《联合国反腐败公约》及对我国的影响
蔡 晓
２００５年１０月２７日，十届全国人大常委会第十八次会议审议并批准了《联合国反腐败公约》。这是广大党员干部非常关注的一件大事。那么，《联合国反腐败公约》究竟是一部什么样的国际性法律文件，对我国反腐败工作以及其他相关工作将带来哪些影响。
一、《联合国反腐败公约》概况
１．公约出台的背景。
随着冷战的结束，曾经被意识形态所掩盖的腐败问题开始突现，并已成为后冷战时期导致政府垮台、政党丧失执政地位的主要原因。面对日益严重的腐败问题，２０００年１２月４日，第５５届联合国大会５５／６１号决议提出，设立特设委员会，起草一个预防和打击腐败的综合性国际法律文件。在完成一系列的准备工作后，从２００２年２月开始至２００３年１０月，包括中国在内的１０７个国家及２８个国际组织和非政府组织代表在维也纳，就《联合国反腐败公约》前后进行了７轮谈判，终于完成了公约的起草工作。中国政府积极支
持公约的拟订工作。参与谈判的我国代表团在全面衡量公约对我国利益影响的基础上，制定详细的谈判方案，发挥了建设性作用。公约于２００３年１０月３１日经第５８届联合国大会审议通过，并于１２月９日至１１日在墨西哥梅里达召开高级别政治签署会议后，供各国开放签署。２００３年１２月１０日，外交部副部长张业遂代表我国政府签署了公约。截至２００５年９月，已有３３个国家批准了公约。公约将于２００５年１２月１４日正式生效。
２．公约的主要特点。
第一，是目前国际上双边、多边反腐败条约中内容最全面的公约。该公约是在对国际组织和地区组织各种反腐败公约、决议的有效性和可行性全面评估的基础上拟订的，内容非常广泛。第二，是一部体现整体和平衡思想的公约。所谓整体，是指公约将反腐败问题作为一个系统工程来对待。认为，腐败是一个广泛的概念，不仅表现在公职人员身上，也表现在向公职人员行贿的普通公民身上；不仅在国家机关和公共领域，私营机构也存在腐败问题；不仅表现在国内交往中，也表现在国际交往中，包括国际公共组织官员的腐败。这些不同表现形式的腐败现象往往相互联系、相互依存，因此，需要有一套全面、协调的反腐败措施，开展全面的反腐败工作。所谓平衡，是指对任何一种腐败行为的惩治要体现公平、正义。如在惩治受贿人的同时，也要打击行贿人；对以贪利为目的的腐败行为，给予刑事制裁的同时要彻
底剥夺其非法获得的所有财产；在加强对公职人员腐败行为惩处的同时，要充分关注公职人员的报酬和必要的培训等。
第三，该公约考虑了不同国家的国情，体现了协商精神。由于该公约谈判的原则是协商一致，对于不能协商一致的条款，在谈判过程中大多被删除，存有分歧的条款相互也作了让步。
３．公约的主要内容。
公约确立了反腐败的五个机制。
第一，预防机制。公约认为预防是有效遏止腐败的基础，并提出了若干措施。一是规定专门的预防腐败机构，制定和执行协调有效的反腐败政策，定期对反腐败的相关法律、措施进行评估以确定是否有效；二是建立科学的非选任公职人员的管理制度，给予充分的报酬和防止利益冲突；三是建立以透明、竞争、客观为标准的公共采购制度，维持公共财政管理制度的公开、透明；四是简化行政程序，建立公众与国家机关的联系管道；五是防止私营部门的腐败，制定私营机构廉洁的标准和程序、防止利益冲突，形成良好商业惯例；六是促进社会参与，开展反腐败的公共宣传活动，在大中小学开展廉洁教育；七是打击洗钱活动，监控可疑账户，查明账户所有人的身份等。
第二，刑事定罪和执法机制。包括几个方面，一是刑事定罪，公约将贿赂外国公职人员及国际公共组织官员，贪污、挪用、占用受托财产，利用影响力交易等行为确定为犯罪；二是对腐败的制裁，除刑事定罪外，还包括取消任职资格、没收非法所得等，反腐败专门机关还有权采取特殊侦查手段；三是保护措施，包括保护举报人、证人、鉴定人、被害人，对因腐败而受到损害的人员或实体予以赔偿或补偿等。
第三，国际合作机制。公约规定缔约国应当就打击公约规定的犯罪进行国际合作，包括引渡、司法协助、执法合作等。关于人员引渡，须满足两个基本条件，一是被引渡人有本公约所涵盖的犯罪行为；二是请求国和被请求国同为该公约缔约国，且符合双重犯罪原则。
