台湾农村治理体系的特质与思考
□
季丽新
［摘要］台湾农村治理体系呈现出扇形特质。这一体系以政府为轴心，政府处于公共权力的中心地位，指导、支持和监督农村民间组织和民间力量;农村民间组织和民间力量或强或弱，与政府分工负责，互动合作，共同促进台湾农村进步。台湾通过农村治理体系的调整，在不消灭小农户的前提下，促使小农户互助合作，将小农户生产提升为较高效率的规模经营，发展生态农业、规模农业、休闲农业，促进了农村再生和农村社区营造。然而，黑金、派系政治一直腐化着台湾农村治理体系，过于强调政府的核心地位以及忽视民间组织整合降低了农村治理体系的运作成效，台湾农村治理体系需要向网络化农村治理体系转变。［关键词］台湾;农村治理体系;特质［中图分类号］C916
［文献标识码］A
［1006-6470(2014)01-0081-04文章编号］
［作者简介］季丽新，山东工商学院政法学院教授、农村治理研究所所长
20世纪50年代以来，由于工业化、城市化与全，“农为球化的影响，台湾农业的产业地位逐渐下降邦本”成了一句政治口号，农地面积在减少，农村少子化、人口老化、土地破碎化、环境恶化等出现了难以逆转的趋势。面对如此严峻的农村治理形势，台湾改变自上而下的官僚治理模式，构建以政府为轴心、农村各种政治社会力量依赖互动的农村扇形治理体系。这一治理体系既修复了新公共管理理念对政府价值的贬低，又否定了传统治理模式对政府价值的过度依赖，采取民主、协商、妥协、合作等温和手段和策略，在不否定政府主导性的前提下，不断挖掘民间组织和民间力量的潜力，在政府与农村各种民间组织和民间力量之间构建新型的合作关系。
村民众利益，促进农村发展。农村治理体系是由乡（镇、市、区）公所、村（里）办公处、农（渔）会、水利会、社区发展协会以及其他民间组织和民间力量相互作用形成的，是达成农村治理目标的工具。由于农村治理所处的场域各异，不同社会的农村治理体系具有不同的特质。在台湾农村社会，一条线两端的政府与社会的关系已告结束，形成了以政府为轴心的扇形治理体系：第一，在这一农村治理体系中，政府犹如扇轴，居于核心地位。第二，政府与农村各种民间组织和民间力量互动合作，犹如一条条扇骨，支撑着农村治理体系，共同回应各种环境压力。第三，农村各种民间组织和民间力量之间相互合作、相互竞争，在农村治理体系中发挥着不同的作用，与政府力量共同构成一幅错落交织的扇面，使农村扇形治理体系更加完整。
台湾农村扇形治理体系的形成并非偶然，是在传统治理体系的基础上对内外环境回应的结果。
第一，台湾地区非常关切全球化条件下国际组织所倡导的治理观点，并把治理观点纳入台湾政治变革
一、台湾农村治理体系的特质及成因
农村治理是发生在农村场域的地方治理现象，意在地方政府的推动下，通过农村各部门和组织的民主合作、妥协协商，共同处理农村公共事务，以期实现农
收稿日期：2013-12-04
“提升农民政治水平与优化农村民主协商治理机制研究”（项目编号：13BZZ018）的阶段性成果。本文系国家社科基金项目
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进程。
第二，台湾地区的民主化已经是不可逆转的政治潮流和社会共识，治理理念与民主化契合程度较高，治理在一定意义上是一种民主主义实践，台湾地方政府和民间组织很容易受到治理理念的冲击。
20世纪50年代以来，第三，台湾农村现实情况非常复杂。经济领域，农业收入偏低，农民从事农业生产的积极性不高，农村劳动力大量外流，农业经营成本提高，土地破碎化严重；政治领域，农村民众缺乏参与决策的渠道，公职人员缺乏促进农村长远发展的积极性，黑金政治和派系政治现象非常盛行；社会领域，农村民间组织比较松散，各种迷信、赌博现象大量存在；文化领域，农村传统文化逐渐失去吸引力，新兴文化无法引领农民，庸俗文化流行，农村文化设施落后。这些问题相互缠绕在一起，台湾当局无力独自解决，台湾当局与农村各种政治社会力量共同治理是大势所趋。
