中国留守儿童教育政策分析
2010.3
伴随农村人口不断向城市流动，农村留守儿童教育与管理问题成为社会各界普遍关注的话题。为促进留守儿童发展，中央和地方出台了相关法规和政策。各地学校和社区进行了不懈探索、形成了多元化关爱模式。为正确认识农村留守儿童问题，寻求有效的解决之道，从理论与实践结合的角度对现有留守儿童政策进行反思是十分必要的。
本研究着重于政策分析--通过对留守儿童政策文本和实践模式的梳理，剖析现有政策之优劣，提出留守儿童政策的努力方向。研究资料主要来自三方面：（1）2005－2007年，华中师范大学课题组在中国五省实证调查和田野访谈中获得的信息；（2）2007年2月，教育部基础教育司为课题组提供的中国部分省市留守儿童政策文本；（3）2007年3－4月，华中师范大学课题组成员从网络和报刊杂志搜集的有关各地关爱农村留守儿童的信息。
需要指出的是，2006年12月华中师范大学课题组已经完成了对湖北、安徽、河南、四川、河北等五省留守儿童的实证调查。在此调查基础上，我们对中国五省农村留守儿童生存状态与儿童发展中面临的问题有了比较深刻理解。作为后续研究，留守儿童教育政策分析着力于讨论政策设计与政策实施对农村留守儿童发展需求的满足程度。下面，我们将从三个方面展开论述：（1）政策描述；（2）政策分析；（3）政策建议。
一、政策描述
总体看，中国目前各地有关农村留守儿童发展的政策措施主要包括三个部分：“中央政策法规”、“地方政策文本”和“典型关爱模式”。
（一）中央政策法规
1、关于农民工地位与权益保护
2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（以下简称《农民工问题若干意见》）。《农民工问题若干意见》指出：“农民工已成为产业工人的重要组成部分。大量农民进城务工或在乡镇企业就业，对我国现代化建设作出了重大贡献”；“尊重和维护农民工的合法权益，消除对农民进城务工的歧视性规定和体制性障碍，使他们和城市职工享有同等的权利和义务”；
“转变政府职能，加强和改善对农民工的公共服务和社会管理，发挥企业、社区和中介组织作用，为农民工生活与劳动创造良好环境和有利条件”；
“输出地政府要解决好农民工托留在农村子女的教育问题”；“在全社会形成关心农民工的良好氛围。社会各方面都要树立理解、尊重、保护农民工的意识，开展多种形式的关心帮助农民工的公益活动”
上述政策法规对农民工的社会地位给与清晰定位，这种定位为农民工子女（包括农村留守儿童）教育和发展提供了重要基础。这表明：农村留守儿童教育与健康发展不仅是教育系统内的事务，更是体现社会公平、推动经济发展、促进社会稳定的重要组成部分。
2、未成年人保护和教育
2004年《中共中央、国务院关于加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》对包括未成年人思想道德建设问题作了重要指示。《意见》指出，“要高度重视流动人口家庭子女的义务教育问题。进城务工就业农民流入地政府要建立和完善保障进城务工就业农民子女接受义务教育的工作制度和机制。流出地政府要积极配合做好各项服务工作”；“要采取多种手段，支持中西部地区和农村开展未成年人道德实践活动”；“各级党委和政府要把加强和改进未成年人思想道德建设作为一项事关全局的战略任务，纳入经济社会发展总体规划，列入重要议事日程，切实加强和改善领导”。
2006年《中华人民共和国未成年人保护法》分别从家庭保护、学校保护、社会保护、
司法保护、法律责任等方面提出了保护未成年人的法律原则和政策措施。《未成年人保护法》指出：“父母或者其他监护人应当创造良好、和睦的家庭环境，依法履行对未成年人的监护职责和抚养义务”；“父母或者其他监护人应当关注未成年人的生理、心理状况和行为习惯，以健康的思想、良好的品行和适当的方法教育和影响未成年人，引导未成年人进行有益身心健康的活动”；“父母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的，应当委托有监护能力的其他成年人代为监护”；“全社会应当树立尊重、保护、教育未成年人的良好风尚，关心、爱护未成年人”；“各级人民政府应当保障未成年人受教育的权利，并采取措施保障家庭经济困难的、残疾的和流动人口中的未成年人等接受义务教育”。
以上法律法规和政策尽管没有专门针对农村留守儿童，但它们对家庭教育的重视、对父母监护责任重要性的规定以及对农民工子女义务教育重要性的强调，为农村留守儿童政策制定提供了明晰的方向。父母外出打工并不能懈怠对子女的监护责任，留守儿童的健康成长始终是父母最重要的义务和责任。
3、新《义务教育法》颁布实施
2006年颁布实施的《中华人民共和国义务教育法》（以下简称新《义务教育法》）指出：“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施”；“适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人应当依法保证其按时入学接受并完成义务教育。依法实施义务教育的学校应当按照规定标准完成教育教学任务，保证教育教学质量。社会组织和个人应当为适龄儿童、少年接受义务教育创造良好的环境”。
关于义务教育经费问题，新《义务教育法》有明确规定。新《义务教育法》提出：“国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。国务院和地方各级人民政府将义务教育经费纳入财政预算，按照教职工编制标准、工资标准和学校建设标准、学生人均公用经费标准等，及时足额拨付义务教育经费，确保学校的正常运转和校舍安全，确保教职工工资按照规定发放”。
新《义务教育法》以法律形式确定了义务教育的公益性、公平性，提出义务教育必须建立公共财政保障制度。这些法律规定对农村教育发展具有重要意义，包括农村留守儿童在内的义务教育阶段适龄儿童将广泛受益。事实证明：义务教育新机制实施后，包括农村留守儿童在内的农村家庭经济负担大为降低，上学积极性大为提高。
（二）地方政策文本
各地有关农村留守儿童教育和管理的政策文本很多。通过阅读部分省市，如湖北、安徽、江西、四川、重庆、浙江、福建有关留守儿童教育与管理的政策文本，我们发现各地关爱留守儿童的政策措施丰富多样，也有很多共同特征。
1、突出政府责任
各地普遍认识到留守儿童教育和发展对经济和社会发展的重要性，突出强调政府责任。比如，2004年湖北省教育厅颁布《关于加强农村外出务工农民子女教育和管理的若干意见》，以及2005年湖北省委宣传部等部门联合颁布《关于加强农村外出务工人员子女教育和管理的意见》强调留守儿童教育工作的重要性，强调各级党委、政府要统一思想、担负留守儿童教育和管理的责任。
2006年江西省教育厅等部门颁布《关于开展关爱农村留守儿童行动的意见》也强调政府在留守儿童教育和发展中的重要角色，提出：“输出地政府要解决好农民工托留在农村的子女教育问题”；“各级教育部门充分发挥学校育人主阵地作用，各级妇联组织充分发挥妇联在家庭中的工作优势和协调、维权、教育、服务的组织优势，各级文明办将关爱农村留守儿童工作纳入到‘三个文明’建设中，各级关工委充分发挥‘五老’作用。农业、民政等部门也在职责范围内积极开展工作”。
广西壮族自治区在《关于进一步做好我区农民工子女义务教育工作的若干意见》指出：“农民工户籍所在地教育行政部门负责解决好本地区农村留守义务教育工作”；“要加强农村寄宿制中小学的建设和管理。各级教育行政部门要在地方政府的领导下，尤其是农村劳动力输出规模大的地方，要把做好农村‘留守儿童’教育工作与农村寄宿制学校建设结合起来，满足包括‘留守儿童’在内的广大农民子女寄宿需求”。
2006年《成都市人民政府办公厅关于加强农村留守儿童管理服务工作的实施意见》指出：“建立健全市、区（市）县、乡（镇）三级政府工作责任制。将农村留守儿童管理服务工作纳入全市统筹城乡发展和建设社会主义新农村的总体任务中，通过财力、物力、人力的合理配置，不断完善农村社会公共服务机制和设施建设，切实为农村留守儿童提供服务”；“充分发挥乡（镇）政府在农村留守儿童管理服务工作中的基础作用”；“从2006年开始，逐步在乡（镇）建立农村留守儿童家庭服务中心，建立劳务输出人员家庭档案，加强对劳务输出人员和农村留守儿童的管理服务。各乡（镇）政府每年春季（3月1日前）、秋季（9月1日前）要组织开展本辖区内农村留守儿童的普查统计工作„„，要督促村委会、学校与农村留守儿童家长共同签订《留守儿童管理教育责任书》，保证适龄儿童接受义务教育的入学率、完成率，控制辍学率”。
2、发挥学校主渠道作用
湖北、安徽、江西、四川、重庆、福建和浙江等省在有关留守儿童的政策文本中不约而同地突出学校的主渠道作用。各省对学校关爱留守儿童提出了具体要求，这些要求主要包括以下几个方面：
（1）建立留守孩子档案和联系卡制度。其基本内容包括：学生的基本情况、家长姓名、家庭详细住址、联系电话，家长务工单位的详细地址、联系电话，监护人或其委托监护人的职业、详细地址、联系电话、身体状况、年龄等。学校要指定专人负责建档及管理工作。通过联系卡制度的建立，使学校加强与学生家长及其他监护人的联系，形成以学生为中心的关爱网络，时刻关注孩子的成长；
（2）建立对留守学生的结对帮扶制度。根据留守学生实际情况，动员和组织学校的教职员工对他们进行“一对一”的结对帮扶，随时掌握孩子的思想、学习、生活方面的情况及困难，并及时帮助解决；
（3）建立关爱留守学生的应急机制。各级教育行政部门和中小学校建立完善安全教育和管理的各项规章制度，层层建立安全工作责任制和安全工作预案，建立留守学生突发事件的应急机制。留守孩子在校期间如遇突发事件，要依法迅速采取适当的救助处理措施，并立即告知留守孩子的委托监护人和在外务工的家长，同时按规定及时报告上级有关主管部门；