第四，资产追回机制。公约规定缔约国应当对外流腐败资产的追回提供合作与协助，包括预防和监测犯罪所得的转移、直接追回财产、通过国际合作追回财产、资产的返还和处置等。这是本公约最引人关注的焦点之一。
第五，履约监督机制。公约规定设立缔约国会议，负责监督公约的实施。此外，公约还规定缔约国应当通过技术援助和信息交流便利公约的实施，向发展中国家提供财政和技术援助。
二、我国研究实施《联合国反腐败公约》基本情况
我国政府正式签署《联合国反腐败公约》后，党中央非常重视。经中央同意，中央纪委会同全国人大外事委、全国人大常委会法工委、最高法、最高检、外交部、教育部、公安部、安全部、监察部、司法部、财政部、中国人民银行、国务院港澳办、国务院法制办共１５个部门，于２００４年４月组成了研究实施《联合国反腐败公约》工作协调小组，研究公约的利弊以及与我国法律制度如何相衔接的方案。工作中坚持了三项原则。一是坚持党对反腐败工作领导的原则，凡是涉及反腐败工作大局的重要事项，要以积极而慎重的态度对待，重大问题请示中央；二是坚持一切从中国实际出发的原则，以开放、务实的态度吸收国际上比较成功的反腐败经验；三是要坚持言必行、行必果，信守承诺的原则，体现敢于并善于承担国际义务的负责任的大国风范。经过一年多的努力，最后形成了《关于批准〈联合国反腐败公约〉并解决相关重要问题的意见（送审稿）》。６月２３日，胡锦涛同志主持中央政治局常委会议，讨论并同意了《关于批准〈联合国反腐败公约〉并解决相关重要问题的意见》。按照中央要求，９月２日，外交部会同监察部、最高法、最高检、公安部、司法部，向国务院报送了《关于建议国务院提请全国人大常委会审议批准〈联合国反腐败公约〉的请示》。国务院于９月２５日向全国人大常委会提出了批准该公约的议案。１０月２７日，十届全国人大常委会批准了该公约。
三、《联合国反腐败公约》对我国反腐败工作的影响
第一，是否设立专门的预防腐败的法定机构。公约要求确定一个或多个机构，专门负责腐败的预防工作。其职责是制定和执行协调有效的反腐败政策，制定预防腐败的有效做法，定期对反腐败的相关法律、措施进行评估以确定是否有效。目前，我们还缺乏这样的法定机构。
第二，如何在私营机构防治腐败。公约要求在私营部门中采取必要的措施，以防止私营机构中的各种腐败行为。目前，我国防治腐败的重点是党政机关、行政执法机关、司法机关和经济管理部门，对于私营部门中的反腐败工作，基本没有开展。因此，如何将商业贿赂等问题纳入反腐败工作中通盘考虑，是对我国反腐败工作的重大考验。
第三，社会参与反腐败。公约规定了个人、社团、非政府组织、社区组织参与预防和打击腐败的办法。有的我们可以做也应该做，如在大中小学开展廉洁教育，以及提高国家机关决策透明度等，有的做起来有一定难度，如尊重、促进和保护寻找、接受、公布和传播腐败信息的自由。
第四，反腐败国际合作。公约规定加强反腐败国际合作的措施，如司法协助、引渡和流失腐败财产的返还等，这将为逐步解决我国查
办涉外案件中的“调查取证难、人员引渡难、资金返还难”提供国际合作依据。对我国来说，反腐败国际合作还是一个新的领域，其中需要把握的原则、合作对象、工作步骤需要进一步研究。
另外，公约提出了强化反洗钱和资金监控措施、打击国际商务中的贿赂行为、建立良好的商业惯例、不得将贿赂构成的费用实行税款扣减、允许将腐败视为撤销或废止合同、行政许可的依据、承认腐败有受害人并允许其获得赔偿等。因此，该公约不仅对我国的反腐败工作将是一个促进，对相关部门的业务工作和财税体制、金融体制、司法体制改革也将产生推动作用。
批准该公约也可以使我国的对外工作更加主动。《联合国反腐败公约》是当前国际社会比较关注的热点之一。我国先于西方绝大多数国家（除法国）率先批准公约，在国际社会引起强烈的反响。今后，我们要从有利于维护国家整体利益，有利于保持经济健康发展，有利于我国在反腐败领域树立良好道义形象出发，本着积极研究、掌握主动、趋利避害、为我所用的精神，做好公约的实施工作，表明中国共产党和政府坚定反腐败的鲜明立场。