第四，台湾农村民间组织众多，农村民众已经显示出参与地方公共事务的意愿，具备了一定的参与能力。然而，农村民间组织和民间力量非常分散，政府在农村治理中长期扮演着唯一的主角，具有完备的政治组织，聚集了众多政治精英，政府在新治理体系中仍然发挥着无可替代的轴心作用。
第五，在台湾农村治理体系中，各种民间组织和民间力量发育状况不同，扮演的角色和发挥的功能各异，政府与农村各种民间组织和民间力量合作互动状况也有很大差异，并不断变化。
市及区以內之编组为里。村（里）是台湾农村管理的基本单位，是乡（镇、市、区）与农村民众接触的中介。各村（里）设置办公处，民众直接选举产生村（里）长。村（里）长接受乡（镇、市、区）公所的指挥和监督。村（里）长要对上级交办事项的办理结果负责，由乡（镇、市、区）财政支付一定报酬。此外，村（里）办公处还设村（里）干事，由乡（镇、市、区）派任，享受公务员待遇，是村（里）长和公所联系的纽带。村（里）对村内公共事务的管理具有较大的自治权。各村（里）需召集村民大会，倾听村民对村庄发展的意见。在乡（镇、市、区）政府和村（里）关系方面：乡级政府主要职能是行政管理和公共服务，村（里）实际上是政府各项政策的执行单位和宣传机构；另一方面，由于村（里）民有权自行选举村（里）长，村（里）民大会形成的决议对村庄发展具有一定的影响力，村（里）因而获得了一定程度的自治性质。
台湾农村将行政管理与自治管理结合起来，一方面，有利于调动村（里）的积极性，畅通民意表达的渠道，维护民众的利益；另一方面，地方政府通过经济、行政、法律等手段控制村（里），村（里）长为了获得更多的资源支持和选任支持将尽可能地与地方政府保持良好的关系，从而维护政令的畅通。
（二）政府与农会的关系：相互信赖与相互支撑的伙伴
台湾农会是台湾农村基层社会最有影响力的农民组织，在农村治理体系中扮演着极其重要的角色。台湾地区现有的农会组织遍及各行政区域，据权威资，“至2010年为止，料介绍共有287家，拥有会员1817092人，赞助会员801506人，无论从人或组织的”观点，农会都是台湾最大的人民团体。
［2］
二、台湾农村扇形治理体系的具体表现
台湾农村扇形治理体系是由农村各种政治社会力量相互作用组成的，政府处于相对强势地位，成为各种民间组织和民间力量的指导者。同时，农村其他政治社会力量不可小觑，他们与地方政府互动合作，。“各种力量相互影响、共同行使农村公共权力相互制约，竞争激烈，这是台湾地方自治制度的一大”特点。
［1］
1900年9月，台北县三峡镇农民自发创立了台湾的第一个农会组织。1950—1954年，在政府主导下，农会不断改进，奠定了台湾农会的组织架构和农。《农会法》：“农会发展政策，并一直延续至今规定会之主管机关：在中央为“行政院农业委员会”；在直辖市为直辖市政府；在县市为县市政府。但其目的事业”政府通过应受各该事业之主管机关指导、监督。法规赋予农会合法性，制定农会管理的各项规章制度，从内部加强对农会的人员管理与培训，从外部给予其政策法令和经费的支持。政府对于农会采取的
［3］
（一）乡（镇、市、区）公所与村（里）办公处的关系：行政管理与自治管理的结合
台湾地方制度法规定，县划分为乡、镇、县辖市，直辖市及市均划分为区；乡以内之编组为村，镇、县辖
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不是指令性的模式，而是扮演着依法指导和监督的角色。
从农会角度看，农会接受政府指导和监督的同时，依然保持一定的自治性。1949—1954年，台湾进行了农会改制运动。改制的重要内容之一就是要让农会掌握在农民手中。只有直接耕作的农民才能成为正式的农会会员。农会分別组成理事会和监事会。理事、监事由会员（代表）选举产生。农会以会员（代表）大会为最高权力机关，农会的重大事项由农会会员决定，农会决策要保障农会会员利益不受损害。农会以保障农民权益，提高农民知识技能，促进农业现代化，增加生产收益，改善农民生活，发展农村经济为宗旨。