（4）改进和加强心理健康教育。针对一些留守孩子的品德行为偏差和心理障碍问题，学校要加强学生的日常行为规范的指导和训练，结合实际开设好有关德育课程。有条件的学校，可设立“心理咨询室”或“倾诉信箱”，有针对性地开展心理咨询活动，增强学生的心理调适能力。要建立留守孩子与其父母或监护人交流与沟通的“绿色通道”，开设亲情专用电话或电子信箱，让学生家长与孩子定期保持联系，使家长在外务工放心，学生在校学习安心。举行文艺、体育、科技和社会实践活动，让留守孩子在欢乐和睦、积极向上的环境中学习、成长。
3、家庭、社会各界广泛参与、建构立体关爱网络
留守儿童教育与管理问题不仅仅是学校的责任，社会和家庭也要广泛参与。很多省市鼓励有条件的地方和社会力量创办“留守孩子托管中心”，以此形成政府、社区、学校、家庭四级联动、齐抓共管的教育和管理模式。比如，湖北、安徽、河北等省提出要建立学校、社会、家庭共同参与关爱留守儿童的管理网络；
江西、四川、浙江、福建等省提出：要加强对家庭教育的指导。各级教育行政部门和学
校要按规定切实办好家长学校，并定期通过举行培训班、座谈会、报告会等途径，加强对孩子家长或其他监护人的教育和培训，使之转变思想观念和教育方式，提高教育和监护孩子的水平。
江西省提出，家长学校“应做到‘八有’--即有教学计划、有规范教材、有授课老师、有备课笔记、有授课记录、有档案资料、有规章制度、有工作总结；定期开展留守儿童监护人培训、优秀家长教子经验交流等活动，并利用节假日等外出务工人员记中返乡之际，举办留守儿童家张培训班，帮助留守儿童监护人和家长更新家教观念，学习掌握家教知识和方法，提高监护能力”。
2006年3月四川省《青神县人民政府关于做好农村留守儿童教育保护试点工作的实施意见》指出：“各乡（镇）成立农村留守儿童保护站、援助站，对生活困难，家境贫困的留守家庭开展爱心援助，使它们安心学习和工作。有条件的村组、学校设立留守儿童亲情活动室，开设亲情热线，开展亲子互动活动，缓解留守儿童心理压力”。
2005年重庆市鸣玉镇《“关爱留守儿童教育工程”实施办法》提出：实施“代理家长”制度，明确代理家长责任和义务，建构系统化的教育格局（包括系统工作格局、部门工作职责、校外辅导团工作等。
（三）典型关爱模式
1、老子山“温馨家园”
江苏洪泽县老子山镇位于洪泽湖西南端，总人口 1.6 万人，经济欠发达，越来越多的渔民外出务工挣钱。大量的青年外出务工，带来了大量“留守孩子”的出现，在校 800 多名学生中，父母外出务工的有 609 人，占学生总数 70% 以上。
针对“留守儿童”家庭教育缺失现状，在洪泽县关工委、妇联、教育局的大力支持下，老子山镇中心小学积极启动“留守儿童关爱工程”，积极动员社会各界都来关心“留守儿童”的健康成长，学校留守儿童入学率100%。建设“温馨家园”、“爱心课堂”成为老子山镇关爱农村留守儿童主要特色。
在老子山镇，每逢周末、节假日，在由自愿者组建的“温馨家园”里，教师、乡镇干部义务辅导作业、组织玩游戏、进行心理辅导、安全教育。目前，全镇已建成这样的“温馨家园” 9 个，接纳留守儿童 200 多人，开展“爱心课堂”活动 40 多次。 目前学校干部、教师出现自愿担当“留守儿童”义务爸爸、义务妈妈的可喜局面，他们与学校校外辅导组的老同志，在多个自愿者组建的托管家园中建立了留守儿童教育“爱心课堂”，定期为留守儿童开展形式多样的教育活动。在“爱心课堂”，授课者不仅讲授功课，更重要的是像父母那样进行作业辅导，一起玩游戏，还根据实际情况安排心理健康辅导、安全教育、科普教育、饮食安全教育等，现在这些托管家园日益规范，被孩子们亲切的称为“温馨家园”。
2、“青神模式”
四川青神县构建一个以“留守儿童”为中心的学校、家庭、社会三位一体的教育保护网络，建立健全“留守儿童”档案，因人落实教育保护方案，实行学校寄宿制教育，动员村社建立寄宿制托管家庭，建立心理咨询室、亲子活动室，开展法制安全讲座等系列“留守儿童”教育保护工作，更有效地促进“留守儿童”教育保护工作的开展。
青神县留守儿童教育保护工作在多年实践积累的基础上形成了“青神模式”。该模式的基本特点是：（1）明确一个实施主体。政府是留守儿童教育保护工作的实施主体，实行政府“一把手”负责制，做到人员、责任、措施、经费“四落实”；（2）落实一个牵头单位。县政府妇儿工委为牵头单位，落实专人具体负责日常工作；（3）抓住一条责任主线。以“政府--主管局--乡镇--村组（社区）”为主线，层层落实，使工作责任横向到边，纵向到底，不留死角；（4）围绕一个工作中心。以提高儿童整体素质，促进儿童身心健康发展，优化儿童发展环境为中心，保障每一个儿童享有生存、发展、受保护和参与的权利；（5）搞好一个教育
结合。把家庭、学校、社会三大教育保护板块结合为一体，开展建卡、建校、建站、建阵地工作；（6）构建一张关护网络。即构建留守儿童中成长网络、家长监护网络、教师帮扶网络、干部管护网络、社会关护网络。
该县开展“五个一”活动：留守儿童要做到自信、自立、自强、自觉、自理和自律；学校老师做到有爱心、耐心、细心、匠心和恒心；留守儿童每学期要交一份满意的答卷、改正一个缺点、做一件好事、做一名合格的中学生、为学校添一分光彩；教师要讲一堂优质课，开展一次留守儿童教研活动，帮扶一名留守儿童，写一份留守儿童方面的论文，参加一次留守儿童教育的科研活动；留守儿童家长每周要给孩子打一次电话，每月要写一封信，每月要与班主任联系一次，每学期要与科主任联系一次，每年要回家一次。
3、“山田模式”
湖南浏阳山田中学位于浏阳的东南部，是一所条件较差的农村中学，在校学生804人，其中父母都外出打工的学生278人，父母中一人外出打工的219人，这两类学生占学生总数的61.8％。促使学校关注留守儿童健康成长的一个直接原因源于一场悲剧：2004年3月，山田中学一名男生与社会青年在校门口打架斗殴，男生被打伤后经抢救无效死亡。学校通过调查发现，死者是一名留守少年，因为父母长期不在身边，整天跟社会青年混在一起，染上了不少恶习。
山田中学在全面了解农村留守儿童的心理、学习、生活状态后，探索出一套教育留守儿童的新方法。 2006年，学校成立了“留守儿童教育协会”，通过留守儿童的家长填写申请书，让老师与留守儿童分别组成“亲情家庭”，建立“亲子家庭档案”，内容包括家庭合影、情况介绍、留守儿童档案、家庭大事记、家庭荣誉榜、留守儿童成长记录、家庭活动记载等。全校40多名教师与130多名留守儿童组成了33个“亲情家庭”，校长戴热忱一下子成为4个留守孩子的“爸爸”。此外，“亲情家庭”还必须吸纳一名非留守的优秀学生，每个“亲情家庭”每周至少要开展一次亲情活动。“组建亲情家庭就是要让留守儿童得到家的温暖与亲情的关爱”。此外，山田中学还设立了留守儿童教育办公室、亲子活动室、心灵驿站等机构，并开通了“免费亲情热线电话”，留守学生可以免费打电话与在外地的家长进行交流。 到目前为止，该校成立了“留守儿童教育协会”，老师与留守儿童共组建了33个亲情家庭，建立了全国第一个留守儿童教育专题网站“中国留守儿童教育网站”，编印了全国第一本《留守儿童教育专刊》，开通了全国第一部“留守儿童免费亲情热线电话”，惠及百余名儿童，打造出了留守儿童教育的“山田模式”。没有血缘关系的“亲情家庭”中涌现出了许多感人至深的故事。
4、“宜都模式”
湖北宜都关爱“留守子女”卓有成效。目前，该市已为3450余名留守子女建立了专门档案和联系卡，并进行结对帮扶。2006年在全市各级各类学校启动了“三千名教师帮扶三千名留守子女”的关爱教育活动，既对他们的思想品德和学习给予指导与关爱，又对他们给予心理安慰和经济上的资助，成为留守子女“编外家长”。到目前为止，全市3450名留守子女全部有了自己的“编外家长”，捐助留守子女的钱物近10万元，使留守子女感受到了集体温暖和父母般的亲情。同时还建立了关爱留守学生应急机制。
宜都市主要为留守子女做四件事。一是开设亲情电话，每名留守子女每月可与父母免费通一次电话，其话费由教育局支付。二是实行书信联系，市教育局印制了留守子女专用信封，并规定“编外家长”每学期至少与其家长两次书信交流。三是设置心理信箱，规定每周安排一个课时作为“编外家长”与留守学生的“谈心日”。四是定期走访座谈，学校每月召开一次留守学生专题座谈会。机关党员干部每月一次到联系校与结对的留守学生交流。真情关爱留守子女，已取得了较好效果，其经验多次在宜昌、省两级党报及《中国教育报》登载。市委书记宋文豹同志审阅了教育局课题组撰写的《积极探索关爱农村外出务工农民留守子女的
有效途径》论文后，作了长篇批示，并以参阅件形式转发市直各部门借鉴。湖北省教育厅拟在该市召开全省关爱留守子女现场会。
5、江西省“八大举措”
江西省在关爱农村留守儿童方面摸索出“阵地型、制度型、帮扶型、组织型、活动型”工作模式，基本做法可总结为“八大举措”：
（1）深入调研，推动出台相关政策
为增强留守儿童工作针对性和实效性，组织人员深入基层，对留守儿童及外出务工父母和临时监护人的基本情况进行摸底汇总，建档造册，建立健全留守儿童信息管理库；开展留守儿童问题研究，发现存在问题，提出对策建议。
（2）加强宣传，营造和谐温馨氛围
动员全社会关注、帮助留守儿童健康成长，发挥报刊、广播、电视、互联网等传媒优势，利用宣传橱窗、标语画册、公益广告等宣传载体，倡导“以人为本”、“儿童优先”等新观念、新风尚，宣传国家保护儿童权益的法律法规和有关政策，宣传关爱留守儿童的先进典型、好经验、好做法，积极营造留守儿童健康成长和谐氛围。
（3）夯实阵地，开办家长学校
推动各县（市、区）加强“留守儿童家长学校”建设，规范留守儿童家长学校的管理，不断创新教学方法，提高教学质量，努力做到“八有”，即有教学计划、有规范教材、有授课老师、有备课笔记、有授课记录、有档案资料、有规章制度、有工作总结；定期开展留守儿童监护人培训、优秀家长教子育子经验交流等活动。
（4）打造队伍，成立志愿者组织
以建立关爱留守儿童的志愿者队伍为抓手，动员社会各界热心人士加入到关爱留守儿童行动中。通过组建一支由“家庭教育讲师团”、巾帼志愿者、青年志愿者、“五老”（老干部、老战士、老教师、老专家、老模范）等志愿者队伍，组织他们深入留守儿童家庭，开展帮扶活动。
（5）积极试点，组建留守儿童之家。
以解决留守儿童的学习、生活等实际问题为中心，建设“留守儿童之家”和“留守儿童托管”、“托教中心”等留守儿童社会服务机构，做到“八有”（即有牌子、有专人、有场地、有设施、有热线、有制度、有志愿者队伍、有活动），开展学龄前教育辅导、校外学习辅导和全天24小时家庭式管理；组织丰富多彩的文体娱乐活动。
