社员觉得“较重要”，13%的社员感觉“一般”，6%的社员则认为“不太重要”，1%的人认为“很不重要”，6%的人没有作答。 为了考察农民专业合作社对土地政策的需求，我们设计问题“您认为合作社需要什么样的土地政策”，选项包括：A延长土地承包经营权期限；B扩大农地生产规模；c允许农地抵押贷款；D取消土地转让的限制条件；E其他（请补充）。结果显示，25.3%的社员选择“延长土地承包经营权期限”，30.7%的社员选择“扩大农地生产规模”，34.7%选择“允许农地抵押贷款”，9.3%的社员选择“取消土地转让限制条件”。从中可知，“允许农地抵押贷款”是当前社员最需要的土地政策，从另一个侧面来说，大部分的农民专业合作社缺乏资金。还有相当部分社员选择了“延长土地承包经营权期限”和“扩大农业生产规模”，这从侧面反映出当前许多农民专业合作社正在谋求发展壮大。 5.人才需求分析 关于从外部引进人才对合作社发展的重要程度，有75.0%的社员认为“很重要”，20.8%的社员认为“较重要”，3.1%的社员认为“一般”，1.0%的社员认为“不太重要”。由此可见，大部分社员对人才政策对合作社的发展重要性有着深刻的认识。在问及“您所在合作社是否从外部引进了人才”时，67.5%的社员回答“否”，32.5%的社员回答“是”。可以看出大多数合作社没有从外部引进人才，究其原因主要是：缺乏聘请人才的资金导致人才不愿意来。目前农民专业合作社最需要的三种人才依次为“技术人才”、“管理人才”和“市场开拓人才”。 6.市场需求分析 在考察现在的市场环境是否规范时，有5.4%的社员认为“很规范”，33.3%的社员认为“较规范”，35.5%的社员觉得“一般”，24.7%的社员觉得“不太规范”，1.1%的社员认为“很不规范”。可见，总体来说，目前市场环境对农民专业合作社的发展不够理想。为了进一步了解市场环境不规范的主要原因什么，问卷设计了这样一个问题“如果您认为现在市场环境尚缺乏规范，其主要原因是”，选项为：A政府的过度干预；B有关市场的法规不健全；C人为因素干扰；D其他”。统计数据显示：6.1%的社员选择“政府的过度干预”，40.8%选择“有关市场的法规不健全”，49.0%选择“人为因素干扰”，4.1%选择“其他”。可见，社员认为市场缺乏规范的最主要原因是“人为因素干扰”，其次是“有关市场的政府政策不健全”，为此，政府在对市场进行宏观调控的同时需着重整治市场环境的不规范。 三、优化农民专业合作社扶持政策的启示 现阶段尽管我国农民专业合作社正处于初步发展阶段，但各级政府对于农民专业合作社发展已提供了多方面的政策（制度）支持，如国家层面上的扶持政策、明确地位、财政支持等，以及地方政府层面上的财政、土地、用电、税收、金融保险、教育培训等政策；但总体上，当前我国农民专业合作社发展的实际制度数量和质量供给远远少于需要的程度，这是一种制度供给不足型非均衡，虽然制度供给的非均衡性并没有像制度供给异化那样给农民专业合作社发展造成严重的影响，但是长期的非均衡性存在必然会制约专业合作社的进一步持续健康发展。 为了实现农民专业合作社制度需求与供给的均衡，结合扶持政策需求六个方面的实证分析，提出如下相关政策启示及建议： （一）完善政府公共服务政策 当前农村公共服务产品已远远不能满足专业合作社发展的需要，应加大公共服务体系建设的力度。一是加强农民教育和合作教育服务体系建设。当前正是农民专业合作社大规模创立阶段，政府重点应整合力量，加强《农民专业合作社法》宣传，普及合作知识，帮助合作社培养经营人员、财会人员。二是构建专业合作社农产品品牌扶持和加工出口体系，增强其产品市场的稳定性。由于当前大部分专业合作社规模小、技术水平低、市场竞争力不强，产品销路没有保证，政府应当支持专业合作社品牌产品，扶持其建立加工和出口体系，增强其产品市场的稳定性。三是完善农资供销体系，确保其获得稳定的生产资料供应，并在购买到足够生产资料的同时，在价格上获得一定优惠。四是健全农业科技创新和成果推广服务、市场信息服务、融资服务、会计与审计服务、政策法律咨询等公共服务体系。 （二）加大财政配套的金融支持 在财政资金直接支持的同时，要鼓励金融部门大力扶持合作社。针对农民专业合作社无抵押、无担保、贷款难的问题，政府可以通过担保或安排风险抵押金等多种形式，通过农村信贷机构向农民专业合作社提供低息和贴息贷款。同时，财政资金支持要突出重点环节。财政资金安排要统筹兼顾、保证重点、照顾一般。在重点扶持典型合作社的同时，要大力扶持带动性强、具有发展潜力的尚处于起步阶段的合作社。此外，财政资金支持方式要灵活多样，坚持多渠道、多层次投入。 （三）建立和完善农地经营权流转制度 农地经营权的充分流转将为我国农民专业合作社的融资提供更多的选择路径，促进合作社的融资。在土地使用政策上应科学界定农村土地产权，长期稳定土地承包制；建立科学的价值评估体系，发展农地经营权流转合作社。 （四）完善税收减免的政策机制 美国19世纪末政府豁免了合作社的全部税负；意大利合作社免缴不动产税；德国对合作社用税后利润进行投资的部分免征所得税。我国中央政府应根据各地成功的税收优惠政策，统一制定专门的税收优惠政策，建立专门的农民合作社税收体系，对于新成立的专业合作社三年内免征各种税等，从而鼓励农民自发成立专业合作社。基于合作社为农业生产产前、产中、产后提供的技术服务等具有部分公共物品性质，应免征营业税，其收入免征所得税；销售社员农产品收入则免征增值税；对其社员的股息、红利等资金收益也应免征个人所得税。应当利用减免营业税、所得税、设备进口税或出口全额退税等优惠政策，引导其开展农产品加工和出口业务，以增强其市场竞争能力。地方政府应根据国家有关农民专业合作社的税收优惠政策，在地方税的范围内积极实施，如采取低税率政策或免征所得税等给予最大限度的税收优惠，支持其发展。 进一步的政策启示是：政府要发挥其公共服务职能，维护市场公平合理交易，打击市场的不法行为，推进市场环境的规范运行。地方政府还应根据国家有关农民专业合作社的税收优惠政策，在地方税的范围内积极实施低税率政策或免征所得税等最大限度的税收优惠。此外，政府应加大对农民专业合作社扶持政策的落实，加强监督合作社内部行为，做到公平公开，促进合作社内部人员的团结合作。 [责任编辑：薛华]