总之，台湾农会已演变为具有综合功能的农民自治组织。政府是农会合法化的保障者，是农会与合作社合并的推动者，是农会金融发展的促进者，是农会管理者的把关者。与此同时，农会执行政府农村发展政策，增强了政府公共服务供给的职能。可以说，农会是政府农业政策的落实者，是农民利益的维护者，是农业发展的促进者，是农民生活改善的依靠者。农会是自有、自治和自享的组织。政府与农会组织互动合作，相互依赖，共同推动农村发展和农民生活改善。
（三）政府与水利会的关系：分工负责和公私协力的网络
水利会在台湾农村社会的影响力不可忽视，在农村治理和农村选举中都具有举足轻重的作用。
台湾共有17个农田水利会，共同组成农田水利会联合会，但运作的主体还是以个別的水利会为主。水利会以会长、技术与行政工作人员为主体，还设立，了监督机构“会务委员会”有些类似理事会和监事会的性质。水利会必须贯彻政府水利政策，接受政府严格的监督和管理，同时，水利会还获取政府的资金补助及技术上的指导，从而兴建水利基础设施。
水利会是一个半民间半官方的机构，水资源是公有的，可水权是农会的。这是一种集合了政府、技术人员和草根组织的集体行动，是官僚管理与农民自治的结合，得到了很多国家的赞赏。这种治理模式破解了基础设施需要较大的治理规模，而资源分配规范与设施维护只需要较小规模的矛盾。政府、水利会共同形成一种分工负责、互赖合作的网络关系，出现了
公私协力的局面，降低了政府与农民交易的成本，更好地满足了农村发展的需要。
（四）政府与社区发展协会的关系：指导支持与自主发展共存
相比农会和水利会，社区发展协会成立的时间较晚，在农村社会的影响力较弱。然而，近年来，社区发展协会发展非常迅速，在农村治理中的作用不断提升。据统计，到2001年底，台湾已成立的社区发展协会有9596个，运作推动社区发展，继续推行社区公共设施、生产福利、精神伦理建设。
［4］
1968年，为使社区发展工作得以落实，台湾颁布《社区发展工作纲要》，规定各级政府应设置社区发展委员会。这一时期的社区发展工作，是由政府的行政机构主导的，不太注重社区民众的参与和民众民主意识的成长。1991年，台湾又发布新的社区发展工作纲要，明确各主管机关应辅导社区居民依法设立社区发展协会。1994年，文化建设委员会提出社区总体营造计划，开始大幅度扩充社区组织的重要性和工作范围。此后，政府多次出台政策，把社区从以协助办理社会福利工作为主，转换为有实质影响力的民间组织。根据政府相关规定，社区可以经由自主提案方式向政府申请补助经费，同时，政府对社区发展协会进行规范和指导，开展必要的考核监督，每年通过第三方评价的办法，为表现突出的社区发展协会颁授表彰证书。
综上所述，社区发展协会自主推动农村社区各项工作，协会成员共同决定协会的发展方向，共享社区发展的成果。同时，政府积极扶持社区发展协会，定期考核协会的工作成绩。社区发展协会之所以能够发展壮大，主要源于政府的支持和指导。
（五）农村各种民间组织和民间力量的关系：相互配合和相互竞争并行
除农（渔）会、水利会、社区发展协会外，台湾农村还有众多的民间组织和民间力量，如农事研究班、共同经营班、农业产销合作社、农权会、共同产销班、宗教性团体和知识分子群体等。各种各样的民间组织和民间力量在农村社区发展中都扮演着一定角色，发挥着大小不等的作用。各种宗教团体，对农村社区发展事务也有着相当程度的介入，如教育农民、改进农业生产技术、改善环境等。一些公益性社会团体和
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知识分子也投身到农村社区发展事业中，引导农村社区发展走向更加科学合理的方向，并给予资金帮助。台湾农村社区的青年、社区事务的领导者、村（里）长等热心人士都主动投入到农村社区公共事务中，出谋划策、出钱出力。