（6）整合资源，强化济困助学服务。
以救助贫困留守儿童为重点，积极争取政策、资金、项目等向留守儿童倾斜。
（7）开展活动，架起亲情沟通桥梁。
以沟通务工父母和留守孩子感情交流为主题，依托学校、家庭、社区和家庭教育指导中心以及妇女儿童活动中心，精心组织亲子书信交流、留守儿童寒暑假探亲等内容丰富、形式新颖特色活动；鼓励有条件（市、区）在留守儿童之家或留守儿童家长学校安装亲情电话，保证留守儿童每月与父母通话一次以上。
（8）总结推广，表彰树立先进典型
以巩固和扩大“留守儿童关爱行动”的活动成果为要求，发现典型、培植典型，积极创建一批农村家庭教育工作示范县（乡、村），及时总结推广“关爱留守儿童行动”先进经验。
二、政策分析
前文从“中央政策”、“地方政策”和“典型关爱模式”三个方面探讨了中国当前留守儿童政策。不难看出，留守儿童问题已经引起中央和地方政府高度重视，相关政策和干预措施对农村留守儿童发展产生了积极影响。在留守儿童教育和管理工作中，各级政府普遍强调政府责任、突出学校主渠道作用、鼓励社区和家庭广泛参予，建立立体式支持网络。这些举措
对农村留守儿童健康发展有重要意义。
课题组成员在湖北、安徽、河南、四川等地调查验证了已有政策的实效性。调查发现：留守儿童关爱活动的主战场是学校和教育系统。很多学校开展留守儿童关爱活动卓有成效。具体表现在：
（1）很多农村学校建立了留守孩子档案和联系卡制度。联系卡基本信息包括：留守儿童和家长姓名、家庭详细住址、联系电话、临时监护人地址和电话等；
（2）农村学校老师与留守学生“结对帮扶”的形式在一些地区普遍开展，很多老师担任留守儿童的“代理家长”和“代理妈妈”；
（3）为解决儿童道德行为偏差和心理障碍问题，部分学校开设了“心理咨询室”有针对性地开展心理咨询活动，增强学生的心理调适能力；
（4）为缓解留守儿童对父母思恋之苦，湖北宜都、四川青神等地免费为留守孩子开设了亲情专用电话，让学生家长与孩子定期保持联系，使家长在外务工放心，学生在校学习安心；江西铜鼓等地大胆探索农村寄宿制学校校园关爱活动，用丰富多彩的校园文化丰富儿童的精神生活、排遣儿童内心的孤独。
尽管如此，在留守儿童规模不断扩大、留守儿童问题日益成为一个社会问题背景下，现有政策潜在的不足也逐渐暴露出来。在社会转型期，留守儿童教育和管理政策必然面临创新。表2.1是对中国留守儿童教育与管理政策的简单梳理。该表分别从政策文本、政策要点和政策评价的角度进行归类。
从表中可以，中国留守儿童政策法规还有很大改善空间。比如：迄今为止中央政府还没有制定一个专门针对农村留守儿童教育与管理的完整政策；各地留守儿童政策实施基本处于自发阶段；对留守儿童关爱和支持力度在地区之间和学校之间存在巨大不平衡性。
产生上述状况的根本原因是--大规模农村留守儿童现象的出现在中国社会还是第一次，各级政府和社会、学校对留守儿童问题的认识有一个过程，制定有效的、符合本土实际的留守儿童政策更非易事。从根本上说，政策设计和制定过程也是不同利益团体偏好显示与表达过程。中央政府与地方政府之间的互动，学校、社区和家庭之间的对话与互动是凝结社会共识的重要环节。
一个完整的政策过程包括政策设计、制定、实施、评估与反馈等环节。下面，我们将结合政策分析理论及前期调研结果，从政策制定、政策实施、政策参与等方面反思中国留守儿童政策。
（一）政策制定的知识基础
政府政策是为公共利益服务的，其目标是解决公共问题。公共政策制定应当具备广泛而坚实可靠的知识基础（knowledge base），如此才能保证决策的科学性、最大限度降低公共政策实施的风险。一般而言，公共政策制定或制度设计主要依赖两类知识：一是科学知识（或专家知识），即关于事物发展一般规律和原则的普适性知识；一是地方性知识（或个人知识），即与特定时间和地点有关的知识，比如个人需求、偏好、看法、感受等都属于个人拥有的独一无二的知识。以上两类知识相互补充，它们都是政府制定政策必须依靠的信息来源。从知识与政策制定的角度看，留守儿童政策制定的知识基础还需要拓展。
1、有关中国留守儿童的人口学信息不完备
关于中国留守儿童数量、性别比例、年龄结构、受教育情况等信息目前还没有准确来源。在国家统计局发布的统计数据中，人们无法得到有关各地留守儿童及其家庭的信息。由于缺乏上述信息，各级政府在制定留守儿童政策时缺少“科学知识”，从而难以做出科学规划与预测。伴随中国现代化步伐不断加快以及义务教育新机制的实施，农村留守儿童规模和人口结构如何变化？农民工家庭决策对留守儿童的影响如何？这些信息只有通过大规模调查和科学研究才能获得。上述“知识困境”导致人们对留守儿童问题的讨论莫衷一是、各执一词。留守儿童问题成为中国当前最热门、最富争议、最容易引起混淆的话题之一。
2、各地留守儿童信息不完备
仔细阅读部分省市有关“留守儿童教育与管理”政策文本，我们不难发现它们有太多相似之处、本土特色不鲜明。比如：很多省市留守儿童政策都会强调“加大宣传力度”、“学校主渠道”、“社会各界广泛参与”等。无庸置疑，这些政策措施是正确的、可行的；但是这些政策过于笼统，普遍缺乏因地制宜的本土特色和可操作性措施。
造成上述状况的一个重要因素是有些地方政府对本地留守儿童信息了解不全面、不深入。中国各地经济、社会发展水平、历史文化脉络存在巨大差异，各省市制定的留守儿童政策必须考虑地方需求而有所差异。因此，从“地方性知识”的角度看，地方政府应当加大对本地留守儿童调研的力度，了解本地留守儿童规模与变化趋势、留守儿童分布、心理发展水平、家庭经济状况和农民工流动特点等信息。同时，为提高政策的效果，地方政府和研究机构应广泛了解家长、学校、教师、社区人士和留守儿童的偏好和需求，在此基础上形成适合本地留守儿童发展的政策措施。
3、有关留守儿童的跟踪信息（儿童成长信息）
父母外出导致留守儿童亲情缺失，这种亲情缺失到底会对儿童成长带来怎样的影响？也
许，短时间内人们无法得出准确答案。因为，童年经历对儿童生命和生活的影响是长期的、持续性，只有通过追踪研究才能获得真实答案。就目前学术界已有研究成果看，尚没有关于留守儿童问题的纵向研究成果问世。如果不能对留守儿童问题进行跟踪研究，有关留守儿童的公共政策也许短时间内会奏效，但长期来看，其效果如何还很难确定。
（二）政策针对性
所谓政策的针对性（target）是指政策关注的重点和焦点问题。或者说政策干预希望瞄准的特定群体。留守儿童政策针对性有两个含义：第一，留守儿童政策重点关注所有留守儿童还是其中的“特殊群体”？第二，留守儿童政策重点关注儿童发展哪些方面？从政策针对性看，当前留守儿童政策还需要进一步提高。
1、现有政策没有区分留守儿童中的“特殊群体”
课题组对中国五省留守儿童调查表明：留守儿童不是铁板一块，而是一个多元分化的群体。留守女童、小学阶段留守儿童、离婚家庭、单亲家庭、双亲外出家庭以及特困家庭留守儿童可以看成是留守儿童群体中的“弱势群体”或“特殊群体”，这些留守儿童的健康成长尤其应当引起人们关注。课题组对留守儿童监护人、老师和社区认识的访谈发现：很多涉及留守儿童安全问题、行为不良问题、心理不健康等问题，往往与父母不和、单亲家庭或者双亲长期外出打工等因素有关联。因此，关注留守儿童中的“特殊群体”和“弱势群体”应当是解决留守儿童问题的重点。
但是，现有留守儿童政策往往将留守儿童视为一个单一化的群体。在政策文本中，所提出的政策建议比较笼统和宽泛，缺乏针对性。其重要原因是政策制定者没有考虑留守儿童的分化现象，没有将单亲家庭、特困家庭以及父母长期外出儿童从留守儿童中单独区分出来。具体来说，留守儿童政策不能对所有留守儿童一视同仁，应该因人而异、区别对待。即在政策涉及和制定中对留守儿童性别、年龄、学段、家庭结构、家庭经济条件等差异通盘考虑。从而，保证留守儿童政策能够在特定时期、特定条件和环境下对最需要干预的群体给予有力支持。
2、现有政策对留守儿童心理发展与安全问题关注不够
与非留守儿童比较，留守儿童孤独感更强烈、对父母的思念更迫切。课题组对留守儿童安全问题的研究显示，外出打工父母对留守儿童关注的头等大事是儿童安全。田野调查发现：与非留守儿童比较，留守儿童发生安全事故的可能性更大：其一，父母不在孩子身边，孩子生活学习缺乏父母及时关注和关心，孩子安全缺乏有效的预防机制；其二，父母外出后，留守儿童一旦出现安全事故，家里缺乏有效的应急机制。
总之，与非留守儿童比较，儿童心理健康和安全问题是留守儿童发展中最脆弱的两个方面。因此，留守儿童政策不仅要针对留守儿童中的“特殊群体”，还应当重点关注留守儿童心理健康和安全保护问题。目前，一些地方制定的留守儿童政策虽然提到了留守儿童心理和安全问题，但它们所采取的对策只是针对所有农村儿童，其政策干预的焦点没能考虑留守儿童群体的特殊需求。
（三）政策实施的制度基础
政策制定与政策实施（implementation）不可分割，一个好的政策能否发挥效用，关键在于政策实施。在中国农村义务教育“以县为主”管理体制下，县级政府在留守儿童发展中扮演重要角色。课题组在调查中发现，很多县还没有制定针对留守儿童教育与管理的政策，对留守儿童的关爱仅仅停留在文件中和口号上。
导致留守儿童政策落实不到位可能有两个原因：第一，留守儿童政策实施缺乏有效评估机制；第二，留守儿童政策实施缺乏财力保障。这两个因素共同导致某些地区在关爱农村留守儿童方面缺乏激励，留守儿童政策实施力度不大。从政策评估机制看，目前对地方政府官员业绩评估或者对教师年度考核中，是否关爱留守儿童以及关爱留守儿童的成效还没有成为
一项评估指标。由于缺乏类似考核评估制度，大多数人对留守儿童的关注主要依靠良心和道德。换言之，对农村留守儿童的关爱和干预缺乏制度规范和硬性约束。由于激励机制没有建立起来，政府、个人和社会关爱留守儿童不能成为自觉行动，由此导致有些地区对留守儿童的关爱浮于浅表。