《联合国反腐败公约》及对我国的影响
蔡 晓
２００５年１０月２７日，十届全国人大常委会第十八次会议审议并批准了《联合国反腐败公约》。这是广大党员干部非常关注的一件大事。那么，《联合国反腐败公约》究竟是一部什么样的国际性法律文件，对我国反腐败工作以及其他相关工作将带来哪些影响。
一、《联合国反腐败公约》概况
１．公约出台的背景。
随着冷战的结束，曾经被意识形态所掩盖的腐败问题开始突现，并已成为后冷战时期导致政府垮台、政党丧失执政地位的主要原因。面对日益严重的腐败问题，２０００年１２月４日，第５５届联合国大会５５／６１号决议提出，设立特设委员会，起草一个预防和打击腐败的综合性国际法律文件。在完成一系列的准备工作后，从２００２年２月开始至２００３年１０月，包括中国在内的１０７个国家及２８个国际组织和非政府组织代表在维也纳，就《联合国反腐败公约》前后进行了７轮谈判，终于完成了公约的起草工作。中国政府积极支
持公约的拟订工作。参与谈判的我国代表团在全面衡量公约对我国利益影响的基础上，制定详细的谈判方案，发挥了建设性作用。公约于２００３年１０月３１日经第５８届联合国大会审议通过，并于１２月９日至１１日在墨西哥梅里达召开高级别政治签署会议后，供各国开放签署。２００３年１２月１０日，外交部副部长张业遂代表我国政府签署了公约。截至２００５年９月，已有３３个国家批准了公约。公约将于２００５年１２月１４日正式生效。
２．公约的主要特点。
第一，是目前国际上双边、多边反腐败条约中内容最全面的公约。该公约是在对国际组织和地区组织各种反腐败公约、决议的有效性和可行性全面评估的基础上拟订的，内容非常广泛。第二，是一部体现整体和平衡思想的公约。所谓整体，是指公约将反腐败问题作为一个系统工程来对待。认为，腐败是一个广泛的概念，不仅表现在公职人员身上，也表现在向公职人员行贿的普通公民身上；不仅在国家机关和公共领域，私营机构也存在腐败问题；不仅表现在国内交往中，也表现在国际交往中，包括国际公共组织官员的腐败。这些不同表现形式的腐败现象往往相互联系、相互依存，因此，需要有一套全面、协调的反腐败措施，开展全面的反腐败工作。所谓平衡，是指对任何一种腐败行为的惩治要体现公平、正义。如在惩治受贿人的同时，也要打击行贿人；对以贪利为目的的腐败行为，给予刑事制裁的同时要彻
底剥夺其非法获得的所有财产；在加强对公职人员腐败行为惩处的同时，要充分关注公职人员的报酬和必要的培训等。
第三，该公约考虑了不同国家的国情，体现了协商精神。由于该公约谈判的原则是协商一致，对于不能协商一致的条款，在谈判过程中大多被删除，存有分歧的条款相互也作了让步。
３．公约的主要内容。
公约确立了反腐败的五个机制。
第一，预防机制。公约认为预防是有效遏止腐败的基础，并提出了若干措施。一是规定专门的预防腐败机构，制定和执行协调有效的反腐败政策，定期对反腐败的相关法律、措施进行评估以确定是否有效；二是建立科学的非选任公职人员的管理制度，给予充分的报酬和防止利益冲突；三是建立以透明、竞争、客观为标准的公共采购制度，维持公共财政管理制度的公开、透明；四是简化行政程序，建立公众与国家机关的联系管道；五是防止私营部门的腐败，制定私营机构廉洁的标准和程序、防止利益冲突，形成良好商业惯例；六是促进社会参与，开展反腐败的公共宣传活动，在大中小学开展廉洁教育；七是打击洗钱活动，监控可疑账户，查明账户所有人的身份等。
第二，刑事定罪和执法机制。包括几个方面，一是刑事定罪，公约将贿赂外国公职人员及国际公共组织官员，贪污、挪用、占用受托财产，利用影响力交易等行为确定为犯罪；二是对腐败的制裁，除刑事定罪外，还包括取消任职资格、没收非法所得等，反腐败专门机关还有权采取特殊侦查手段；三是保护措施，包括保护举报人、证人、鉴定人、被害人，对因腐败而受到损害的人员或实体予以赔偿或补偿等。
第三，国际合作机制。公约规定缔约国应当就打击公约规定的犯罪进行国际合作，包括引渡、司法协助、执法合作等。关于人员引渡，须满足两个基本条件，一是被引渡人有本公约所涵盖的犯罪行为；二是请求国和被请求国同为该公约缔约国，且符合双重犯罪原则。