当然，在农村社区发展中，各种民间组织和民间力量既有合作，又有竞争，不同民间组织和民间力量竞相提高自身的影响力，相互争夺资源，也在一定程度上影响了农村治理体系的整合。
所以，采取各种手段规范选举是促进农村治理体系健康运转的前提。
第二，在台湾农村治理结构转型初期，扇形治理体系将政府置于举足轻重的地位，这是非常必要的。但如果长期维持这种结构，农村民间组织和民间力量容易形成对政府的依赖，不能尽快成长和自主地行使社区发展协会的运作已经出权力。在一些村（里），
现了类似问题。自下而上的力量是永续经营的基础，从长远发展看，扇形农村治理结构是过渡性的，在条件允许的情况下，要不断提升民间组织和民间力量在治理体系中的地位，逐步形成网络化治理结构，使政府与农村社会组织和社会力量的关系真正成为平行的权力主体关系。
第三，台湾农村组织和农村力量众多，功能混杂，在农村治理体系中的角色定位模糊。一些民间组织和民间力量在资源获取、会员招募中竞争激烈，甚至发生争抢现象，不利于农村治理体系的整合。在调查中发现，台湾村（里）长与社区发展协会理事长之间关系不和谐的现象非常普遍，一些理事长经常抱怨，村（里）长可以得到政府的补贴，但为村（里）做事不多，而村（里）长往往把理事长视为潜在的竞争对手并加以防范。注释：
［2］［1］项继权．台湾基层治理的结构与特征:对台湾坪J］．社会主义研究，林乡和大安成功社区的考察报告［2010(5)．
［3］http://taiwanpedia．culture．tw/web/content?ID=100313，2013-11-03．
［4］http://law．coa．gov．tw/glrsnewsout/LawContent-Details．
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［5］M］．台北:三民书局，2007:345．蔡宏进．社区原理［［6］王振寰，王瑞琦，陈永生．两岸乡村发展与农村治M］．台北:五南图书出版股份有限公司，理［2010:47-48．
责任编辑：陈艳华
三、对台湾农村治理体系的思考
台湾通过发展农村民间力量，在不消灭小农户的前提下，促使小农户互助合作，使政府与农村民间组织和民间力量相互依赖，分工负责，将小农户生产提升为较高效率的规模经营，发展生态农业、规模农业、休闲农业，有效地促进了农村再生和农村社区营造。1966年，据专家统计，台湾的农业就业人口占总就业1997年降为9．6%。一个经济增人口之比率为45%，
长较快的地区非常容易出现贫富差距过大的现象，而台湾经济却在保持相对高速发展的同时，把贫富差距控制在一定范围内。据台湾有关方面统计，从1964年到1996年这32年间，基尼系数最高为0．321，最低为0．277。在1960年前后，台湾农民人均收入与非农民基本持平，之后尽管随着现代化进程的深化，农民的收入总体而言比非农下降，不过，还是能够保持在
［6］60%多的水准。台湾农村发展历程证明，台湾农村
扇形治理体系集政府与社会之力，有效回应了各种环境挑战，加快了台湾从农业社会走向现代社会的步伐，有效地保护了农民利益，加快了农业产业化和组织化进程。
不过，台湾农村治理体系还存在很多问题。第一，黑金和派系政治的存在，降低了当选者的政治合法性和民众认可度，歪曲了农民组织的治理功能，在不知不觉中影响了农村治理成效。社会活动家何婕女士认为，因为每一次选举，地方人民的感情就会被撕裂一次，有机会修补的社区是运气好，一般的情形是每增加一次的选举，伤口都会加剧变大，经过几次之后，体质差的就一蹶不振了。
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台湾农村治理体系的特质与思考
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季丽新