课题组调查发现：（27.4%）的留守儿童认为教师对其关心不够，上述比例高于非留守儿童（22.7%）；从老师家访的情况看，大约45%的留守儿童认为老师从不家访，相对而言，老师对非留守儿童家访的比例更高一些。对广大教师、学校和社区人士来说，关爱留守儿童意味着资源投入--精力、时间、经费和物质设备等。目前，各级财政还没有为留守儿童关爱和支持活动提供专项经费。缺少制度化支持和激励，学校和教师关爱留守儿童活动难以持久、难以深入。
农村教师对留守儿童的关爱固然与个人素养和职业道德有关，但农村教师自身的生存状态导致农村教师在照顾留守儿童方面力不从心、自顾不暇。课题组对中西部六省农村教师调研表明，农村教师工作压力大、兼课现象十分普遍。村小教师平均每人兼课4.5门，乡镇小学教师兼课1.67门。教师兼任科目的类型越多，其花费的时间和精力也越多。此外，从农村教师工资福利、生活压力、工作环境等方面看，农村教师生存状况不容乐观。如果缺乏外来支持和资源投入，如果农村教育和农村教师生存状态没有根本改善，以农村教师疲惫之师何以担当照顾和关爱留守儿童的重任？
规模庞大的农村留守儿童是中国义务教育发展中出现的新鲜事物，它也是中国工业化和城市化发展过程中必然要面对的问题。农村留守儿童对现有义务教育管理体制、财政体制和学校教育模式提出了新的挑战。如何建立学校和教师关爱留守儿童动力机制，显然需要从教育制度和政策上寻求突破。
（四）家庭教育与社区参与
调研组发现，极少数农民工外出打工后，数年不回家，对孩子的学习和生活不闻不问；有的家庭夫妻双方感情不和，一走了之，将几个孩子扔给爷爷奶奶。父母对子女的爱、父母对子女的抚养责任是每个公民应该履行的义务。
当前，关爱留守儿童几乎主要由学校和教育部门担当责任，留守儿童父母、监护人和社区参与力度不够。留守儿童与非留守儿童的最大区别是留守儿童因亲情缺失，导致身心发展受到一定程度影响，这种不利影响如果得不到有效控制，它将对儿童健康成长带来严重后果。社会各界对留守儿童的关爱固然必要，但这都不能替代父母对子女的影响，孩子最需要的还是父母的亲情和温暖。
进一步调查发现，留守儿童监护人身体状况、教育程度、教养方式等因素对留守儿童健康成长有很大影响。相对非留守儿童，留守儿童监护人教育程度普遍不高、家庭农活重。特别是那些交给祖辈托管的留守儿童，监护人的身体状况也对儿童家庭教育带来不利影响。监护人教育程度不高，辅导孩子功课勉为其难。从监护人教育程度看，留守儿童监护人是小学及小学以下教育程度者高达38.5%。这对留守儿童学习和成长显然不利。最后，监护人的教养态度和观念也很重要。访谈中发现，部分监护人认为，孩子教育主要是管好生活和身体、不生病。至于孩子的心理发展和品行问题，监护人表示无能为力；此外，部分“代理家长”照顾孩子不细心、不周到，他们甚至不知道孩子读书的年级、班级，监护人与学校教师的沟通普遍不够。
完整的教育包括学校教育、家庭教育和社会教育。任何一种教育形式各有所长，相互补充。乡土社会中，民俗风情、礼乐仪式、伦理道德等对留守儿童社会化、审美情趣和心理发展有重要影响。比如：社区在留守儿童信息搜集、兴办“留守儿童活动中心”、组织丰富多彩的文化娱乐活动方面有自身优势，但目前社区的功能还没有充分发挥出来。相比学校和教育部门，社区对留守儿童的影响还很不够。
在五省调研中，我们发现当地农村留守儿童基本信息还不完备。比如：每个省到底有多少留守儿童？双亲外出与单亲外出打工分别占多少？离异家庭留守儿童数量和比例？农村留守儿童的区域结构、性别结构和年龄结构如何？未来留守儿童数量和结构变动趋势如何？农村留守儿童家庭结构和亲属关系？目前，获取有关留守儿童的信息主要依靠教育部门。但是，农村人口频繁流动，学校教师不可能追踪和收集有关本村、本乡镇所有留守儿童异动的信息。此时，当地政府和社区应当建立留守儿童家庭调查信息。
田野调查发现，有些社区没有建图书室和文化室，但是在学校附近却存在大量网吧和游戏室。良好的社区环境对留守儿童健康成长非常重要；不良的社区环境对留守儿童的消极影响不可小视。由于学校教育、家庭和社区教育存在脱节、甚至相互冲突的现象，学校教育的积极效果大打折扣。正如很多农村教师坦言：“5
儿童学习、安全、身体健康、营养为生、心理发展等方面的责任几乎都推给学校和老师。教育部门和学校承担了“无限责任”、家庭和社区缺乏深度参与，这是当前留守儿童关爱活动中的一个误区；在构建立体式留守儿童关爱网络中，学校、社区和家庭缺乏制度化沟通渠道，三者在留守儿童成长中的功能没有充分发挥。中国留守儿童政策设计和实施应当正在建构学校、家庭、社区立体关爱网络中进行创新。四川青神、湖北宜都等地经验值得参考。
三、政策建议
通过对五省留守儿童实证研究及对留守儿童政策文本分析，课题组从两个方面对提出留守儿童政策建议：（1）政策选择；（2）运作模式。“政策选择”着力于宏观思考；“运作模式”偏重实际操作。
（一）政策选择
1、建立全国性和区域性留守儿童信息系统，为宏观决策服务
（1）国家统计局和相关部门应当设立留守儿童信息专项调研指标，每年定期搜集留守儿童基本信息，包括：儿童数量、性别比例、地区结构、入学情况、家庭背景等信息，建立全国性留守儿童信息库；
（2）在国家相关部门统筹下，各省市、县（乡）和学校建立本区域内留守儿童信息库；
（3）组织多学科专家，在农村人口流动密集区域对留守儿童进行跟踪研究。在全国建立数个留守儿童观察点，搜集、积累留守儿童成长与发展的系统化信息。为政府决策以及学术研究提供坚实基础。
2、重点关注留守儿童中的“特殊群体”
留守儿童是一个分化的群体。留守女童、小学阶段留守儿童、离婚家庭、单亲家庭、双亲外出家庭以及经济特困家庭留守儿童属于留守儿童中的“弱势群体”或“特殊群体”。这些留守儿童的健康成长尤其应当引起人们关注。专家和学者研究应当对这些特殊群体的人格发展、心理健康和人生安全等方面予以专门研究；各级政府和学校应当对这部分家庭的留守儿童给予特殊关注和干预。
3、加强儿童权益的法律保障制度
重视家长对儿童的监护责任，建议在《未成年人保护法》和相关法律法规中突出父母亲情的重要性，相关部门要出台保护儿童享受父母亲情和关爱的明确条文，并制定强制措施，保障儿童身心健康发展。
4、建立以县为主、政府主导、各部门协作的工作机制
县级政府在留守儿童发展中应该担负主要责任。建立公安、教育、劳动、卫生、农业、民政等部门分工合作、相互协作的工作机制。为留守儿童健康成长建构立体式社会保障网络。由政府牵头，以教育为主体，民政、共青团、妇联等参与，以条件较好学校为载体建立区域性的“留守子女关爱教育中心”，让留守子女以学校为中心，在学校的管理组织下，开展健
康有益的活动，让留守子女健康快乐的成长。
5、安排留守儿童专项经费，充分发挥学校主渠道作用
（1）考虑到中西部地区农村学校困境和农村教师生存状态，可以考虑设立留守儿童发展基金。经费主要来自各级财政，辅以社会捐资。通过“以奖代补”方式激励农村学校和教师积极投身于关爱农村留守儿童活动中；
（2）建立教师与留守儿童“结对帮扶”制度；鼓励老师做孩子“代理家长”；
（3）为缓解留守儿童心理压力及其对父母的思念，农村学校应当开展丰富多彩的校园文化活动；
（4）建立农村寄宿制学校经费保障机制。组织力量对农村寄宿制度学校教师编制（包括生活管理员编制）、公用经费、住宿条件、食堂、盥洗设备等方面进行测算，所需经费采取中央和地方财政共担的方式予以保障。
6、建立留守儿童安全保护预警与应急机制
与非留守儿童比较，留守儿童发生安全事故的可能性更大：其一，父母不在孩子身边，孩子安全缺乏有效的预防机制；其二，父母外出后，留守儿童一旦出现安全事故，家里缺乏有效的应急机制。学校、社区和家庭在留守儿童安全保障上建立责任机制。学校应加大对留守儿童安全保护教育；在儿童饮食、住宿、课余生活、交友等方面给予全面关注和关心；社区和家庭配合学校做好留守儿童安全防护工作。
7、鼓励社区兴办“留守儿童之家”
动员社会各界热心人士加入到关爱留守儿童行动中。组建由“家庭教育讲师团”、巾帼志愿者、青年志愿者、“五老”（老干部、老战士、老教师、老专家、老模范）组成的志愿者队伍，组织他们深入留守儿童家庭，开展帮扶活动。
建设“留守儿童之家”和“留守儿童托管”、“托教中心”等留守儿童社会服务机构，做到“八有”（即有牌子、有专人、有场地、有设施、有热线、有制度、有志愿者队伍、有活动），开展学龄前教育辅导、校外学习辅导和全天24小时家庭式管理；组织丰富多彩的文体娱乐活动。
鼓励社区人心人士与留守儿童结对帮扶，当孩子的“代理家长”。
（二）具体运作模式
基于前文分析，课题组尝试提出中国留守儿童关爱的基本模式是：
●“建立机构、加强领导”
●“政府主导、财政支持”
●“重点优先、分类帮扶”
●“学校为主、结对关爱”
●“社会参与、家庭支持”
●“指导督查、持续发展”
通过深入分析和比较，课题组认为四川省青神县关爱农村留守儿童的模式值得推荐，尽管该模式还存在一些不完善的地方。“青神模式”的基本特点是：
1、建立机构、加强领导
县里成立以县长为组长，副县长、妇联儿工委主任、副县长委副组长，政府办、财政、教育、公安、民政等相关单位为成员的“青神农村留守儿童教育保护工作领导小组”，各乡镇成立相应机构，加强对留守儿童教育保护试点工作领导。
2、明确责任、落实任务
（1）调查模底，建立卡档
由教育局负责对全县学校留守儿童进行调查摸底，建立留守儿童保护档案；各乡镇、村社对留守儿童家庭进行调查摸底，建立一套留守儿童监护托管档案。
（2）部门配合、各司其职
县政府办负责牵头协调，各个部门分工合作。比如：财政安排留守儿童专项经费；公安局负责1－2名驻校、驻村民警，每月指导到学校和村走访1次；民政局负责为村、组建立留守儿童亲情活动室等。
（3）社会参与、关爱援助
各乡镇成立农村留守儿童家庭保护站、援助站，对生活困难、家境贫困的留守儿童及其家庭开展爱心援助；有条件的村组设立留守儿童亲情，开展亲子互动活动。
（4）寄宿教育、心理辅导
教育部门负责改善寄宿制学校条件，开展丰富多彩的校园文化活动。
（5）制定方案、开展活动
围绕留守儿童工作目标，各责任单位制定相应计划、安排相应活动。
3、指导督查、创新模式
政府部门将留守儿童工作纳入重要议事日程；县财政加大投入力度，将留守儿童教育保护工作经费纳入财政预算，安排专项工作经费。各乡镇和职能部门也要投入相应经费。