第四，资产追回机制。公约规定缔约国应当对外流腐败资产的追回提供合作与协助，包括预防和监测犯罪所得的转移、直接追回财产、通过国际合作追回财产、资产的返还和处置等。这是本公约最引人关注的焦点之一。
第五，履约监督机制。公约规定设立缔约国会议，负责监督公约的实施。此外，公约还规定缔约国应当通过技术援助和信息交流便利公约的实施，向发展中国家提供财政和技术援助。
二、我国研究实施《联合国反腐败公约》基本情况
我国政府正式签署《联合国反腐败公约》后，党中央非常重视。经中央同意，中央纪委会同全国人大外事委、全国人大常委会法工委、最高法、最高检、外交部、教育部、公安部、安全部、监察部、司法部、财政部、中国人民银行、国务院港澳办、国务院法制办共１５个部门，于２００４年４月组成了研究实施《联合国反腐败公约》工作协调小组，研究公约的利弊以及与我国法律制度如何相衔接的方案。工作中坚持了三项原则。一是坚持党对反腐败工作领导的原则，凡是涉及反腐败工作大局的重要事项，要以积极而慎重的态度对待，重大问题请示中央；二是坚持一切从中国实际出发的原则，以开放、务实的态度吸收国际上比较成功的反腐败经验；三是要坚持言必行、行必果，信守承诺的原则，体现敢于并善于承担国际义务的负责任的大国风范。经过一年多的努力，最后形成了《关于批准〈联合国反腐败公约〉并解决相关重要问题的意见（送审稿）》。６月２３日，胡锦涛同志主持中央政治局常委会议，讨论并同意了《关于批准〈联合国反腐败公约〉并解决相关重要问题的意见》。按照中央要求，９月２日，外交部会同监察部、最高法、最高检、公安部、司法部，向国务院报送了《关于建议国务院提请全国人大常委会审议批准〈联合国反腐败公约〉的请示》。国务院于９月２５日向全国人大常委会提出了批准该公约的议案。１０月２７日，十届全国人大常委会批准了该公约。
三、《联合国反腐败公约》对我国反腐败工作的影响
第一，是否设立专门的预防腐败的法定机构。公约要求确定一个或多个机构，专门负责腐败的预防工作。其职责是制定和执行协调有效的反腐败政策，制定预防腐败的有效做法，定期对反腐败的相关法律、措施进行评估以确定是否有效。目前，我们还缺乏这样的法定机构。
第二，如何在私营机构防治腐败。公约要求在私营部门中采取必要的措施，以防止私营机构中的各种腐败行为。目前，我国防治腐败的重点是党政机关、行政执法机关、司法机关和经济管理部门，对于私营部门中的反腐败工作，基本没有开展。因此，如何将商业贿赂等问题纳入反腐败工作中通盘考虑，是对我国反腐败工作的重大考验。
第三，社会参与反腐败。公约规定了个人、社团、非政府组织、社区组织参与预防和打击腐败的办法。有的我们可以做也应该做，如在大中小学开展廉洁教育，以及提高国家机关决策透明度等，有的做起来有一定难度，如尊重、促进和保护寻找、接受、公布和传播腐败信息的自由。
第四，反腐败国际合作。公约规定加强反腐败国际合作的措施，如司法协助、引渡和流失腐败财产的返还等，这将为逐步解决我国查
办涉外案件中的“调查取证难、人员引渡难、资金返还难”提供国际合作依据。对我国来说，反腐败国际合作还是一个新的领域，其中需要把握的原则、合作对象、工作步骤需要进一步研究。
另外，公约提出了强化反洗钱和资金监控措施、打击国际商务中的贿赂行为、建立良好的商业惯例、不得将贿赂构成的费用实行税款扣减、允许将腐败视为撤销或废止合同、行政许可的依据、承认腐败有受害人并允许其获得赔偿等。因此，该公约不仅对我国的反腐败工作将是一个促进，对相关部门的业务工作和财税体制、金融体制、司法体制改革也将产生推动作用。
批准该公约也可以使我国的对外工作更加主动。《联合国反腐败公约》是当前国际社会比较关注的热点之一。我国先于西方绝大多数国家（除法国）率先批准公约，在国际社会引起强烈的反响。今后，我们要从有利于维护国家整体利益，有利于保持经济健康发展，有利于我国在反腐败领域树立良好道义形象出发，本着积极研究、掌握主动、趋利避害、为我所用的精神，做好公约的实施工作，表明中国共产党和政府坚定反腐败的鲜明立场。