［摘要］台湾农村治理体系呈现出扇形特质。这一体系以政府为轴心，政府处于公共权力的中心地位，指导、支持和监督农村民间组织和民间力量;农村民间组织和民间力量或强或弱，与政府分工负责，互动合作，共同促进台湾农村进步。台湾通过农村治理体系的调整，在不消灭小农户的前提下，促使小农户互助合作，将小农户生产提升为较高效率的规模经营，发展生态农业、规模农业、休闲农业，促进了农村再生和农村社区营造。然而，黑金、派系政治一直腐化着台湾农村治理体系，过于强调政府的核心地位以及忽视民间组织整合降低了农村治理体系的运作成效，台湾农村治理体系需要向网络化农村治理体系转变。［关键词］台湾;农村治理体系;特质［中图分类号］C916
［文献标识码］A
［1006-6470(2014)01-0081-04文章编号］
［作者简介］季丽新，山东工商学院政法学院教授、农村治理研究所所长
20世纪50年代以来，由于工业化、城市化与全，“农为球化的影响，台湾农业的产业地位逐渐下降邦本”成了一句政治口号，农地面积在减少，农村少子化、人口老化、土地破碎化、环境恶化等出现了难以逆转的趋势。面对如此严峻的农村治理形势，台湾改变自上而下的官僚治理模式，构建以政府为轴心、农村各种政治社会力量依赖互动的农村扇形治理体系。这一治理体系既修复了新公共管理理念对政府价值的贬低，又否定了传统治理模式对政府价值的过度依赖，采取民主、协商、妥协、合作等温和手段和策略，在不否定政府主导性的前提下，不断挖掘民间组织和民间力量的潜力，在政府与农村各种民间组织和民间力量之间构建新型的合作关系。
村民众利益，促进农村发展。农村治理体系是由乡（镇、市、区）公所、村（里）办公处、农（渔）会、水利会、社区发展协会以及其他民间组织和民间力量相互作用形成的，是达成农村治理目标的工具。由于农村治理所处的场域各异，不同社会的农村治理体系具有不同的特质。在台湾农村社会，一条线两端的政府与社会的关系已告结束，形成了以政府为轴心的扇形治理体系：第一，在这一农村治理体系中，政府犹如扇轴，居于核心地位。第二，政府与农村各种民间组织和民间力量互动合作，犹如一条条扇骨，支撑着农村治理体系，共同回应各种环境压力。第三，农村各种民间组织和民间力量之间相互合作、相互竞争，在农村治理体系中发挥着不同的作用，与政府力量共同构成一幅错落交织的扇面，使农村扇形治理体系更加完整。
台湾农村扇形治理体系的形成并非偶然，是在传统治理体系的基础上对内外环境回应的结果。
第一，台湾地区非常关切全球化条件下国际组织所倡导的治理观点，并把治理观点纳入台湾政治变革
一、台湾农村治理体系的特质及成因
农村治理是发生在农村场域的地方治理现象，意在地方政府的推动下，通过农村各部门和组织的民主合作、妥协协商，共同处理农村公共事务，以期实现农
收稿日期：2013-12-04
“提升农民政治水平与优化农村民主协商治理机制研究”（项目编号：13BZZ018）的阶段性成果。本文系国家社科基金项目
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进程。
第二，台湾地区的民主化已经是不可逆转的政治潮流和社会共识，治理理念与民主化契合程度较高，治理在一定意义上是一种民主主义实践，台湾地方政府和民间组织很容易受到治理理念的冲击。
20世纪50年代以来，第三，台湾农村现实情况非常复杂。经济领域，农业收入偏低，农民从事农业生产的积极性不高，农村劳动力大量外流，农业经营成本提高，土地破碎化严重；政治领域，农村民众缺乏参与决策的渠道，公职人员缺乏促进农村长远发展的积极性，黑金政治和派系政治现象非常盛行；社会领域，农村民间组织比较松散，各种迷信、赌博现象大量存在；文化领域，农村传统文化逐渐失去吸引力，新兴文化无法引领农民，庸俗文化流行，农村文化设施落后。这些问题相互缠绕在一起，台湾当局无力独自解决，台湾当局与农村各种政治社会力量共同治理是大势所趋。