中国留守儿童教育政策分析
2010.3
伴随农村人口不断向城市流动，农村留守儿童教育与管理问题成为社会各界普遍关注的话题。为促进留守儿童发展，中央和地方出台了相关法规和政策。各地学校和社区进行了不懈探索、形成了多元化关爱模式。为正确认识农村留守儿童问题，寻求有效的解决之道，从理论与实践结合的角度对现有留守儿童政策进行反思是十分必要的。
本研究着重于政策分析--通过对留守儿童政策文本和实践模式的梳理，剖析现有政策之优劣，提出留守儿童政策的努力方向。研究资料主要来自三方面：（1）2005－2007年，华中师范大学课题组在中国五省实证调查和田野访谈中获得的信息；（2）2007年2月，教育部基础教育司为课题组提供的中国部分省市留守儿童政策文本；（3）2007年3－4月，华中师范大学课题组成员从网络和报刊杂志搜集的有关各地关爱农村留守儿童的信息。
需要指出的是，2006年12月华中师范大学课题组已经完成了对湖北、安徽、河南、四川、河北等五省留守儿童的实证调查。在此调查基础上，我们对中国五省农村留守儿童生存状态与儿童发展中面临的问题有了比较深刻理解。作为后续研究，留守儿童教育政策分析着力于讨论政策设计与政策实施对农村留守儿童发展需求的满足程度。下面，我们将从三个方面展开论述：（1）政策描述；（2）政策分析；（3）政策建议。
一、政策描述
总体看，中国目前各地有关农村留守儿童发展的政策措施主要包括三个部分：“中央政策法规”、“地方政策文本”和“典型关爱模式”。
（一）中央政策法规
1、关于农民工地位与权益保护
2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（以下简称《农民工问题若干意见》）。《农民工问题若干意见》指出：“农民工已成为产业工人的重要组成部分。大量农民进城务工或在乡镇企业就业，对我国现代化建设作出了重大贡献”；“尊重和维护农民工的合法权益，消除对农民进城务工的歧视性规定和体制性障碍，使他们和城市职工享有同等的权利和义务”；
“转变政府职能，加强和改善对农民工的公共服务和社会管理，发挥企业、社区和中介组织作用，为农民工生活与劳动创造良好环境和有利条件”；
“输出地政府要解决好农民工托留在农村子女的教育问题”；“在全社会形成关心农民工的良好氛围。社会各方面都要树立理解、尊重、保护农民工的意识，开展多种形式的关心帮助农民工的公益活动”
上述政策法规对农民工的社会地位给与清晰定位，这种定位为农民工子女（包括农村留守儿童）教育和发展提供了重要基础。这表明：农村留守儿童教育与健康发展不仅是教育系统内的事务，更是体现社会公平、推动经济发展、促进社会稳定的重要组成部分。
2、未成年人保护和教育
2004年《中共中央、国务院关于加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》对包括未成年人思想道德建设问题作了重要指示。《意见》指出，“要高度重视流动人口家庭子女的义务教育问题。进城务工就业农民流入地政府要建立和完善保障进城务工就业农民子女接受义务教育的工作制度和机制。流出地政府要积极配合做好各项服务工作”；“要采取多种手段，支持中西部地区和农村开展未成年人道德实践活动”；“各级党委和政府要把加强和改进未成年人思想道德建设作为一项事关全局的战略任务，纳入经济社会发展总体规划，列入重要议事日程，切实加强和改善领导”。
2006年《中华人民共和国未成年人保护法》分别从家庭保护、学校保护、社会保护、
司法保护、法律责任等方面提出了保护未成年人的法律原则和政策措施。《未成年人保护法》指出：“父母或者其他监护人应当创造良好、和睦的家庭环境，依法履行对未成年人的监护职责和抚养义务”；“父母或者其他监护人应当关注未成年人的生理、心理状况和行为习惯，以健康的思想、良好的品行和适当的方法教育和影响未成年人，引导未成年人进行有益身心健康的活动”；“父母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的，应当委托有监护能力的其他成年人代为监护”；“全社会应当树立尊重、保护、教育未成年人的良好风尚，关心、爱护未成年人”；“各级人民政府应当保障未成年人受教育的权利，并采取措施保障家庭经济困难的、残疾的和流动人口中的未成年人等接受义务教育”。
以上法律法规和政策尽管没有专门针对农村留守儿童，但它们对家庭教育的重视、对父母监护责任重要性的规定以及对农民工子女义务教育重要性的强调，为农村留守儿童政策制定提供了明晰的方向。父母外出打工并不能懈怠对子女的监护责任，留守儿童的健康成长始终是父母最重要的义务和责任。
3、新《义务教育法》颁布实施
2006年颁布实施的《中华人民共和国义务教育法》（以下简称新《义务教育法》）指出：“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施”；“适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人应当依法保证其按时入学接受并完成义务教育。依法实施义务教育的学校应当按照规定标准完成教育教学任务，保证教育教学质量。社会组织和个人应当为适龄儿童、少年接受义务教育创造良好的环境”。
关于义务教育经费问题，新《义务教育法》有明确规定。新《义务教育法》提出：“国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。国务院和地方各级人民政府将义务教育经费纳入财政预算，按照教职工编制标准、工资标准和学校建设标准、学生人均公用经费标准等，及时足额拨付义务教育经费，确保学校的正常运转和校舍安全，确保教职工工资按照规定发放”。
新《义务教育法》以法律形式确定了义务教育的公益性、公平性，提出义务教育必须建立公共财政保障制度。这些法律规定对农村教育发展具有重要意义，包括农村留守儿童在内的义务教育阶段适龄儿童将广泛受益。事实证明：义务教育新机制实施后，包括农村留守儿童在内的农村家庭经济负担大为降低，上学积极性大为提高。
（二）地方政策文本
各地有关农村留守儿童教育和管理的政策文本很多。通过阅读部分省市，如湖北、安徽、江西、四川、重庆、浙江、福建有关留守儿童教育与管理的政策文本，我们发现各地关爱留守儿童的政策措施丰富多样，也有很多共同特征。
1、突出政府责任
各地普遍认识到留守儿童教育和发展对经济和社会发展的重要性，突出强调政府责任。比如，2004年湖北省教育厅颁布《关于加强农村外出务工农民子女教育和管理的若干意见》，以及2005年湖北省委宣传部等部门联合颁布《关于加强农村外出务工人员子女教育和管理的意见》强调留守儿童教育工作的重要性，强调各级党委、政府要统一思想、担负留守儿童教育和管理的责任。
2006年江西省教育厅等部门颁布《关于开展关爱农村留守儿童行动的意见》也强调政府在留守儿童教育和发展中的重要角色，提出：“输出地政府要解决好农民工托留在农村的子女教育问题”；“各级教育部门充分发挥学校育人主阵地作用，各级妇联组织充分发挥妇联在家庭中的工作优势和协调、维权、教育、服务的组织优势，各级文明办将关爱农村留守儿童工作纳入到‘三个文明’建设中，各级关工委充分发挥‘五老’作用。农业、民政等部门也在职责范围内积极开展工作”。
广西壮族自治区在《关于进一步做好我区农民工子女义务教育工作的若干意见》指出：“农民工户籍所在地教育行政部门负责解决好本地区农村留守义务教育工作”；“要加强农村寄宿制中小学的建设和管理。各级教育行政部门要在地方政府的领导下，尤其是农村劳动力输出规模大的地方，要把做好农村‘留守儿童’教育工作与农村寄宿制学校建设结合起来，满足包括‘留守儿童’在内的广大农民子女寄宿需求”。
2006年《成都市人民政府办公厅关于加强农村留守儿童管理服务工作的实施意见》指出：“建立健全市、区（市）县、乡（镇）三级政府工作责任制。将农村留守儿童管理服务工作纳入全市统筹城乡发展和建设社会主义新农村的总体任务中，通过财力、物力、人力的合理配置，不断完善农村社会公共服务机制和设施建设，切实为农村留守儿童提供服务”；“充分发挥乡（镇）政府在农村留守儿童管理服务工作中的基础作用”；“从2006年开始，逐步在乡（镇）建立农村留守儿童家庭服务中心，建立劳务输出人员家庭档案，加强对劳务输出人员和农村留守儿童的管理服务。各乡（镇）政府每年春季（3月1日前）、秋季（9月1日前）要组织开展本辖区内农村留守儿童的普查统计工作„„，要督促村委会、学校与农村留守儿童家长共同签订《留守儿童管理教育责任书》，保证适龄儿童接受义务教育的入学率、完成率，控制辍学率”。
2、发挥学校主渠道作用
湖北、安徽、江西、四川、重庆、福建和浙江等省在有关留守儿童的政策文本中不约而同地突出学校的主渠道作用。各省对学校关爱留守儿童提出了具体要求，这些要求主要包括以下几个方面：
（1）建立留守孩子档案和联系卡制度。其基本内容包括：学生的基本情况、家长姓名、家庭详细住址、联系电话，家长务工单位的详细地址、联系电话，监护人或其委托监护人的职业、详细地址、联系电话、身体状况、年龄等。学校要指定专人负责建档及管理工作。通过联系卡制度的建立，使学校加强与学生家长及其他监护人的联系，形成以学生为中心的关爱网络，时刻关注孩子的成长；
（2）建立对留守学生的结对帮扶制度。根据留守学生实际情况，动员和组织学校的教职员工对他们进行“一对一”的结对帮扶，随时掌握孩子的思想、学习、生活方面的情况及困难，并及时帮助解决；
（3）建立关爱留守学生的应急机制。各级教育行政部门和中小学校建立完善安全教育和管理的各项规章制度，层层建立安全工作责任制和安全工作预案，建立留守学生突发事件的应急机制。留守孩子在校期间如遇突发事件，要依法迅速采取适当的救助处理措施，并立即告知留守孩子的委托监护人和在外务工的家长，同时按规定及时报告上级有关主管部门；