第四，台湾农村民间组织众多，农村民众已经显示出参与地方公共事务的意愿，具备了一定的参与能力。然而，农村民间组织和民间力量非常分散，政府在农村治理中长期扮演着唯一的主角，具有完备的政治组织，聚集了众多政治精英，政府在新治理体系中仍然发挥着无可替代的轴心作用。
第五，在台湾农村治理体系中，各种民间组织和民间力量发育状况不同，扮演的角色和发挥的功能各异，政府与农村各种民间组织和民间力量合作互动状况也有很大差异，并不断变化。
市及区以內之编组为里。村（里）是台湾农村管理的基本单位，是乡（镇、市、区）与农村民众接触的中介。各村（里）设置办公处，民众直接选举产生村（里）长。村（里）长接受乡（镇、市、区）公所的指挥和监督。村（里）长要对上级交办事项的办理结果负责，由乡（镇、市、区）财政支付一定报酬。此外，村（里）办公处还设村（里）干事，由乡（镇、市、区）派任，享受公务员待遇，是村（里）长和公所联系的纽带。村（里）对村内公共事务的管理具有较大的自治权。各村（里）需召集村民大会，倾听村民对村庄发展的意见。在乡（镇、市、区）政府和村（里）关系方面：乡级政府主要职能是行政管理和公共服务，村（里）实际上是政府各项政策的执行单位和宣传机构；另一方面，由于村（里）民有权自行选举村（里）长，村（里）民大会形成的决议对村庄发展具有一定的影响力，村（里）因而获得了一定程度的自治性质。
台湾农村将行政管理与自治管理结合起来，一方面，有利于调动村（里）的积极性，畅通民意表达的渠道，维护民众的利益；另一方面，地方政府通过经济、行政、法律等手段控制村（里），村（里）长为了获得更多的资源支持和选任支持将尽可能地与地方政府保持良好的关系，从而维护政令的畅通。
（二）政府与农会的关系：相互信赖与相互支撑的伙伴
台湾农会是台湾农村基层社会最有影响力的农民组织，在农村治理体系中扮演着极其重要的角色。台湾地区现有的农会组织遍及各行政区域，据权威资，“至2010年为止，料介绍共有287家，拥有会员1817092人，赞助会员801506人，无论从人或组织的”观点，农会都是台湾最大的人民团体。
［2］
二、台湾农村扇形治理体系的具体表现
台湾农村扇形治理体系是由农村各种政治社会力量相互作用组成的，政府处于相对强势地位，成为各种民间组织和民间力量的指导者。同时，农村其他政治社会力量不可小觑，他们与地方政府互动合作，。“各种力量相互影响、共同行使农村公共权力相互制约，竞争激烈，这是台湾地方自治制度的一大”特点。
［1］
1900年9月，台北县三峡镇农民自发创立了台湾的第一个农会组织。1950—1954年，在政府主导下，农会不断改进，奠定了台湾农会的组织架构和农。《农会法》：“农会发展政策，并一直延续至今规定会之主管机关：在中央为“行政院农业委员会”；在直辖市为直辖市政府；在县市为县市政府。但其目的事业”政府通过应受各该事业之主管机关指导、监督。法规赋予农会合法性，制定农会管理的各项规章制度，从内部加强对农会的人员管理与培训，从外部给予其政策法令和经费的支持。政府对于农会采取的
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（一）乡（镇、市、区）公所与村（里）办公处的关系：行政管理与自治管理的结合
台湾地方制度法规定，县划分为乡、镇、县辖市，直辖市及市均划分为区；乡以内之编组为村，镇、县辖
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不是指令性的模式，而是扮演着依法指导和监督的角色。
从农会角度看，农会接受政府指导和监督的同时，依然保持一定的自治性。1949—1954年，台湾进行了农会改制运动。改制的重要内容之一就是要让农会掌握在农民手中。只有直接耕作的农民才能成为正式的农会会员。农会分別组成理事会和监事会。理事、监事由会员（代表）选举产生。农会以会员（代表）大会为最高权力机关，农会的重大事项由农会会员决定，农会决策要保障农会会员利益不受损害。农会以保障农民权益，提高农民知识技能，促进农业现代化，增加生产收益，改善农民生活，发展农村经济为宗旨。
总之，台湾农会已演变为具有综合功能的农民自治组织。政府是农会合法化的保障者，是农会与合作社合并的推动者，是农会金融发展的促进者，是农会管理者的把关者。与此同时，农会执行政府农村发展政策，增强了政府公共服务供给的职能。可以说，农会是政府农业政策的落实者，是农民利益的维护者，是农业发展的促进者，是农民生活改善的依靠者。农会是自有、自治和自享的组织。政府与农会组织互动合作，相互依赖，共同推动农村发展和农民生活改善。
（三）政府与水利会的关系：分工负责和公私协力的网络
水利会在台湾农村社会的影响力不可忽视，在农村治理和农村选举中都具有举足轻重的作用。
台湾共有17个农田水利会，共同组成农田水利会联合会，但运作的主体还是以个別的水利会为主。水利会以会长、技术与行政工作人员为主体，还设立，了监督机构“会务委员会”有些类似理事会和监事会的性质。水利会必须贯彻政府水利政策，接受政府严格的监督和管理，同时，水利会还获取政府的资金补助及技术上的指导，从而兴建水利基础设施。
水利会是一个半民间半官方的机构，水资源是公有的，可水权是农会的。这是一种集合了政府、技术人员和草根组织的集体行动，是官僚管理与农民自治的结合，得到了很多国家的赞赏。这种治理模式破解了基础设施需要较大的治理规模，而资源分配规范与设施维护只需要较小规模的矛盾。政府、水利会共同形成一种分工负责、互赖合作的网络关系，出现了
公私协力的局面，降低了政府与农民交易的成本，更好地满足了农村发展的需要。
（四）政府与社区发展协会的关系：指导支持与自主发展共存
相比农会和水利会，社区发展协会成立的时间较晚，在农村社会的影响力较弱。然而，近年来，社区发展协会发展非常迅速，在农村治理中的作用不断提升。据统计，到2001年底，台湾已成立的社区发展协会有9596个，运作推动社区发展，继续推行社区公共设施、生产福利、精神伦理建设。
［4］
1968年，为使社区发展工作得以落实，台湾颁布《社区发展工作纲要》，规定各级政府应设置社区发展委员会。这一时期的社区发展工作，是由政府的行政机构主导的，不太注重社区民众的参与和民众民主意识的成长。1991年，台湾又发布新的社区发展工作纲要，明确各主管机关应辅导社区居民依法设立社区发展协会。1994年，文化建设委员会提出社区总体营造计划，开始大幅度扩充社区组织的重要性和工作范围。此后，政府多次出台政策，把社区从以协助办理社会福利工作为主，转换为有实质影响力的民间组织。根据政府相关规定，社区可以经由自主提案方式向政府申请补助经费，同时，政府对社区发展协会进行规范和指导，开展必要的考核监督，每年通过第三方评价的办法，为表现突出的社区发展协会颁授表彰证书。
综上所述，社区发展协会自主推动农村社区各项工作，协会成员共同决定协会的发展方向，共享社区发展的成果。同时，政府积极扶持社区发展协会，定期考核协会的工作成绩。社区发展协会之所以能够发展壮大，主要源于政府的支持和指导。
（五）农村各种民间组织和民间力量的关系：相互配合和相互竞争并行
除农（渔）会、水利会、社区发展协会外，台湾农村还有众多的民间组织和民间力量，如农事研究班、共同经营班、农业产销合作社、农权会、共同产销班、宗教性团体和知识分子群体等。各种各样的民间组织和民间力量在农村社区发展中都扮演着一定角色，发挥着大小不等的作用。各种宗教团体，对农村社区发展事务也有着相当程度的介入，如教育农民、改进农业生产技术、改善环境等。一些公益性社会团体和