（4）改进和加强心理健康教育。针对一些留守孩子的品德行为偏差和心理障碍问题，学校要加强学生的日常行为规范的指导和训练，结合实际开设好有关德育课程。有条件的学校，可设立“心理咨询室”或“倾诉信箱”，有针对性地开展心理咨询活动，增强学生的心理调适能力。要建立留守孩子与其父母或监护人交流与沟通的“绿色通道”，开设亲情专用电话或电子信箱，让学生家长与孩子定期保持联系，使家长在外务工放心，学生在校学习安心。举行文艺、体育、科技和社会实践活动，让留守孩子在欢乐和睦、积极向上的环境中学习、成长。
3、家庭、社会各界广泛参与、建构立体关爱网络
留守儿童教育与管理问题不仅仅是学校的责任，社会和家庭也要广泛参与。很多省市鼓励有条件的地方和社会力量创办“留守孩子托管中心”，以此形成政府、社区、学校、家庭四级联动、齐抓共管的教育和管理模式。比如，湖北、安徽、河北等省提出要建立学校、社会、家庭共同参与关爱留守儿童的管理网络；
江西、四川、浙江、福建等省提出：要加强对家庭教育的指导。各级教育行政部门和学
校要按规定切实办好家长学校，并定期通过举行培训班、座谈会、报告会等途径，加强对孩子家长或其他监护人的教育和培训，使之转变思想观念和教育方式，提高教育和监护孩子的水平。
江西省提出，家长学校“应做到‘八有’--即有教学计划、有规范教材、有授课老师、有备课笔记、有授课记录、有档案资料、有规章制度、有工作总结；定期开展留守儿童监护人培训、优秀家长教子经验交流等活动，并利用节假日等外出务工人员记中返乡之际，举办留守儿童家张培训班，帮助留守儿童监护人和家长更新家教观念，学习掌握家教知识和方法，提高监护能力”。
2006年3月四川省《青神县人民政府关于做好农村留守儿童教育保护试点工作的实施意见》指出：“各乡（镇）成立农村留守儿童保护站、援助站，对生活困难，家境贫困的留守家庭开展爱心援助，使它们安心学习和工作。有条件的村组、学校设立留守儿童亲情活动室，开设亲情热线，开展亲子互动活动，缓解留守儿童心理压力”。
2005年重庆市鸣玉镇《“关爱留守儿童教育工程”实施办法》提出：实施“代理家长”制度，明确代理家长责任和义务，建构系统化的教育格局（包括系统工作格局、部门工作职责、校外辅导团工作等。
（三）典型关爱模式
1、老子山“温馨家园”
江苏洪泽县老子山镇位于洪泽湖西南端，总人口 1.6 万人，经济欠发达，越来越多的渔民外出务工挣钱。大量的青年外出务工，带来了大量“留守孩子”的出现，在校 800 多名学生中，父母外出务工的有 609 人，占学生总数 70% 以上。
针对“留守儿童”家庭教育缺失现状，在洪泽县关工委、妇联、教育局的大力支持下，老子山镇中心小学积极启动“留守儿童关爱工程”，积极动员社会各界都来关心“留守儿童”的健康成长，学校留守儿童入学率100%。建设“温馨家园”、“爱心课堂”成为老子山镇关爱农村留守儿童主要特色。
在老子山镇，每逢周末、节假日，在由自愿者组建的“温馨家园”里，教师、乡镇干部义务辅导作业、组织玩游戏、进行心理辅导、安全教育。目前，全镇已建成这样的“温馨家园” 9 个，接纳留守儿童 200 多人，开展“爱心课堂”活动 40 多次。 目前学校干部、教师出现自愿担当“留守儿童”义务爸爸、义务妈妈的可喜局面，他们与学校校外辅导组的老同志，在多个自愿者组建的托管家园中建立了留守儿童教育“爱心课堂”，定期为留守儿童开展形式多样的教育活动。在“爱心课堂”，授课者不仅讲授功课，更重要的是像父母那样进行作业辅导，一起玩游戏，还根据实际情况安排心理健康辅导、安全教育、科普教育、饮食安全教育等，现在这些托管家园日益规范，被孩子们亲切的称为“温馨家园”。
2、“青神模式”
四川青神县构建一个以“留守儿童”为中心的学校、家庭、社会三位一体的教育保护网络，建立健全“留守儿童”档案，因人落实教育保护方案，实行学校寄宿制教育，动员村社建立寄宿制托管家庭，建立心理咨询室、亲子活动室，开展法制安全讲座等系列“留守儿童”教育保护工作，更有效地促进“留守儿童”教育保护工作的开展。
青神县留守儿童教育保护工作在多年实践积累的基础上形成了“青神模式”。该模式的基本特点是：（1）明确一个实施主体。政府是留守儿童教育保护工作的实施主体，实行政府“一把手”负责制，做到人员、责任、措施、经费“四落实”；（2）落实一个牵头单位。县政府妇儿工委为牵头单位，落实专人具体负责日常工作；（3）抓住一条责任主线。以“政府--主管局--乡镇--村组（社区）”为主线，层层落实，使工作责任横向到边，纵向到底，不留死角；（4）围绕一个工作中心。以提高儿童整体素质，促进儿童身心健康发展，优化儿童发展环境为中心，保障每一个儿童享有生存、发展、受保护和参与的权利；（5）搞好一个教育
结合。把家庭、学校、社会三大教育保护板块结合为一体，开展建卡、建校、建站、建阵地工作；（6）构建一张关护网络。即构建留守儿童中成长网络、家长监护网络、教师帮扶网络、干部管护网络、社会关护网络。
该县开展“五个一”活动：留守儿童要做到自信、自立、自强、自觉、自理和自律；学校老师做到有爱心、耐心、细心、匠心和恒心；留守儿童每学期要交一份满意的答卷、改正一个缺点、做一件好事、做一名合格的中学生、为学校添一分光彩；教师要讲一堂优质课，开展一次留守儿童教研活动，帮扶一名留守儿童，写一份留守儿童方面的论文，参加一次留守儿童教育的科研活动；留守儿童家长每周要给孩子打一次电话，每月要写一封信，每月要与班主任联系一次，每学期要与科主任联系一次，每年要回家一次。
3、“山田模式”
湖南浏阳山田中学位于浏阳的东南部，是一所条件较差的农村中学，在校学生804人，其中父母都外出打工的学生278人，父母中一人外出打工的219人，这两类学生占学生总数的61.8％。促使学校关注留守儿童健康成长的一个直接原因源于一场悲剧：2004年3月，山田中学一名男生与社会青年在校门口打架斗殴，男生被打伤后经抢救无效死亡。学校通过调查发现，死者是一名留守少年，因为父母长期不在身边，整天跟社会青年混在一起，染上了不少恶习。
山田中学在全面了解农村留守儿童的心理、学习、生活状态后，探索出一套教育留守儿童的新方法。 2006年，学校成立了“留守儿童教育协会”，通过留守儿童的家长填写申请书，让老师与留守儿童分别组成“亲情家庭”，建立“亲子家庭档案”，内容包括家庭合影、情况介绍、留守儿童档案、家庭大事记、家庭荣誉榜、留守儿童成长记录、家庭活动记载等。全校40多名教师与130多名留守儿童组成了33个“亲情家庭”，校长戴热忱一下子成为4个留守孩子的“爸爸”。此外，“亲情家庭”还必须吸纳一名非留守的优秀学生，每个“亲情家庭”每周至少要开展一次亲情活动。“组建亲情家庭就是要让留守儿童得到家的温暖与亲情的关爱”。此外，山田中学还设立了留守儿童教育办公室、亲子活动室、心灵驿站等机构，并开通了“免费亲情热线电话”，留守学生可以免费打电话与在外地的家长进行交流。 到目前为止，该校成立了“留守儿童教育协会”，老师与留守儿童共组建了33个亲情家庭，建立了全国第一个留守儿童教育专题网站“中国留守儿童教育网站”，编印了全国第一本《留守儿童教育专刊》，开通了全国第一部“留守儿童免费亲情热线电话”，惠及百余名儿童，打造出了留守儿童教育的“山田模式”。没有血缘关系的“亲情家庭”中涌现出了许多感人至深的故事。
4、“宜都模式”
湖北宜都关爱“留守子女”卓有成效。目前，该市已为3450余名留守子女建立了专门档案和联系卡，并进行结对帮扶。2006年在全市各级各类学校启动了“三千名教师帮扶三千名留守子女”的关爱教育活动，既对他们的思想品德和学习给予指导与关爱，又对他们给予心理安慰和经济上的资助，成为留守子女“编外家长”。到目前为止，全市3450名留守子女全部有了自己的“编外家长”，捐助留守子女的钱物近10万元，使留守子女感受到了集体温暖和父母般的亲情。同时还建立了关爱留守学生应急机制。
宜都市主要为留守子女做四件事。一是开设亲情电话，每名留守子女每月可与父母免费通一次电话，其话费由教育局支付。二是实行书信联系，市教育局印制了留守子女专用信封，并规定“编外家长”每学期至少与其家长两次书信交流。三是设置心理信箱，规定每周安排一个课时作为“编外家长”与留守学生的“谈心日”。四是定期走访座谈，学校每月召开一次留守学生专题座谈会。机关党员干部每月一次到联系校与结对的留守学生交流。真情关爱留守子女，已取得了较好效果，其经验多次在宜昌、省两级党报及《中国教育报》登载。市委书记宋文豹同志审阅了教育局课题组撰写的《积极探索关爱农村外出务工农民留守子女的
有效途径》论文后，作了长篇批示，并以参阅件形式转发市直各部门借鉴。湖北省教育厅拟在该市召开全省关爱留守子女现场会。
5、江西省“八大举措”
江西省在关爱农村留守儿童方面摸索出“阵地型、制度型、帮扶型、组织型、活动型”工作模式，基本做法可总结为“八大举措”：
（1）深入调研，推动出台相关政策
为增强留守儿童工作针对性和实效性，组织人员深入基层，对留守儿童及外出务工父母和临时监护人的基本情况进行摸底汇总，建档造册，建立健全留守儿童信息管理库；开展留守儿童问题研究，发现存在问题，提出对策建议。
（2）加强宣传，营造和谐温馨氛围
动员全社会关注、帮助留守儿童健康成长，发挥报刊、广播、电视、互联网等传媒优势，利用宣传橱窗、标语画册、公益广告等宣传载体，倡导“以人为本”、“儿童优先”等新观念、新风尚，宣传国家保护儿童权益的法律法规和有关政策，宣传关爱留守儿童的先进典型、好经验、好做法，积极营造留守儿童健康成长和谐氛围。
（3）夯实阵地，开办家长学校
推动各县（市、区）加强“留守儿童家长学校”建设，规范留守儿童家长学校的管理，不断创新教学方法，提高教学质量，努力做到“八有”，即有教学计划、有规范教材、有授课老师、有备课笔记、有授课记录、有档案资料、有规章制度、有工作总结；定期开展留守儿童监护人培训、优秀家长教子育子经验交流等活动。
（4）打造队伍，成立志愿者组织
以建立关爱留守儿童的志愿者队伍为抓手，动员社会各界热心人士加入到关爱留守儿童行动中。通过组建一支由“家庭教育讲师团”、巾帼志愿者、青年志愿者、“五老”（老干部、老战士、老教师、老专家、老模范）等志愿者队伍，组织他们深入留守儿童家庭，开展帮扶活动。
（5）积极试点，组建留守儿童之家。
以解决留守儿童的学习、生活等实际问题为中心，建设“留守儿童之家”和“留守儿童托管”、“托教中心”等留守儿童社会服务机构，做到“八有”（即有牌子、有专人、有场地、有设施、有热线、有制度、有志愿者队伍、有活动），开展学龄前教育辅导、校外学习辅导和全天24小时家庭式管理；组织丰富多彩的文体娱乐活动。
（6）整合资源，强化济困助学服务。
以救助贫困留守儿童为重点，积极争取政策、资金、项目等向留守儿童倾斜。
（7）开展活动，架起亲情沟通桥梁。
以沟通务工父母和留守孩子感情交流为主题，依托学校、家庭、社区和家庭教育指导中心以及妇女儿童活动中心，精心组织亲子书信交流、留守儿童寒暑假探亲等内容丰富、形式新颖特色活动；鼓励有条件（市、区）在留守儿童之家或留守儿童家长学校安装亲情电话，保证留守儿童每月与父母通话一次以上。
（8）总结推广，表彰树立先进典型
以巩固和扩大“留守儿童关爱行动”的活动成果为要求，发现典型、培植典型，积极创建一批农村家庭教育工作示范县（乡、村），及时总结推广“关爱留守儿童行动”先进经验。
二、政策分析
前文从“中央政策”、“地方政策”和“典型关爱模式”三个方面探讨了中国当前留守儿童政策。不难看出，留守儿童问题已经引起中央和地方政府高度重视，相关政策和干预措施对农村留守儿童发展产生了积极影响。在留守儿童教育和管理工作中，各级政府普遍强调政府责任、突出学校主渠道作用、鼓励社区和家庭广泛参予，建立立体式支持网络。这些举措
对农村留守儿童健康发展有重要意义。
课题组成员在湖北、安徽、河南、四川等地调查验证了已有政策的实效性。调查发现：留守儿童关爱活动的主战场是学校和教育系统。很多学校开展留守儿童关爱活动卓有成效。具体表现在：
（1）很多农村学校建立了留守孩子档案和联系卡制度。联系卡基本信息包括：留守儿童和家长姓名、家庭详细住址、联系电话、临时监护人地址和电话等；
（2）农村学校老师与留守学生“结对帮扶”的形式在一些地区普遍开展，很多老师担任留守儿童的“代理家长”和“代理妈妈”；
（3）为解决儿童道德行为偏差和心理障碍问题，部分学校开设了“心理咨询室”有针对性地开展心理咨询活动，增强学生的心理调适能力；
（4）为缓解留守儿童对父母思恋之苦，湖北宜都、四川青神等地免费为留守孩子开设了亲情专用电话，让学生家长与孩子定期保持联系，使家长在外务工放心，学生在校学习安心；江西铜鼓等地大胆探索农村寄宿制学校校园关爱活动，用丰富多彩的校园文化丰富儿童的精神生活、排遣儿童内心的孤独。
尽管如此，在留守儿童规模不断扩大、留守儿童问题日益成为一个社会问题背景下，现有政策潜在的不足也逐渐暴露出来。在社会转型期，留守儿童教育和管理政策必然面临创新。表2.1是对中国留守儿童教育与管理政策的简单梳理。该表分别从政策文本、政策要点和政策评价的角度进行归类。
从表中可以，中国留守儿童政策法规还有很大改善空间。比如：迄今为止中央政府还没有制定一个专门针对农村留守儿童教育与管理的完整政策；各地留守儿童政策实施基本处于自发阶段；对留守儿童关爱和支持力度在地区之间和学校之间存在巨大不平衡性。
产生上述状况的根本原因是--大规模农村留守儿童现象的出现在中国社会还是第一次，各级政府和社会、学校对留守儿童问题的认识有一个过程，制定有效的、符合本土实际的留守儿童政策更非易事。从根本上说，政策设计和制定过程也是不同利益团体偏好显示与表达过程。中央政府与地方政府之间的互动，学校、社区和家庭之间的对话与互动是凝结社会共识的重要环节。
一个完整的政策过程包括政策设计、制定、实施、评估与反馈等环节。下面，我们将结合政策分析理论及前期调研结果，从政策制定、政策实施、政策参与等方面反思中国留守儿童政策。
（一）政策制定的知识基础
政府政策是为公共利益服务的，其目标是解决公共问题。公共政策制定应当具备广泛而坚实可靠的知识基础（knowledge base），如此才能保证决策的科学性、最大限度降低公共政策实施的风险。一般而言，公共政策制定或制度设计主要依赖两类知识：一是科学知识（或专家知识），即关于事物发展一般规律和原则的普适性知识；一是地方性知识（或个人知识），即与特定时间和地点有关的知识，比如个人需求、偏好、看法、感受等都属于个人拥有的独一无二的知识。以上两类知识相互补充，它们都是政府制定政策必须依靠的信息来源。从知识与政策制定的角度看，留守儿童政策制定的知识基础还需要拓展。
1、有关中国留守儿童的人口学信息不完备
关于中国留守儿童数量、性别比例、年龄结构、受教育情况等信息目前还没有准确来源。在国家统计局发布的统计数据中，人们无法得到有关各地留守儿童及其家庭的信息。由于缺乏上述信息，各级政府在制定留守儿童政策时缺少“科学知识”，从而难以做出科学规划与预测。伴随中国现代化步伐不断加快以及义务教育新机制的实施，农村留守儿童规模和人口结构如何变化？农民工家庭决策对留守儿童的影响如何？这些信息只有通过大规模调查和科学研究才能获得。上述“知识困境”导致人们对留守儿童问题的讨论莫衷一是、各执一词。留守儿童问题成为中国当前最热门、最富争议、最容易引起混淆的话题之一。
2、各地留守儿童信息不完备
仔细阅读部分省市有关“留守儿童教育与管理”政策文本，我们不难发现它们有太多相似之处、本土特色不鲜明。比如：很多省市留守儿童政策都会强调“加大宣传力度”、“学校主渠道”、“社会各界广泛参与”等。无庸置疑，这些政策措施是正确的、可行的；但是这些政策过于笼统，普遍缺乏因地制宜的本土特色和可操作性措施。
造成上述状况的一个重要因素是有些地方政府对本地留守儿童信息了解不全面、不深入。中国各地经济、社会发展水平、历史文化脉络存在巨大差异，各省市制定的留守儿童政策必须考虑地方需求而有所差异。因此，从“地方性知识”的角度看，地方政府应当加大对本地留守儿童调研的力度，了解本地留守儿童规模与变化趋势、留守儿童分布、心理发展水平、家庭经济状况和农民工流动特点等信息。同时，为提高政策的效果，地方政府和研究机构应广泛了解家长、学校、教师、社区人士和留守儿童的偏好和需求，在此基础上形成适合本地留守儿童发展的政策措施。
3、有关留守儿童的跟踪信息（儿童成长信息）
父母外出导致留守儿童亲情缺失，这种亲情缺失到底会对儿童成长带来怎样的影响？也
许，短时间内人们无法得出准确答案。因为，童年经历对儿童生命和生活的影响是长期的、持续性，只有通过追踪研究才能获得真实答案。就目前学术界已有研究成果看，尚没有关于留守儿童问题的纵向研究成果问世。如果不能对留守儿童问题进行跟踪研究，有关留守儿童的公共政策也许短时间内会奏效，但长期来看，其效果如何还很难确定。
（二）政策针对性
所谓政策的针对性（target）是指政策关注的重点和焦点问题。或者说政策干预希望瞄准的特定群体。留守儿童政策针对性有两个含义：第一，留守儿童政策重点关注所有留守儿童还是其中的“特殊群体”？第二，留守儿童政策重点关注儿童发展哪些方面？从政策针对性看，当前留守儿童政策还需要进一步提高。
1、现有政策没有区分留守儿童中的“特殊群体”
课题组对中国五省留守儿童调查表明：留守儿童不是铁板一块，而是一个多元分化的群体。留守女童、小学阶段留守儿童、离婚家庭、单亲家庭、双亲外出家庭以及特困家庭留守儿童可以看成是留守儿童群体中的“弱势群体”或“特殊群体”，这些留守儿童的健康成长尤其应当引起人们关注。课题组对留守儿童监护人、老师和社区认识的访谈发现：很多涉及留守儿童安全问题、行为不良问题、心理不健康等问题，往往与父母不和、单亲家庭或者双亲长期外出打工等因素有关联。因此，关注留守儿童中的“特殊群体”和“弱势群体”应当是解决留守儿童问题的重点。
但是，现有留守儿童政策往往将留守儿童视为一个单一化的群体。在政策文本中，所提出的政策建议比较笼统和宽泛，缺乏针对性。其重要原因是政策制定者没有考虑留守儿童的分化现象，没有将单亲家庭、特困家庭以及父母长期外出儿童从留守儿童中单独区分出来。具体来说，留守儿童政策不能对所有留守儿童一视同仁，应该因人而异、区别对待。即在政策涉及和制定中对留守儿童性别、年龄、学段、家庭结构、家庭经济条件等差异通盘考虑。从而，保证留守儿童政策能够在特定时期、特定条件和环境下对最需要干预的群体给予有力支持。
2、现有政策对留守儿童心理发展与安全问题关注不够
与非留守儿童比较，留守儿童孤独感更强烈、对父母的思念更迫切。课题组对留守儿童安全问题的研究显示，外出打工父母对留守儿童关注的头等大事是儿童安全。田野调查发现：与非留守儿童比较，留守儿童发生安全事故的可能性更大：其一，父母不在孩子身边，孩子生活学习缺乏父母及时关注和关心，孩子安全缺乏有效的预防机制；其二，父母外出后，留守儿童一旦出现安全事故，家里缺乏有效的应急机制。
总之，与非留守儿童比较，儿童心理健康和安全问题是留守儿童发展中最脆弱的两个方面。因此，留守儿童政策不仅要针对留守儿童中的“特殊群体”，还应当重点关注留守儿童心理健康和安全保护问题。目前，一些地方制定的留守儿童政策虽然提到了留守儿童心理和安全问题，但它们所采取的对策只是针对所有农村儿童，其政策干预的焦点没能考虑留守儿童群体的特殊需求。
（三）政策实施的制度基础
政策制定与政策实施（implementation）不可分割，一个好的政策能否发挥效用，关键在于政策实施。在中国农村义务教育“以县为主”管理体制下，县级政府在留守儿童发展中扮演重要角色。课题组在调查中发现，很多县还没有制定针对留守儿童教育与管理的政策，对留守儿童的关爱仅仅停留在文件中和口号上。
导致留守儿童政策落实不到位可能有两个原因：第一，留守儿童政策实施缺乏有效评估机制；第二，留守儿童政策实施缺乏财力保障。这两个因素共同导致某些地区在关爱农村留守儿童方面缺乏激励，留守儿童政策实施力度不大。从政策评估机制看，目前对地方政府官员业绩评估或者对教师年度考核中，是否关爱留守儿童以及关爱留守儿童的成效还没有成为
一项评估指标。由于缺乏类似考核评估制度，大多数人对留守儿童的关注主要依靠良心和道德。换言之，对农村留守儿童的关爱和干预缺乏制度规范和硬性约束。由于激励机制没有建立起来，政府、个人和社会关爱留守儿童不能成为自觉行动，由此导致有些地区对留守儿童的关爱浮于浅表。