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知识分子也投身到农村社区发展事业中，引导农村社区发展走向更加科学合理的方向，并给予资金帮助。台湾农村社区的青年、社区事务的领导者、村（里）长等热心人士都主动投入到农村社区公共事务中，出谋划策、出钱出力。
当然，在农村社区发展中，各种民间组织和民间力量既有合作，又有竞争，不同民间组织和民间力量竞相提高自身的影响力，相互争夺资源，也在一定程度上影响了农村治理体系的整合。
所以，采取各种手段规范选举是促进农村治理体系健康运转的前提。
第二，在台湾农村治理结构转型初期，扇形治理体系将政府置于举足轻重的地位，这是非常必要的。但如果长期维持这种结构，农村民间组织和民间力量容易形成对政府的依赖，不能尽快成长和自主地行使社区发展协会的运作已经出权力。在一些村（里），
现了类似问题。自下而上的力量是永续经营的基础，从长远发展看，扇形农村治理结构是过渡性的，在条件允许的情况下，要不断提升民间组织和民间力量在治理体系中的地位，逐步形成网络化治理结构，使政府与农村社会组织和社会力量的关系真正成为平行的权力主体关系。
第三，台湾农村组织和农村力量众多，功能混杂，在农村治理体系中的角色定位模糊。一些民间组织和民间力量在资源获取、会员招募中竞争激烈，甚至发生争抢现象，不利于农村治理体系的整合。在调查中发现，台湾村（里）长与社区发展协会理事长之间关系不和谐的现象非常普遍，一些理事长经常抱怨，村（里）长可以得到政府的补贴，但为村（里）做事不多，而村（里）长往往把理事长视为潜在的竞争对手并加以防范。注释：
［2］［1］项继权．台湾基层治理的结构与特征:对台湾坪J］．社会主义研究，林乡和大安成功社区的考察报告［2010(5)．
［3］http://taiwanpedia．culture．tw/web/content?ID=100313，2013-11-03．
［4］http://law．coa．gov．tw/glrsnewsout/LawContent-Details．
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［5］M］．台北:三民书局，2007:345．蔡宏进．社区原理［［6］王振寰，王瑞琦，陈永生．两岸乡村发展与农村治M］．台北:五南图书出版股份有限公司，理［2010:47-48．
责任编辑：陈艳华
三、对台湾农村治理体系的思考
台湾通过发展农村民间力量，在不消灭小农户的前提下，促使小农户互助合作，使政府与农村民间组织和民间力量相互依赖，分工负责，将小农户生产提升为较高效率的规模经营，发展生态农业、规模农业、休闲农业，有效地促进了农村再生和农村社区营造。1966年，据专家统计，台湾的农业就业人口占总就业1997年降为9．6%。一个经济增人口之比率为45%，
长较快的地区非常容易出现贫富差距过大的现象，而台湾经济却在保持相对高速发展的同时，把贫富差距控制在一定范围内。据台湾有关方面统计，从1964年到1996年这32年间，基尼系数最高为0．321，最低为0．277。在1960年前后，台湾农民人均收入与非农民基本持平，之后尽管随着现代化进程的深化，农民的收入总体而言比非农下降，不过，还是能够保持在
［6］60%多的水准。台湾农村发展历程证明，台湾农村
扇形治理体系集政府与社会之力，有效回应了各种环境挑战，加快了台湾从农业社会走向现代社会的步伐，有效地保护了农民利益，加快了农业产业化和组织化进程。
不过，台湾农村治理体系还存在很多问题。第一，黑金和派系政治的存在，降低了当选者的政治合法性和民众认可度，歪曲了农民组织的治理功能，在不知不觉中影响了农村治理成效。社会活动家何婕女士认为，因为每一次选举，地方人民的感情就会被撕裂一次，有机会修补的社区是运气好，一般的情形是每增加一次的选举，伤口都会加剧变大，经过几次之后，体质差的就一蹶不振了。
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