课题组调查发现：（27.4%）的留守儿童认为教师对其关心不够，上述比例高于非留守儿童（22.7%）；从老师家访的情况看，大约45%的留守儿童认为老师从不家访，相对而言，老师对非留守儿童家访的比例更高一些。对广大教师、学校和社区人士来说，关爱留守儿童意味着资源投入--精力、时间、经费和物质设备等。目前，各级财政还没有为留守儿童关爱和支持活动提供专项经费。缺少制度化支持和激励，学校和教师关爱留守儿童活动难以持久、难以深入。
农村教师对留守儿童的关爱固然与个人素养和职业道德有关，但农村教师自身的生存状态导致农村教师在照顾留守儿童方面力不从心、自顾不暇。课题组对中西部六省农村教师调研表明，农村教师工作压力大、兼课现象十分普遍。村小教师平均每人兼课4.5门，乡镇小学教师兼课1.67门。教师兼任科目的类型越多，其花费的时间和精力也越多。此外，从农村教师工资福利、生活压力、工作环境等方面看，农村教师生存状况不容乐观。如果缺乏外来支持和资源投入，如果农村教育和农村教师生存状态没有根本改善，以农村教师疲惫之师何以担当照顾和关爱留守儿童的重任？
规模庞大的农村留守儿童是中国义务教育发展中出现的新鲜事物，它也是中国工业化和城市化发展过程中必然要面对的问题。农村留守儿童对现有义务教育管理体制、财政体制和学校教育模式提出了新的挑战。如何建立学校和教师关爱留守儿童动力机制，显然需要从教育制度和政策上寻求突破。
（四）家庭教育与社区参与
调研组发现，极少数农民工外出打工后，数年不回家，对孩子的学习和生活不闻不问；有的家庭夫妻双方感情不和，一走了之，将几个孩子扔给爷爷奶奶。父母对子女的爱、父母对子女的抚养责任是每个公民应该履行的义务。
当前，关爱留守儿童几乎主要由学校和教育部门担当责任，留守儿童父母、监护人和社区参与力度不够。留守儿童与非留守儿童的最大区别是留守儿童因亲情缺失，导致身心发展受到一定程度影响，这种不利影响如果得不到有效控制，它将对儿童健康成长带来严重后果。社会各界对留守儿童的关爱固然必要，但这都不能替代父母对子女的影响，孩子最需要的还是父母的亲情和温暖。
进一步调查发现，留守儿童监护人身体状况、教育程度、教养方式等因素对留守儿童健康成长有很大影响。相对非留守儿童，留守儿童监护人教育程度普遍不高、家庭农活重。特别是那些交给祖辈托管的留守儿童，监护人的身体状况也对儿童家庭教育带来不利影响。监护人教育程度不高，辅导孩子功课勉为其难。从监护人教育程度看，留守儿童监护人是小学及小学以下教育程度者高达38.5%。这对留守儿童学习和成长显然不利。最后，监护人的教养态度和观念也很重要。访谈中发现，部分监护人认为，孩子教育主要是管好生活和身体、不生病。至于孩子的心理发展和品行问题，监护人表示无能为力；此外，部分“代理家长”照顾孩子不细心、不周到，他们甚至不知道孩子读书的年级、班级，监护人与学校教师的沟通普遍不够。
完整的教育包括学校教育、家庭教育和社会教育。任何一种教育形式各有所长，相互补充。乡土社会中，民俗风情、礼乐仪式、伦理道德等对留守儿童社会化、审美情趣和心理发展有重要影响。比如：社区在留守儿童信息搜集、兴办“留守儿童活动中心”、组织丰富多彩的文化娱乐活动方面有自身优势，但目前社区的功能还没有充分发挥出来。相比学校和教育部门，社区对留守儿童的影响还很不够。
在五省调研中，我们发现当地农村留守儿童基本信息还不完备。比如：每个省到底有多少留守儿童？双亲外出与单亲外出打工分别占多少？离异家庭留守儿童数量和比例？农村留守儿童的区域结构、性别结构和年龄结构如何？未来留守儿童数量和结构变动趋势如何？农村留守儿童家庭结构和亲属关系？目前，获取有关留守儿童的信息主要依靠教育部门。但是，农村人口频繁流动，学校教师不可能追踪和收集有关本村、本乡镇所有留守儿童异动的信息。此时，当地政府和社区应当建立留守儿童家庭调查信息。
田野调查发现，有些社区没有建图书室和文化室，但是在学校附近却存在大量网吧和游戏室。良好的社区环境对留守儿童健康成长非常重要；不良的社区环境对留守儿童的消极影响不可小视。由于学校教育、家庭和社区教育存在脱节、甚至相互冲突的现象，学校教育的积极效果大打折扣。正如很多农村教师坦言：“5
儿童学习、安全、身体健康、营养为生、心理发展等方面的责任几乎都推给学校和老师。教育部门和学校承担了“无限责任”、家庭和社区缺乏深度参与，这是当前留守儿童关爱活动中的一个误区；在构建立体式留守儿童关爱网络中，学校、社区和家庭缺乏制度化沟通渠道，三者在留守儿童成长中的功能没有充分发挥。中国留守儿童政策设计和实施应当正在建构学校、家庭、社区立体关爱网络中进行创新。四川青神、湖北宜都等地经验值得参考。
三、政策建议
通过对五省留守儿童实证研究及对留守儿童政策文本分析，课题组从两个方面对提出留守儿童政策建议：（1）政策选择；（2）运作模式。“政策选择”着力于宏观思考；“运作模式”偏重实际操作。
（一）政策选择
1、建立全国性和区域性留守儿童信息系统，为宏观决策服务
（1）国家统计局和相关部门应当设立留守儿童信息专项调研指标，每年定期搜集留守儿童基本信息，包括：儿童数量、性别比例、地区结构、入学情况、家庭背景等信息，建立全国性留守儿童信息库；
（2）在国家相关部门统筹下，各省市、县（乡）和学校建立本区域内留守儿童信息库；
（3）组织多学科专家，在农村人口流动密集区域对留守儿童进行跟踪研究。在全国建立数个留守儿童观察点，搜集、积累留守儿童成长与发展的系统化信息。为政府决策以及学术研究提供坚实基础。
2、重点关注留守儿童中的“特殊群体”
留守儿童是一个分化的群体。留守女童、小学阶段留守儿童、离婚家庭、单亲家庭、双亲外出家庭以及经济特困家庭留守儿童属于留守儿童中的“弱势群体”或“特殊群体”。这些留守儿童的健康成长尤其应当引起人们关注。专家和学者研究应当对这些特殊群体的人格发展、心理健康和人生安全等方面予以专门研究；各级政府和学校应当对这部分家庭的留守儿童给予特殊关注和干预。
3、加强儿童权益的法律保障制度
重视家长对儿童的监护责任，建议在《未成年人保护法》和相关法律法规中突出父母亲情的重要性，相关部门要出台保护儿童享受父母亲情和关爱的明确条文，并制定强制措施，保障儿童身心健康发展。
4、建立以县为主、政府主导、各部门协作的工作机制
县级政府在留守儿童发展中应该担负主要责任。建立公安、教育、劳动、卫生、农业、民政等部门分工合作、相互协作的工作机制。为留守儿童健康成长建构立体式社会保障网络。由政府牵头，以教育为主体，民政、共青团、妇联等参与，以条件较好学校为载体建立区域性的“留守子女关爱教育中心”，让留守子女以学校为中心，在学校的管理组织下，开展健
康有益的活动，让留守子女健康快乐的成长。
5、安排留守儿童专项经费，充分发挥学校主渠道作用
（1）考虑到中西部地区农村学校困境和农村教师生存状态，可以考虑设立留守儿童发展基金。经费主要来自各级财政，辅以社会捐资。通过“以奖代补”方式激励农村学校和教师积极投身于关爱农村留守儿童活动中；
（2）建立教师与留守儿童“结对帮扶”制度；鼓励老师做孩子“代理家长”；
（3）为缓解留守儿童心理压力及其对父母的思念，农村学校应当开展丰富多彩的校园文化活动；
（4）建立农村寄宿制学校经费保障机制。组织力量对农村寄宿制度学校教师编制（包括生活管理员编制）、公用经费、住宿条件、食堂、盥洗设备等方面进行测算，所需经费采取中央和地方财政共担的方式予以保障。
6、建立留守儿童安全保护预警与应急机制
与非留守儿童比较，留守儿童发生安全事故的可能性更大：其一，父母不在孩子身边，孩子安全缺乏有效的预防机制；其二，父母外出后，留守儿童一旦出现安全事故，家里缺乏有效的应急机制。学校、社区和家庭在留守儿童安全保障上建立责任机制。学校应加大对留守儿童安全保护教育；在儿童饮食、住宿、课余生活、交友等方面给予全面关注和关心；社区和家庭配合学校做好留守儿童安全防护工作。
7、鼓励社区兴办“留守儿童之家”
动员社会各界热心人士加入到关爱留守儿童行动中。组建由“家庭教育讲师团”、巾帼志愿者、青年志愿者、“五老”（老干部、老战士、老教师、老专家、老模范）组成的志愿者队伍，组织他们深入留守儿童家庭，开展帮扶活动。
建设“留守儿童之家”和“留守儿童托管”、“托教中心”等留守儿童社会服务机构，做到“八有”（即有牌子、有专人、有场地、有设施、有热线、有制度、有志愿者队伍、有活动），开展学龄前教育辅导、校外学习辅导和全天24小时家庭式管理；组织丰富多彩的文体娱乐活动。
鼓励社区人心人士与留守儿童结对帮扶，当孩子的“代理家长”。
（二）具体运作模式
基于前文分析，课题组尝试提出中国留守儿童关爱的基本模式是：
●“建立机构、加强领导”
●“政府主导、财政支持”
●“重点优先、分类帮扶”
●“学校为主、结对关爱”
●“社会参与、家庭支持”
●“指导督查、持续发展”
通过深入分析和比较，课题组认为四川省青神县关爱农村留守儿童的模式值得推荐，尽管该模式还存在一些不完善的地方。“青神模式”的基本特点是：
1、建立机构、加强领导
县里成立以县长为组长，副县长、妇联儿工委主任、副县长委副组长，政府办、财政、教育、公安、民政等相关单位为成员的“青神农村留守儿童教育保护工作领导小组”，各乡镇成立相应机构，加强对留守儿童教育保护试点工作领导。
2、明确责任、落实任务
（1）调查模底，建立卡档
由教育局负责对全县学校留守儿童进行调查摸底，建立留守儿童保护档案；各乡镇、村社对留守儿童家庭进行调查摸底，建立一套留守儿童监护托管档案。
（2）部门配合、各司其职
县政府办负责牵头协调，各个部门分工合作。比如：财政安排留守儿童专项经费；公安局负责1－2名驻校、驻村民警，每月指导到学校和村走访1次；民政局负责为村、组建立留守儿童亲情活动室等。
（3）社会参与、关爱援助
各乡镇成立农村留守儿童家庭保护站、援助站，对生活困难、家境贫困的留守儿童及其家庭开展爱心援助；有条件的村组设立留守儿童亲情，开展亲子互动活动。
（4）寄宿教育、心理辅导
教育部门负责改善寄宿制学校条件，开展丰富多彩的校园文化活动。
（5）制定方案、开展活动
围绕留守儿童工作目标，各责任单位制定相应计划、安排相应活动。
3、指导督查、创新模式
政府部门将留守儿童工作纳入重要议事日程；县财政加大投入力度，将留守儿童教育保护工作经费纳入财政预算，安排专项工作经费。各乡镇和职能部门也要投入相应经费。